Nélida Marina Berón
Introducción
El Área Metropolitana de Mendoza (AMM) es el aglomerado urbano en torno a la ciudad capital de la provincia homónima. Desde el punto de vista político administrativo, se divide entre seis municipios: Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Maipú, Luján de Cuyo y Las Heras (figura 1). Según las proyecciones elaboradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) para la provincia, se puede estimar que el AMM cuenta con una población que apenas supera el millón de habitantes para el año 2020 (tabla 1).
Figura 1. Área Metropolitana de Mendoza,
Provincia de Mendoza, Argentina
Tabla 1. Evolución demográfica del Área Metropolitana de Mendoza
Año | Población provincial | Población AMM | |
Cantidad | Porcentaje del total provincial | ||
1970 | 973.067 | 480.690 | 49 % |
1980 | 1.196.228 | 610.078 | 51 % |
1991 | 1.412.481 | 773.113 | 55 % |
2001 | 1.579.651 | 848.660 | 54 % |
2010 | 1.738.829 | 990153* | 53 % |
2020 | 1.990.338** | 1.034.975*** | 52 %*** |
Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 y 2010.
*Datos de población urbana para los seis departamentos del AMM (2010). Fuente: DEIE sobre la base del Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda. Año 2010.
**INDEC. Proyección elaborada con base en resultados del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.
***Los cálculos de población fueron efectuados tomando como base el porcentaje promedio de población del AMM para los años analizados.
El AMM tiene características de ciudad intermedia, tanto por su jerarquía urbana a nivel nacional, como por su posición estratégica en el corredor de comercio internacional sobre la ruta nacional N.° 7. Este tipo de ciudades tiene dimensiones que permiten una buena calidad de vida y ocupa una superficie que no requiere mucho tiempo de transporte para llegar al centro de la ciudad, y la población que en ellas reside ronda el millón de habitantes. Sus cualidades estructurales y funcionales han permitido que en las últimas décadas adquieran un mayor dinamismo y trascendencia, creciendo notoriamente la cantidad de población y tomando cualidades cada vez más relevantes en las economías regionales y nacionales.
En 1950, había 320 ciudades con al menos 20.000 habitantes; medio siglo después, la cifra se acercaba a las 2.000 ciudades. En un rango inferior de tamaño, entre medio millón y 1 millón de ciudadanos, se ubican 62 aglomeraciones, que acogen entre el 5% por ciento de la población urbana, como en el caso de Brasil, hasta el 17% por ciento (ONU, Habitat, 2012, p. 26).
En el caso del AMM, además del crecimiento de población, se observa un aumento en la superficie que ocupa. Esta expansión urbana implica un desafío para las gestiones locales, que deben manejar procesos de cambio demasiado rápidos. La expansión de la superficie ocupada por la ciudad provoca un aumento en los costos de las infraestructuras, los servicios y los equipamientos –que deben llegar más lejos–, y se ven afectadas las capacidades operativas de los que existen en el área consolidada.
La superficie urbanizada en el AMM es de 285,7 km2 –según cálculos realizados por el Instituto CIFOT para el año 2014–, lo que representa un 0,19 % del total del territorio provincial (148.827 km2), y ha ido en constante aumento desde mediados del siglo xx– (tabla 2). Si bien sus dimensiones espaciales han sido estudiadas por diversos autores y la cantidad de km2 varía, la tendencia al aumento es un denominador común, incluso la tendencia al alza durante periodos específicos.
Tabla 2: Evolución de la superficie del Área Metropolitana de Mendoza
Año | km2 | Periodo | Superficie de cambio | Porcentaje de crecimiento |
1970 | 58 | – | – | |
1980 | 78 | 1970-1980 | 20 | 26 % |
1986** | 129,66 | – | – |
|
1991 | 135 | 1980-1991 | 57 | 42 % |
1999** | 196,83 | – |
| |
2000 | 242,3 | 1991-2000 | 107,3 | 44 % |
2008** | 260,11 | – | – |
|
2010 | 274,2 | 2000-2010 | 31,9 | 12 % |
2014*** | 285,7 | 2010-2014 | 11,5 | 4 % |
Fuente: *Proyecto: “Evaluación de las condiciones urbanas de áreas de expansión. Caso de estudio: Gran Mendoza (2013- 2015)”, Instituto CIFOT, FFyL, UNCuyo.
** Proyecto: “Expansión urbana del Gran Mendoza. Evaluación a partir de modelos espaciales predictivos y Sistemas de Información Geográfica (2009-2011)”, Instituto CIFOT, FFyL, UNCuyo.
*** Arq. Mariela López Rodríguez, Instituto CIFOT, FFyL, UNCuyo. Digitalización con base en Google Earth.
Según los trabajos realizados en el proyecto “Evaluación de las condiciones urbanas en áreas de expansión. Caso de estudio: Gran Mendoza. Periodo 2013-2015” (Instituto CIFOT, FFyL, UNCuyo), en el periodo 1991-2000 se registra el mayor crecimiento periférico del área urbana de Mendoza. Principalmente este cambio se observa en la evolución de la superficie construida a partir de la infraestructura vial y la aparición de emprendimientos de barrios residenciales de tipo privado/cerrado, asociado a nuevos centros alternativos comerciales y de servicios. Este análisis se relaciona con las conclusiones arribadas en el artículo de Molina et al. (2020), en el cual se identifica que desde el año 1970 existe una tendencia general ascendente del área urbanizada en la totalidad de los departamentos, de los cuales son Guaymallén, Luján de Cuyo y Maipú los de mayor crecimiento general, y los departamentos de Maipú y Luján de Cuyo fueron los de mayor expansión urbana porcentual en el período 1990-2005.
Un segundo periodo identificado se ubica en la primera década de los 2000, donde las condiciones socioeconómicas del país se vieron afectadas desde los primeros años. Durante el decenio 2000-2010, disminuyó el ritmo de crecimiento de la superficie urbanizada, lo que se puede asociar al estancamiento económico evidenciado entre los años 2001-2005, ya que la inversión en construcción, y por lo tanto la expansión urbana, es un rubro directamente asociado a las oscilaciones de la economía. A partir del año 2005, se reactivaron la economía y el sector de la construcción, consolidando los espacios ya anexados al área urbana en el decenio anterior.
Un tercer y último periodo que toma el proyecto comprende desde los años 2010 hasta el 2014; si bien no ha transcurrido el tiempo necesario para evaluar el crecimiento de la década, se estima que la expansión urbana continúa con el proceso de consolidación y la incorporación de nuevas áreas, pero no en las tasas de crecimiento operadas en la década de los 90. El aumento durante la primera década del 2000 refleja un aumento anual aproximado del 1 % (cerca de los 3 km2 por año), incluso se mantuvo durante los 4 primeros años de la década del 2010. Para el año 2020, la extensión de la mancha urbana ocupaba una superficie total cercana a los 304,2 km2.
El proyecto incluyó un análisis cartográfico que permitió la comparación de imágenes satelitales del área urbana para los años 2000-2010-2014. El mayor crecimiento se ve reflejado hacia el noreste, departamento de Guaymallén, específicamente hacia zonas tradicionalmente hortícolas y que conforman lo que se denomina el “cinturón verde” de Mendoza (según PMOT de Guaymallén). En segundo lugar, hacia el este y sudeste del AM de Mendoza, el cual incluye los departamentos de Luján de Cuyo y Maipú, donde la mayor parte de las parcelas rurales fueron tradicionalmente explotaciones vitivinícolas y olivícolas.
El cambio de uso de suelo (de agrícola a urbano) se produce por la baja rentabilidad de los productores agrícolas en comparación con el precio de venta por m2 de la tierra para uso residencial. Este proceso de expansión urbana sobre tierras agrícolas es muy complejo y se da como respuesta a una multiplicidad de variables. Un elemento a considerar es que la tierra rural resulta, en líneas generales, más económica para el habitante que busca comprar un terreno para vivir, ya que dentro de la ciudad los costos son mucho más elevados y no hay vacancia. Los desarrolladores inmobiliarios, de barrios de tipo residencial cerrados o privados, compran a bajo costo grandes extensiones de tierra agrícola y venden a un costo alto. Esto está asociado, además, a la promoción de un estilo de vida menos urbano y en contacto con la naturaleza, lo cual resulta paradójico, porque han atentado contra esa característica al urbanizar.
Por último, ha existido un crecimiento hacia la zona del piedemonte mendocino, que incluye los departamentos de Las Heras, Ciudad de Mendoza, Godoy Cruz y Luján de Cuyo; esta es una zona de alta vulnerabilidad natural y antrópica por las condiciones intrínsecas del ambiente. Este avance responde a varias situaciones: por un lado, un conflicto limítrofe entre Las Heras y Luján de Cuyo fue el marco propicio para el desarrollo de urbanizaciones espontáneas, ya que no era claro quién debía controlar o habilitar; por otro lado, el bajo costo de los terrenos producto de la falta de servicios (agua potable y gas corriente, principalmente) facilitó la venta de lotes por parte de propietarios privados, quienes se apoyaron fundamentalmente en la figura de condominio para el fraccionamiento y la venta. Este tipo de ocupación espontánea responde directamente a la escasez de vivienda en la ciudad, los loteos sin servicios básicos son más económicos y son una opción accesible para las clases sociales medias y medias bajas.
El AMM presenta un crecimiento espacial sostenido hacia los extremos del área consolidada. Producto de las nuevas urbanizaciones, se han propiciado diversas contrariedades, como, por ejemplo, el aumento del riesgo aluvional, el retroceso del área cultivada, el incremento de los problemas ambientales producto de la incompatibilidad de usos de suelo, se ha agudizado la falta de servicios básicos y equipamiento urbano, se han generado problemas en el sistema de transporte público de pasajeros, entre otros conflictos.
Los municipios tienen un papel relevante en el proceso de expansión urbana. En la práctica determinan el planeamiento urbano general, guiado principalmente por la zonificación de usos. Establecen las normas para la construcción urbana (a través de una ordenanza de edificación o similar) y prestan servicios urbanos, por los que cobran una tasa históricamente conocida –al menos en Argentina– como ABL (alumbrado, barrido y limpieza).
Las autoridades locales encuentran un gran desafío para gestionar estas áreas, el espacio edificado sigue en expansión y los esfuerzos por mitigar los problemas de tipo físico, social y económico se resuelven de manera fragmentada y ad hoc, vinculados directamente a los intereses tanto de los actores estatales como de los desarrolladores inmobiliarios. Un claro ejemplo de esto es la gran cantidad de modificaciones que tienen las ordenanzas de edificación a través de los años en los municipios del AMM.
Normativa vigente vinculada a la gestión territorial en el Área Metropolitana de Mendoza
La provincia de Mendoza posee una amplia normativa referida a temas territoriales/ambientales, especialmente formulada desde finales de siglo xx (tabla 3); sin embargo, la aparición del ordenamiento territorial como forma de planificación ha significado concebir y gestionar el territorio –al menos desde el espíritu de las distintas normativas– de manera sistémica e interrelacionada. Este aspecto de la planificación, su visión holística e integradora, es de vital importancia en la gestión del AMM en vista de que ocupa un territorio que no coincide con los límites político-administrativos municipales y se comporta como una unidad. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (ONU) pronuncia en el Objetivo 11 la necesidad de
“Promover ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resistentes y sostenibles”, poniendo el acento en el retorno al territorio y la necesidad de gestionarlo adecuadamente porque “si la urbanización está bien administrada, fomenta el desarrollo social, el avance económico y mejora la calidad de vida de los habitantes” (ONU – HÁBITAT, 2016).
Gestionar la ciudad no solo implica administrar desde sus límites hacia adentro, sino también su vinculación con el entorno rural, natural o agrícola, con el que existe una sinergia constante que aporta a la calidad de vida de los habitantes.
Tabla 3. Normativa vigente vinculada a la gestión territorial en Mendoza
Año | Ley/decreto | Área |
1979 | Ley N.º 4.341 de Loteos y Fraccionamientos. | Mendoza. |
1984 | Ley Provincial N.º 4.886 de Disposición de Suelo Zona Oeste del Gran Mendoza. | Piedemonte. |
1993 | Ley N.º 5.961 de Preservación Ambiental. | Mendoza. |
1993 | Ley Provincial N.º 5.804 de Expropiación de Terrenos para Conservación del Sistema Ecológico. | Mendoza. |
1994 | Ley N.º 6.045 de Áreas Naturales Provinciales y sus Ambientes Silvestres. | Mendoza. |
1995 | Ley N.º 6.188 de Manejo Ecológico del Piedemonte. | Piedemonte. |
1995 | Decreto Reglamentario N.º 2.109 – Ley N.º 5.961 de Preservación Ambiental. | Mendoza. |
1996 | Decreto Acuerdo N.º 1.077 – Ley Provincial N.º 5.804. | Piedemonte. |
2010 | Ley N.º 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo. | Mendoza. |
2018 | Ley N.º 8.999 Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. | Mendoza. |
Fuente: Nélida Berón (2021).
En el año 2009, se sancionó la Ley N.º 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley de OTyUS). Esta ley establece los lineamientos básicos para incluir el Ordenamiento Territorial como política de Estado en el territorio provincial. La nueva norma recoge los problemas identificados en el Plan Estratégico de la Provincia de Mendoza, de los que –entre varios que son estructurales– se destaca la necesidad de controlar o planificar el crecimiento de las áreas urbanas. En el artículo N.° 7, propone elaborar diversos instrumentos del ordenamiento territorial, que servirán de primer paso para comenzar a dar solución a los problemas territoriales de la provincia; entre ellos se encuentran el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo del Área Metropolitana de Mendoza.
Luego de ocho años de vigencia de la Ley de OTyUS, en agosto del año 2017 se sancionó por ley el primer instrumento creado por la normativa, el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT, Ley N.º 8.999). Este contiene un diagnóstico de problemáticas a escala provincial y un modelo territorial que desarrollar en los próximos 30 años, para lo cual se plantean siete objetivos específicos que cumplir en la provincia de Mendoza. También define las pautas generales con las que los municipios deben elaborar sus Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT).
Los municipios deberán formular sus PMOTs, siguiendo la estructura, metodología, criterios técnico-científicos, instrumentos de ordenamiento territorial y planificación, económicos y de gestión, ejecución, coordinación y complementación, como también los de control para el seguimiento y evaluación del Plan, conforme a lo establecido en el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. (Apartado 5.1.4. Reglamentos y Planes Municipales de Ordenamiento Territorial con criterios uniformes, Ley N.º 8.999).
La Ley N.º 8.999 brinda un marco normativo general que avanza significativamente en metodologías e instrumentos de control y planificación territorial, clasificando el territorio y destacando la necesidad del manejo de áreas urbanas. En ambas leyes queda expresamente claro que se requiere controlar el avance urbano y planificar el modelo de desarrollo urbano, teniendo en cuenta parámetros de sostenibilidad, equidad y equilibrio (Art. 1º, Art 3.º, Art. 4.º de la Ley N.° 8.051; Puntos 1.2, 3.2, 3.3, 4.2, 5.2 de la Ley N.° 8.999).
El PPOT es fundamental para el AMM porque estipula algunos criterios e indicaciones básicas para planificar el territorio –que luego los municipios deben incorporar en sus planes– y brinda distintos instrumentos que podrán ser utilizados por las administraciones locales (título ii, capítulo 5, Ley N.° 8.999). A continuación, se desarrollan aquellos que se consideran más relevantes para la gestión conjunta del AMM:
- Instrumentos de coordinación y complementación: son instrumentos que permiten coordinar acciones o resolver conflictos en áreas de interés común a varias jurisdicciones u organismos descentralizados. Estos son los Convenios Interjurisdiccionales y la mesa de resolución de conflictos territoriales.
- Instrumentos de Ordenamiento Territorial o Planificación: en este punto el PPOT avanza en la metodología de análisis del territorio y propone categorías para su clasificación. Es el apartado más determinante para la planificación y gestión del AMM, porque se establecen pautas directas a los municipios para efectuar las zonificaciones y generar acciones conjuntas.
En primer lugar, avanza sobre la necesidad de clasificar el territorio provincial en áreas urbanas, de interfaces, naturales y bajo regímenes especiales, para lo que brinda algunas determinaciones conceptuales y el marco metodológico que guía el proceso de clasificación. Dentro de este apartado, está lo que se denomina “Propuesta para el AMM”, que incluye cuatro aspectos fundamentales. Primero delimita un área de densificación urbana para el AMM, dentro de la cual se deberá priorizar la ocupación y densificación urbana. Segundo, se refiere a la importancia y las características de las interfases, advirtiendo la necesidad de regular los usos del suelo por parte de los municipios en sus futuros planes. El tercer aspecto expresa la importancia del cinturón verde y alude a la regulación del avance sobre este espacio a través de la aplicación de los instrumentos y programas que brinda el PPOT y de las zonificaciones municipales. Por último, destaca el piedemonte como una unidad particular, cercana al AMM y que requiere pautas de manejo para preservar su función ambiental. Este apartado se vincula con un anexo denominado “V: Clasificación del territorio. Aplicación al Área Metropolitana de Mendoza”, donde establece la primera clasificación del AMM.
En segundo lugar –y con la intención de homogeneizar los instrumentos ya existentes en el territorio provincial–, el PPOT profundiza en varios aspectos de las zonificaciones a escala municipal. Incluye algo que es fundamental para el proceso de planificación en función del ordenamiento territorial, que es zonificar todo el territorio municipal, estableciendo códigos de ocupación del suelo y vinculándolo con instrumentos económicos. Esto es un cambio en relación con las antiguas zonificaciones, que solo contenían indicaciones dentro del ámbito urbano, dejando sin normativa y por tanto sin organización a las áreas periféricas (de crecimiento urbano) y rurales o especiales.
En este punto de la zonificación, también esgrime consideraciones muy importantes en lo que denomina “lineamientos para la localización y habilitación de conjuntos inmobiliarios, cementerios privados y proyectos habitacionales”.
Si bien desde el año 2009 y 2017 se le da un nuevo impulso normativo a la planificación del AMM con estas normativas, no se ha logrado frenar el crecimiento urbano centrífugo. Esto es porque la planificación urbana en Mendoza ha estado hasta el momento sesgada hacia el diseño físico (ordenanzas municipales de zonificación, permisos de construcciones); se concentra desde lo estructural y morfológico, pero se han descuidado los procesos que se suceden en la realidad, principalmente en los extremos de la ciudad, donde ocurren los cambios urbanos más rápidamente. Las zonas centrales están más reguladas o cuentan con instrumentos más estudiados para las habilitaciones. Los códigos urbanos, las zonificaciones y demás ordenanzas son rígidos y quedan anacrónicos frente a la dinámica actual de crecimiento urbano. Además, el AMM es extenso y la administración es compartida por varios municipios; la continuidad espacial del fenómeno se opone a la discontinuidad en la administración territorial. Por esto, el instrumento clave para el Área Metropolitana de Mendoza es el Plan Municipal de cada uno de los seis departamentos que la conforman. En estos planes –que debían comenzar a realizar a partir de la sanción de la Ley 8.999 del año 2017–, los 18 municipios de la provincia debían revisar su territorio, diagnosticar los problemas de base territorial, plantearse una imagen futura y proponer un camino para lograrlo. Por supuesto que en esta tarea los municipios que conforman la aglomeración más importante debían revisar los procesos actuales y los cambios y generar nuevos instrumentos o actualizar los ya existentes (zonificaciones), teniendo en cuenta el área urbana como una unidad. Este proceso lo han desarrollado los departamentos del Área Metropolitana a lo largo de los últimos 4 años, aunque la Ley 8.051/09 en el artículo 18 sostenía que los plazos para la elaboración de los planes municipales eran de doce (12) meses contados a partir de la aprobación del Plan Provincial (tabla 4). Por tanto, los cambios producidos por estos instrumentos aún no son definitivos, aunque sí existen ejemplos de resolución de conflictos y ordenación en función de este proceso de planificación.
Tabla 4. Planes de Ordenamiento Territorial de los seis municipios del Área Metropolitana de Mendoza (2021)
Año | Plan Municipal | Observación |
2018 | Ord. N.° 6.876 Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Godoy Cruz. | Aprobado por ordenanza y con Código de Ocupación del Suelo (COS) actualizado (27/12/2018). |
2020 | Ord. N.° 3.975 Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Ciudad de Mendoza. | Aprobado por ordenanza y con Código de Ocupación del Suelo (COS) actualizado (3/09/2019). Audiencia Pública realizada el 2 de mayo del 2019. |
2020 | Ord. N.° 13.495 Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Luján de Cuyo. | Aprobado por ordenanza y con Código de Ocupación del Suelo (COS) actualizado (11/09/2019). |
2020 | Ord. N.° 6.886 Plan Municipal de Ordenamiento Territorial Maipú Sostenible 2019 – 2045. | Audiencia Pública 10/10/2019. Ordenanza publicada en Boletín Oficial el 30/08/2021. |
2021 | Ord. N.° 56 Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Las Heras. | Aprobado por ordenanza y con Código de Ocupación del Suelo (COS) actualizado (10/12/20). |
2022 | Ord. N.° 9.169 Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Guaymallén. | Aprobado por ordenanza y con Código de Ocupación del Suelo (COS) actualizado (25/02/2021). |
Fuente: Nélida Berón (2021).
Gestión de las distintas fronteras del Área Metropolitana de Mendoza
El principal problema del aglomerado urbano de Mendoza se encuentra en sus extremos, en sus límites o frontera, primero porque el límite o borde no siempre es tan claro (es dinámico) y debe determinarse con criterios muchas veces complejos, y, en segundo lugar, porque el avance del uso del suelo urbano supone necesariamente la disminución o la intrusión sobre otro uso del suelo, que en general es el rural (agrícola o natural).
En el artículo denominado “Fronteras en la vida cotidiana del Área Metropolitana de Mendoza (Argentina)”, de Ghilardi y Benedetti (2019), se consideran cuatro tipos de fronteras urbanas: muros residenciales, barreras urbanísticas, borde urbano y límites político-administrativos. Este artículo considerará las tipologías de borde urbano y límites político-administrativos que identifican Ghilardi y Benedetti (2019) dentro del AMM, para ejemplificar cómo se configuran esos espacios en el marco de la normativa actual y el proceso de planificación que se está llevando adelante específicamente desde el año 2017.
Al hablar de borde urbano, se considera el denominado “borde urbano-rural” del que hablan Ghilardi y Benedetti (2019), donde se incorpora el concepto de “espacios de interfase” para poder dar cuenta de las singularidades presentes “en aquellas zonas donde la ciudad se encuentra y compite con el campo. En la Argentina esas zonas fueron llamadas periurbanos, borde rural-urbano, rururbano o, un poco más acá en el tiempo, espacios de interfase” (Ghilardi y Benedetti, 2019).
Estos espacios –tal como se expresó en el apartado pasado– forman parte de una de las cinco áreas en las que se clasifica el territorio provincial según el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, a saber: áreas urbanas, rurales (irrigadas y no irrigadas), áreas de interfases urbano-rural, áreas naturales y áreas bajo regímenes especiales. Los municipios, por su parte, deben identificar y clasificar las mismas áreas, considerando la escala municipal, lo que podrá coincidir o no con la etiqueta de clasificación que se le otorgó desde la clasificación a escala provincial.
Estas áreas son de especial interés en la clasificación del territorio (título ii, capítulo 5.2.1., Ley N.° 8.999/17), y la misma ley sostiene:
Las áreas de interfaz son áreas de conexión y transición entre las áreas urbanas consolidadas y las áreas rurales (irrigadas o no irrigadas) en las cuales se desarrollan actividades complementarias y necesarias con características propias y de multifuncionalidad, por lo cual son áreas de organización compleja. La densidad fundiaria o parcelaria es intermedia y la densidad edilicia y poblacional es media y baja.
Afirma que es necesario regular estas áreas en los PMOT, a través de las zonificaciones (que deberán ser revisadas) e incorporando algunos instrumentos –económicos o de coordinación– para lograr que efectivamente se oriente la ocupación en estos espacios.
Un ejemplo de esto es el caso del Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Guaymallén (Ord. N.° 9.169/2021), aprobado el 25 de febrero de 2021. El equipo técnico primero ha realizado una detallada clasificación del departamento, en la cual se encuentran dos grandes Unidades de Integración Territorial: una urbana, que forma parte del continuo urbano del AMM, y otra rural, que suma las áreas de interfase y rural, dado que comparten realidades comunes al cinturón verde metropolitano. A su vez, se realizó una subclasificación dentro de estas grandes unidades con dos criterios rectores: dentro del área urbana, la capacidad de acogida y la potencialidad para densificación (variables estructurantes para la identificación de unidades de integración urbanas: densidad, poblacional y huella urbana), y, dentro del área rural, la potencialidad para producción de alimentos (variables estructurantes: suelo, aptitud agrícola; agua, disponibilidad y calidad; servicios ecosistémicos, IPPA [índice de producción potencial de alimentos]).
Sobre la base de estos criterios rectores y con la identificación de las características de cada subunidad de integración territorial, se ha elaborado una zonificación muy completa que contiene las áreas y subáreas (según la clasificación del territorio a nivel provincial en urbana, interfaz, rural), y dentro de cada una de ellas se establecen criterios bien detallados sobre la fraccionabilidad, edificabilidad y los usos de suelo permitidos.
Figura 2. Zonificación: áreas y subáreas, Guaymallén, 2019
Fuente: Plan Municipal de Ordenamiento Territorial de Guaymallén (2021). En bit.ly/3KPpWdn.
Esta nueva zonificación se ha vinculado con instrumentos económicos que alientan o desalientan la urbanización en función de los parámetros establecidos de fraccionabilidad, edificabilidad y los usos de suelo permitidos. Estos instrumentos son los siguientes:
- Cargo por equilibrio territorial: todas las parcelas que se creen en el municipio tendrán un cargo derivado de la ocupación del suelo, la infraestructura instalada y la futura y el equipamiento comunitario instalado y necesario. El objetivo es la recuperación por parte del municipio de la inversión pública realizada; sin embargo, se calcula teniendo en cuenta el principio de “equilibrio territorial” y es diferente en función de la ubicación de los proyectos y la zonificación municipal. Así, el cargo en el área urbana es menor –el coeficiente de equilibrio es más bajo–, aumenta un 50 % para el área de interfase y un 100 % para el área de interfase rural.
- Este instrumento deriva del uso de la tierra, pero, donde se quiere desalentar el parcelamiento, el costo es mayor, por tanto, ayuda a orientar la ocupación del suelo, desincentivando la ocupación de terrenos agrícolas para el fraccionamiento urbano.
- Régimen especial para proyectos edilicios: este instrumento no tiene el objetivo de corregir el uso del suelo, sino más bien de incentivar las buenas prácticas. El municipio establece ciertas “medidas de estímulo”, como lo denomina en el plan municipal, para los proponentes que presenten edificaciones en altura encuadrados en el área urbana. Es decir, se premia a aquellos inversores o propietarios que se encuadran en alguna de las subáreas urbanas y por tanto se logra densificar y aprovechar la infraestructura instalada en este sector. Los beneficios son dos: el incremento del potencial edificable (mayor factor de ocupación total, diferencialmente según la zona o mayor altura) y el incentivo para edificaciones sustentables, que deriva de un cálculo sobre unos parámetros edilicios sustentables. Los proponentes pueden acceder a uno de estos dos beneficios a la vez.
En el caso del tipo de frontera denominado por Ghilardi y Benedetti (2019) como “límites político-administrativos”, la Ley 8.999/17 establece dos instrumentos que podrían ser utilizados en los casos referidos al conflicto de límites entre dos municipios del AMM, que son los instrumentos de coordinación y complementación (título ii, capítulo 5.1., Ley N.° 8.999/17) denominados: Convenios Interjurisdiccionales y mesa de resolución de conflictos territoriales.
Los municipios de Ciudad de Mendoza y Las Heras tienen un conflicto muy característico de las áreas de frontera o bordes en aglomeraciones urbanas. En el sector que corresponde a la 10.° Sección, Residencial Los Cerros, de la Ciudad de Mendoza, limítrofe con el distrito de El Challao del departamento de Las Heras (mapa N.° 3), hay cuatro barrios, denominados Condominio Corredor del Oeste, Condominio La Yaya, Condominio Alto Challao y Condominio Cerros Azules, que presentan una problemática que incluye a ambos municipios. Por un lado, tres de ellos –Corredor del Oeste, La Yaya y Alto Challao– se encuentran entre las dos jurisdicciones, y Cerros Azules queda enteramente dentro del departamento de Ciudad, pero se extiende hasta la Av. Champagnat una calle, que es propiedad del loteo, donde se encuentra su entrada y salida principal.
Figura 3. Área de estudio en zona del límite político-administrativo entre la Ciudad de Mendoza y Las Heras
Fuente: Nélida Berón, sobre la base de datos obtenidos en el visualizador cartográfico de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza (2021). En bit.ly/3C49XCz.
A este escenario particular, además, se le suma otra situación que tiene que ver con la regularización de los loteos. Estos barrios se encuentran en la zona denominada Piedemonte, que es uno de los extremos del área urbanizada de ambos municipios y no han sido aprobados por ninguna de las dos administraciones; incluso, en algunos casos no cuentan con servicios básicos (principalmente, agua potable y gas por red). Su conformación y fraccionamiento se han llevado adelante a través de la figura de “condominio” mediante particulares, sin mediar el municipio en la regulación y urbanización de los loteos.
Ambas municipalidades, en el marco de sus Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, se han propuesto remediar esta situación, en principio lo que se refiere al problema de la doble jurisdicción de los mencionados loteos. Para ello un grupo de profesionales de la Subdirección de Planificación Territorial de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza y otro grupo de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ambiente de la Municipalidad de las Heras se encuentran trabajando en la elaboración de un Convenio Interjurisdiccional (título ii, capítulo 5.1., Ley N.° 8.999) a fin de establecer un nuevo borde urbano mediante “límites prácticos”.
Para generar este nuevo convenio, en el marco del ordenamiento territorial municipal, se han valido del antecedente registrado en la resolución N.º 3.718 del 7 de diciembre de 1987, en la cual se autorizaba al Departamento Ejecutivo de la Ciudad de Mendoza a suscribir un convenio con la Municipalidad de Las Heras para fijar límites prácticos entre los departamentos de Las Heras y Capital en la zona ubicada entre Avda. Boulogne Sur Mer y Avda. Cerro Los Gemelos. Esa zona incluye al Barrio Dalvian, ya que –como se ve en el mapa N.° 3– la línea divisoria hacia el oeste de la Av. Champagnat se localiza por encima de las viviendas, y lo que se pretende es llevarla por calles principales. Al parecer, no se completó la subdivisión práctica en el sector del Barrio Dalvian durante todos estos años, pero sí se observa en el sector comprendido entre la Av. Champagnat y la Av. Boulogne Sur Mer.
Conclusiones
La expansión urbana del Área Metropolitana de Mendoza es un proceso en desarrollo que continúa incorporando nuevos espacios periféricos. El crecimiento de los últimos 20 años se ve reflejado hacia el noreste, que corresponde al departamento de Guaymallén, específicamente hacia zonas tradicionalmente hortícolas, y hacia el este y sudeste, que incluye los departamentos de Luján de Cuyo y Maipú, donde la mayor parte de las parcelas rurales fueron tradicionalmente explotaciones vitivinícolas y olivícolas.
Los municipios tienen un papel relevante en el proceso de expansión urbana porque son los que determinan el planeamiento urbano general a partir de las tradicionales zonificaciones de usos del suelo y establecen las normas para la construcción urbana. Sin embargo, el gran desafío municipal es gestionar las áreas urbanas, que no solo son complejas por la variedad de actividades que allí se realizan, sino que están en constante cambio.
Desde el año 2009, se le da un nuevo impulso normativo a la planificación del AMM en el marco de dos normativas, la Ley N.º 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo y la Ley N.º 8.999 Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, que han generado un proceso de actualización de la información territorial a nivel institucional y la incorporación de nuevos principios rectores en la planificación a largo plazo de la provincia.
El AMM es extenso y la administración es compartida por varios municipios. El instrumento clave para la planificación de esta zona es el Plan Municipal de cada uno de los seis departamentos que la conforman, que han sido aprobados en distintos momentos desde el año 2018.
La revisión y el diagnóstico del territorio municipal para la elaboración de los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial es una gran oportunidad para enmarcar los instrumentos tradicionales en un contexto más vinculado con la realidad urbana actual.
El principal problema del aglomerado urbano de Mendoza se encuentra en sus extremos, en sus límites o frontera; por ello se revisan dos casos de estudio: uno sobre la planificación del borde urbano-rural del departamento de Guaymallén donde se aplican nuevos instrumentos de ordenamiento territorial; y otro que refiere a la frontera urbana en zonas de límites políticos-administrativos, el caso de Ciudad de Mendoza y Las Heras. Si bien estos dos son ejemplos de impactos positivos de la normativa territorial desde 2017, el proceso de planificación en función del ordenamiento territorial tiene que afianzarse y requiere de la creación de capacidades de gestión que, sin dudas, se generan en el largo plazo.
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