¿Ordenar el territorio como estrategia de conservación?

Ana Eljall y Cecilia Gárgano

Introducción

La “Ley de Bosques” argentina, formalmente denominada Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (26.331/07), tiene como objetivo principal proteger a los bosques nativos frente al avance de la frontera agropecuaria. Fue sancionada el 28 de noviembre de 2007 y reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional en el año 2009. A lo largo de las últimas décadas, de la mano de la profundización de la agricultura intensiva se ha evidenciado la expansión de las tierras destinadas a usos agropecuarios, asociada a la pérdida de bosques nativos (UMSEF, 2022). Dado el papel central que desempeña la actividad agropecuaria dentro de la matriz productiva del país, la sanción de esta ley supuso un hito dentro de la legislación en materia ambiental. Una normativa que se propone como ordenadora de la cuestión territorial, especialmente en torno a la tensión entre “conservación” y “uso productivo”. Sin embargo, tanto el proceso de diseño como su implementación han configurado numerosas problemáticas e involucrado el accionar de diversos sujetos sociales. Detrás de su configuración emergen nociones en tensión en torno a la conceptualización de la naturaleza, los usos del territorio, las identidades involucradas. La propia ambigüedad del concepto de “sostenibilidad” también invita a explicitar su definición en esta ley.

Algunas de las preguntas que este capítulo se propone responder son: ¿qué objetivos tiene la Ley de Bosques? ¿Qué definiciones de “sostenibilidad” encarnan estos objetivos y cuáles impulsan otros actores implicados? ¿Cómo interactúan con otras nociones centrales para pensar el territorio? ¿Cómo se traduce esta normativa en la toma de decisiones y en la implementación a nivel provincial? Asimismo, estas preguntas se encuentran englobadas dentro un interrogante transversal, que trasciende el caso de estudio: ¿Cómo desde las normativas, en este caso ambientales, se regula la producción del espacio? Consideramos que esta ley expresa la tríada producción/conservación/sostenibilidad como un entramado que es permanentemente disputado desde diversos sectores: entre ellos, diversos tipos de productores, pobladores, organizaciones de la sociedad civil, sectores empresariales y el propio Estado. En este trabajo nos proponemos realizar una breve reconstrucción de su trayectoria e indagar en el mapa de actores implicados.

El primer apartado ofrece una breve reseña de la situación de los bosques chaqueños, una de las principales regiones boscosas del continente y por ende de Argentina. El 60% del Gran Chaco se encuentra en Argentina, presenta una diversidad de ambientes: pastizales, sabanas, humedales, salares y una gran extensión y diversidad de bosques y arbustales. Esta variedad de ambientes permite alojar una gran biodiversidad, en la que ocurren procesos ecológicos únicos, que hacen de la región chaqueña un área clave para la conservación. Abarca gran parte de las provincias del norte del país (Formosa, Chaco, este de Santiago del Estero, norte de Santa Fe, Córdoba, San Luis, este de Salta, Tucumán, Catamarca y La Rioja y oeste de Corrientes). Este primer apartado aborda las presiones que existen sobre los bosques chaqueños y el sentido de esta ley. El segundo indaga en los posicionamientos de diferentes actores implicados, con eje en las nociones de “sostenibilidad” y “desarrollo”. Se caracterizan algunos de los sentidos identificados mediante el relevamiento documental (fundamentalmente, el análisis de la propia ley y otros documentos oficiales). En este sentido, se ponen en discusión tanto los impactos socioambientales y políticos de estos posicionamientos, como su trayectoria histórica. El tercer apartado se focaliza en el proceso de implementación y se centra en la provincia de Chaco. Finalmente, el último apartado presenta las principales conclusiones e introduce nuevos interrogantes.

Situación de los bosques chaqueños: ¿por qué se sancionó la Ley de Bosques?

En la actualidad, la región chaqueña se identifica como uno de los frentes de deforestación más importantes en todo el mundo (Hansen et al., 2013) y es en las provincias de Santiago del Estero, Salta, Chaco y Córdoba donde más se registran desmontes (MAyDS, 2021). La vegetación original de la región chaqueña ha sido reemplazada tanto por tierras agrícolas como por pasturas destinadas a la ganadería comercial (Nanni et al., 2020) al mismo tiempo que gran parte de estos ecosistemas históricamente han estado bajo actividades como la ganadería extensiva, extracción de madera, leña y carbón (Bucher y Huszar 1999). Entre 2007 y 2021, según datos oficiales de la Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en Argentina se perdieron 4 millones de hectáreas de bosques nativos las cuales el 88% se encuentran en la ecorregión chaqueña (MAyDS, 2021), que equivale a dos veces la provincia de Tucumán.

Fig. 1: (Izquierda) Mapa de la ecorregión chaqueña argentina, abarcando las provincias de Formosa, Chaco, Santiago del Estero, norte de Santa Fe, San Luis Córdoba, este de Salta, Tucumán, Catamarca y La Rioja y oeste de Corrientes. (Derecha) Evolución del porcentaje anual de pérdida de bosque nativo en las regiones forestales

Fuente: Figura extraída del informe de Monitoreo de la superficie de bosque nativo de la República Argentina – Año 2021.

La configuración territorial y productiva de la agricultura industrial en el país tuvo un punto de quiebre durante de la década de 1970, de la mano de la intensificación del paquete tecnológico difundido por la denominada “revolución verde”. La modernización tecnológica se produjo en paralelo a la concentración y desregulación del sector rural, en el que el proceso de extensión de la frontera agrícola avanzó en forma ininterrumpida. Aunque enmarcado en esta tendencia, la aprobación de la soja RR en 1996 y su difusión como monocultivo implicó un nuevo capítulo para el agro argentino. La “sojización” supuso la uniformización de los paisajes, que se pampeanizaron, y de los llamados “productores” de donde quedó excluida la agricultura familiar y campesina (Wharen, 2016). La soja avanzó sobre la ganadería, sobre bosques nativos, y sobre otros cultivos. Entre 1996 y 2011, en Argentina el área sembrada con soja RR pasó de poco menos de 5 millones a casi 19 millones de hectáreas, y la producción aumentó de 10.862.000 a 40.100.197 toneladas (Gras, 2013, p. 76). Comenzaba así el modelo agrícola que haría de este cultivo un monocultivo en expansión, y del territorio nacional un “desierto verde” (Teubal, 2001). Un esquema productivo que configuró nuevas problemáticas socioambientales (Gárgano, 2022) como, por ejemplo, los asociados al uso de plaguicidas; la consecuente contaminación de los suelos, el agua y el aire y múltiples daños para la salud humana.

Sin embargo, la región chaqueña aún conserva grandes áreas no transformadas a cultivos agrícolas o pasturas. Según datos oficiales, en la ecorregión chaqueña todavía existen aproximadamente 30 millones de hectáreas de bosques nativos (SAyDS, 2005; MAyDS, 2021) que abarcan bosques en distinto estado de desarrollo y áreas que tienen una fuerte interdependencia funcional con estos ecosistemas. Sumado a que muchas de las provincias de la región chaqueña se caracterizan por una alta presencia de comunidades indígenas y campesinas que habitan y dependen de los bosques. Este doble registro, el profundo impacto de la deforestación en la zona y la pervivencia de grandes extensiones de bosques nativos, hace de la ecorregión chaqueña un ámbito privilegiado para analizar la implementación de la ley y las tensiones asociadas.

Es en el contexto de avance intensificado de la frontera agrícola que se presenta a fines de mayo del 2006 el proyecto de Ley de Bosques y es apoyado por distintas organizaciones de la sociedad civil como Greenpeace, Fundación Vida Silvestre Argentina, Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Esta ley fue aprobada “en general” en noviembre del 2006 y en “en particular” en marzo de 2007 dentro de la Cámara de Diputados. En el Senado, comienza a demorar el tratamiento del proyecto (se lo remite a cinco comisiones), y es en esta instancia que los grupos ambientalistas realizan distintas acciones para agilizar el proceso, por ejemplo, una gran colecta de firmas “Un millón de votos por la Ley de Bosques” encabezada por Greenpeace que contó con cerca de un millón y medio de adhesiones. Finalmente, la ley se sancionó el 28 de noviembre de 2007 y fue reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional en el 2009.

Fig. 2: Recorte de nota periodística publicada el 10 de octubre del 2007 en el diario Página 12

Fuente: URL: https://bit.ly/40YLQDk.

Uno de los principales instrumentos que propone esta normativa es la realización de Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos, clasificando los bosques en tres categorías de conservación: bajo valor de conservación (categoría III, verde); mediano (categoría II, amarillo) y alto (categoría I, rojo). Cada una de estas categorías tiene grados de uso del territorio permitido (Art 9, Ley 26.331): las zonas rojas corresponden a sectores de “muy alto valor de conservación” donde no se permite ningún tipo de transformación. Las zonas de “mediano valor de conservación”, categoría II o amarillas, son aquellas en las que se propone un “uso sostenible” de los sistemas boscosos. Por último, las zonas categorizadas en verde, categoría III, corresponden a sectores identificados como de “bajo valor de conservación” y pueden transformarse con fines productivos. La ley establece en su artículo 6 como deberá ser la categorización de los bosques:

En un plazo máximo de UN (1) año a partir de la sanción de la presente ley, a través de un proceso participativo, cada jurisdicción deberá realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos en el Anexo de la presente ley, estableciendo las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten.

Este proceso también se encuentra reglamentado por la Resolución 230/12 del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), que aprobó las “pautas para la consideración, identificación y mapeo de los bosques nativos en el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos”. A su vez, el Decreto 91/09, reglamentario de la Ley 26.331, establece que el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de cada jurisdicción debe actualizarse cada cinco años.

Otro de los conceptos claves de esta normativa es el de manejo sostenible. En la normativa nacional lo define en el artículo 4:

A la organización, administración y uso de los bosques nativos de forma e intensidad que permita mantener su biodiversidad, productividad, vitalidad, potencialidad y capacidad de regeneración, para atender, ahora y en el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales relevantes en el ámbito local y nacional, sin producir daños a otros ecosistemas, manteniendo los Servicios Ambientales que prestan a la sociedad.

También establece en sus artículos 13 y 14 que toda intervención de los bosques nativos (desmonte o manejo sostenible) deberá ser aprobada por la autoridad local de aplicación y que no podrán autorizarse desmontes en bosques nativos clasificados en las categorías I (rojo) y II (amarillo).

El Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos es un ejemplo de cómo una normativa ambiental permite regular la producción de este ecosistema y delimitar los criterios, en este caso, de sostenibilidad. En el próximo apartado focalizamos en cómo la falta de consenso en los lineamientos que rigen estas transformaciones productivas y los criterios de sostenibilidad establecidos en la Ley resultan de un conflicto ambiental en curso.

¿A qué se oponen y quiénes se oponen?

Diversos estudios que analizan los procesos de ordenamiento territorial en distintas provincias identificaron actores, discursos y posicionamientos (Schmidt, 2010; Langbehn, 2016; Seghezzo et al., 2011 para el caso de Salta o Silvetti, 2013; Cabrol & Cáceres, 2017; Castro, 2019 para el caso de Córdoba, por ejemplo). Poner el foco en los actores sociales involucrados en estos procesos permite identificar los argumentos que justificaron las posiciones que asumieron y las alianzas generadas. En este sentido, relevamos los posicionamientos alrededor del concepto de “desarrollo” y específicamente “desarrollo sostenible” de tres grupos de actores: funcionarios y representantes públicos, organizaciones de la sociedad civil y sector productivo. Cabe aclarar que no se trata de los únicos sujetos sociales involucrados y que sus discursos no son representativos de cada grupo de actores, que son de por sí heterogéneos en su interior.

En primer lugar, encontramos actores que sostienen como argumento la idea de que el crecimiento del sector agrícola funciona como estímulo para el crecimiento de la economía en general y que una agricultura altamente productiva está correlacionada a una economía bien desarrollada, por lo que este “desarrollo” no es compatible con la conservación de los bosques. Así, en el debate de la Ley de Bosques, la senadora salteña Escudero y el Senador Percoff Naidenoff manifestaron:

Frena el desarrollo de las provincias del norte que son las que aún conservan los bosques nativos y se nos pretende condenar a ser el pulmón verde del país y amenaza fuentes de trabajo importantes para una región empobrecida (Escudero, 2007, subrayado propio).

En efecto, las regiones más pobres del país, son las que conservan estos bosques nativos y que quizás han iniciado un proceso de explotación agrícola ganadera para avanzar en la profundización del auge de sus economías regionales, hoy se ven limitadas en la utilización de los recursos originarios que la propia Constitución les otorga en su artículo 124 (Percoff Naidenoff, 2007).

En estos relatos emerge la idea de que la conservación de la naturaleza y el desarrollo son objetivos incompatibles. Esta visión se enmarca, también, en una mirada continuista de la noción de desarrollo, en particular en lo referente al “desarrollo rural” que omite problematizar la idea de desarrollo o bien interrogar en torno a desarrollo para qué y para quiénes. Estos posicionamientos han sido dominantes desde el proceso difundido en los años sesenta conocido como “revolución verde”, que logró popularizar la vinculación entre el combate contra el hambre en el mundo y las mejoras en los rendimientos agrícolas. A pesar de que el hambre y la desigualdad están lejos de ser problemas del pasado, desde diversos discursos se insiste en señalar a las medidas protectoras de la naturaleza como frenos o amenazas al crecimiento económico, las fuentes de trabajo y/o los entramados productivos.

En segundo lugar, es posible ubicar una segunda posición sostenida desde algunas ONG ambientalistas y diputados que apoyan la ley de bosques y que también hablan de desarrollo:

No es posible lograr un adecuado equilibrio entre las variables económicas, sociales, ecológicas y culturales si antes no tenemos suficiente información y evaluación crítica de la realidad ambiental, que desde hace tiempo nos está implorando aunar esfuerzos, dejando de lado intereses mezquinos, sesgados y cortoplacistas, para ubicarnos en el camino de un desarrollo armónico y sustentable que permita la convivencia del crecimiento económico con una equitativa distribución de la riqueza y, por ende, una mayor justicia social. Ello permitirá alcanzar una inminente preservación de los bienes naturales que emanan del territorio argentino (Müller, 2006, subrayado propio).

Sin embargo, el concepto de desarrollo sostenible resulta plausible de ser convertido en un “significante vacío” (o vaciado) capaz de nuclear a actores con intereses contrapuestos. Por ejemplo, expresiones que articulan el cuidado de los bosques a la intensificación de la matriz productiva. Como se puede evidenciar en algunas declaraciones del gobernador de Chaco en las redes sociales: “Nosotros estamos de un solo lado: El del desarrollo productivo sostenible para generar el desenvolvimiento de las cadenas de valor con generación de empleos de buena calidad que nos permitan cuidar los bosques” (Capitanich, 2022).

Los posicionamientos se remontan a la propia configuración histórica de la noción de “desarrollo”. Su definición es parte de un proceso conflictivo y contradictorio, asociado meramente al crecimiento económico (Esteva, 1996). Como denomina Quijano (2000) “tironeado entre un reduccionismo economicista y los insistentes reclamos de todas las otras dimensiones de la existencia social”. Muchos actores denominan a estos términos como polisémicos, por sus diversas interpretaciones muchas de ellas contradictorias (Manzanal, 2014), pero el problema no radica solamente en la pluralidad o sus definiciones contradictorias sino en los usos políticos (Roig, 2008). Los discursos sobre desarrollo promueven propuestas que implican mejorar las condiciones de las grandes mayorías sociales. Sin embargo, la fuerza de convencimiento de la idea de desarrollo conduce al punto de aceptar la desigualdad que domina y reproducirla (Manzanal, 2014). Las consecuencias negativas del desarrollo extractivista se minimizan y se plantean como consecuencia necesaria del devenir económico, entendiendo el extractivismo como lo define Gudynas como “es un tipo particular de extracción de recursos naturales, en gran volumen o alta intensidad, de los cuales el 50% o más, es destinado a la exportación, como materias primas sin procesar o con un procesamiento mínimo”.

En este caso de estudio podemos evidenciar que gran parte de las ideas de desarrollo implicadas suponen una visión productivista, enmarcada en un modelo extractivista-exportador que entiende que el desarrollo solo se alcanza con el crecimiento económico logrado por el aumento de las exportaciones y el consecuente ingreso de divisas. Estas ideas se contraponen a las que plantean la necesidad de ampliar el concepto de desarrollo a cuestiones no solamente económicas, sino también sociales, culturales y ambientales (Escobar, 2010). Los debates y tensiones en torno a cómo instrumentalizar la Ley de bosques exponen que no existen parámetros o criterios universales ni unívocos en torno al concepto de sostenibilidad. También muestran que toda normativa refleja y configura una puja de intereses que son parte necesaria de los patrones de producción y sus efectos.

La Ley de Bosques y su implementación

La brecha que existe entre la Ley de bosques y su implementación ha sido cuestionada por diversos sectores, principalmente por organizaciones ambientalistas (Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014; Greenpeace, 2013; Redaf, 2018, FARN, 2019, FARN y FVS, 2020) pero también por el sector académico (Aguiar, 2018) y hasta por el Estado (MAyDS, 2016; MayDS, 2017; MAyDS,2020). En este apartado focalizaremos en dos de estos aspectos: 1) la falta de criterios claros en relación a qué es considerado sostenible en el marco de esta normativa y los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos, y 2) la deficiencia en relación a los mecanismos de participación.

La implementación de la Ley de Bosques involucra distintas escalas de intervención. Las autoridades nacionales tienen una competencia limitada en materia ambiental y pueden establecer “presupuestos mínimos” o umbrales mínimos de conservación que las provincias deben cumplir, pero les corresponde a éstas diseñar y aplicar efectivamente las políticas de protección del ambiente. Las leyes de presupuestos mínimos deben ser “complementadas” por las provincias, esto implica una renegociación de las normativas. En las discusiones en torno a la sanción de la normativa provincial o la actualización de los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos se reflejan intereses que no necesariamente fueron tenidos en cuenta en la elaboración de la Ley (Langbehn, 2016). En estas instancias, algunos de los actores que comienzan a visibilizarse son los pequeños productores, comunidades originarias y ONG con más anclaje provincial.

Como se mencionó en el primer apartado, en las áreas categorizadas como rojas y amarillas está prohibido el desmonte, ya que en las primeras la descripción de la categoría indica que no deben transformarse (Art 9 de la Ley 26.331) y en las segundas se permite realizar un aprovechamiento productivo del bosque, bajo la premisa que no implique tareas de desmonte (Art 9 y Art 14 de la Ley 26.331). Sin embargo, en algunas provincias como Chaco (Ley provincial 6.409- actual 1762-R), se permitió la implementación de sistemas productivos que conllevan un manejo del estrato leñoso como es el aprovechamiento forestal y silvopastoril, al mismo tiempo que se permitiría el desmonte del 20% establecimiento para destinarlo a reserva forraje, es decir, implantación de pasturas. La expansión de la ganadería sobre áreas boscosas muchas veces provoca desmontes selectivos a través de la implementación de sistemas silvopastoriles donde árboles y arbustos coexisten en la misma unidad de manejo que el ganado. Esta contradicción entre ley nacional y ley provincial también está presente en otras normativas como la de Santiago del Estero (Ley Nº 6942/09) y Córdoba (Ley Nº 9814/10 revertida por el decreto provincial Nº 1131/12).

Fig. 3: Artículo 6° de la Ley 1762-R de la provincia de Chaco

Esta problemática se ve reflejada en el último informe del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable: muestra que el 44% del desmonte del 2021 se realizó sobre bosques clasificados como amarillos y que las principales causas mencionadas son debido al uso agropecuario (36%), incendios (33%), posible uso silvopastoril (23%). Es por eso que uno de los puntos señalados para mejorar la implementación de la Ley de Bosques es la necesidad de establecer criterios claros para la ejecución de sistemas silvopastoriles en el marco de esta normativa (Aguiar, 2018).

Fig. 4: Distribución en porcentaje de la pérdida de Tierras Forestales y de Otras Tierras Forestales por categoría del Ordenamiento Territorial de Bosque Nativo a nivel nacional para el año 2021

Fuente: Figura extraída del informe de Monitoreo de la superficie de bosque nativo de la República Argentina – Año 2021.

Ya desde el momento del debate de la Ley de Bosques en el Congreso nacional la prohibición de los desmontes en las áreas amarillas se presentó como un problema por parte de algunos senadores. Principalmente, señalando que para realizar un uso sostenible es necesario el desmonte de una porción de los lotes y por ende la categoría amarilla debería permitirlo:

“En este sentido, la categoría 2, amarillo, es aquella referida a la conservación de los bosques nativos. Y también se planteó ayer un debate con relación al artículo 14 del borrador de dictamen, que impide desmontes para las categorías 1, rojo y 2, amarillo. En el ordenamiento territorial de Jujuy, por ejemplo, está previsto que inclusive en la categoría amarillo se pueda realizar desmontes de hasta un 20 por ciento de los bosques contemplados en esa clasificación” (Gerardo Morales- Versión Taquigráfica Cámara de Senadores de la Nación).

Tanto en el debate de la ley en el Congreso, como al momento de señalar la mala o baja implementación de esta normativa, el cuestionamiento de la sostenibilidad y la problemática de la deforestación están estrechamente vinculados y a la ganadería como una actividad cuestionada. La deforestación se consolida así como un “problema público”, entendiéndolo como una situación que algunos actores consideran perjudicial y que debe erradicarse por la acción del Estado (Merlinsky, 2013). En relación a la deforestación podemos identificar dos posturas contrapuestas, una que lo presenta como un problema ambiental, que requiere regulación, y otra donde se lo visualiza como un proceso positivo y necesario (Langbehn, 2016). Al mismo tiempo, podemos encontrar discursos divergentes también al interior de las ONG, en particular frente a la ganadería. Por ejemplo, la ONG Fundación Vida Silvestre encuentra en la ganadería una opción productiva que compatibiliza la producción y la conservación siempre que no implique deforestación o la conversión de ecosistemas, mientras que Greenpeace señala a la ganadería como uno de los principales causantes de desmonte: “Hoy la ganadería es la principal causa de deforestación en el país y desde 2010 se desmontó más por ganadería que por soja. Cuando vemos los pedidos de desmonte en el Gran Chaco hay más para ganadería que para agricultura”.^[1]

La provincia de Chaco sanciona su primer Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos a través de la Ley Nº 1762 R (ex 6.409/2009) en el año 2009 y reglamenta la norma en mayo del siguiente año mediante el decreto 932/10. Como se mencionó anteriormente, el artículo 6 del Decreto 91/09 determina que las jurisdicciones provinciales deben actualizar sus respectivos ordenamientos cada cinco años desde la sanción del instrumento legal. Para el caso de la provincia de Chaco ese plazo se cumplió en el 2014 pero aún no realizó la actualización. Frente a esta situación y a la presentación de un amparo por parte de Conciencia Solidaria en el año 2020, la justicia chaqueña determinó la suspensión de todo permiso o autorización de aprovechamiento o cambios de uso de suelo y desmontes desde diciembre del 2014.

Los intentos de actualizar el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos en la provincia de Chaco fueron diversos. En el año 2017, el Poder Ejecutivo de la Provincia sancionó el Decreto N° 233/17 que da inicio a un proceso de actualización que se suspende en el 2019 mediante el Decreto Nº 298/19. Este decreto encomienda al Ministerio de la Producción el análisis del Decreto del 2017 con el objetivo de identificar las modificaciones necesarias para garantizar la efectiva participación popular en el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos y elimina la posibilidad de solicitar revisiones de la categoría de conservación de bosques nativos. En el 2020 se inicia nuevamente el proceso de actualización del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos a través del Decreto 1442/20 en el que se conformaron las mesas técnicas (área técnica en el decreto) y de participación (comisión de participación ciudadana). La mesa técnica tiene como objetivo elaborar una propuesta técnica metodológica y formular la actualización del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos en un sistema de información geográfica. La mesa de participación es responsable de elaborar una propuesta de estrategia participativa. Finalmente, el 20 de septiembre del 2022 el gobernador envió a la cámara de Diputados el proyecto de ley para la ratificación del Decreto 2157/22, proyecto que fue cuestionado y se presentó una nueva propuesta para ser discutida en el recinto por parte del diputado Bergia.

Fig. 5: Captura del twitter del gobernador de la provincia de Chaco, Jorge Capitanch

Como se señaló anteriormente, el proceso de generación del mapa de ordenamiento de los bosques es un espacio de renegociación donde cobran relevancia actores locales (Langbehn, 2016). El Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos presentado por el poder ejecutivo de Chaco es rechazado por distintas instituciones, principalmente por ONG ambientales (colectivo Somos Monte, FARN, Greenpeace, REDAF, FVS, entre otras) pero también por otros actores ligados al sector productivo como el Consejo de Profesionales de Ciencias Forestales de Chaco, Cámara Argentina de Productores de Extracto de Quebracho, la Federación Chaqueña de Asociaciones Rurales, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y legisladores de partidos opositores al actual gobierno de Chaco. El primer grupo de actores plantea principalmente la falta de instancias de participación ciudadana, la regresividad del mapa propuesto, el mecanismo de aprobación (decreto ad-referéndum). El segundo grupo cuestiona el proceso de generación del mapa final y las nuevas regulaciones en relación a las autorizaciones para los cambios de uso del suelo.

Fig. 6: Captura de posteos en redes de organizaciones ambientales. Arriba: Colectivo somos montech. Abajo: Fundación Ambiente y Recursos Naturales

Uno de los puntos señalados es la irregularidad de los procesos participativos por los cuales se realiza la actualización. Las ONG ambientalistas señalan que el proceso de consulta ciudadana del mapa es insuficiente. Si bien el gobierno provincial indica que: “se realizaron más de 20 audiencias públicas y talleres en distintos puntos del Chaco con el objetivo de lograr consensos entre todos los actores involucrados y unificar los criterios que fueron plasmados en el documento final”^[2], las organizaciones plantean que las instancias participativas solo tuvieron lugar por dos semanas y que no funcionaron como espacios reales de consulta sino como “un mero trámite administrativo”^[3]. Al mismo tiempo, mencionan la ausencia de las comunidades indígenas y campesinas en el proceso de elaboración técnica (en particular en la mesa técnica).

Por el otro lado, el sector “productivo” también cuestiona el proceso, pero haciendo hincapié en el trabajo de la mesa técnica, convocada para la elaboración del mapa que luego sería presentado a consulta. Sin embargo, señalan que el trabajo de la mesa técnica no fue considerado en el resultado del mapa final:

Nuevamente estos sectores comprometidos, quienes no solo han puesto su experiencia, conocimiento, esfuerzo a lo largo de estos dos años de arduo trabajo, se sienten afectados y defraudados en su buena fe, ante esta medida del Estado, inconsulta, que no respeta y desconoce el trabajo de los expertos en la materia. Y, en definitiva, va contra la participación efectiva, libre, previa e informada que requiere el Acuerdo de Escazú, ratificado por la República Argentina por Ley 27556, y el Convenio de la OIT 169.^[4]

Fig. 7: Captura del comunicado del consejo profesional de ingenieros forestales

Otros de los aspectos cuestionados en el mapa propuesto por el Ejecutivo chaqueño para el ordenamiento de bosques en la provincia de Chaco es la delimitación de polígonos especiales, donde se permitiría desmontar un porcentaje de los bosques, volviendo a poner la problemática de la deforestación como principal eje de reclamo. Según las organizaciones ambientalistas esto significa un artilugio para desmontar bosques que se encontraban protegidos por el ordenamiento provincial desde 2009. Al mismo tiempo, señalan que, en las áreas propuestas como polígonos especiales, se registra un amplio porcentaje de las infracciones a la Ley de Bosques: “De acuerdo a datos de la Dirección de Bosques provincial, arriba del 33% de las infracciones que se detectaron en los últimos 11 años se encuentran en la zona de los tres polígonos, en particular en el departamento Almirante Brown.”^[5] Por el otro lado, también es cuestionada la propuesta de áreas naranjas, donde los usos serían similares a los permitidos en el amarrillo pero con mayores restricciones, ya que algunos sectores lo plantean como un retroceso. El diputado Juan José Bergia señala que esta modificación supone un freno para aumentar la “productividad” por permitir menos porcentaje bajo manejo intensivo:

Haciendo una comparación con la ley 1762-R, en su artículo 6 dispone que un campo agrícola, que pretenda desarrollarse podía incorporar al ciclo agrícola el 70% de su inmueble, dejando el 30% de bosques como clausuras. En tanto que con el Decreto 2157/22, solo podrá expandirse en un 50%, y la zona del oeste con mayor potencial agrícola, apenas en un 40% […] Asimismo, un campo ganadero, que quiera incrementar su productividad, logrando más pasturas, podrá solicitar en la zona “naranja” un silvopastoril sobre el 20% del predio, y no del 50%, como está previsto en la Ley 1762-R, además, que para solicitarlo deberá someterse a un trámite interminable y burocrático ante el Ministerio de Ambiente Provincial^[6].

En este caso de estudio se puede evidenciar cómo las políticas ambientales suelen estar atravesadas por dos tipos de tensiones: las controversias entre distintos actores en torno al problema y las disputas entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales en relación a la delimitación de competencias y funciones (Gutiérrez, 2017). Desde la construcción discursiva del problema de los bosques y el proceso de formulación y aplicación de la política, existe una disputa por el propio sentido del problema que se trata de regular (Langbehn, 2016). Las zonificaciones a nivel provincial dieron lugar a debates desde el punto de vista técnicos y políticos (Seghezzo et al., 2011) y como se mencionó en el apartado anterior existen diversos análisis de cómo se llevaron a cabo estos procesos de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en las provincias. Algunos de ellos enfocaron en aspectos más técnicos en relación a la instrumentalización de los criterios de sustentabilidad establecidos en la Ley de bosques. Al mismo tiempo, la problemática implica factores complejos, no cuantificables, como los vínculos que habilitan (o impiden) los esquemas productivos implicados, ya que existen intereses contradictorios y luchas de poder entre distintos grupos e instituciones alrededor de este modelo como también implicancias (culturales, sociales, políticas) en la reconfiguración de la organización del territorio. La esfera legislativa no queda por fuera de esta arena de tensiones, sino todo lo contrario. Desde la movilización social como elemento que impulsa proyectos de ley en materia ambiental, hasta las diversas instancias que hacen a la promulgación e implementación, como así también a su estancamiento (un ejemplo paradigmático lo constituye el proyecto de la Ley de humedales), este tipo de normas vienen siendo parte del debate público en forma creciente.

Conclusión

A lo largo del capítulo, señalamos que para pensar a las políticas ambientales resulta necesario analizar los actores sociales en disputa que expresan formas muy diferentes de valorar el ambiente en función de diferentes marcos conceptuales sobre el desarrollo. En este caso, en el marco de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, donde a través de una normativa ambiental se pretende regular la producción y delimitar los criterios, en este caso, de sostenibilidad. De esta manera se presenta a los conflictos socioambientales como conflictos derivados de la imposición de modelos de desarrollo. Como se mencionó anteriormente, los debates y tensiones en torno a cómo instrumentalizar la Ley de bosques exponen la falta de consenso en torno al concepto de sostenibilidad y reflejan una puja de intereses que son parte necesaria de los patrones de producción y sus efectos.

Por otro lado, la reconstrucción realizada expone las complejidades que atraviesan la coordinación entre Nación y provincias en materia ambiental. En particular, en lo relacionado con la Ley de bosques, implicó una redefinición de las funciones y competencias de los distintos gobiernos. Asimismo, la reconstrucción del proceso de implementación de esta ley, así como del mapa de posicionamientos asociado a su debate, se engloba dentro de un eje transversal mayor: la relación entre el extractivismo y las políticas públicas. Al trascender distintas administraciones gubernamentales, en tiempo y espacio, los esquemas de acumulación basados en patrones extractivistas, como el agronegocio argentino, habilitan el interrogante por su carácter en tanto políticas de Estado. Esto, a su vez, abre interrogantes en relación al margen existente para las cuestiones ambientales en esta esfera, sus limitaciones y potencialidades. En este sentido, la dimensión jurídica emerge como un ámbito que es, al mismo tiempo, objeto de disputa, intersticio en donde pueden plasmarse miradas subalternas y herramienta que puede limitar estas mismas posiciones críticas.

En definitiva, la Ley de Bosques, a través de los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos, pone en relevancia la dimensión ambiental como problema público. Sin embargo, la falta de consenso en los lineamientos que rigen estas transformaciones productivas y los criterios de sustentabilidad establecidos en la Ley, así como las asimetrías de poder entre las diversas posiciones, configuran el conflicto ambiental estudiado.

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