Control ciudadano al proceso de paz
y al sector extractivo en Colombia

Claire Launay Gama y Ana Carolina González ^[1]

Introducción

“Colombia debe superar la polarización que la divide” tituló un artículo del New York Times el 3 de octubre de 2016^[2], al día siguiente de la victoria del “no” en el plebiscito por la paz^[3]. Los resultados del plebiscito no solo dividen el país entre el “sí” y el “no” a los acuerdos de paz, sino que confirman la polarización política entre el presidente Juan Manuel Santos y la oposición ejercida por su antecesor y transitorio aliado político, el expresidente Uribe. El primero ha optado por la paz, mientras que el segundo considera que el diálogo con la guerrilla es un grave riesgo de retroceso para la democracia y la seguridad del país.

Esta misma polarización también se expresa en sectores específicos de la economía como la minería, donde las tradicionales tensiones han dado lugar a importantes conflictos que dividen a las poblaciones en posiciones extremas y que parecen irreconciliables. Las consultas populares, mediante las cuales los gobiernos locales convocan a los habitantes de un municipio a pronunciarse en favor o en contra de la extracción de recursos naturales en su territorio, se han multiplicado considerablemente desde 2013. Las campañas del “sí” y el “no” a la minería que las rodean son tan solo una de las muchas expresiones de estas visiones encontradas.

En este contexto colombiano polarizado observamos, sin embargo, una participación cada vez más creciente de los actores sociales y económicos en la acción pública. Incluso en temas altamente polémicos como la industria extractiva y la paz, se han multiplicado iniciativas de control ciudadano, de consulta ciudadana, pero también de diálogo entre actores y mesas de concertación entre poblaciones, organizaciones sociales, representantes del sector privado y autoridades públicas.

Ahora bien, ¿cuáles son las formas/modalidades que asume un control ciudadano basado en mecanismos de concertación en medio de la polarización política? ¿Cuál es la naturaleza y la configuración de estas interacciones entre actores? ¿Cuáles son sus efectos sobre la acción pública y/o privada?

No existen respuestas únicas a esas preguntas, sin embargo, es posible identificar algunas tendencias. Con este objetivo, a partir del estudio de dos experiencias de concertación alrededor de los acuerdos de paz y del sector minero-energético, se pretende estudiar cómo la sociedad civil asume su labor de control en un constante vaivén entre propuesta y crítica en temas altamente posicionados en la agenda política y donde afloran grandes divisiones. Por un lado, se busca estudiar una iniciativa de consulta ciudadana y, entonces, diálogo entre autoridades públicas y organizaciones de la sociedad civil sobre los temas y mecanismos de participación planteados en el Acuerdo de Paz. Por otro lado, se trata de analizar la puesta en marcha de la Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva (EITI, por sus siglas en inglés) en Colombia. Presente en más de 50 países en el mundo, EITI agrupa gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y representantes de empresas mineras y petroleras alrededor de la divulgación de información sobre el sector extractivo en estos países.

Las dos iniciativas han sido desarrolladas por, al menos, dos organizaciones de la sociedad civil reconocidas en el país, Transparencia por Colombia^[4] y Foro por Colombia^[5]. Estas abordan temas de alta importancia en el contexto colombiano actual y tienen también similitudes en cuanto a los dispositivos, efectos y limitaciones de los espacios de concertación y diálogo multiactores.

El artículo estará organizado en tres secciones. En la primera sección, se detalla el contexto institucional de la participación ciudadana en el proceso de paz y en el sector minero energético y las dificultades que trae consigo la polarización. En la segunda sección, se estudian ampliamente las dos experiencias de control ciudadano desde el diálogo público de las que trata el artículo y se analiza para cada una de ellas las modalidades que asume el control ciudadano, los actores involucrados y los efectos de estas iniciativas sobre la acción pública. En la tercera sección, se plantea un análisis comparado de las dos experiencias, que busca indagar las particularidades que asume el control ciudadano vía el diálogo público multiactores en el marco de contextos políticos altamente polarizados.

I. Condiciones de la participación y control social en dos sectores de alta polarización política

Después de unas aclaraciones conceptuales sobre los temas de control social y de polarización, esta primera sección presenta el contexto y las condiciones de la participación en dos sectores específicos: la paz y la industria extractiva.

1. La dimensión del control ciudadano en medio de la polarización

Asimilados a formas de participación ciudadana, los procesos de control ciudadano no son necesariamente sinónimos de ella. Como lo explica Ernesto Insuza el control ciudadano es

… un proceso de creación institucional que va más allá de la promulgación de formas de participación ciudadana directas como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular, entre otras en las cuales están articuladas formas continuas de incidencia social sobre el poder público y el aparato administrativo.^[6]

En este sentido, el control ciudadano implica una organización previa de los actores que van a ejercer este control, pero también una cierta capacidad técnica. Se distingue en sí de una movilización masiva tradicional y se trataría entonces de una forma diferente de participación velando la acción pública y pidiendo a los decisores públicos que rinda cuentas de sus recursos públicos. No obstante, es importante señalar que algunos ejercicios de control ciudadano involucran a veces ejercicios de movilización ciudadana como lo han señalado Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz^[7]. Así, esta petición-rendición de cuentas, inspirada en el concepto anglosajón de social accountability implicaría entonces una función crítica sobre el comportamiento de los agentes públicos, estatales y no estatales, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de los asuntos públicos”^[8].

Sin embargo, el control ciudadano lleva en general a unos procesos de diálogo entre gobernantes y gobernados que pueden desembocar en una acción pública concertada y más legítima. Según Olivera Rivera y Ernesto Isunza, la vigilancia del Estado se estudia como una manera de interacción de la ciudadanía con este^[9]. Las nociones y mecanismos de control ciudadano y diálogo estarían íntimamente relacionados. En efecto, el ejercicio de control ciudadano no podría realizarse sin una interacción con el Estado. Se requiere en la mayoría de los casos de un acceso a la información pública y por lo tanto, implica emprender por parte de los ciudadanos un diálogo con funcionarios públicos. Existe entonces un contacto más directo y frecuente de los ciudadanos con sus representantes para modificar el comportamiento de estos últimos de manera que sus intereses y aspiraciones se vean reflejados en las decisiones públicas^[10]. Algunos autores caracterizan estos escenarios con los conceptos de diálogo democrático o diálogo púbico. Fabio Velázquez habla por ejemplo del diálogo democrático como “un proceso de cooperación y trabajo conjunto entre los actores que busca equilibrar los poderes en la sociedad, abriendo nuevos canales de acceso y de participación a la ciudadanía […]”^[11]. El control ciudadano se mueve entonces entre la crítica, la denuncia y el diálogo y la concertación para producir resultados de política pública más eficientes y más eficaces en la resolución de las demandas ciudadanas.

Así, en medio de la conflictividad y la polarización, mecanismos de control ciudadano orientados en función de la concertación, el diálogo e incluso la cogestión, constituyen una oportunidad importante de búsqueda de consensos con mecanismos de seguimiento basados en acuerdos pero con rigurosidad crítica. Sin embargo, los desafíos son también significativos por cuanto quienes desde la sociedad civil asumen esta interacción se enfrentan continuamente a intentos de instrumentalización y cooptación desde otros actores y a la misma crítica de sus pares de otras organizaciones sociales por dialogar con la institucionalidad. El ejercicio de esta democracia del control, que Pierre Rosanvallon denomina la contrademocracia, trae entonces consigo profundas paradojas. Aunque en principio el resultado de la vigilancia debería fortalecer la acción pública haciéndola más legítima, en un escenario de profunda desconfianza donde otras formas control desde la denuncia y la judicialización se imponen, sus efectos no permiten siempre estructurar una propuesta colectiva. Así, formas de control ciudadano asociadas al diálogo y a la concertación enfrentan dificultades en contextos de alta polarización y desconfianza.

A pesar de los avances significativos en materia de participación ciudadana en torno a los sectores estudiados en este texto, producto en parte del amplio debate y control que se ha suscitado en torno a ellos, la polarización establece importantes barreras para la materialización de esa participación en decisiones públicas y políticas más concertadas y de largo plazo.

En este artículo, la polarización se entiende como asociada a diversas dimensiones. Como lo señalan Epstein y Graham, esta se puede manifestar como una distribución bimodal de ideologías en lugar de un continuum izquierda-derecha, como la reducción de los niveles de deliberación de los ciudadanos en campos opuestos, o como el menor número de ciudadanos y líderes políticos de centro dispuestos a tender puentes entre campos distintos^[12]. Aunque la polarización puede tener efectos virtuosos como ofrecer alternativas políticas diversas, aumentar los controles sobre los tomadores de decisiones e incluso reducir los niveles de percepción de corrupción, sus efectos sobre el debate público y las políticas públicas pueden ser devastadores^[13].

Por un lado, se reducen las posibilidades de contar con discusiones productivas entre líderes políticos e incluso en las comunidades^[14]. Por otro lado, en sistemas con importantes pesos y contrapesos, se hace difícil desarrollar políticas efectivas sin la cooperación y apoyo de otros partidos importantes. Nolan McCarty cita un estudio de 1991 en el que David Mayhew encuentra que más del 70% de las más importantes normas de la posguerra en Estados Unidos contaron con mayoría bipartidistas en ambas cámaras del Congreso y no hubiesen podido existir sin estos apoyos. La polarización impide la negociación de compromisos que se requiere en toda democracia caracterizada por sociedades heterogéneas, al remplazar posibles situaciones gana-gana por resultados suma cero y aumentar los incentivos políticos del desacuerdo^[15]. Tradicionalmente los estudios sobre la polarización política, sus causas o consecuencias, han estado asociados al análisis de los partidos políticos y los ciudadanos como votantes. Sin embargo, algunos autores han señalado sus manifestaciones en los medios y en otros escenarios de formulación de políticas públicas^[16].

En el contexto colombiano, en 2015-2016, dos sectores específicos están en el medio de una fuerte polarización: el Acuerdo de Paz y la industria minera.

2. Un Acuerdo de Paz a favor de la participación

En complemento al marco jurídico existente, el Acuerdo para el fin del conflicto llamado “Acuerdo de Paz”, firmado en 2016 por el Gobierno nacional y las FARC-EP^[17] crea nuevos escenarios de control ciudadano y se convierte en sí mismo en una referencia esencial para la justificación, el desarrollo y la implementación de estos mecanismos. Esta apertura a la participación ciudadana contrasta con la manera con la cual se organizaron las negociaciones de paz. En efecto, la poca participación de la sociedad civil a la mesa ha sido criticada frecuentemente por varios sectores de la sociedad civil. Ahora bien, el Acuerdo General y específicamente el punto 2 sobre participación política y ciudadana reconocen que esta última junto con el control por parte de los ciudadanos, son esenciales no solo para asegurar la transparencia en la gestión pública y el buen uso de los recursos, sino también para avanzar en la lucha contra la corrupción y desarticular la penetración de estructuras ilegales en la administración e instituciones públicas. Se reconoce entonces que el control social^[18] y la veeduría ciudadana son factores necesarios para el posconflicto y la construcción de la paz, esto en la medida en que “será necesario hacer grandes inversiones para cumplir con los objetivos […] en todo el territorio nacional y en especial en las zonas priorizadas”^[19]. Así, el Gobierno nacional se compromete a fortalecer algunos espacios y mecanismos de control social ya existentes y a crear algunos otros enmarcados exclusivamente en los retos del posconflicto, otorgando un papel central a la participación.

Por otro lado, cabe notar que el Acuerdo, siendo un documento que delinea presentes y futuras políticas públicas lideradas por las tres ramas del poder en temas tan diversos como desarrollo agrario, participación política, justicia, cultivos ilícitos e, indirectamente, descentralización, gobernabilidad democrática y desarrollo humano, se torna en sí mismo en objeto del control ciudadano^[20]. De hecho, su alcance, efectividad y cumplimiento dependerá en gran medida del control que desde la ciudadanía se le haga a sus etapas de diseño (Trámite en el Congreso, decretos presidenciales reglamentarios, etc.), implementación (Estrategia de Respuesta Rápida, elecciones, etc.), y evaluación. En ese sentido, el Acuerdo debe ser entendido como un eslabón más en la ruta del control social.

3. Una participación ciudadana institucional insuficiente en el sector minero energético

Por su parte, la participación efectiva ha sido la gran ausente en el sector minero energético colombiano. Aunque Colombia no ha sido reconocida como un país minero y ni siquiera petrolero propiamente dicho^[21], desde la segunda mitad del siglo xx, se consolida la exportación de crudo y se abre camino a una importante producción de carbón y ferroníquel, a lo que se suma una suerte de boom de la industria extractiva asociado a una fuerte inversión en exploración en la primera década del 2000^[22]. Sin embargo, como en buena parte de la región andina, el imperativo de la participación en las políticas públicas tiene poca cabida en estos macro proyectos de desarrollado ligados a lo que algunos consideran como intereses estratégicos nacionales de los que provienen buena parte de las rentas estatales^[23].

En efecto, los mecanismos institucionales de participación han estado limitados a la puesta en marcha de consultas previas, a las audiencias ambientales y a ejercicios de control ciudadano al uso de las rentas provenientes del sector, o regalías, que se han encontrado con fuertes dificultades. Por un lado, las consultas a comunidades indígenas y afrodescendientes derivadas de la aplicación del convenio 169 de la OIT se han abierto paso gracias a las demandas de estas comunidades que han resultado en sentencias de la Corte Constitucional ordenando la protección de sus derechos. Aun así, los desafíos de su implementación no solo se relacionan con la falta de voluntad política del sector público y privado para hacerlas efectivas, sino con divisiones internas de las comunidades frente a un incumplimiento sistemático de los compromisos pactados en las consultas y la falta de claridad respecto de sus alcances porque para algunos el acuerdo de la comunidad es imperativo y hablan más de consentimiento previo que de consulta^[24].

Por su parte, las audiencias ambientales en las que se pueden discutir los estudios de impacto ambiental de los proyectos minero-energéticos no solo no son obligatorias sino que han sido fuertemente criticadas por su falta de transparencia en la selección de los invitados y en la presentación de información, así como por su poca efectividad a la hora de incidir en la toma de decisiones. Por último, las iniciativas de control ciudadano a las regalías, que han sido quizá el instrumento más promovido por las instituciones públicas como mecanismo de participación en el sector, han también enfrentado fuertes dificultades y poco pueden demostrar su impacto, incluso aunque lo hayan tenido, en territorios en los que los niveles de corrupción en la contratación de obras financiadas con las rentas extractivas y la percepción de la misma son muy altos y los resultados en mejoramiento de indicadores sociales muy bajos^[25].

II. Controlando y “dialogando” en medio de la polarización: génesis, actores y efectos en dos estudios de caso

Asociados a asuntos que el Gobierno nacional considera de alta sensibilidad y de interés estratégico, las negociaciones de paz y las decisiones en torno al sector minero-energético son en un principio sometidas a niveles restringidos de participación ciudadana. Esto genera importantes inconformidades en algunos sectores de la población y crea un entorno propicio a las divisiones políticas. Paradójicamente, por cuanto los escenarios privilegiados de participación abren la puerta a la manifestación de posiciones encontradas pueden tener como efecto un reforzamiento de la polarización y, por lo tanto, la dificultad de alcanzar mínimos consensos.

En el caso de la paz, la participación restringida en la negociación intenta ser subsanada a través del contenido participativo de los acuerdos e incluso por medio del plebiscito. Pero la victoria del “no” en el plebiscito del 2 de octubre genera obstáculos para que esa arquitectura de participación y apertura de los acuerdos pueda ser materializada. Por el contrario, aumenta los niveles de polarización en torno al proceso poniendo en entredicho su sostenibilidad.

En el sector minero energético, la debilidad de los mecanismos institucionales ha dado lugar al aumento de otras vías de participación como la movilización social, las consultas populares y el activismo judicial, que se han considerado más efectivos a la hora de impactar en la toma de decisiones y han efectivamente dotado a las comunidades y organizaciones sociales de mejores capacidades de incidencia. Sin embargo, las respuestas de otros actores frente a ellos más que conducir a cambios estructurales de las políticas han aumentado la polarización en el sector. La protesta social ha sido deslegitimada por algunos actores institucionales y empresariales siendo señalada de utilizar vías de hecho y promover el desorden público, de ser instrumentalizada por intereses políticos y hasta por grupos criminales. En algunos casos extremos, se ha criminalizado la protesta y líderes sociales asociados a estas luchas han sido asesinados sin que se haya esclarecido en todos los casos la fuente de estos crímenes y amenazas^[26]. A las votaciones masivas en contra de la extracción en el marco de consultas populares se les señala de ser producto de una población mal informada y manipulada. Ante demandas ciudadanas que provocan decisiones judiciales adversas a los proyectos de extracción se ha respondido con nuevos decretos que intenta contrarrestarlos, con contrademandas y hasta con la intención de empresas de usar mecanismos de arbitraje internacional para demandar al Estado por incumplimiento.

Así, en estos sectores notamos una contradicción entre, por un lado, la voluntad de promover la participación y, por otro lado, unas posibilidades de diálogo escasas y, de hecho, un aumento de la desconfianza entre sectores participantes, que impide resultados de política más incluyentes y más sostenibles en el largo plazo a partir de los mecanismos participativos. En esta segunda sección, la presentación detallada de dos iniciativas de consulta, participación y concertación ilustra estos dilemas.

Las dos iniciativas analizadas permiten entender la génesis y el desarrollo, los actores y los efectos de dos espacios de diálogo público. En ambos casos se integra en el análisis una mirada a cómo el contexto de polarización afecta el desarrollo de los procesos, su impacto y los mismos actores participantes.

1. La iniciativa de transparencia de la industria extractiva

Génesis de la implementación de EITI en Colombia

La Secretaría Internacional de EITI y algunas agencias de cooperación bilateral habían intentado animar al gobierno colombiano a suscribir la iniciativa en el país al menos desde 2009. Algunos escenarios de discusión se organizaron entonces entre algunos representantes empresariales y el gobierno con poco éxito. En efecto, dado que no habían sido convocadas un amplio número de organizaciones sociales, la ausencia de una sociedad civil fuerte que pudiera servirse de EITI para exigir cuentas sobre el manejo del sector extractivo habría dificultado su implementación en Colombia^[27]. De igual forma, la preminencia de un debate centrado en la gestión de la renta extractiva, y por lo tanto más en el rol de gobiernos locales que en las empresas, la presencia de un Gobierno nacional poco interesado en estas certificaciones internacionales y el entonces limitado alcance del estándar EITI, focalizado exclusivamente en los pagos de las empresas y sin contemplar ni la gestión de la renta ni otras dimensiones de la extracción de recursos naturales, constituirían también obstáculos para unir las voluntades requeridas en la implementación^[28].

No obstante, en 2012, a través de contactos con la organización internacional Revenue Watch Institute (hoy Natural Resource Governance Institute), y particularmente bajo el liderazgo de la ONG Foro Nacional por Colombia, se empezaron a desarrollar una serie de acercamientos de organizaciones de la sociedad civil con la EITI (Foro Nacional por Colombia, 2014). A partir de intercambios tanto con la Secretaría Internacional como con otras organizaciones vinculadas a EITI especialmente en Perú y con consultores encargados de un estudio sobre los posibles alcances de EITI en Colombia, un grupo de OSC expresan su interés en la iniciativa y acuerdan pedir al gobierno la divulgación pública de los resultados del estudio de alcance de EITI que había sido contratado por el Banco Mundial^[29].

A pesar de que el estudio de alcance nunca fue presentado oficialmente a las OSC, en 2012 el gobierno había manifestado su interés de sumarse a EITI en el marco de un encuentro internacional de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), y consecuentemente, en mayo de 2013, en la 6.ª Conferencia Global de EITI en Sydney, Australia, la entonces Viceministra de Minas de Colombia, Natalia Gutiérrez, anunció la adhesión del gobierno colombiano a la iniciativa. Paradójicamente, la presencia creciente de un debate polarizado sobre el sector minero-energético en la agenda pública y los cuestionamientos a la industria de parte de diversas comunidades y organizaciones sociales a nivel local y nacional con la realización de la primera consulta popular para prohibir la minería en un municipio, varias decisiones judiciales adversas al desarrollo de proyectos de extracción (por ejemplo, Sentencia C-035 de 2016) y algunos reportes críticos^[30], podrían haberse constituido en incentivos para que el sector buscara formas de divulgar su contribución al país.

Por su parte, la organización Foro Nacional por Colombia, que también se había hecho presente en este evento de Sydney inició así el contacto con los delegados del gobierno para poner en marcha la candidatura de Colombia. En efecto, con base en un estándar global que define algunas áreas, especialmente relacionadas con asuntos fiscales y económicos del sector, el EITI funciona a través de un grupo tripartito que se reúne en cada país para acordar un plan de divulgación de información que se materializa normalmente en un reporte anual. Para ello, los países definen los integrantes de este grupo tripartito, definen sus propias reglas de operación y establecen un plan de trabajo que es presentado a la Junta Directiva de EITI, quien, en función del cumplimiento de ciertos requisitos, acepta al país como candidato. Luego de la publicación de varios reportes anuales, los países se someten a una evaluación o validación externa que mide su nivel de progreso en la aplicación del estándar.

En Colombia, un comité multiactor se conformó en 2013 con la presencia de tres representantes de las entidades del sector público (Ministerio de Energía y Minas – Minminas, Departamento Nacional de Planeación –DNP– y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–), tres representantes del sector privado (Ecopetrol y los gremios minero y petrolero más importantes, Asociación Colombiana del Petróleo ACP y Asociación Colombiana de Minería ACM) y tres representantes de la sociedad civil. Estos últimos fueron elegidos en el marco de una plataforma cívica que agrupa hoy más de 20 organizaciones de la sociedad civil, la Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia de la Industria Extractiva^[31]. En agosto de 2014, el Comité Tripartito Nacional (CTN) presentó su plan de trabajo a la Junta Directiva Internacional de EITI y fue aceptado oficialmente como país candidato. En diciembre de 2015 se finalizó el primer reporte EITI incluyendo información contextual del sector extractivo y alguna información de pagos y contratos de 18 empresas mineras y petroleras a 2013. En 2017, se presentó el segundo reporte EITI con cobertura de los años fiscales 2014 y 2015^[32].

Los actores de EITI Colombia: el Comité Tripartito Nacional y la Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia de las Industrias Extractivas

La definición del Comité Tripartito Nacional (CTN) estuvo liderada por el Gobierno nacional, y particularmente por el Ministerio de Minas y Energía, que por invitación llama a las entidades públicas y asociaciones gremiales que hacen parte del mismo. En consecuencia, la conformación estuvo fuertemente influenciada por la visión que esta entidad tenía del proceso EITI para quien el foco casi exclusivo era el tema fiscal tanto tributario como de gasto. Esto los lleva a convocar a la DIAN encargada de los impuestos y al DNP líder del sistema general de regalías en una visión fuertemente centralizada en la que no hubo un interés por convocar o informar a gobiernos regionales de zonas productoras. También se hace un llamado a entidades del sector como la Unidad de Planeación Minero-Energética UPME, la Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH y la Agencia Nacional de Minería, como forma de fortalecerse técnicamente la conversación y contar con información que facilitara la planeación de la implementación de EITI. En efecto, estas últimas entidades fueron las encargadas de establecer la línea de base en términos de los requisitos del estándar informando el estado actual de los datos del sector.

Si bien el liderazgo asumido por MinMinas en la puesta en marcha de la Iniciativa fue fundamental para el cumplimiento de los plazos y la búsqueda de los apoyos institucionales necesarios para el proceso, este redujo en cierta medida la voz y posible liderazgo y apropiación de las demás entidades participantes. A pesar de que estas últimas cumplieron con la entrega de la información solicitada, y con la presencia permanente en las reuniones, el sano ejercicio de contrapesos interinstitucionales con que se inició la negociación en el comité tripartito se fue diluyendo de forma progresiva. Esto incluyó también al equipo de la secretaria nacional que, a pesar de estar ligada al comité tripartito, y por tanto a los tres actores, terminó funcionando como brazo operativo del viceministerio de minas, champion de EITI Colombia.

Por otro lado, la invitación de las principales asociaciones gremiales y de Ecopetrol como representantes de las empresas extractivas pudo estar justificada por el peso de la empresa estatal en la producción nacional y la facilidad de convocar a las empresas a través de sus gremios. Ello sin duda contribuyó a facilitar el contacto con todas las empresas del sector participante. Sin embargo, pudo ser también la causa de una sensibilización parcial de las empresas que ha llevado a que la información no sea difundida de forma sistemática por sus equipos de responsabilidad social empresarial en las zonas donde hacen presencia^[33]. Esto tendría también algunos efectos sobre el proceso de negociación. La ausencia de empresas líderes con interés en llevar la agenda de la transparencia adelante para mejorar las prácticas del sector, en favor de una representación gremial preocupada porque cualquier compromiso adquirido pueda ser aceptado y cumplido por todas sus empresas asociadas, ha llevado a una posición más conservadora de estos representantes. El liderazgo que debía haber asumido la empresa estatal ha estado afectado por una alta rotación de sus delegados y las dificultades económicas y hasta políticas que ha enfrentado la empresa y que la han llevado a asumir un perfil más bajo en múltiples escenarios.

Aunque el gobierno también invita a algunas organizaciones sociales específicas a hacer parte del comité, estas consideran que su proceso de delegación requiere de una discusión más amplia con otras organizaciones sociales. La Fundación Foro Nacional por Colombia, la Fundación Avina, la Corporación Transparencia por Colombia y la Universidad Externado de Colombia, que habían sido convocadas por el Ministerio, se convierten en el Grupo Impulsor de la Iniciativa EITI en Colombia y adelantan una serie de actividades destinadas a difundir el EITI y crear espacios de discusión con organizaciones sociales interesadas.

Se planteó una postura de colaboración autónoma. En otras palabras, las OSC expresaron su decisión de trabajar en favor de la Iniciativa, conjuntamente con el Ministerio de Minas y Energía, pero lo harían desde una perspectiva de total autonomía en el manejo de su agenda y de los recursos que permitirían financiar su actividad. (Foro Nacional por Colombia, 2014, p. 11)

Con el apoyo de MSI, operador de USAID en Colombia, el Grupo Impulsor adelantó más de 10 reuniones internas, un gran foro con más de 35 organizaciones sociales participantes y visitas a cuatro regiones del país. En el foro nacional, un grupo de 20 organizaciones firmaron un acta en la que acordaron la conformación de una Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia de la Industria Extractiva^[34]. La Mesa se constituyó como una plataforma informal pero adoptó un reglamento, incluyendo disposiciones para la elección de tres representantes ante el comité tripartito de EITI que fue seleccionado en diciembre de 2013. Además de presentar el EITI, las diversas reuniones permitieron la recolección de insumos de parte de las organizaciones sociales a nivel territorial respecto de sus percepciones y expectativas en materia de transparencia en el sector extractivo. La conformación de la Mesa y las reuniones fueron fundamentales para que establecer contactos y presentar el EITI a nuevas organizaciones sociales, pero también para lograr un respaldo técnico y político, así como la legitimidad de las propuestas de los representantes de las OSC en el CTN (For Nacional por Colombia, 2014, p. 14).

A pesar de que ese proceso de la sociedad civil colombiana, a través de la conformación de la Mesa, ha sido reconocido como una buena práctica por la secretaria internacional de EITI y varias organizaciones de América Latina han buscado emularlo, otras organizaciones sociales han tomado distancia de este. En medio del debate polarizado que caracteriza al sector, desde las primeras reuniones de 2012, algunos participantes señalaron la inconveniencia de sumarse como sociedad civil al EITI, bien porque que veían que su alcance en términos de transparencia del sector era altamente limitado a los económico y fiscal, o porque el solo hecho de compartir una mesa con las empresas les resultaba ilegítimo. Para algunas de estas organizaciones, el proceso EITI solo constituye una vitrina para que las empresas le cuenten al país las regalías que pagan. En efecto, a lo largo del proceso diversas organizaciones han sido convocadas a las reuniones y han decidido no hacer parte de la Mesa ni del EITI. Otras han sido explícitamente críticas frente a la iniciativa y el rol que las organizaciones de la Mesa han jugado en el marco de ella^[35]. Esta dificultad de articulación entre organizaciones de la sociedad civil en torno a la transparencia es expresión de las visiones radicalmente distintas en torno al sector, de la falta de confianza entre actores y de lo que ello implica en términos de barreras para construir consensos incluso frente a temas que podrían ser de común interés como el del acceso a la información.

Concertación para el diseño y puesta en marcha del plan de trabajo de EITI

A pesar de que se trata de un ejercicio en el que se busca la divulgación de información por parte de empresas privadas y entidades públicas, donde los representantes de las OSC actúan como vigilantes del proceso y canalizadoras de las demandas ciudadanas, EITI no constituye un proceso de control ciudadano tradicional. Por un lado, está ligado a un estándar internacional. Para poder hacer parte de EITI global los reportes deben incluir cierto tipo de información como mínimo. Esto constituye un elemento de apoyo para la petición de cuentas de la sociedad civil porque le da una legitimidad internacional a sus demandas. Sin embargo, puede constituir también una barrera, en la medida en que, aunque muchos países han decidido incluir temas adicionales al estándar mínimo en sus reportes, algunas empresas y entidades públicas tienden a apegarse a lo estrictamente requerido por el estándar global. Ello puede dejar por fuera demandas legítimas e incluso cruciales para las OSC que hacen parte del proceso. Por otro lado, y a pesar de que existe este estándar global, hay un margen importante de interpretación respecto de su aplicación en cada contexto institucional y normativo, además de que su puesta en marcha está sujeta a la definición de un plan de trabajo acordado por las tres partes. Esto conlleva un componente importante de negociación entre los diversos delegados respecto de los datos en concreto que deben o no ser incluidos en los reportes y demás actividades que se llevarán a cabo en el marco de EITI, máxime si se tiene en cuenta que las decisiones deben ser tomadas por consenso.

Luego de la instalación del CTN en febrero de 2014, se inició la elaboración del plan de trabajo que debía presentarse a la Junta Directiva global de EITI y que guiaría las actividades de los siguientes dos años. Para ello, se realizaron unas reuniones iniciales del CTN en las que se definieron sus reglas de funcionamiento. A partir de allí, se creó un Grupo de Apoyo Técnico (GAT) conformado por un grupo más amplio de entidades públicas, con una participación más abierta a otros miembros de la Mesa de la Sociedad Civil y la asistencia inclusive de algunas empresas (Foro Nacional por Colombia, 2014, pp. 15-16). Este GAT desarrollaba una discusión previa de los objetivos del plan, la interpretación de los requisitos y las actividades que debían ser conducidas. Con base en estos insumos, el CTN tomaba decisiones y aprobaba el plan.

El proceso de negociación del plan de trabajo es diciente de los retos y oportunidades de estos espacios de diálogo. Se señalan a continuación dos de ellos.

La asimetría de información y formación

Definir los asuntos a divulgar en un reporte sobre el sector extractivo no solo implica un mínimo de conocimientos sobre el sector extractivo y su marco jurídico, sino un amplio nivel de detalle sobre la forma cómo las entidades públicas recogen y procesan dicha información. Al ser un proceso de diálogo, las agencias y entidades del sector pudieron socializar esta información como punto de partida. No obstante, en la medida en que estas entidades eran también parte de la negociación a través de MinMinas, su presentación de la información podría estar mediada por la comprensión que esta entidad tenía de EITI y su visión de los datos que debían ser incluidos. Por esta razón, la Mesa de la Sociedad Civil decidió contratar con expertos la elaboración de documentos técnicos que permitieran desde su aproximación entender los posibles alcances de EITI. Este ejercicio previo le permitió participar de manera activa en las reuniones del GAT y requerir de las entidades públicas información adicional^[36].

Pero la asimetría de información y formación no solo se refiere a estos asuntos técnicos y normativos del sector extractivo en Colombia, sino al conocimiento del estándar internacional e incluso al reconocimiento de las demandas ciudadanas en materia de acceso a información. En relación con el estándar, uno de los obstáculo identificados por los representantes de la sociedad civil, fue la falta de comprensión de los alcances de un estándar EITI que había cambiado de forma significativa en 2013 incluyendo nuevas dimensiones de la extracción de recursos naturales además de los aspectos fiscales. En efecto, algunos de los delegados, particularmente del sector privado, mantenían una postura centrada en la divulgación de sus pagos y el uso de estos por parte del sector público, a pesar de que los requisitos mínimos ahora exigieran información adicional^[37].

En lo que se refiere a las demandas ciudadanas, en el marco de los talleres organizados en regiones productoras, los integrantes de la Mesa de la Sociedad Civil realizaron encuestas sobre los intereses de los líderes y organizaciones sociales en relación con la información del sector extractivo. Esto les permitió llegar a la mesa de negociación no solo con un mandato claro, sino poner en conocimiento de los demás integrantes del CTN esas demandas. En efecto, si bien para los ciudadanos consultados la información sobre las rentas constituían un insumo importante, la mayoría deseaba contar con mayor información sobre aspectos sociales y ambientales^[38].

El poder de veto de los actores

Uno de principales ejes de tensión en la negociación del plan de acción EITI fue la inclusión de temas de corte socio-ambiental en el reporte. Desde el inicio de las conversaciones y derivado de las consultas realizadas con otras organizaciones, para los representantes de sociedad civil estuvo claro que este era un tema prioritario, que la iniciativa no tendría sentido para ellos a menos que se comenzara a abordar la necesidad de transparentar los procesos ambientales. La propuesta inicial de sociedad civil incluía entonces la divulgación de todas las licencias ambientales, los estudios de impacto ambiental y los informes de cumplimiento del año abordado por el informe para todas las empresas participantes en el reporte.

No obstante, la resistencia de los otros actores fue considerable. En principio, tanto sector privado como MinMinas argumentaron que estos temas no estaban en el estándar y que implicarían demasiado trabajo adicional que podría poner en riesgo el cumplimiento de los plazos. En varias ocasiones las empresas acudieron a la figura del habitante para señalar que es solo en ese nivel local, comunitario, que se debían discutir estos temas para cada proyecto y no en el ámbito nacional. Luego, quedó claro que había preocupación de las empresas por la falta de homogeneidad respecto de los instrumentos ambientales a los que están sujetas y del gobierno por el hecho que el sector ambiental no estuviera sentado en el CTN para adquirir esos compromisos. A pesar de que se contó con la visita de un delegado del sector ambiental, la decisión respecto de la inclusión o abordaje de estos temas fue quedando relegada en las agendas de reuniones. Cuando llegó el momento de aprobar el plan de trabajo final, los delegados de sociedad civil plantearon que no aprobarían dicho plan a menos que hubiese un compromiso explícito de todos los miembros del CTN de incluir los temas ambientales. Así, se incluyó efectivamente un compromiso de explorar una metodología que permitiera reportar los pagos e inversiones ambientales que realizan las empresas del sector.

Con base en ella, se realizó una consultoría en el marco del proceso EITI, que no estuvo exenta de demoras y discusiones, a partir de la cual se incluyeron algunos aspectos de la institucionalidad ambiental en el segundo reporte EITI y se logró convocar al sector ambiental como parte del CTN. El resultado estuvo lejos de la meta maximalista inicial al estar restringido a los pagos e inversiones ambientales y sujeto a varias demoras. No obstante, fue reconocido como un avance fundamental por otras organizaciones sociales a nivel global, ya que abría la puerta para la discusión de estos temas no incluidos en el estándar no solo en el proceso colombiano, sino en otros procesos en América Latina y a nivel global.

Para la sociedad civil se trató de un ejercicio de petición de cuentas en el marco del diálogo que debía ser realizado con mucho tino. Una posición maximalista inamovible hubiera podido romper el proceso y quebrar la relación con otros actores, pero de no haberse logrado este compromiso, se hubiera podido perder la confianza de otras organizaciones de la Mesa y se había sentado un precedente de debilidad en un asunto de mayor importancia. Para ello, la capacidad técnica construida con los documentos de soporte que incluyeron no solo la revisión de la normatividad colombiana y las prácticas de divulgación de las empresas^[39], sino el estudio de cómo otros países miembros de EITI habían incluido temas ambientales, fue fundamental. Pero además de ellos, el contar con el respaldo de la Mesa y de las encuestas realizadas en el nivel local fortaleció su posición.

Empero, para organizaciones de la sociedad civil por fuera de la Mesa, este nivel de transparencia ambiental está lejos de llenar sus expectativas y son leídas más como la evidencia de que la concertación y el diálogo logran pocos resultados, lo cual tiende a aumentar a su vez el nivel de polarización en el sector.

Desde los inicios del proceso de inscripción de la candidatura de Colombia a EITI, las organizaciones de la sociedad civil participantes han insistido en la necesidad de incluir dentro del Informe EITI asuntos relativos a las obligaciones ambientales de las empresas. Sin embargo, el Informe EITI no reseña el resultado de estas demandas, ni presenta información alguna sobre el cumplimiento de estas obligaciones. Por otra parte, si el acceso a la información de las instituciones de minería e hidrocarburos presenta serias restricciones, en el caso de las autoridades ambientales la situación es todavía más crítica.^[40]

Efectos preliminares de EITI en Colombia

Para valorar el impacto de EITI en Colombia es importante partir de dos premisas. La primera es que se trata de una iniciativa de transparencia, por lo que su efecto, al menos inicial, está vinculado a la divulgación de información. Es sabido ya que de la información al uso de esta para una rendición de cuentas efectiva que se traduzca en enforcement hay mucho trecho^[41]. Pero el acceso a información sigue constituyendo al menos el primer paso para que ello sea posible. Lo segunda premisa es que en la puesta en marcha de EITI se pueden valorar efectos tanto externos, sobre el sector extractivo en general, como internos, en relación con los actores que participaron en el proceso.

En lo que se refiere a los efectos sobre la mayor disponibilidad de información, es importante señalar que buena parte de la información contextual –datos sobre exportaciones, inversión, producción, reservas, etc.– ya estaba disponible pero no de forma sistemática y año a año, además de que estaba dispersa. El informe EITI unifica esta información, pero no añade muchos datos adicionales. Sin embargo, la información sobre los pagos de rentas desagregados por empresa sí constituye un valor agregado del informe que comparada con otras fuentes permite a ciertos analistas hacer preguntas clave. Guillermo Rudas indica que el mayor aporte del Informe EITI respecto de datos de 2013 es la relación de pagos aportados por cada empresa al Estado. Desde estos datos, señala, se pueden hacer preguntas como por qué algunas empresas reportan pagos de regalías que alcanzan a ser un 40% superiores a lo que reportan las autoridades^[42]. Otra importante novedad es la información divulgada sobre contratos de las empresas del sector. Si bien, la ley de acceso a la información exigía su divulgación, es a partir de EITI y la presión de sociedad civil al interior del CTN para incluir esto en el proceso, que se da un impulso para que las agencias lo divulguen efectivamente. La incidencia de la sociedad civil sobre el proceso mismo fue importante. Varios de los principios de la iniciativa fueron propuestos por estos representantes y el objetivo refleja las consideraciones planteadas por ellos, así como la inclusión de actividades de fortalecimiento institucional y de la sociedad civil en el plan. A ello se suma el compromiso sobre divulgación de información ambiental mencionado arriba.

Respecto de los cambios externos en el sector, hay que precisar que un mayor acceso a la información no implica transformaciones radicales en las políticas públicas aunque pueden provocar algunos ajustes institucionales^[43]. La información derivada del proceso y los compromisos en el plan de acción contribuyeron a impulsar estas mejoras en la gestión. Sin embargo, las dificultades estructurales del sector asociadas a la falta de participación en la toma de decisiones o la ausencia de mejores controles en la gestión de las empresas no hacen parte de las discusiones de EITI y si han sido forzadas en algunos casos ha sido más por acciones externas a la iniciativa. Por ejemplo, la discusión que hoy sostiene la Agencia Nacional de Minería con autoridades locales acerca de los títulos mineros es resultado de varias demandas en las que la Corte Constitucional le ha obligado a concertar con ellas.

Aun así, en un escenario de polarización, este espacio parece abrir la puerta a que la conversación sea posible. Entre los actores que participan se genera confianza y un nivel mínimo de reglas de juego que todos respetan. Esto ayuda a reducir la división extrema entre los actores que participan y legitimar o al menos entender el punto de vista del otro. La información que se produce busca también reducir los niveles de polarización en la medida en que genera un punto de partida de la discusión del que todos se fían. Empero, esta generación de confianza y apertura a los posibles acuerdos se da más entre quienes participan en la iniciativa que lo que se transmite al resto de los actores sociales, empresariales y gubernamentales.

Existen otros efectos interesantes sobre los actores que participan en el proceso. La Mesa de la sociedad civil se conforma a partir de EITI y sigue teniendo un rol de gran importancia en este proceso, pero en el camino se ha convertido en una plataforma más amplia que aborda otros temas y que permite el intercambio de información, la formación transversal aprovechando las capacidades de cada uno y ha dado pasos hacia proyectos conjuntos que tienen otros objetivos de incidencia más allá de EITI. En La Guajira y en el Meta varias organizaciones de la Mesa han apoyado a organizaciones de base a definir sus necesidades de transparencia y pedir la información que requieren a través de los mecanismos vigentes para hacer control ciudadano.

2. Una consulta ciudadana para la fase de alistamiento de los acuerdos de La Habana en materia de participación ciudadana

Otro escenario de polarización política mayor en Colombia se ha tejido en torno a las negociaciones de paz entre las FARC y el Gobierno. Desde un inicio, el proceso fue duramente criticado por algunos sectores que consideraron que no había suficiente información y/o participación ciudadana en torno a los acuerdos que de allí se derivarían. Es en este contexto que se desarrolla la iniciativa gubernamental de convocar organizaciones sociales reconocidas para reforzar el componente de participación y control ciudadano en relación con los acuerdos. De ese entorno de división emergen sus principales retos y sus potenciales virtudes.

Origen y desarrollo de la iniciativa

Durante el periodo de negociación entre el Gobierno nacional y la FARC, la oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP)^[44] venía desarrollando, junto con otras entidades del Gobierno nacional, un conjunto de tareas de “alisamiento” para la puesta en marcha de los acuerdos en La Habana, una vez que se logre la firma definitiva de estos últimos. Uno de los aspectos que más había sobresalido en los preacuerdos firmados fue el de la participación ciudadana como herramienta básica para la construcción de la paz y la profundización de la democracia en Colombia. En efecto, un primer barrido de los acuerdos en materia agraria, de participación política y ciudadana y de solución al problema de drogas ilícitas daba como resultado un total de 62 “tareas” en materia de participación, lo que significaba repensar la arquitectura institucional para el ejercicio de ese derecho en Colombia.

En ese marco, en enero de 2015, la OACP solicitó a Foro Nacional por Colombia, una organización de la sociedad civil reconocida y especialista en los temas de participación, la organización de una consulta ciudadana en varias regiones del país, para recoger insumos que permitirían proponer un diseño institucional de la participación ciudadana acorde con las exigencias de un contexto de construcción de la paz territorial. Para tal efecto, la OACP y Foro acordaron trabajar sobre cinco temas, así:

• Arquitectura Institucional de la participación.
• Control social y rendición de cuentas.
• Planeación participativa.
• Presupuestos participativos.
• Participación para la reconciliación y la convivencia.

Con el fin de garantizar la mejor experticia técnica, cada uno de estos temas fueron confiados a una organización especialista. El primer tema fue a cargo de Foro por Colombia; el segundo, a cargo de Transparencia por Colombia; el tercero, por Pastoral Social; el cuarto, por Viva la ciudadanía, y el quinto, a cargo del Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP).

A la demanda del gobierno, cada una de las organizaciones tenía que elaborar un documento de diagnóstico sobre el tema y proponer unas preguntas en preparación de un debate ciudadano. Luego, la consulta usó tres dispositivos:

• Diez mesas territoriales en diez zonas del país.
• Cinco mesas temáticas, una por cada uno de los temas señalados arriba.
• Una mesa nacional, que recogió los insumos elaborados en las mesas territoriales y en las temáticas, y se encargará, bajo la coordinación del Foro, de procesar la información y formular una propuesta de arquitectura institucional para la participación.

Cada diagnóstico tenía que abordar el marco normativo, institucional, y examinar si dicho marco era adecuado para la implementación de los acuerdos de La Habana. Por otro lado, se debían formular propuestas para que estos últimos puedan hacer efectivos en un contexto de postconflicto.

Nos interesaremos aquí por uno de los cinco temas sometidos a consulta ciudadana: el de control ciudadano y rendición de cuentas, que tomó a su cargo la organización Transparencia por Colombia.

En primer lugar, gracias a la organización de cinco mesas temáticas, Transparencia por Colombia optó por identificar de manera colectiva el contenido de los acuerdos de Paz en materia de control social y rendición de cuentas^[45]. En este ejercicio se notó por ejemplo que en materia de reforma rural (punto 1) del Acuerdo de Paz

La planeación, ejecución y el seguimiento a los planes y proyectos se adelantarán con la participación activa de las comunidades, que es además garantía de transparencia unida a la rendición de cuentas, a la veeduría ciudadana y a la vigilancia especial de los organismos competentes.

También se observó que en el punto 4 del Acuerdo de Paz relacionado con las drogas, “se materializará a través de los planes integrales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo diseñados de forma concertada y con participación directa de las comunidades. Finalmente, en su punto 2 dedicado a la participación política se lee

… se permita el surgimiento de nuevas voces y nuevos proyectos políticos para enriquecer el debate, como mecanismos para consolidar la paz […] Se dará la rendición de cuentas a través de informes públicos, una comisión de seguimiento y una auditoria especial para las garantías de seguridad para líderes de organizaciones y movimientos sociales y defensores de derechos humanos.

Este primer barrido de los acuerdos en materia agraria, de participación política y ciudadana y de solución al problema de drogas ilícitas da como resultado un total de 62 “tareas” en materia de participación. En este sentido, el texto del entonces preacuerdo demostraba sin lugar a duda una voluntad seria de involucrar a los ciudadanos en los temas y procesos de postconflicto. Ello justificaba aún más este ejercicio de consulta ciudadana para repensar la arquitectura de “esta participación”.

En segundo lugar, Transparencia aprovechó los espacios de estas mesas temáticas para consultar los grupos en cuanto a lo que debería contener el acuerdo en materia de control social en un contexto postconflicto. Por ejemplo, en la segunda mesa temática se planteó la pregunta: ¿qué condiciones deben garantizarse para que el control social y la rendición de cuentas logren ser implementados en el marco de los acuerdos de La Habana? Algunas respuestas sistematizadas fueron: “Se debe garantizar la voluntad política de las partes en el cumplimiento de los acuerdos y el diálogo entre un gobierno abierto y una ciudadanía informada y propositiva”.

En general, los grupos consultados y el equipo de Transparencia entrevistado^[46] reportan una cierta inquietud en cuanto a la garantía de aplicación de estos procesos de control social en el contexto de postconflicto. Se observa también que si bien existe un marco jurídico desarrollado, su implementación y aplicación de la ley es mucha más lenta.

Finalmente, el documento de diagnóstico^[47] elaborado por Transparencia por Colombia planteó una seria de recomendaciones para el ejercicio del control social en periodo de postconflicto. Sin embargo, y más allá de este producto final, nos interesa estudiar aquí el proceso, es decir, los actores que actuaron en este debate ciudadano, el propio debate y sus efectos sobre las políticas públicas relacionadas a la participación en un contexto de paz.

Los actores del debate ciudadano sobre la participación

En primer lugar, es el Gobierno, representado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz quien propone organizar una consulta ciudadana. Sin embargo, él delega la tarea a una organización de la sociedad civil: Foro por Colombia. Ello significa que si bien existe una voluntad de escuchar a la ciudadanía, el Gobierno no asume directamente ni la organización ni la convocatoria de los ciudadanos.

En segundo lugar, a su vez, Foro por Colombia viendo la amplitud de la tarea, prefiere proponer la participación de organizaciones como el CINEP, la Corporación Transparencia por Colombia, Viva la ciudadanía. Incluyendo Foro por Colombia, estas instituciones “expertas” son organizaciones que tienen una amplia trayectoria en materia de participación y que gozan de una cierta legitimidad acerca de las autoridades públicas, pero también de la ciudadanía en general.

En tercer lugar, las organizaciones especializadas convocan a funcionarios y otras organizaciones sociales para la organización de las mesas de consulta. Notamos que son sobre todo organizaciones barriales u organizaciones regionales quienes han sido convocadas. No ha sido una convocatoria amplia a los ciudadanos entendidos como individuos. Por ejemplo, notamos la ausencia de representantes del sector privado cuando tienen en muchos territorios un papel en los procesos de participación.

Se trata entonces de una consulta ciudadana más bien organizada desde arriba (el Estado) hacia abajo (las organizaciones sociales) y en cascada es decir con la intervención de actores en diferentes niveles y momentos. Sin embargo, notamos una cierta diversidad en los invitados de las mesas temáticas porque tantos funcionarios como organizaciones de la sociedad civil habían sido convocados.

Por lo tanto, si bien se trata de una iniciativa conjunta entre Estado y sociedad civil y existe un diálogo entre ambos actores, tanto en la concepción de la iniciativa como en las mesas temáticas, es una consulta organizada por las organizaciones sociales con organizaciones sociales para luego hacer recomendaciones al Estado. Ello significa que el Estado ni organiza ni dirige la consulta, sino que está a la espera de las recomendaciones finales de la sociedad civil. Por consiguiente, el ejercicio es una consulta ciudadana stricto sensu sin garantía previa de la toma en cuenta de las recomendaciones por parte del Estado.

El debate ciudadano sobre participación y paz y sus efectos

Como lo mencionamos, las organizaciones especialistas trabajaron las preguntas de la consulta ciudadana y las sometieron al público de las mesas temáticas: ¿cuáles son las principales necesidades de los grupos que ejercen control social? ¿Cuáles deberían ser las instituciones responsables y en qué situación se encuentran? ¿Cómo mejorar las condiciones de seguridad de los ciudadanos que ejercen control social y de los funcionarios dispuestos a participar en procesos de rendición y petición de cuentas?

De manera general, se preguntó sobre la capacidad de las normas, políticas e instituciones existentes de asumir el cumplimiento de los compromisos acordados en el Acuerdo de Paz y, en caso negativo, qué tipo de reformas se necesitaría desarrollar para cumplir con este propósito.

Se observó un relativo consenso en las respuestas y en general tanto funcionarios como ciudadanos coincidieron en la necesidad de aprovechar el marco normativo existente en materia de participación pero, como lo menciona el documento final de recomendaciones^[48], con una insistencia sobre la necesidad de otorgar un carácter vinculante a los procesos de participación, es decir que las decisiones, comentarios o recomendaciones que hace la ciudadanía sean realmente tenidos en cuenta por las administraciones.

Por otro lado, los participantes invitan a que la ciudadanía haga parte activa del control y seguimiento que se deberá hacer al plan plurianual de inversiones para la paz, en aras de fortalecer las relaciones de confianza entre el Estado colombiano

Finalmente, se invita a que el gobierno socialice el estatuto de participación y garantice la seguridad de lo que quisieran hacer.

Esta consulta ciudadana evidencia entonces la necesidad de organizar un seguimiento ciudadano de la implementación de los acuerdos de paz apoyándose sobre el marco legislativo e institucional existente, pero con la responsabilidad del gobierno de tomar en cuenta las demandas ciudadanas y garantizar la seguridad de los “participantes”.

Ahora bien, nos preguntamos si el gobierno tomó en cuenta y en serio esta serie de recomendaciones. Un año después de esta consulta ciudadana sobre el Acuerdo de Paz, podemos analizar los primeros efectos que esta misma tuvo sobre el contenido del Acuerdo.

En primer lugar, el gobierno representado tanto por la OACP como por el Ministerio del Interior sigue reuniéndose con las mismas organizaciones para abordar estos temas de participación. En efecto, varias reuniones tuvieron lugar después del proceso. En segundo lugar, las recomendaciones y, en particular, “la necesidad de garantizar la participación fueron tomadas en cuentas”, en la lógica de la consulta ciudadana de 2016, el gobierno inició en 2017 un grupo multiactores para preparar un proyecto de ley sobre “la garantía de la participación”. Finalmente, el punto 2 de la participación política ha dado lugar a la creación de una Misión Especial Electoral de enero a abril de 2017 para abordar las condiciones de la participación de las ex-FARC en la política local.

Observamos una voluntad relativamente afirmada por parte del gobierno de por lo menos trabajar y facilitar y garantizar la participación. Ahora bien, podemos preguntarnos si una ley más garantizará una mejor participación y si, en este contexto de polarización, los que participaron podrán hacerlo sin arriesgar su vida. En efecto, esta iniciativa ha logrado generar un componente más cualificado de participación ciudadana en el marco de los acuerdos de paz. Sin embargo, puesto que las organizaciones convocadas estaban en general en favor del proceso y otras organizaciones opuestas a los mismos no fueron convocadas o se autorestringen de participar en estos espacios, sus efectos sobre la polarización en general son muy limitados.

III. A manera de conclusión: los límites del control ciudadano para influir en la decisión pública

El análisis de las dos iniciativas presentadas en la sección anterior nos permite comprender los límites de estos procesos de diálogo público en medio de la alta polarización política y determinar si estos se ven amenazados o fortalecidos por esta coyuntura.

En primer lugar, observamos en ambos casos que el control no se da a través de la movilización o por medio de iniciativas ciudadanas independientes, sino por demanda del gobierno o en el marco de espacios ciudadanos de concertación. Esto implica oportunidades y limitaciones. Para el Estado, hacer un llamado a organizaciones profesionalizadas y con altos grados de reconocimiento significa legitimar la acción pública. Para estas organizaciones convocadas es una confirmación de su reconocimiento y muchas ven también una oportunidad para la generación de confianza y la apertura de espacios de interacción más sistemáticos. Como lo afirma además Fabio Velásquez, presidente de la organización Foro por Colombia, presente en ambos procesos, “el diálogo democrático es un medio, no un fin, y puede contribuir a reducir las asimetrías en la relación entre los agentes estatales y la ciudadanía, ampliando los canales de comunicación y participación para regular la acción pública” ^[49].

No obstante, esta configuración también pone en juego la idea de representatividad de la sociedad civil que hace parte de la concertación. Se espera que de alguna manera haya legitimidad de quienes se sienten a la mesa y esto puede ser difícil. En su preocupación por una mayor inclusión, en los dos casos analizados, las organizaciones sociales invitadas buscan extender la convocatoria organizando procesos de consulta ampliados. En el caso de EITI, a través de la creación de la Mesa y las visitas regionales. En el caso de la consulta sobre el Acuerdo de Paz, las cinco organizaciones convocan múltiples organizaciones y expertos a las mesas temáticas. Sin embargo, en ningún caso esto garantiza total representatividad y organizaciones sociales externas pueden percibir la concertación como esfuerzos de cooptación por parte del Estado.

Conceptualmente, existen serias barreras para usar la noción de representatividad en relación con la sociedad civil^[50]. De hecho, las organizaciones presentes en EITI y en la consulta sobre el Acuerdo de Paz no se perciben a sí mismas como representantes de todo el universo de la sociedad civil. Por ejemplo, en el marco de EITI se presentan como representantes de la Mesa. Empero, al asumir este rol de intermediación, las organizaciones sociales que participan en la concertación se exponen a sí mismas como objetos de control por parte de otras organizaciones. La rendición de cuentas de las organizaciones sociales termina siendo tan importante como la del mismo Estado. De ahí, por ejemplo, que en el marco de EITI, los representantes de la Mesa organicen reuniones periódicas y envíen comunicaciones a las demás organizaciones acerca de los avances y retrocesos del diálogo e incluso pidan insumos para la negociación. Por su lado, la convocatoria a la sociedad civil sobre el punto 2 del Acuerdo de Paz sigue siendo limitada a ciertas organizaciones sociales y a algunos funcionarios y no contempla otros actores como empresarios, gremios etc.

En segundo lugar, si bien los procesos varían, ambos escenarios tienen un objetivo común: mejorar la acción pública. En el caso de EITI, se trata de fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en la industria extractiva, mientras que en el caso de la consulta ciudadana se trata de buscar una mejor arquitectura institucional para la participación ciudadana en la implementación de los acuerdos de paz. En ambos casos se podría considerar que parte del objetivo ha sido logrado. Por medio de EITI, se ha logrado un más fácil, unificado y mejor acceso a la información económica y fiscal del sector extractivo. En el caso de la consulta sobre el Acuerdo de Paz, sin bien fue un proceso puntual en el tiempo, ello dio lugar a nuevos escenarios de diálogos entre sociedad civil y Estado y, en particular, a la preparación de un proyecto de ley.

No obstante, los alcances de estos efectos y su sostenibilidad pueden ser limitados. Por un lado, estos diálogos constituyen aportes en el mejoramiento de la acción pública, pero no definen políticas públicas propiamente dichas. Si bien se mejora el acceso a alguna información del sector extractivo, EITI no contempla aún información ambiental o social que algunas organizaciones sociales y las mismas organizaciones participantes en la Mesa consideran fundamental. Tampoco se cuestionan o definen por medio de EITI grandes cuestiones de política pública del sector minero-energético que hoy hacen parte del debate nacional, aunque algunas reformas de los sistemas internos de información sean impulsadas. En la consulta sobre el Acuerdo de Paz no se definen directrices que ya han sido establecidas en los acuerdos de La Habana o que deben establecerse en el Congreso de la República. Por otro lado, también quedan dudas sobre la permanencia y el seguimiento de los acuerdos obtenidos en el marco de estos escenarios. En el caso de la consulta ciudadana, nada obliga a que el gobierno tome en cuenta las recomendaciones entregadas. En este caso, sin la existencia de un espacio de diálogo constante, el alcance de la consulta sigue siendo limitado. En el caso de EITI, aunque existe un estándar internacional que ayuda en la sostenibilidad de los acuerdos, los temas que más interesan a la sociedad civil hacen parte más de acuerdos adhoc del Comité Nacional en Colombia que del estándar global y dependen también del compromiso que el Estado mantenga con la iniciativa. Esta preocupación es aún más pertinente en períodos preelectorales, donde los acuerdos estarán sujetos a los cambios de gobierno y de políticas.

Finalmente, estas características, los dilemas de la representatividad y el rol de intermediarios que asumen las organizaciones de la sociedad civil en el marco del control ciudadano, así como las limitaciones en los alcances y sostenibilidad de sus efectos adquieren una connotación en un contexto de polarización. En efecto, existen altos niveles de desconfianza frente a la voluntad política del Estado para cumplir los compromisos asumidos en materia de transparencia en el sector minero-energético o de mayor participación ciudadana en el marco de los acuerdos. Esto hace que las organizaciones sociales que terminan haciendo difusión de las iniciativas o de los acuerdos firmados por el Estado sean también receptoras de esas críticas y de esa desconfianza. En medio de la polarización, algunos no las ven como intermediarias sino como aliadas del Estado o “cooptadas” por este. Si el Estado incumple o si las iniciativas no son lo suficientemente exitosas, esto suele recaer sobre las mismas organizaciones sociales.

A pesar de que las organizaciones que actúan como intermediarias hacen esfuerzos por consultar para llevar esta retroalimentación al Estado e incidir en la toma de decisiones públicas en el marco del diálogo, no pueden garantizar que esa visión recogida sea acogida efectivamente por el sector público y eso puede debilitar su rol. Esto es paradójico porque el Estado no logra su cometido de buscar mayor legitimidad si no fortalece la posición de esas organizaciones y con ello la visión de que el diálogo da frutos de incidencia. En la práctica, ello da pie a que otras vías de control ciudadano, incluyendo la denuncia, movilización o el activismo judicial, sigan siendo privilegiadas por otras organizaciones sociales escépticas.

Las dos iniciativas analizadas en este artículo confirman una asociación cada vez más importante de los actores ciudadanos en los debates públicos y, sin duda, el ejercicio de control ciudadano promueve un diálogo y una interacción entre actores diferentes. Sin embargo, esta relación interactores va cambiando según el equilibrio de las fuerzas, la durabilidad de los espacios de diálogo, la coyuntura y el grado de confianza adquirido.

Hemos visto también que en medio de la polarización, estos mecanismos podían estar frenados o, al contrario, representar una oportunidad para fortalecer el diálogo. Ahora bien, sería interesante estudiar si el control ciudadano representa una verdadera herramienta de apropiación de los debates públicos por los ciudadanos y si estos últimos logran participar en la decisión pública. ¿Se podría llegar a una coconstrucción entre autoridades públicas y ciudadanos de la acción pública?

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