El caso del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación

Damien Larrouqué^[2]

Este artículo presenta la gestión del Fondo paraguayo para la Excelencia de la Educación y la Investigación como una innovación institucional en términos de rendición de cuentas y de control ciudadano.

En nuestra reflexión, nos comprometemos a respetar el cuadro de análisis transversal que hemos elegido colectivamente y que contribuye a afianzar la comparabilidad de los diferentes estudios de casos considerados en este proyecto de investigación. Concretamente, nos interesaremos en el contexto político e institucional, en los actores involucrados, en las modalidades de ejercicio del control ciudadano y, por fin, en los efectos en materia de acción pública y de rendición de cuentas.

El Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) es parte de una fuente financiera más grande bautizada como Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide). Este fondo se creó a través de la ley n.º 4758 del 21 de septiembre de 2012 y fue formalmente implementado por el decreto presidencial n.º 9966 del 23 de octubre de mismo año, hasta su sustitución por el actualmente vigente, n.º 10 504 del 11 de enero de 2013. Su doble originalidad radica en el hecho de que, por un lado, no se trata de una iniciativa del gobierno sino de la sociedad civil y, por otro lado, permite un control ciudadano efectivo en materia de financiamiento educativo, apoyándose en una herramienta jurídica híbrida: el fideicomiso.

En una primera parte, volveremos sobre el contexto político e institucional paraguayo, poniendo de relieve la persistencia de las lógicas patrimonialistas tradicionales. En una segunda parte, analizaremos las condiciones de emergencia del Fondo para la educación, insistiendo en su distante origen diplomático y, sobre todo, en la movilización social heteróclita (compuesta por actores de la sociedad civil y periodistas comprometidos) que lo engendró. En una tercera parte, precisaremos las características jurídicas del Fondo para la Educación, presentando el fideicomiso que lo rige como una modalidad original de gestión público-privada. Finalmente, en una última parte, estudiaremos sus efectos en materia de rendición de cuenta y de lucha contra el clientelismo, poniendo de relieve el control ciudadano ejercido sobre un Ministerio de Educación y Cultura (MEC) tradicionalmente desconsiderado por ser el botín electoral o la herramienta partidaria del poder político.

I. “En la encrucijada de los confines”: un funcionamiento político-institucional patrimonialista

El historiador francés Luc Capdevila ubica el Paraguay al carrefour des confins (en la encrucijada de los confines)^[3]. Asociada a esta posición periférica, la tradición autoritaria heredada del régimen de Alfredo Stroessner explica, en parte, el conservadurismo que caracteriza la cultura política paraguaya^[4]. En materia institucional, este conservadurismo alimenta una lógica de funcionamiento patrimonialista. A modo de ilustración, Daniel Mendonca presenta dos ejemplos que atestiguan el muy alto nivel de concusión que perjudica la confianza ciudadana en las instituciones administrativas^[5]. De acuerdo con un estudio coordinado por el Instituto del Banco Mundial al principio de los años 2000, los agentes públicos paraguayos aumentaban de un 30% sus salarios a través de la extorsión. Además, un tercio de los puestos de funcionario habían sido obtenidos a cambio de una contribución financiera. Estas malversaciones arruinan todos los principios de neutralidad, universalidad y gratuidad relacionados con la gestión “legal-racional” de tipo weberiano^[6].

Esta corrupción institucionalizada remonta al Stronato (1954-1989) que pasó por alto toda consideración ética o moral, al punto de aparecer como una verdadera cleptocracia sobre el modelo del Estado “predador” africano^[7]. Asimismo, se habló de un Estado “omnívoro” para calificarlo^[8]. En otras palabras, la metáfora propuesta por Charles Tilly según la cual el Estado adopta los métodos del crimen organizado para legitimar su existencia^[9], adquirió en este caso una significación extrema. De hecho, el contrabando, el narcotráfico así como el proxenetismo constituyeron políticas parapúblicas^[10]. El desfalco era tan elevado que la dictadura paraguaya ha sido presentada como un régimen “neosultánico”^[11] que permitió a unos 36 de sus cuadros dirigentes evaporarse con 550 millones de dólares a la fecha de su caída en febrero 1989^[12]. Durante el Stronato, el Estado era considerado como pertenencia propia de sus administradores, los cuales lo usaban para recompensar la lealtad de sus compinches. En consecuencia y a pesar de la crisis económica de los años ochenta, el número de empleados públicos pasó de unos 80 000 a 120 000 entre 1982 y 1989^[13].

La transición a la democracia no yuguló este fenómeno de hipertrofia burocrática. Al contrario, la patrimonialización del Estado se acentuó con el desarrollo del clientelismo^[14]. Arraigado en las lógicas tradicionales de interdependencia (orekuete), el clientelismo en Paraguay se convirtió en una práctica casi convencional del funcionamiento político-electoral^[15]. Por ende, le sigue faltando al Estado paraguayo, el principal empleador formal del país, administradores de calidad. Koldo Echebarría cita dos índices desarrollados por una pareja de investigadoras argentinas para atestiguar sobre los problemas de gestión pública en América Latina^[16]. Para Paraguay, esos índices son juzgados débiles. En otras palabras, el padrinazgo sigue socavando las instituciones públicas paraguayas, las cuales padecen de uno de los niveles de desconfianza ciudadana más alta de toda la región^[17].

Este problema de legitimidad afecta singularmente el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). En efecto, la corrupción del sistema educativo es tremenda. Se ejerce en todos los niveles, desde la escuela primaria, donde se han registrado casos de extorsión financiera en contra de padres^[18] hasta las universidades privadas que venden diplomas en beneficios de sus propietarios, con frecuencia, miembros del Parlamento^[19]. Por añadidura, el MEC encarna la macrocefalia institucional. Concretamente, más de un tercio de los empleados públicos del país trabajan para el MEC (35 %)^[20]. Si lo comparamos con el caso francés, este porcentaje no es tan elevado. En efecto en Francia, casi la mitad de los funcionarios públicos trabajan para el sistema educativo (44%)^[21]. Sin embargo, en Paraguay, la proporción de agentes públicos que ejercen en las oficinas de Asunción y no antes de los alumnos es mucho más elevada. En el 2012, se estima que el personal puramente administrativo del MEC representaba unas 5000 personas^[22].

En general, la politización substituye el ideal meritocrático en el proceso de selección de los agentes públicos. En suma, se busca “el cargo para la persona y no la persona para el cargo”^[23]. Esta selección viciada tiende a establecer “rentas de situación institucional” a la que los beneficiarios no están dispuestos a renunciar^[24]. Por lo tanto, se hace muy difícil, internamente, contrarrestar las lógicas patrimonialistas que tienden a perpetuarse a pesar de las restricciones financieras. Un sindicalista paraguayo deja entender que la transferencia salarial de un puesto de enseñanza a favor de un cargo administrativo constituiría, hoy en día, el más delicado subterfugio financiero desarrollado por le MEC para perpetuar las lógicas clientelistas sin alterar los presupuestos del Ministerio.

El amiguismo en el MEC es un gran problema. Hay compañeros que han estudiado seis años y que tienen dos títulos y te viene alguien de arriba, por el tema político, por prebenda, y se le incluye en el plantel de personal, sin tener la formación adecuada. […] Hay muchos rubros que desaparecen. Por ejemplo, se jubila un profesor. Su rubro desaparece. ¿En qué sentido? Pues, el rubro se fue a fulanito que es hijo de no sé quien. Es así que funciona la cosa…^[25]

Contando con más de 100 departamentos y subdirecciones diferentes, el organigrama institucional del MEC es tan kafkiano como su distribución geográfica: en Asunción, ocupa unos cuarenta sitios diferentes^[26]. ¡En el 2012, la propia oficina del ministro cambió tres veces de dirección! En sí misma, esta instabilidad geográfico-institucional traduce la dificultad de llevar a cabo proyectos educativos de largo término en Paraguay. Según un universitario, el MEC constituye todavía una institución envarada en su pasado stronista.

El Ministerio de Educación es sintomático de la burocracia paraguaya. Se trata de una estructura antigua, pesada, superpuesta, no reformulada, contrapuesta. Le saca agilidad. En 5 años, tuvimos 4 ministros de Educación […]. Tenemos una visión patrimonialista del Estado. La herencia de Stroessner fue muy fuerte. La estructura estatal sigue siendo stronista, como enquistada. ^[27]

Aunque este panorama institucional no parezca proclive a la innovación político-administrativa, la creación del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación entiende precisamente impulsar un control ciudadano sobre el MEC, obligándolo a racionalizar sus modalidades de funcionamiento y a despolitizar los proyectos políticos que maneja. Como lo vamos a ver a continuación, más allá de su distante origen diplomático, la primera singularidad de este Fondo radica en la movilización socio-mediática que le dio a luz.

II. Al origen del FEEI, una negociación diplomática ardua y una movilización socio-mediática inédita

El Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación se origina en la principal victoria diplomática del presidente Lugo. No olvidemos que este fondo es derivado de un fondo más voluminoso bautizado Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide), el cual es directamente vinculado a la renegociación del Tratado de Itaipú entre Paraguay y Brasil (1973). Por lo tanto, antes de analizar el rol de la sociedad civil, conviene recordar brevemente el proceso diplomático que condujo a la firma del acuerdo Lugo-Lula del 25 de julio de 2009 relativo a la compensación por cesión de la energía hidroeléctrica.

Un mes solamente después de su entronización como primer presidente de izquierda en Paraguay, Fernando Lugo solicitó de inmediato con su homólogo Luis Inácio Lula da Silva una renegociación del tratado de Itaipú, considerado como profundamente inicuo para Paraguay. Construido durante la dictadura sobre el rio fronterizo Paraná por un costo astronómico evaluado en unos 17,4 mil millones de dólares^[28], el embalse de Itaipú, el segundo más grande y potente del mundo, alimenta en electricidad todo el suroeste brasileiro. Sin embargo, comprometido en ceder a su vecino el 45% de la energía hidroeléctrica producida por la parte paraguaya, el Estado guaraní recibía anualmente a penas 120 millones de dólares de compensación financiera. Entonces, en septiembre 2008, más allá de la finalización de los trabajos anexos y del reescalonamiento de la deuda contraída, Asunción exigió de Brasilia la libre disponibilidad de la energía hidroeléctrica –lo que significaba para ANDE, la compañía nacional de electricidad, la posibilidad de vender sus excedentes directamente con los Estados federados brasileiro y las provincias argentinas– y un aumento substancial del pago anual por la cesión de energía^[29]. Involucrado en una dinámica de integración regional, el presidente Lula hizo más que satisfacer la solicitud de su homologo y amigo Lugo. Mientras que su Ministerio de Economía se pronunció a favor de una duplicación de la compensación financiera, Lula se comprometió en triplicarla^[30]. A pesar de las reticencias de la oposición política en el Congreso brasileño que obstaculizaron su ratificación durante un par de años suplementarios, los acuerdos Lugo-Lula entraron en vigor a mediados del 2011, tras su aprobación por el Senado brasileño^[31].

Representando un millón de dólares por día hasta 2023 (360 millones de dólares durante 10 años), este fondo de compensación por la cesión de energía eléctrica tomó el nombre de Fonacide gracias a una movilización socio-mediática muy eficaz. De hecho, a partir del 2012, cuando se anunció la ratificación próxima del tratado Lugo-Lula por parte del Congreso brasileiro, se armó una alianza heteróclita compuesta de periodistas, lideres de opinión y miembros de la sociedad civil con motivo de hacer aprobar una ley que impidiera el uso discrecional o clientelista de este maná financiero.

A todas luces, la desconfianza ciudadana hacia una captura ilegítima de esos fondos por parte de los actores político-administrativos no era para nada exagerada. En el pasado, los 120 millones de dólares anuales que tenían que ser prioritariamente reservados para los departamentos afectados por la construcción del embalse habían sido sistemáticamente desviados y usados con fines político-electorales o personales^[32]. Debido a este precedente, existía un alto riesgo de que esos fondos triplicados siguieran siendo administrados de manera ilícita. Asimismo, este temor se veía agudizado por el proceso de juicio político que puso fin, en junio 2012, al mandato del primer presidente de izquierda de la historia paraguaya^[33]. Después de la destitución de Lugo, artesano de la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú, se temía de que sus sucesores se apoderasen del fruto de su labor diplomático y aprovecharan esos fondos necesarios al desarrollo socio-económico de forma clientelista. En suma, para los actores de la sociedad civil, había que encontrar un medio legal para proteger esos recursos de la “rapacidad política”.

En el origen del Fonacide, se encuentra un pequeño grupo de periodistas de opinión. Famoso presentador de un talk-show político, Luis Bareiro Mersán ha sido uno de sus arquitectos. Nos presenta como surgió la idea de este proyecto desde la sociedad civil.

“En realidad, eso nació desde el sector privado. No fue una decisión del Estado ni del gobierno. Surgió a partir de una coyuntura muy especial. El gobierno de Lugo consiguió con Brasil un fondo adicional a lo que se estaba recibiendo en compensación de energía del tratado de Itaipú. Eso suponía un ingreso adicional importante, o sea 280 millones de dólares al presupuesto público por año. Es un dinero importante que dentro del paquete presupuestario general no tiene mayor implicancia; pero que si se concentra este gasto en un área en particular podría tener mayor resultado. Entonces, a partir de eso, empezamos a conversar con otros periodistas sobre cómo podríamos hacer para que, de alguna manera, este dinero se gastara de manera eficiente y tuviera resultados concretos… El temor era que este dinero se añadiera a los gastos rígidos del presupuesto (salarios, burocracia en general). Entonces, lo que plantamos fue que este dinero había que gastarlo en Educación. Era el único lugar donde iba a tener un resultado cualitativamente mejor. ¿Cómo gastarlo en Educación? Eso era la pregunta. Con este fin, empezamos a reunirnos con gente del sector privado que estaban trabajando en temas educativos (asociaciones, profesionales de la Educación) para ver en qué área habría que gastar este dinero. Así que nos juntamos también con los gremios de los docentes. En realidad, con todos los sectores que tenían un vinculo con el sector educativo. Quedó un grupo que no tenía una persona jurídica. No había autoridades. Era un movimiento auto-convocado. No había líderes en el sentido de que alguien nombró a tal coordinador, nada… A partir de allí, empezamos a juntarnos con unos economistas y abogados, para ver como eso se podía hacer para que se convirtiera en realidad, o sea para que este dinero no se metiera dentro del presupuesto general”.^[34]

La inclusión y participación de actores de la sociedad civil al proceso de definición legislativo del Fonacide se ve reflejado, por ejemplo, en el artículo 12 de la ley n.º 4758. Este artículo garantiza para los proyectos de alfabetización numérica de tipo One Laptop Per Child un financiamiento anual representando entre un 30 y 40% del Fondo par la Educación. En otras palabras, el Estado paraguayo tiene que invertir un mínimo de 32 millones de dólares al año en dispositivos de educación digital. Precisamente, el artículo 12 es fruto del involucramiento legislativo de Cecilia Rodríguez Alcalá, responsable de la organización no gubernamental Paraguay Educa, la cual distribuyó a todos los alumnos de Caacupé y a sus maestros computadoras pedagógicas con conexión gratuita a Internet^[35].

Teniendo en cuenta la fuerte inclinación al clientelismo que caracteriza el sistema político-electoral paraguayo, su conservadurismo y su débil propensión a promocionar políticas públicas de interés general^[36], la aprobación de este proyecto legislativo de origen ciudadano no se hizo sin dificultad. Como lo precisan dos de nuestros interlocutores, tuvieron que enfrentar unas resistencias político-institucionales importantes y ajustar, consecuentemente, sus propuestas iniciales.

En el proyecto original, toda la plata iba para Educación. Pero había complicaciones, por culpa de acuerdos políticos anteriores. Entonces tuvimos que ceder y negociar. Así que la atribución se hizo de esa manera: un porcentaje para Obras Públicas, un porcentaje para Salud, un porcentaje para las gobernaciones y municipios. Ellos ya recibían plata. Lo que hicimos fue acordar con ellos que la mitad de este dinero, sí o sí, lo tenían que gastar en Educación, para reparar escuelas y colegios. O sea la parte infraestructuras, la sacamos del fondo para las gobernaciones y municipios, pero asegurándonos que la tenían que gastar en infraestructuras. Además, los obligamos a invertir un 30% de este dinero en almuerzo escolar. O sea, ahora, por ley, del dinero que sale de Fonacide para gobernaciones y municipios, la mitad se destina a infraestructuras y el 30% a almuerzo escolar. Antes eran gastos absolutamente discrecionales, sin ningún control.^[37]

 

De esos 360 millones de dólares anuales, nosotros exigimos que se vaya todo para la Educación. Pero, es cierto que las necesidades son en otros sectores también; por ejemplo: salud o infraestructuras. En todo caso, temíamos la disolución de los fondos que siempre impiden actuar. En Paraguay, se distribuye poco a muchos ministerios. Lo que finalmente no te permite hacer nada. Entonces, armamos una ley con el Congreso para que sí o sí, de esos nuevos recursos de Itaipú, el 30-40% vaya para Educación y nuevas tecnologías, o sea 108 millones. Es lo que llamamos el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación. Además, conseguimos que un 25% de esos fondos se vayan a los gobiernos departamentales y municipales para temas relacionados con educación. Lo que representa 80 millones de dólares suplementarios (50% en infraestructuras, y 30% en almuerzo escolar). Hay que saber que en las escuelas, no tienen un fondo para almuerzo escolar. Tienen para desayuno, pero no es suficiente. Muchos niños salen de la escuela porque tienen mucha hambre. El almuerzo les daría un motivo para no desertar. O sea una forma de retenerlos. Eso se tiene que hacer por las gobernaciones y los municipios. El problema es que de las 17 gobernaciones y más de 80 municipios que tenemos, todos son muy corruptos y no tienen capacidades de gestión. Igual, tuvimos que ceder… Porque era también una cuestión política, de que el Congreso no nos iba a aprobar este nuevo esquema institucional [el fidecomiso], si no le dábamos una parte de la torta a los gobiernos locales.^[38]

Con el fin de hacer adoptar este proyecto de ley previamente afinado por juristas experimentados, los periodistas y miembros de la sociedad civil ejercieron un trabajo de lobbying muy importante. Para la gran mayoría de los parlamentarios, la creación del Fonacide suponía renunciar a un dineral susceptible de alimentar redes de clientelas dentro de las administraciones públicas como de las municipalidades. Sin embargo, tal cual lo sugiere nuestro periodista de investigación, hasta los más recalcitrantes acabaron por asimilar el hecho de que se arriesgaban en ver sus carreras políticas mediáticamente mermadas en caso de oponerse al proyecto legislativo del Fonacide.

Había un montón de plata caliente. Había un deseo terrible de toda la clase política para gastar esa plata. Así que una vez que tuvimos el proyecto de ley formulado, empezamos a hacer lobby con el apoyo del movimiento Juventud que se mueve, con empresarios de Juntos por la Educación, con miembros de Paraguay Educa, o sea, con una cantidad de gente, y con otros periodistas. Nos fuimos a hablar con los presidentes de todos los partidos políticos, con los presidentes de las diferentes comisiones parlamentarias. Hicimos un lobby permanente hasta obtener primero el compromiso del presidente del Congreso, sus principales asesores, para tratar el proyecto de ley. Nos reunimos con el propio presidente Federico Franco, que nos dio su compromiso, pero que quedó más o menos allí. […]. En realidad, muchos políticos se oponían. Pero nadie lo podía decir ni afirmarlo públicamente. ¿Por qué? Porque la idea fue muy bien vendida. Se trataba de crear un fondo para garantizar la excelencia de la educación, para pagar las investigaciones y reparar a las escuelas y colegios de este país. También, hay que confesar que la clase política nos tiene, a algunos de nosotros, periodistas de radio y televisión, un cierto temor, o… digamos… interés en tener buenas relaciones con nosotros…^[39]

Después de varias enmiendas y lecturas parlamentarias entre las dos Cámaras, la ley n.º 4758 que instauró el Fonacide fue aprobada el 21 de septiembre 2012, o sea, un poco más de tres años después de la firma del acuerdo Lugo-Lula. En el texto legislativo, los recursos financieros han sido orientados de manera específica. Durante diez años, el 28% de esos fondos irá al Ministerio de Obras Públicas con el objetivo de construir proyectos de infraestructuras, un 25% será destinado a las gobernaciones y a los municipios, un 10% adicional financiará prioritariamente políticas de desarrollo de la infraestructura y equipamiento hospitalario por parte del Ministerio de Salud y un 7% será capitalizado por la Agencia Financiera del Desarrollo (AFD)^[40]. En fin, el 30% restante compondrá el Fondo de Excelencia para la Educación y la Investigación. Por lo tanto, los miembros de la sociedad civil han logrado preservar de la “depredación institucional” el equivalente de mil millones de dólares en diez años (108 millones por año multiplicado por 10).

Una vez más, el temor ciudadano de una captura ilegítima de esos diferentes créditos no era sin fundamento. En febrero 2015, casi dos tercios de los municipios del país han sido imputados por la Controlaría General de la República (CGR) por falta de transparencia en relación con la utilización de esos recursos durante el año precedente^[41]. Más grave, a penas dos meses después, una diputada de izquierda acusó al gobierno de Horacio Cartes por haber desembolsado del Fonacide alrededor de 7 millones de dólares con el objetivo de comprar armas para sus ministerios de Defensa y del Interior^[42].

Sin embargo, hasta que se demostró lo contrario, el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación no ha sido todavía incriminado por ninguno escandalo de corrupción. Sin duda alguna, la arquitectura legal e institucional en la cual se apoya el FEEI lo inmuniza contra los riesgos de prevaricación. De hecho, el elemento más pertinente de toda esta batalla diplomática y jurídica tiene que ver con su logro institucional: desatado del Fonacide, el FEEI es administrado a través de un fideicomiso, una forma de gestión público-privada inédita en Paraguay.

III. Un fideicomiso como entidad gestora del FEEI: una modalidad original de administración público-privada

Conocido como trust en el derecho anglosajón, el fideicomiso se origina en el derecho romano (fiducia)^[43]. Jurídicamente, designa una transferencia de derechos patrimoniales de una persona física o moral (el constituyente) a otra persona física o moral (el fiduciario) en beneficio de una tercera persona física o moral (el beneficiario). En el caso paraguayo, los juristas que trabajaron con los periodistas y miembros de la sociedad civil en la elaboración de la ley del Fonacide concluyeron que la mejor manera de proteger una parte de estos fondos contra el uso discrecional de la administración era instituir un fideicomiso.

De inmediato, esta creación jurídica suscitó la reprobación del MEC. Aunque integrara la arquitectura institucional del futuro FEEI, el Ministerio de Educación se dio cuenta de que iba a perder sus prerrogativas tradicionales en materia de gestión presupuestaria. Asimismo, el MEC se percató de que el fideicomiso le iba a imponer una forma de tutela extraadministrativa. Antes de esclarecer las quejas del MEC, hay que volver sobre las características técnicas, así como las atribuciones legales confiadas a esta nueva estructura jurídico-administrativa.

Por medio de la ley n.º 4758 del 21 de septiembre 2012, el Estado paraguayo (el constituyente) aceptó transferir una parte de los recursos del Fonacide (el Fondo para la excelencia de la educación y la investigación –FEEI–) a la Agencia financiera para el desarrollo (AFD), quien fue designada como entidad fiduciaria. Hay que precisar que la AFD no administra el FEEI, solamente conserva los fondos. En alguna forma, actúa como si fuera una simple cuenta bancaria en la cual se depositarían unos 110 millones de dólares anualmente. La autorización de desembolso la toma un Consejo interinstitucional compuesta de nueve miembros. Presidido por el ministro de Hacienda, este comité reúne al ministro de Educación, su homólogo de Salud, el ministro de la Secretaría general de Técnica de Planificación (STP), el presidente del Consejo Nacional de Ciencias y Tecnologías (Conacyt), así como cuatro miembros de la sociedad civil (y cuatro suplentes), reconocidos por su integridad moral y nombrados por decreto presidencial sobre proposición del Conacyt^[44]. Dentro de los ocho representantes de la sociedad civil, figuran cuatro empresarios, dos ingenieros, un médico y un periodista. Ninguno de los nueve miembros del Consejo de administración del FEEI recibe emolumentos para participar en este comité de gestión que se reúne una vez por trimestre, por convocación del ministro de Hacienda o sobre propuesta de por lo menos cinco miembros.

Sus misiones principales consisten en validar todos los proyectos que pretenden obtener una financiación por el FEEI así como evaluar su implementación. En el primer caso (evaluación ex ante), este Consejo de administración público-privado puede solicitar la opinión de un panel de expertos independientes. En el segundo caso (evaluación ex post), si se constatan retrasos en la implementación o si esta ha sido juzgada insatisfactoria, este mismo comité es habilitado para sancionar la institución designada para su ejecución, confiando la responsabilidad del proyecto a otro organismo gestor. Además, en caso de supuestas malversaciones financieras, los proyectos incriminados son presentados ante el Ministerio Público, que se encargará de instruir la investigación.

Durante las cesiones de deliberación, cada consejero dispone de una voz. Los proyectos son validados a la simple mayoría de los miembros presentes. Hay que precisar que cuatro miembros suplentes representando la sociedad civil participan de los debates, pero no tienen el derecho de voto. En caso de empate, la decisión final la tiene el ministro de Hacienda.

Es interesante señalar también que el FEEI es plurianual, o sea, los recursos que no han sido desembolsados durante el año irán abundando el presupuesto del año siguiente. Esta disposición entiende conjurar la tentación clásica de las administraciones públicas paraguayas que consiste en dilapidar los créditos antes del mes de diciembre, bajo pretexto de que tendrán que ser devueltos al Ministerio de Hacienda en enero, si no han sido utilizados antes.

Última especificidad del FEEI: la asignación presupuestara ha sido relativamente encuadrada por ley. Así, más o menos el 40% de esos fondos debe servir para financiar proyectos de investigación, así como becas de excelencia para los estudiantes. Alrededor del 40% del presupuesto tiene que ser destinado a programas de introducción a las tecnologías de información y comunicación (TIC) en las clases. El mejoramiento de las infraestructuras escolares y la formación de los docentes podrán contar con el 15% del FEEI. Finalmente, los rublos restantes (o recuperados de los años anteriores) serán consagrados en prioridad a la pequeña infancia, reservados a la agencia encargada de evaluar y certificar la calidad académica, o conservados con el objetivo de apoyar proyectos comunitarios llevados a cabo por padres de familias.

Si esta ley parece rígida en la medida en que distribuye los presupuestos de manera precisa, en la práctica, su uso es mucho más flexible. En consecuencia, el margen de maniobra de los miembros fiduciarios sigue siendo elevado. Lo interesante de esta modalidad de gestión público-privada consiste en su carácter innovador. En un país cuya estructura institucional está dominada, como lo vimos, por modalidades de funcionamiento patrimonialista y que se revela excesivamente fragmentada a nivel administrativo, este fideicomiso representa una innovación gerencial significativa. Se inscribe en una lógica de colaboración intersectorial que se está desarrollando en otros países de América Latina desde los años 2010^[45]. Sintetizada en el grafico siguiente, su arquitectura organizacional se caracteriza precisamente por una cierta horizontalidad, la cual sugiere relaciones de poder menos jerárquicas o más harmoniosas entre las diferentes instituciones involucradas.

Gracias al FEEI, el proceso de racionalización de la acción pública en el sector educativo está en marcha en Paraguay. No obstante, la oposición del MEC ha sido muy importante desde un principio. Se explica por la voluntad explícita de los miembros de la sociedad civil en contrarrestar toda inclinación hacia un uso clientelista de los recursos financieros del FEEI.

IV. Un MEC bajo escrutinio: racionalización de la acción pública y rendición de cuentas

Incluso si la investigación universitaria capta teóricamente casi la mitad del FEEI, la desaprobación del MEC no radica en el hecho de que la asignación presupuestaria le hubiera sido desfavorable. Las críticas del MEC hacia el fideicomiso –en contra del cual amenazó recurrir a la política de la “silla vacía”– tienen que ver, precisamente, con su justificación institucional. Después de la entrada en vigor de la ley n.º 4758 a finales de 2012, el MEC se sintió atacado en su independencia y hasta disminuido en sus prerrogativas y competencias por el Ministerio de Hacienda (MH).

El fideicomiso tiene muchos problemas. Más que beneficiar al Ministerio de Educación en lo que atañe al apoyo y a limplementación de políticas públicas, está siendo una traba para el Ministerio. […]

Además, cuando surge el Fonacide, lo que hace el Ministerio de Hacienda es cortar todos los fondos; no solamente con relación a las TIC, sino todo lo que no es estructural. El Ministerio solo queda con presupuesto para operativizar su funcionamiento. Todo lo que sea gastos de inversión, el Ministerio de Hacienda le corta al Ministerio de Educación. Ahora, teóricamente todo lo que tiene que ver con inversión, lo tenemos que financiar a través del Fonacide [FEEI]. […]

Pero hasta este momento, no se ha podido ejecutar absolutamente nada. No hay ningún proyecto que esté funcionado. Por otro lado, el Fonacide [FEEI] no solamente involucra las TIC, sino que, también involucra estructuras de las escuelas. Ejemplo concreto: las instituciones necesitan reparación. Las infraestructuras de las escuelas son muy precarias. […] Hoy, si se cae una escuela, el culpable es el MEC. Pero el Ministerio de Educación no puede hacer absolutamente nada. No puede poner un piso, arreglar un techo, colocar una sola aula; porque hoy no tiene más financiamiento para eso. […]

Así que la ley del Fonacide tiene muchos baches. Hay muchas contradicciones dentro de la ley… Y digamos que la propia estructura no permite una ejecución ágil de lo que es el Fonacide [FEEI]. Entonces, lógicamente, hay oposición.^[46]

Como cualquier asociación, para pretender recibir financiamiento del FEEI, el MEC está no solamente obligado en proponer un proyecto coherente a la entidad fiduciaria, sino que también se debe someter a su evaluación, o sea, exponerse al control externo y a la rendición de cuentas. Esta humillación institucional está incluso implícitamente inscrita en la ley que estipula, como lo precisamos arriba, que en caso de fracaso del proyecto financiado, la responsabilidad de ejecución puede ser retirada al organismo encargado de llevarlo a cabo^[47]. Al tener por definición la gestión de las cuestiones educativas dentro de su portafolio ministerial, el MEC es directamente apuntado por esta disposición jurídica, la cual suena como una verdadera advertencia o incriminación en su contra. Sin sorpresa, el ministro de Educación aceptó muy mal que el ministro de Hacienda obtuviera la dirección de un Consejo de administración consagrado al financiamiento de las infraestructuras escolares. Peor todavía, le fue muy difícil admitir que su voz fuera equivalente a la de un simple representante de la sociedad civil. Por esas razones, el MEC tiene recelos hacia el fideicomiso.

Con cuatro representantes titulares y cuatro suplentes nombrados por tres años y no revocables, la sociedad civil está en posición de poder. Incluso si los cuatro miembros del gobierno y el presidente del Conacyt tienen la mayoría absoluta, no pueden desconsiderar la opinión de los miembros de la sociedad civil. En efecto, un periodista forma parte del Consejo de administración del FEEI. En caso del paso forzado de un proyecto contestado, los representantes de la sociedad civil podrán exponerlo en la prensa y culpar a los miembros del gobierno por su adopción.

[Al ser suplentes], nosotros tenemos voz no más. Pero, ¡Ojo! Tenemos voz para armar un buen quilombo verdad. […] Como se los decíamos: ‘Cuidado, señores, tenemos para hablar dentro y sobre todo fuera de la reunión. Si es necesario armar un escándalo, lo vamos a armar’.^[48]

Asimismo, para sus promotores, la gestión fiduciaria del FEEI permite favorecer la transparencia de las políticas públicas. Además, la innovación institucional no se limita al hecho de otorgar a miembros de la sociedad civil una posición de actor como de veedor de las decisiones políticas. Participa también a la transformación del Estado hacia una mayor racionalización funcional. Es lo que tres de nuestros interlocutores dejan entender cuando critican los fenómenos de balcanización institucional, las trabas burocráticas, así como la politización administrativa asociada con el Ministerio de Educación.

Uno de los principales problemas del MEC es que entre los viceministerios, hay muchas rivalidades. Por ejemplo, nos presentaron unos proyectos de formación docente, donde la viceministra a cargo de la formación docente, no había tenido acceso a este proyecto. Lo había hecho otra persona con un perfil más político que tenía acceso a otro viceministro que no estaba en el área. Entonces, allí nosotros empezamos a darnos cuenta de cómo funcionaba la cosa dentro del Ministerio. El problema es que entre ellos no hablan. ¡Son silos, compartimentos completamente aislados! En una cierta manera, lo que estamos haciendo es obligarlos. Es que haya sinergia al interior de esa institución. Le obligamos a que cuando un proyecto llegue al consejo [del FEEI] tiene que haber tenido un trabajo conjunto entre todas las áreas. Eso es muy importante a la hora de evaluar los proyectos.^[49]

 

Nuestra herramienta institucional es pésima. El MEC no funciona para ejecutar políticas públicas. Es un problema de burocracia. Es un problema de altísima politización del Ministerio y de corrupción por supuesto.

Entonces, la idea que estamos discutiendo con este nuevo equipo de transición [administración de Horacio Cartes], es que este Fondo de Excelencia para la Educación sirva como para proyectos de laboratorios. O sea, la idea es impulsar un nuevo modelo educativo, que empieza a construirse a partir de este pequeño fondo, pero con resultados concretos, como por ejemplo el programa Una Computadora por Niño. Una vez que eso empieza a funcionar, una vez que se consigue reformar el dinosaurio que tenemos en el MEC, se aplica ya a nivel general.^[50]

 

[Gracias a las evaluaciones], es más, en algún momento, se va a empezar a ver en el MEC, quién es eficiente y quién no. No solamente los políticos de alto mando, los de mando medio también, todos van a estar esforzados a tener resultados. El programa en sí los obliga a llevar resultados. Es decir que algún momento, en el mismo MEC, vamos a tener que tener gente eficiente. Y se va a hacer como un colador de gente eficiente y no eficiente.^[51]

En otras palabras, la implementación del FEEI sería sinónimo de un reforzamiento de la cooperación interinstitucional y de introducción de mecanismos de evaluación. Como lo vimos, esas nuevas modalidades de gestión entran en contradicción con el funcionamiento patrimonialista del Estado en Paraguay. De hecho, más allá de las críticas del MEC, el FEEI tuvo que enfrentar también presiones políticas susceptibles de perjudicar su integridad jurídica como su credibilidad social.

El director ejecutivo para Paraguay de la más famosa empresa de fast-food norteamericana, Miguel Brunotte, ha sido designado miembro suplente del Consejo de administración del FEEI. Su relato atestigua de los riesgos de deslegitimación que pesaron sobre la entidad fiduciaria a su inicio.

Al final de enero 2013, la primera reunión [del Consejo de administración del FEEI] fue bastante chocante para mí. No estoy acostumbrado para nada al ambiente político. Además, fue bastante caliente, porque había proyectos que querían ya [los miembros del gobierno de Federico Franco]. […]

Y bueno, por suerte, con la mayoría de los miembros del sector privado, hubo una sintonía bastante rápida. No hubo discordia. Eso era uno de los riesgos que había. Porque con miembros del sector privado es posible que haya discrepancias, que no compartamos la misma manera de pensar o las mismas ideas. En este caso, enseguida se formó un grupo bastante bueno… En realidad somos ocho. Son cuatro titulares y cuatro suplentes. De esos ocho, yo diría que somos cuatro activos. Y que tenemos muy buena sintonía respeto a lo que queremos hacer.

O sea, primero insistimos para que se armara un equipo técnico que pueda evaluar los proyectos. Hay periodistas. Yo vendo hamburguesa. O sea, la prioridad era primero armar un buen equipo sobre todo independiente de las instituciones públicas que pueda entrar a evaluar cada uno de los proyectos. Incluso a través del Conacyt, enviamos algunos proyectos a Uruguay y Argentina. Por ejemplo, la parte ciencia e tecnología del proyecto Pro Ciencia, la enviamos a Argentina y Uruguay como para que nos den opiniones técnicas externas. Eso fue lo primero.

También, había que darle seguimiento después. Pero como no podíamos quedarnos sin decir absolutamente nada, cada uno, a su manera, entró a revisar los proyectos. Y cuando se trataba de primera infancia, enviamos los proyectos a Unicef, para que nos den también su punto de vista.

A partir de allí, con base a toda esa información que recolectamos entre nosotros, expertos y técnicos, se decidió parar todos los proyectos. No se aceptó ningún proyecto.

¿Por qué? Porque temíamos de una instrumentalización política a pocas semanas de las elecciones generales [abril 2013]. ¿Entonces, que pasó? Pues, nada. El problema era que nosotros, por un lado, éramos vistos como liberales [partidario del presidente Franco] si es que aprobáramos y que se hiciera la cosa, o por otro lado, éramos colorados, del equipo de Cartes, si lo frenáramos. En realidad, no nos interesaban ni los unos ni los otros. Simplemente no nos interesaba porque los proyectos no estaban bien concebidos. […]

Nos hicimos los garantes de la legitimidad del FEEI. Yo me quiero sentir así. Y es también lo que a uno lo motiva, el saber que se pudo frenar algo tan importante como eso, poder decir a los políticos: “No. No estamos de acuerdo”.^[52]

Desde el 2013, cualquier asociación civil o institución pública puede presentar proyectos a evaluación y financiación ante el Consejo de administración del FEEI. En el sitio de la Secretaria técnica de Planificación (STP), se encuentran guías para confeccionar proyectos que respeten los requisitos de eficiencia, sostenibilidad y eficacia asociados con el Sistema nacional de inversión pública (SINP)^[53]. Las cifras demuestran una institucionalización progresiva del FEEI, así como su nivel de exigencia y selectividad. Desde su creación, alrededor de 80 proyectos han postulado para financiamiento ante el Consejo de administración del FEEI. Entre 2013 y 2016, solamente 13 han sido aprobados, de los cuales 11 fueron presentados por el MEC, uno por el Conacyt y 1 por varias instituciones públicas reunidas (MEC, MH, STP, Conacyt)^[54]. Durante los tres primeros años de funcionamiento, alrededor de 480 millones de dólares fueron invertidos por medio del FEEI^[55]. A pesar de la sospechosa falta de transferencia a favor del FEEI por parte del Ministerio de Hacienda en el 2015^[56], ningún caso de malversación vino a perjudicar la legitimidad de esta nueva institución^[57]. Al contrario, la capacidad de inversión a largo plazo que representa este fondo constituye un arma económica muy potente contra la desinversión educativa^[58].

Conclusión

En resumen, esta entidad fiduciaria constituye una innovación jurídica e institucional importante. Tres de sus características merecen ser recordadas: su génesis socio-mediática (alianza heteróclita de periodistas, juristas y activistas sociales), su razón de ser (limitar el apoderamiento predatorio de los recursos públicos por parte del poder político) y su modo de funcionamiento (privilegiando la horizontalidad y la colaboración interinstitucional).

El origen del FEEI no es gubernamental. Aunque el presidente Franco firmó el decreto de aplicación en octubre de 2012 y su modificación en enero del 2013, esta innovación institucional no es fruto de una decisión política, sino de una intensa movilización de la sociedad civil. Desde el punto de vista ciudadano, su fundación entiende subyugar las lógicas patrimonialistas que perjudican la credibilidad de los poderes públicos en Paraguay. Como lo vimos, el objetivo es mejorar el funcionamiento de la administración pública, imponiendo más transparencia y rendición de cuentas en la gestión de las políticas educativas. Asimismo, el FEEI contribuye a reforzar los mecanismos de accountability, tanto horizontales como verticales, que eran tradicionalmente muy precarios en Paraguay^[59].

El compromiso institucional constituye la matriz funcional del FEEI. En gran parte, alejado del mundo de la educación, su Consejo de administración aparenta un gabinete de expertos que ejercen un control sobre la decisión e implementación de los programas del MEC y, marginalmente, de los del Conacyt. Para el primero, su racionalización necesaria se hace bajo presión exógena, lo que genera tensiones y retrasos en la puesta en marcha de esos programas. Sin embargo, a medio plazo, los beneficios en términos de eficiencia (relación costo-beneficio) y de efectividad (impacto) de la acción pública educativa van a ir aumentando en Paraguay. Generando formas de emulación colectiva, el Consejo de administración del FEEI se compone de actores públicos y privados que tienden a apropiarse de las virtudes de la cooperación. En otras palabras, el FEEI contribuye a disminuir la fragmentación institucional, así como los disfuncionamientos asociados con la “insularidad administrativa” que afecta los países de América Latina^[60].

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