Ciudadano Inteligente, Espacio Público y la Agenda de Probidad en Chile (2015-2016)

Antoine Maillet, Antoine Faure y Sebastián Carrasco^[1]

Durante su segundo mandato, la presidenta de Chile Michelle Bachelet (2014-2018) promulgó una serie de leyes pertenecientes a la llamada Agenda de Probidad y Transparencia. La más emblemática fue la Ley para el fortalecimiento y Transparencia de la Democracia, que revisa entre otras materias las modalidades de las campañas electorales, con especial énfasis en su financiamiento. También se aprobó una nueva ley de partidos políticos, que obliga, entre otras medidas, a los partidos a proceder a la reinscripción de todos sus militantes y a aceptar una supervisión externa de sus procesos electorales internos. Estas distintas disposiciones, junto con otras que no detallamos aquí^[2], constituyen un cambio relativamente importante en la operación de la política formal en Chile, y parecen responder a una cierta “crisis de legitimidad” nacida de la desconfianza hacia la élite política del país^[3].

Resulta relativamente sorprendente la facilidad con la cual el ejecutivo pudo avanzar en estos proyectos. Por una parte, los actores tradicionales, en particular las cúpulas partidarias y los parlamentarios, son en general reacios a este tipo de modificaciones, ya que afectan directamente sus intereses políticos particulares. Por otra parte, el gobierno ha mostrado dificultades para avanzar en algunos proyectos emblemáticos, como la reforma de la educación superior. Por lo tanto, es llamativo que en pocos meses se haya podido aprobar una reforma de esta envergadura, en una materia donde los actores involucrados tienen una importante capacidad de veto. La explicación de esta aparente paradoja está en el rol que han jugado algunos actores e iniciativas “ciudadanas” que su ubican al margen de la forma en que se desarrollan tradicionalmente estos procesos políticos.

Específicamente, cuando se observa en detalle el proceso de elaboración e implementación de la Agenda de Probidad, aparecen en distintos puntos actores externos a la política formal, que reivindican una mediación entre el campo político y la ciudadanía. Destacan en particular dos organizaciones, Ciudadano Inteligente (CI) y Espacio Público (EP), que participan bajo distintas modalidades, más cooperativas o confrontacionales, tanto en la emergencia del problema de la probidad y de la transparencia, como en la elaboración de estas reformas políticas, desde su puesta en la agenda hasta la votación de las leyes. Este proceso de elaboración conjunta de la política constituye el caso que abordamos de manera exploratoria, para así tratar la pregunta más general sobre el rol que tienen organizaciones que apelan al carácter “ciudadano” de su acción, en las distintas fases de la construcción de las políticas públicas. El estudio de caso utiliza fundamentalmente fuentes cualitativas primarias, con una reconstitución del proceso en base a información de prensa, análisis de información oficial proporcionada por las historias de ley, los sitios web gubernamentales y de las organizaciones, junto con 10 entrevistas realizadas a actores claves del proceso. El caso resulta más llamativo aun en la medida que el policy-making chileno ha sido descrito como relativamente cerrado, y propio de la élite (Aninat, Navia, Londregan y Vial, 2011; Olavarria-Gambi, 2016), por lo que el proceso que nos interesa aquí sería relativamente excepcional. Sobre esta observación volveremos en la conclusión.

Del cuestionamiento general ya mencionado se desprenden tres preguntas específicas. Primero, se trata de determinar la modalidad de la participación y control que ejercen estas organizaciones sobre la política pública, con especial énfasis en los repertorios de acción a los cuales recurren para incidir en la elaboración de la política (Tilly, 1995). En segundo lugar, exploramos los significados de este concepto de “ciudadano” en el caso de estas organizaciones y su acción, tanto en el discurso que tienen como en los dispositivos de control del campo político que proponen a los ciudadanos. El uso del término ha sido masivo en los últimos años, en una calidad de “significante vacío” (Laclau, 2005) que instala una tensión entre esta figura discursiva y lo que pretende representar. Así sea mediante una cosificación –el ciudadano como un objeto inerte– o antropomorfización –se le prestan las características de un individuo–, se desconoce por un lado su carácter de constructo social y político; y por el otro, de recurso discursivo estratégico, rasgo sobre el cual más nos concentramos. Finalmente, abordamos la problemática de la novedad del fenómeno, a partir de una mirada longitudinal al policy-making chileno, que destaca la ruptura de este particular proceso con las prácticas tradicionales. Si bien las reformas políticas tienen especificidades que las distinguen de las políticas públicas en general, igualmente este estudio abre posibilidades de investigación sobre este tipo de dinámicas en otras materias.

Con el fin de enmarcar el estudio, estas preguntas son tratadas primero teóricamente. Luego, reconstituimos la secuencia que llevó de los escándalos político-financieros a la promulgación de distintas leyes. Mostramos el rol jugado por las organizaciones que en base a un repertorio diverso –y en particular un uso estratégico de la etiqueta “ciudadana”– contribuyen decisivamente a dotar de legitimidad estas medidas. En conclusión, situamos los aportes de este estudio de caso para la reflexión sobre la coconstrucción “ciudadana” de las políticas públicas, considerando tanto sus particularidades como aspectos que permitirían generalizar algunos hallazgos.

I. Los actores ciudadanos en la coproducción de las políticas públicas: ¿un remedio a la crisis de legitimidad de las democracias?

Antes de abordar empíricamente este caso, lo enmarcamos teóricamente en una reflexión sobre la naturaleza misma de estas organizaciones que hemos denominado ciudadanas, además de sus formas de intervenir en la elaboración de las políticas públicas. En efecto, si bien estas son relativamente novedosas, la literatura nos entrega algunas coordenadas para explorar su naturaleza. En general, su aparición se da en un contexto de crisis de legitimidad de los actores tradicionales del sistema político, lo que, en América Latina, abre espacios para que actores no tradicionales puedan penetrar con fuerza en espacios de decisión antes mucho más restringidos. En Chile, la persistente incapacidad de los partidos políticos de representar y canalizar los intereses ciudadanos, junto con los casos de corrupción que se han conocido en años recientes, deriva en una crisis del sistema político (Luna y Mardones, 2017). En consecuencia, la tensionada relación entre la clase política y la ciudadanía, agudizada por la poca credibilidad y por la crisis de legitimidad, podría haber repercutido en la búsqueda de nuevas formas de interacción entre los actores involucrados. Así, se vuelve posible que las “organizaciones ciudadanas” entreguen legitimidad a las políticas públicas implementadas (como aceptabilidad, cf. Hassentefeul y Smith, 2002; Mayaux, 2015). El eje problemático remite entonces a saber si las llamadas “organizaciones ciudadanas” señalan –o no– una fase nueva de la coproducción de políticas públicas. Dado que las “organizaciones ciudadanas” estudiadas apuntan a influenciar la producción de las políticas públicas, el marco teórico busca situarles en el espacio político, entre grupos de interés, movimientos sociales y think tanks. Luego, en el mismo apartado teórico, se introduce la discusión en torno a las civic technologies (civ techs) para interrogar sus prácticas.

En primer lugar, estas “organizaciones ciudadanas” podrían remitir al concepto de “grupo de interés” en su sentido amplio, al ser consideradas como

… agrupaciones y agrupamientos, puntuales o durables, que sus voceros hacen actuar para promover a título principal o accesorio, la defensa de intereses sociales de cualquier naturaleza que sea, en un debate sobre la delimitación y la división del trabajo de representación política con los voceros de los partidos políticos. (Offerlé, 1998: 37, traducción personal^[4])

En otros términos, podría tratarse de grupos que se organizan para influenciar la agenda de gobierno (es decir los problemas relevantes de los que se encarga la acción gubernamental) como las decisiones y sus implementaciones. Sin embargo, no hay que asumir de manera adelantada la privatización de la acción pública que coproducen las fundaciones. A diferencia de los grupos de presión que defienden intereses particulares (sectores económicos, grupos empresariales, etc.) o categoriales (jóvenes, cesantes, etc.), las fundaciones apelan en su discurso a los ciudadanos en su globalidad, es decir, a una figura que une todos los miembros del cuerpo cívico más allá de las singularidades, propias de procesos de cosificación o antropomorfización. Así, reivindican la representación de una voluntad más amplia, y el problema mismo de la probidad y de la transparencia hace un eco directo a las prácticas democráticas.

Para superar el desajuste entre la noción de “grupo de interés” y las fundaciones que analizamos, estas organizaciones pueden ser estudiadas a partir de la literatura sobre movimientos sociales. Si bien no pueden ser equiparadas organizacional y funcionalmente a los movimientos, sí es posible analizarlas desde la caracterización de sus “repertorios de acción”, es decir por lo que hacen. Según Tilly, “cada población tiene un repertorio limitado de acciones colectivas, en otras palabras medios de actuar en común sobre la base de intereses compartidos” (Tilly, 1995, traducción personal). En este caso, vemos emerger un repertorio de acción que tiene que ver con la apelación a la práctica participativa, lo que remite al concepto de “imperativo participativo” (Blondiaux y Sintomer, 2002).

De esta forma, a través de la identificación de las prácticas y los repertorios ocupados, es posible discutir sobre el tipo de organización bajo estudio, así como también la supuesta novedad de su acción. A su vez, recurrir a la literatura sobre los movimientos sociales permite asumir el trabajo de las “organizaciones ciudadanas” como otro tipo de acción colectiva pacífica, con comportamientos de representación de un interés que operan en una relación de fuerza entre el Estado y los ciudadanos. Es entonces una manera de plantear que las “organizaciones ciudadanas” se inscriben en un continuum entre movimientos sociales, comportamientos políticos convencionales y la esfera institucional. Así, avanzando en la caracterización de las organizaciones, también es posible identificar que comparten rasgos con los centros de estudios o think tanks, entendiendo a estos como una organización privada que aspira a la intervención en políticas públicas, junto con influir en ellas a través de la producción de ideas y de la gestión de experticia, todo esto manteniendo al menos cierta autonomía de los partidos políticos (Pinilla, 2012; Botto, 2011).

Sintéticamente, las prácticas de los think tanks remiten principalmente a un repertorio de acción de experticia (Offerlé, 2008). Algunos buscan la simplificación de la evidencia disponible y su transmisión al público a través de los medios de comunicación. Otros, generan su propia experticia basada en la producción de informes técnicos y evaluaciones de intervenciones de políticas. La especialización en áreas puntuales de la política pública es fundamental, por lo que su incidencia recae en campos exclusivos donde se enfocan en agendas sectoriales. En general, su experticia se construye mediante agendas de trabajo propias, equipos de investigación estables y legitimidad de sus productos en la opinión pública (Pinilla, 2012). Desde la noción de “repertorios de acción”, parece entonces que las “organizaciones ciudadanas” usan en parte las prácticas típicas de los think tanks (producción de informes y evaluaciones, mediatización, asesoría institucional, acción judicial) para implementar su trabajo político, pero tampoco corresponden a un solo tipo de think tanks, y a sus respectivos repertorios.

En efecto, más allá de estas formas organizacionales ya existentes, también tenemos que considerar las innovaciones que las fundaciones se precian de aportar. En tal sentido, parecen diversificar los repertorios de acción gracias al uso de civic technologies (civ techs), es decir “prácticas y herramientas numéricas que apuntan a revitalizar una democracia representativa contestada” (Blondiaux, 2016). Desde esa perspectiva, la novedad hace eco a la profecía técnico-política de refundación de la democracia liberal y racionalización del proceso de decisión gubernamental^[5] a partir de las posibilidades de interactividad y bidireccionalidad que implicaría Internet. En efecto, las TIC usadas están propuestas desde un discurso de neutralidad en la misma actividad de transparencia y de vigilancia de las instituciones, neutralidad entregada por el dispositivo tecnológico en sí mismo. Así, estos dispositivos socio-técnicos usados para apelar a la dimensión ciudadana de la acción colectiva podrían validar la apertura de esa nueva fase de coproducción de políticas públicas.

Para los más optimistas, las nuevas tecnologías podrían incluso llevar a nuevas formas de legitimación. La adopción de TIC por parte de la díada Estado-ciudadano, apuntaría a establecer una relación recíproca y directa entre ambos, superando los grupos intermedios (Ramírez-Alujas, 2011). Sobre las mismas bases, los partidarios de las civ techs aspiran a una remodelación de la participación ciudadana fomentada desde la sociedad civil. En el caso bajo estudio, son fundamentales en el discurso experto que acompaña las “organizaciones ciudadanas”, especialmente al momento de coproducir las políticas públicas.

En ese sentido, usar el potencial de la gestión estratégica de las TIC, siguiendo a Surman y Reilly (2003), implicaría una compenetración de las redes tecnológicas con la sociedad civil, en términos de una mayor y mejor colaboración entre los mismos think tanks; permitiría producir y compartir la información dispersa en conjunto con los ciudadanos para transmitirla e intentar influir en la agenda (desde una lógica bottom-up). También, generaría un mayor activismo (virtual) por las causas compartidas de la organización. Así, la tecnología no solo serviría para entregar información a la ciudadanía (como consumidores pasivos que habría que concientizar), sino que daría herramientas de control y observación de las acciones de distintos actores que son relevantes para los ciudadanos, como grupos económicos o gubernamentales, entre otros (para fiscalizar el funcionamiento institucional en democracia). El uso de civic technologies de parte de las organizaciones ciudadanas plantearía entonces una nueva manera de ocupar el trabajo ligado al rol de watchdog (central en la teoría de la democracia liberal), que sea tanto de vigilancia o supervisor de las instituciones, así como de los actores (Rao, 1998; Wille, 2016).

De esta forma, las fundaciones se diferencian de los thinks tanks tradicionales, en cuanto a que el rol del ciudadano se valora tanto en el proceso de elaboración como en la etapa de implementación de las políticas públicas. En consecuencia, la influencia en la agenda pública y la producción de información, será útil en la medida en que así sea percibido por los ciudadanos para que tomen acciones respecto de la institucionalidad y políticas públicas. La tecnología se pone en el centro de esta acción, apostando a que la vinculación entre los entes gubernamentales y la sociedad se realice de forma más directa y recíproca. Esto produce que la organización se mantenga como actor, pero donde ella no es lo principal, como eran los think tanks, sino que asume y se precia de ser un intermediario. Por lo mismo, se debe interrogar el trabajo de mediación política a partir de dispositivos tecnológicos que parecen inclusivos a primera vista, pero podrían no serlo tanto, por ejemplo si perpetuaran brechas ya existentes, o peor aún, si no existiera real intermediación, sino solo la existencia discursiva de una ciudadanía cosificada.

Se abre entonces un espacio de pregunta sobre el rol atribuido a lo ciudadano, así como sobre la concepción misma que se hace del ciudadano. Parecería que las organizaciones consideradas pretenden ahora hablar en nombre de los ciudadanos no solo en torno a asuntos técnicos (principalmente la política económica del país), sino también al Estado del régimen democrático. En esta perspectiva, enuncian un discurso en contrapunto directo con la manera en el que el pluralismo suele estar implementado en Chile, y que se integra en la discusión de las concepciones minimalistas (Schumpeter, 1950) y poliárquicas de la democracia (Dahl, 1992). Con la intención de cambiar la manera de demandar cuentas al campo político y en los procesos de políticas públicas, como a través de la moralización de la actitud ciudadana, las “organizaciones ciudadanas” antropomorfozarían o cosificarían “lo ciudadano” y pondrían en tela de juicio la concepción de lo que es político. Por todo ello, es necesario interrogar el uso de las tecnologías que hacen esos centros de estudio, pero también sus prácticas en general y el discurso teórico-político que sostienen, específicamente en su manera de pensar y activar la idea de democracia. El desarrollo del estudio de caso a continuación permite una aproximación empírica a estas problemáticas.

II. De los escándalos a la reforma política: el rol clave de las organizaciones “ciudadanas” en la legitimación de la reforma política

Si bien la “crisis de legitimidad” que Chile vive tiene raíces profundas, se ha hecho más manifiesta desde el año 2015. Al destape de diversos casos de financiamiento irregular de campañas políticas, tanto de ministros como de parlamentarios de todo el espectro –que se conocen como “casos” Penta y SQM respectivamente– se sumaron las acusaciones de tráfico de influencias en contra del hijo de la presidenta de Chile^[6], en el denominado Caso Caval. La presión de los medios derivó en distintas decisiones del Ejecutivo destinadas a hacerle frente a estos problemas.

El hecho más significativo para efectos de este capítulo corresponde a la creación de la Comisión Asesora Presidencial (CAP) contra los conflictos de interés, el tráfico de influencia y la corrupción, también conocida como Comisión Engel, la cual fue nombrada por la presidenta de la República el 11 de marzo del año 2015. El mandato de la presidenta para con la comisión fue que esta generase “propuestas de regulación sobre conflictos de interés, tráfico de influencias y corrupción”^[7]. Para ello, se les confirió un plazo de 45 días antes de presentar un informe. A pesar de la transversalidad de la crisis, esta medida no logró unanimidad, dado que la oposición y algunas organizaciones no gubernamentales (como Chile Transparente, el Capítulo Chileno de Transparencia Internacional) no vieron con buenos ojos en un primer momento esta comisión, debido a que esperaban que ante la coyuntura política el ejecutivo hubiese concretado medidas con un efecto inmediato.

A pesar de la presión mediática y política, la comisión funcionó con normalidad, dentro de los plazos establecidos, entregando un informe final con 260 propuestas, organizadas en torno a cinco capítulos, en las materias que eran de su competencia. Cuatro días después de que la comisión entregara su informe a la presidenta, esta anunció la creación de una Agenda de Probidad y Transparencia. Se formó de manera paralela a lo que era la agenda principal del gobierno y se desarrolló en base a las propuestas que le había hecho la comisión contra la corrupción y los conflictos de intereses, en donde se planteaban distintas medidas administrativas y legales que se llevarían a cabo en el corto y mediano plazo para regular de mejor manera la relación entre los negocios y la política, pero también a la política en sí misma. Finalmente, este proceso condujo a la aprobación y promulgación de distintas leyes hasta el año 2017^[8].

Las discusiones de estos proyectos estuvieron marcadas por un constante rechazo por parte de distintos parlamentarios^[9], pero aun así esta agenda consiguió un avance superior al resto del programa de gobierno. ¿Cómo fue esto posible? A continuación, entregamos un detallado análisis del proceso que permite este cambio en la esfera política. Como principal hipótesis se plantea que en diversos momentos claves durante la tramitación de estos proyectos intervinieron organizaciones cuyos repertorios de acción apelan a la figura ciudadana para legitimar una nueva legislación en materia de probidad. En específico se analizan los casos de Ciudadano Inteligente y de Espacio Público, además del Observatorio Anticorrupción, instancia de colaboración conjunta de estas organizaciones que hacía un seguimiento al avance de la Agenda de Probidad del Gobierno. En seguida, reconstituimos el proceso propiamente tal, poniendo especial énfasis en los repertorios usados por las organizaciones.

1. La Comisión Engel

El principal objetivo de la Comisión Engel era proponer un marco normativo para controlar el tráfico de influencias, prevenir la corrupción y combatir los conflictos de interés (Consejo Asesor Presidencial Anticorrupción, 2015). En el contexto de crisis ya descrito, la comisión se conformó con 16 miembros, incluido su presidente Eduardo Engel, los cuales provienen de distintas instituciones y representan distintas tendencias políticas, tal como se observa a continuación.

Tabla 1. Caracterización sintética de los miembros de la Comisión Engel

Miembro	Profesión	Grado académico	Vinculación a ONG y centros de estudios
Eduardo Engel	Ingeniero Civil	Doctor en Economía	Presidente de Espacio Público
Agustín Squella	Abogado	Doctor en Derecho
Álvaro Castañón	Abogado	Licenciado	Coordinador Legislativo Ciudadano Inteligente
Andrea Repetto	Economista	Doctor en Economía	Directora Espacio Público
Benito Baranda	Sicólogo	Doctor en Sociología	Director Internacional de América Solidaria (ONG)
Claudio Fuentes	Historiador	Doctor en Ciencia Política	Pertenece a la Red Espacio Público
Daniel Zovatto	Abogado	Doctor en Derecho Internacional	Director para América Latina y el Caribe del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA)
Alfredo Etcheberry	Abogado	Magíster en Derecho Comparado
José Andrés Murillo	Abogado	Doctor en Ciencias Jurídicas y Políticas	Presidente de la Fundación para la Confianza (contra el abuso infantil)
Lucas Sierra	Abogado	Doctor en Ciencias Sociales y Políticas	Subdirector del Centro de Estudios Públicos (think tank del gran empresariado)
Manuel Riesco	Ingeniero Civil Industrial	Magíster en Economía	Vicepresidente del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (think tank de izquierda)
Marcela Ríos		Doctor en Ciencia Política	Oficial a cargo del Programa de Gobernabilidad del PNUD en Chile. Directora Espacio Público
Olga Feliú	Abogado	Licenciada
Paulina Veloso	Abogado	Licenciada
Rosanna Costa	Ingeniero comercial	Licenciada	Subdirectora de Libertad y Desarrollo (think tank cercano a la UDI)
Vittorio Corbo	Ingeniero comercial	Doctor en Economía	Investigador Asociado Senior del Centro de Estudios Públicos (think tank del gran empresariado)

Fuente: Elaboración propia.

Los miembros de la comisión tienen características altamente políticas, aunque no son militantes de partidos. Si bien las invitaciones que el gobierno hace para formar parte de la comisión son a título personal, existe claridad sobre las instituciones de las cuales vienen, su postura ideológica y su afiliación partidaria. Esta forma de representación mediante la participación de distintos sectores apunta para el ejecutivo a evitar potenciales conflictos, tanto con el Congreso como con organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, dentro de estas instancias políticas se produce una subrepresentación de la oposición del gobierno y así, a pesar de que participa con integrantes que representan sus intereses, no tienen poder real de decisión frente a una mayoría de comisionados de un corte ideológico que puede ser considerado como de izquierda dentro del espectro político chileno. A este respecto, uno de los comisionados dirá que

… la comisión tiene votos de minoría; ahora, dicho eso ¿qué significan votos de minoría cuando tú una comisión la nombras a dedo? O sea, yo creo que los votos de minoría son reflexiones más que votos de minoría. Porque la composición hace que los votos sean de minoría o de mayoría. (Entrevista, miembro de la comisión Engel)

Si bien la composición de la comisión pretende representar la diversidad de la sociedad, se tiende sin embargo a esconder este componente político en su funcionamiento. Así, uno de los comisionados señala que

… yo creo que efectivamente ahí hay un problema que rebasa a las comisiones, pero que apunta a esta división artificial entre lo experto y lo político; ¿por qué es artificial? Porque Lucas Sierra presenta un mundo, yo, la Marcela Ríos, el mismo Eduardo. Todos presentamos mundos ideológicos, y en donde se hace esta división artificial entre lo técnico y lo político. (Entrevista, miembro de la comisión Engel)

Estas dificultades y la invisibilización política que engendra se ve inclusive en la forma en que se presenta a la comisión en su informe final: expertos, la mayoría con doctorados y de larga trayectoria en trabajar estos temas; pero no se habla sobre el partido político al cual pertenecen o son cercanos, ni de los intereses que representan.

Más allá de las características políticas de los miembros de la comisión, la hipótesis de unos repertorios de acción principalmente orientados hacia la experticia se sustenta entonces sobre la actividad profesional y el nivel de estudio de los expertos. En efecto, de los dieciséis miembros, doce tienen relación explícita con el ámbito de los think tanks y ONG^[10]; ocho son abogados, mientras que diez son doctores en ciencias sociales y jurídicas (Sociología, Ciencia Política, Relaciones Internacionales, Economía, etc.). El asesoramiento experto, basado en las credenciales académicas de los miembros de la comisión es el elemento más evidente que permite entender su conformación. En este sentido, esta comisión comparte un rasgo común con otras comisiones que han operado desde la vuelta a la democracia, en el sentido de que los comisionados “han construido su prestigio y reputación sobre la base de saberes técnicos, especialización y labor en el ámbito de lo público […] tienen cierto conocimiento acumulado que los convierte en puntos de referencia para debates de política pública” (Aguilera y Fuentes, 2011, p. 130). En tal sentido, la elección de un comisionado siempre va a considerar una estrecha vinculación con el área de política pública sobre la cual va a elaborar una propuesta.

Estas características socioprofesionales remiten a la misma misión que contempla la comisión desde un primer momento, es decir, elaborar sus propuestas “recogiendo las mejores prácticas a nivel mundial, escuchando a la ciudadanía, a expertos y organismos internacionales mediante audiencias”, según las palabras de la misma presidenta Bachelet^[11]. Esta “capacidad técnica” es el sustento de las propuestas presentadas por la comisión a la presidenta, y sirvió de base a una agenda de probidad y transparencia, en donde todos los puntos que se abordan, anteriormente se encontraban de una u otra forma plasmados en el informe de la Comisión Engel.

Después de la Comisión, el Ejecutivo se apropia de un número importante de las propuestas del informe. Así queda conformada la Agenda de Probidad y Transparencia elaborada por el gobierno. Sin embargo, el proceso más inesperado se produjo más adelante, bajo el impulso del presidente de la comisión, Eduardo Engel. Académico de la Universidad de Chile y presidente de la Fundación Espacio Público, quién tuvo un rol muy activo durante la discusión pública de las reformas que se estaban proponiendo, apareciendo en reiteradas ocasiones en los medios de comunicación dando declaraciones, así como también manteniendo discusiones con distintos actores políticos relevantes, principalmente congresistas. La situación previamente descrita no es casualidad, ya que existía un acuerdo informal entre los miembros de la Comisión para que solo diera declaraciones el presidente de esta, hasta que no hubiesen finalizado el trabajo que les había encargado la presidenta. En una entrevista a uno de los excomisionados, se señala que

… el primer acuerdo fue el no decir nada, ninguno de los comisionados, ni nadie, solamente hablaba Eduardo y nos designaba hasta que terminara la Comisión, o sea no íbamos a filtrar nada respecto de qué tipo de propuestas íbamos a hacer, absolutamente nada, y yo creo que eso se cumplió. (Entrevista, miembro de la comisión Engel)

En términos de dispositivos de acción, ello denota el desarrollo de una estrategia comunicacional de este grupo, que primeramente implica una señal de unidad, a través del establecimiento de un mensaje oficial que era transmitido por su vocero, junto con una muestra de autonomía en su actuar respecto de otros actores.

Tras el fin de la Comisión y la proclamación de la Agenda de Probidad, lejos de aminorar la presencia de Engel en los medios de comunicación, esta se agudiza. Pero no solo eso, sino que también comienzan a tener una creciente presencia otros miembros de la comisión, como Marcela Ríos, Claudio Fuentes, Olga Feliú y Álvaro Castañón, entre otros. Por tanto, el efecto que se produce corresponde a una “extensión de la comisión”; en palabras de uno de los comisionados: “la comisión, directa o indirectamente buscó prolongarse en el tiempo, y yo creo que esa una cosa que vale la pena meditar” (entrevista, miembro de la comisión Engel). Esto se entiende por la permanente presencia que algunos exmiembros de la comisión seguían teniendo en la discusión pública, a tal punto que desde el gobierno y el Congreso se les veía como un grupo que estaba organizado en torno a la agenda que habían ayudado a construir, para asegurarse de que esta se llevara a cabo (entrevista miembro de la comisión Engel). En una proyección bastante performativa de parte de los comisionados, se esparció la convicción de que, “para la opinión pública en general como que la Comisión siguió existiendo” (entrevista, miembro de la comisión Engel). En consecuencia, se constituyó como un grupo informal que cumplía un rol de presión y marcaba pauta en la agenda, ya sea con sus declaraciones, columnas o con la sola presencia de estos miembros en algunas comisiones del Congreso en donde se discutían estos temas.

Así, el papel que estaban teniendo los comisionados se podría entender bajo la figura del watchdog, es decir la vigilancia, la supervisión y la denuncia, tanto de las instituciones como de los actores, que tendrían prácticas y comportamientos inadecuados en materia de probidad. Sobre la base de la experticia de la comisión, opera una observación permanente por parte de los comisionados en relación al avance que estaba teniendo la agenda. En cierto punto era efectivo, puesto que ante el actuar de los comisionados los congresistas tenían distintas respuestas. En tal sentido, esta suerte de extensión de la comisión sirvió para generar presión en la aprobación de distintos proyectos de ley, a pesar de que las acciones no fuesen sistemáticamente planificadas, sino que se desarrollaran de forma reactiva ante lo que estaba ocurriendo en el Congreso y en el debate público^[12].

Este proceso y el juego de presiones que implica, adquiere una nueva dirección tras la puesta en marcha del Observatorio Anticorrupción, proyecto conjunto entre las fundaciones Espacio Público y Ciudadano Inteligente. La presencia en medios de comunicación de los comisionados decae y en cambio comienza a tener un mayor protagonismo el Observatorio. La figura del watchdog, que había aparecido de forma un tanto improvisada con el actuar de los comisionados, ahora se estaba institucionalizando, a partir de una labor sistemática y elaborada. Así pronto, el Observatorio comenzó a tener un rol inusitado. Lo interesante para nuestro propósito es que, después de una etapa de experticia, este trabajo de vigilancia y denuncia se desarrolla, de ahora en adelante, con una clara apelación a la figura ciudadana. En los siguientes apartados, se analizan la especificidad e impacto que ha tenido este proyecto en la coproducción de las políticas públicas.

2. Observatorio Anticorrupción

Tanto Espacio Público como Ciudadano Inteligente, las instituciones que desarrollan el Observatorio, son organizaciones relativamente nuevas, teniendo menos de una década de existencia cada una de ellas. Ciudadano Inteligente se funda el año 2009, en el contexto de las elecciones presidenciales y legislativas que se estaban realizando en ese momento, cuestión que se materializa en el proyecto Vota Inteligente, consistente en una plataforma web que permitía a los ciudadanos formular propuestas de política pública que fuesen tomadas en cuenta por los candidatos presidenciales y parlamentarios. Desde entonces, la fundación ha desarrollado permanentemente distintos proyectos tecnológicos que buscan vincular a la ciudadanía con la clase política. Espacio Público a su vez constituye un centro de estudios, autodeclarado independiente de centroizquierda nacido en 2012, cuyo objetivo es contribuir a mejorar el debate, diseño y ejecución de políticas públicas. El equipo ejecutivo de trabajo está constituido por una docena de profesionales, desempeñando su trabajo en distintas áreas de políticas. Cuenta con un amplio directorio, compuesto por destacados académicos, expertos y personalidades relevantes de la sociedad civil chilena. Para llevar a cabo su labor, la fundación desarrolla recomendaciones legislativas, propuestas de políticas públicas, aunque también han desarrollado encuestas, realizado foros y seminarios, y han mantenido una activa presencia en medios de comunicación, que van desde la publicación de columnas de opinión hasta la participación y cocreación de programas de televisión (como por ejemplo Chile Check).

En el siguiente apartado se analizará la manera en que estas dos organizaciones se vinculan en un trabajo colaborativo que da como resultado la creación del Observatorio Anticorrupción.

2.1. Creación del Observatorio

El Observatorio Anticorrupción nace el 6 de octubre de 2015, es decir, apenas unos 6 meses después de que la Comisión Engel hiciera entrega de su informe. Este proyecto, como ya se adelantaba, es una iniciativa conjunta entre Ciudadano Inteligente y Espacio Público. El mismo Engel señala que este espacio nace para “dar seguimiento a cómo se están ingresando, tramitando y aprobando los proyectos de ley y las medidas para materializar las propuestas emanadas del consejo que presidí, todo con el objetivo de hacer de Chile un país más transparente y democrático” (Engel, 2015). Esta última parte de la cita da cuenta de la presencia implícita de la idea de control ciudadano en el discurso sobre el Observatorio. Por una parte se busca dar continuidad a lo realizado por la CAP, pero por otra, presenta un objetivo que contiene al país entero. De esta forma, el Observatorio no estaría representando los intereses de dos organizaciones específicas, sino que su finalidad última es mejorar el país en su conjunto.

Asimismo, en el portal del Observatorio se señala que el objetivo de la alianza entre ambas organizaciones es “monitorear la discusión relativa a la puesta en marcha de las propuestas del Consejo Asesor Presidencial liderado por Eduardo Engel”^[13]. Por su parte, desde Ciudadano Inteligente, Pablo Collada (Director Ejecutivo de la Fundación) sobre lo mismo señalaba que “estamos frente a un momento histórico donde, si el gobierno, los parlamentarios y la ciudadanía nos comprometemos, podemos lograr un país más democrático, transparente y justo”^[14]. En otras palabras, el control (“monitorear”) y el carácter ciudadano de la acción están en el corazón del proyecto de Observatorio, lo que produciría la trasferencia de la figura del watchdog desde una comisión experta hacia un dispositivo que arraiga voluntariamente su acción en la esfera pública.

Es necesario volver a la comisión para entender la gestación de esta alianza, ya que esta fue la instancia que dio paso a una colaboración posterior. Entre los miembros de la comisión existían personeros tanto de Espacio Público como de Ciudadano Inteligente, lo que operó como plataforma para generar redes entre ambos. Una figura clave en todo este proceso fue María Jaraquemada, quien fuera la encargada del área de investigación e incidencia de Ciudadano Inteligente, pero que desde 2015 comenzó a trabajar en Espacio Público, en su área de incidencia. Así, a través de este actor se establece un nexo directo entre ambas fundaciones.

Al lanzamiento del Observatorio Anticorrupción asistió la presidenta Bachelet, junto con otros políticos, académicos, funcionarios públicos, directivos de organizaciones internacionales y de otras ONG. Este variado panorama dice relación con la importancia que la clase política le da a este proyecto. La presencia de la presidenta señala la voluntad de buscar aliados estratégicos para llevar adelante estas reformas. Esto se manifestó después, en la atención permanente que se estableció por parte del gobierno en lo que hace el observatorio (entrevista, asesor gubernamental), así como una relación basada en la colaboración para avanzar en este proyecto, expresada a través de reuniones entre miembros de la Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES) y de las fundaciones estudiadas.

Igualmente, es necesario reconocer matices en cómo se desarrolla esta relación, ya que en ocasiones también el gobierno ha manifestado diferencias con respecto al trabajo del Observatorio, haciendo ver su preocupación por la evaluación que han hecho sobre proyectos específicos. Sin embargo, hay una necesidad de mantener como aliado al Observatorio debido a que permite ser una instancia que presiona desde las afueras del campo político tradicional, y en nombre de la ciudadanía –aunque fuera cosificada–, para impulsar la agenda, ya que con la baja aprobación que tiene el gobierno, este no puede utilizar todo su capital político en la promoción de estas políticas por cuanto llegaría a ser contraproducente (Entrevista Directivo EP). De manera simultánea al trabajo de monitoreo de la Agenda de Probidad, surge entonces un efecto colateral y más escondido, que consiste en la legitimación de esas organizaciones intermedias y la relegitimación de la élite política.

A continuación, se analizan los dispositivos que han logrado marcar pauta en la agenda pública, convirtiéndose en referentes en estas materias a nivel nacional.

2.2. Dispositivos de acción

En esta sección se indaga acerca de los dispositivos de acción específicos que utiliza el Observatorio Anticorrupción y cómo operan para incidir en la agenda pública. El proyecto del Observatorio encarna la instancia particular a través de la cual las fundaciones ya mencionadas operan conjuntamente, para así monitorear e incidir sobre la Agenda de Probidad. En ese sentido, hacen propia la bandera de “lucha contra la corrupción”, generando distintas estrategias de incidencia que van a enmarcarse en el Observatorio Anticorrupción. De este modo, se reconoce en primer lugar la expertise técnica, la cual se expresa en la metodología misma que utiliza el Observatorio. Como segundo dispositivo se encuentra la relación que el Observatorio ha establecido tanto con la prensa como con la ciudadanía; esta última, sin embargo, se configura como una relación bastante peculiar.

En cuanto a la expertise, es posible observarla en la metodología que establece el Observatorio, respecto a la cual Engel señala que:

El Observatorio mostrará el grado de avance de cada una de las cinco áreas del informe del Consejo Asesor. La metodología utilizada mide, por un lado, la calidad de las iniciativas –es decir, si estas cumplen con los objetivos de las propuestas del consejo– y, por otro lado, el grado de avance de estas en su tramitación legislativa en el Congreso. De este modo, se puede distinguir entre una buena iniciativa que no avanza en el Congreso (bajo avance, nota media-alta) y una iniciativa que no apunta a los objetivos propuestos por el Consejo Asesor y que es aprobada rápidamente (alto avance, nota baja). (Engel, 2015)

Concretamente este método se expresa en distintas calificaciones con las que el Observatorio mide la calidad de la iniciativa que se aprobó en relación a las propuestas que emitió la comisión. Además, se determina el porcentaje de avance de cada proyecto, dando una breve explicación que sustenta las evaluaciones. Todo ello se complementa con el componente tecnológico del proyecto, consistente en la utilización de una plataforma web que es actualizada permanentemente, entregando información sistemática y completa, a la vez que destaca por su sencillez y atractivo visual, haciendo de esta una plataforma muy útil para los usuarios y la prensa.

El análisis de la información y su representación en una calificación concreta han sido factores claves para el avance de la agenda. Tal expertise es equivalente al trabajo de los think tanks tradicionales. La diferencia con respecto a este tipo de construcción de conocimiento está dada por la metodología de evaluación en torno a calificaciones. Su sencillez y carácter gráfico lo hacen muy atractivo para la prensa, ya que esta usa las evaluaciones para informar sobre lo que está ocurriendo en el Congreso con el avance de estas iniciativas. Así, la evaluación que hace el Observatorio periódicamente acerca del avance de la Agenda de Probidad, se ha convertido en un referente obligado para la prensa. Ello alimenta la discusión en torno a los proyectos, mantiene activa la figura del watchdog (lo que de por sí puede generar un cambio de comportamiento) y permite una mayor contestación de estas organizaciones, ya que tienen la tribuna desde donde hacerlo. En definitiva, los elementos metodológicos y tecnológicos que utiliza el Observatorio, en principio, permitirían una mayor representación democrática de una ciudadanía desencarnada (Blondiaux, 2016). En efecto, esta iniciativa de Observatorio permite agregar intereses, manteniendo una relación simbiótica entre la ciudadanía y el Estado; así lo que en principio es de una cierta expertise, también sirve como un elemento legitimador.

El impacto de este instrumento es reforzado por una apelación discursiva a la ciudadanía, mediante la cual Ciudadano Inteligente y Espacio Público obtienen legitimidad de representación que tradicionalmente pertenece a otros grupos, como lo son los partidos políticos (Matas, 2005). Esto les permitió tener un rol clave en la reconfiguración de la acción pública en este campo específico. En una columna de opinión publicada a propósito del lanzamiento del Observatorio, Eduardo Engel señala que:

La experiencia internacional sugiere que estas reformas solo suceden en tiempos de crisis. Sin embargo, no es cierto que toda crisis lleve a reformas. Si se aprovecha o deja pasar una oportunidad como esta depende, en gran medida, del rol que juegue la sociedad civil. A través de sus organizaciones, sus dirigencias y sus líderes de opinión, la ciudadanía tiene un rol clave para transformar esta crisis de confianza en una oportunidad para fortalecer nuestra democracia.^[15]

Para luego continuar con una evocación directa a la figura de la ciudadanía:

El Observatorio permitirá a la ciudadanía seguir con atención los avances en cada una de las áreas de la agenda de probidad. Quienes quieran opinar ahora podrán indagar fácilmente. Quienes quieran saber cómo avanza un tema específico, tendrán la posibilidad, semana a semana, de supervisar lo que sucede. Quienes quieran organizarse en torno a una reforma en particular, podrán desde ahora hacerlo sin mayores problemas.^[16]

Desde la primera línea hay una apelación a la ciudadanía al señalar que el Observatorio actuará como un intermediario entre la ciudadanía y el gobierno, sobre la base de una expertise. En los siguientes párrafos, el discurso que se configura se vuelve más potente aún, porque el Observatorio permitiría, como en un acto performativo, que el deseo de los ciudadanos se transforme en supervigilancia, organización y participación en los asuntos relativos a la Agenda de Probidad y Transparencia. Se elabora aquí muy claramente la figura del watchdog. Tal como en el caso clásico de la prensa, implicaría que actores intermediarios operen investigaciones, monitoreen, comprueben y fiscalicen los abusos de poder (en este caso, en términos de probidad).

Ante el debilitamiento de las estructuras tradicionales en Chile, las élites políticas parecen atraídas por la idea de consulta a la ciudadanía para llevar a cabo estas grandes reformas y así darle legitimidad al proceso, en lo que puede ser entendido bajo la idea del “imperativo participativo” (Blondiaux & Sintomer, 2002). En este caso, esa legitimación vendría dada por el rol que ejerce el Observatorio al representar los intereses ciudadanos. Sin embargo, los dispositivos de acción del Observatorio se desarrollan según una lógica que dista de ser una incorporación ciudadana propiamente tal, y se parece más a la acción de un grupo de interés que habla en nombre de otros desencarnados.

2.3. La paradoja del discurso ciudadano de un grupo de interés

En esta última sección se consolida una mirada crítica al discurso “ciudadano”. En efecto, la concepción “ciudadana” de la acción del Observatorio solo se establece en el plano discursivo. Por cierto, permite legitimar su acción en la esfera pública, pero en un plano más analítico se revela que sus prácticas se asemejan más bien a las de un grupo de interés. Esta situación es reconocida por sus propios miembros: “nosotros tenemos una estrategia un poco distinta a las de otras organizaciones que quizá están metidas en esto, un poco más de lobby” (entrevista, directivo CI). Es decir, por un lado, se reconoce que existe una limitación para poder llegar al ciudadano, sin embargo, el elemento discursivo de representación de los intereses ciudadanos les permite legitimarse en la esfera pública, como actores relevantes que tienen la capacidad de discutir como iguales ante los actores del mundo político. Por otro lado, en la cita se reconoce la práctica de una acción lobbista. En el fondo, el tema central es que se manifiesta una tensión entre el establecimiento de un discurso ciudadano y la realización de lobby, puesto que con esto cabe la duda sobre si el actuar de las organizaciones responde a una voluntad soberana o más bien a intereses de un grupo particular. De esta forma es como el anhelado vínculo entre participación y ciudadanía en la práctica no se manifiesta, por cuanto la naturaleza y la acción de estas fundaciones se mantiene más bien elitista^[17].

A la par del discurso ciudadano, el trabajo del Observatorio siguió el repertorio tradicional del lobby. Ello se puede apreciar en las constantes invitaciones que han recibido por parte del Senado para participar de las comisiones que discuten los proyectos de ley de la Agenda de Probidad. Esta instancia permite entablar una relación directa de discusión con los parlamentarios, en donde se busca influir desde una posición específica, para sacar adelante los proyectos de ley de acuerdo a los intereses que las fundaciones tienen sobre estos. También han mantenido reuniones de trabajo con la Secretaría General de la Presidencia, así como con otras organizaciones de la sociedad civil (preferentemente Chile Transparente) para coordinar un trabajo conjunto en esta temática.

En este punto es necesario recordar que acá el concepto de lobby se usa en un sentido laxo para referirse a un grupo que se organiza para influir en la agenda de gobierno. Pero la diferencia con lo que podrían ser otros grupos radica en que para el Observatorio tratar de influir no se basa en buscar posicionar un interés particular para ser tratado en la agenda, sino en la apelación a la figura del ciudadano. Así, cuando miembros del Observatorio participan exponiendo a una comisión, lo hacen en el entendido de que representan algún interés general, aunque en la práctica lo hagan desde una posición particular.

En ese sentido, tanto CI como EP reconocen sus limitaciones, en particular que la llegada a la “ciudadanía” (siempre abstracta y despersonificada) tiene como principales limitantes la temática abordada y el lenguaje, ya que son considerados como de “élite” (entrevista, profesional EP). Una mayor probidad es considerada como una cuestión normativamente deseable, pero discutir acerca del detalle de cada proyecto contempla elementos técnicos difíciles de digerir, lo que además complica el entendimiento acerca de la magnitud de las reformas en relación a lo existente previamente.

… yo creo que siempre se busca esa mayor conexión con la ciudadanía, que no es fácil, menos porque yo creo que a diferencia de Ciudadano Inteligente, acá se habla un lenguaje mucho más de élite, que es el de la política pública y yo creo que uno de los desafíos de Espacio Público es como bajar ese lenguaje, como llegar más a la gente, pero tú vas a hacer un seminario (…) y no vas a tener hordas de gente queriendo ir, o sea no es un concierto, no es entretenido. (Entrevista, profesional EP)

Las apariciones en los medios de comunicación constituyen un objetivo perseguido por las organizaciones, ya que se reconoce la relevancia de este dispositivo para lograr incidir en el debate público, y en definitiva en las políticas públicas. Sin la tribuna que entregan los medios de comunicación, las fundaciones quedan relegadas en un segundo plano en lo que a discusión pública se refiere. De hecho, durante 2015 y 2016 este tipo de organizaciones han logrado aparecer sistemáticamente en distintos medios de comunicación, tales como la televisión, la radio y la prensa escrita. Una señal potente de que esto genera un impacto directo en los tomadores de decisión son las declaraciones que distintos parlamentarios entregan en la prensa para así responder a declaraciones previas que han hecho miembros del Observatorio.

De esta forma, estimamos posible establecer que las acciones llevadas a cabo durante el proceso han sido fundamentales para impulsar la Agenda de Probidad. Es difícil medir el impacto preciso que han tenido, pero sin duda es posible vincular el actuar de CI y EP con el avance legislativo de los proyectos pertenecientes a la Agenda. Las intervenciones de los “actores ciudadanos” fueron claves para que se pudieran concretar varios proyectos, a tal punto que es posible hablar de una alianza tácita con el gobierno en algunos momentos.

Conclusión

La presente investigación ha buscado explicar los factores que en definitiva han permitido una transformación en la acción pública a través de la producción de reformas políticas, considerando el rol que juegan otros actores no tradicionales en estos procesos. Analizando los elementos contextuales que llevaron al establecimiento de una Agenda de Probidad, así como del proceso que permitió que dicha agenda se transformara en reformas concretas, se establece que la capacidad política del gobierno no era suficiente para llegar al nivel de avance que se ha logrado en estas políticas. A partir de esto es que se analizó el rol que jugaron algunas organizaciones de la sociedad civil; específicamente Ciudadano Inteligente y Espacio Público, a través de su proyecto conjunto, el Observatorio Anticorrupción, en el proceso de formulación de las políticas de probidad. Así, estas organizaciones han generado recomendaciones basadas en criterios técnicos, pero con un discurso que apela a la figura de la ciudadanía como forma de legitimar su actuar. Sin embargo, esta referencia al ciudadano escasamente traspasa el ámbito de una élite. Las propias organizaciones y sus representantes son conscientes de aquello, y hasta preocupadas. Constatar esta nueva realidad política abre posibilidades para seguir indagando en torno a estos fenómenos que reconfiguran la relación entre sociedad civil y Estado.

Llama la atención el carácter normativo del proyecto de CI y EP y, en consecuencia, el potencial de legitimación de la política que tiene la acción pública de esos actores situados al límite de la esfera institucional. Por tanto, más que augurar un progresivo declive de las organizaciones de la sociedad civil, es menester entender que hoy los organismos se enfrentan a nuevos desafíos a los que deben hacer frente, mediante un proceso de adaptación. Así, no solo nos parece importante caracterizar la organización jurídica y la composición sociológica de CI y EP, sino que es decisivo estudiar tanto sus repertorios de acción como sus usos políticos, para entender de mejor manera la dimensión normativa de la democracia sobre la que operan.

Reafirmamos entonces la necesidad de discutir respecto a la hipótesis, que el trabajo “ciudadano” de estos actores permite, antes que todo, una rearticulación entre las élites políticas y las élites civiles, legitimando una acción pública tradicional fuertemente descreditada en Chile. Esa hipótesis general se sustenta sobre tres elementos decisivos: la composición elitista de las fundaciones; un uso de las TIC como oferta que enmarca la participación ciudadana potencial; y una “renovación” de la democracia chilena que apunta antes que todo a reanudar el vínculo entre ciudadano-sociedad civil-Estado.

Sin embargo, en relación a las TIC, es importante no caer en la profecía de la revolución de las comunicaciones, y más bien se requiere sondear la manera en la que se construye la relación entre Estado y ciudadano. Contribuimos a este debate sobre las consecuencias de esos cambios que implican un acceso equivalente de todos los ciudadanos a la tecnología, una competencia técnica y, en una versión más oscura, una mayor capacidad de vigilancia y control, y de manipulación de los datos individuales y globales. Seguimos los enfoques sociológicos más clásicos cuando recuerdan también que se necesitan ciudadanos activos y que el potencial tecnológico no se realiza siempre a favor de la democracia (Subirats, 2002). Hace falta entonces preguntarse si los repertorios socio-numéricos de acción usados por las fundaciones permiten una participación ciudadana o una simple consultación, como oferta política de parte de élites civiles asociadas a élites gubernamentales.

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