El caso de las conferencias de mujeres
de Recife y Londrina (Brasil)

Marie-Hélène Sa Vilas Boas^[1]

 ¿Por qué un mismo dispositivo ejerce efectos diferentes según su contexto de implementación? Esta pregunta, objeto de numerosos trabajos en Brasil, ha sido abordada principalmente a través del estudio de los presupuestos participativos (PP). Para comprender los resultados diferenciados de los dispositivos designados bajo la etiqueta de presupuesto participativo, la literatura ha explorado fundamentalmente la combinación de tres dimensiones: la tradición asociativa local, el diseño del dispositivo y el voluntarismo del gobierno^[2]. Desde esta perspectiva, la existencia de un entorno asociativo denso junto con la creación de un dispositivo con competencias de toma de decisiones y la presencia de funcionarios electos comprometidos con la participación ciudadana, explican el “éxito” de la experiencia de Porto Alegre bajo los mandatos del PT. Por el contrario, un menor impacto de dispositivos similares deriva de la ausencia de uno de estos factores, en particular el voluntarismo del gobierno. Es el caso del BP de Recife^[3] bajo los gobiernos del PMDB y del PFL^[4] después.

Esta primera oleada de análisis permitió poner en evidencia los efectos variables de un dispositivo que ha adquirido el estatus de emblema de la democracia participativa en América Latina^[5], no obstante, se ha apoyado en una diferenciación estricta entre el “Estado” y la “sociedad civil”, estando esta última, llamada a transformar un ámbito político-administrativo deficiente^[6]. Esta dicotomía, así como las representaciones en las que se apoya, se han replanteado recientemente en beneficio de una aproximación más centrada en las interacciones entre poderes públicos y sociedad civil. Algunos autores han cuestionado también el rol jugado por los militantes una vez que acceden al poder^[7]; otros recuerdan que los modos de acción privilegiados por la sociedad civil no pueden activarse independientemente de las instituciones políticas^[8]. En el terreno de la democracia participativa, Françoise Montambeault cuestiona, a la luz de una perspectiva relacional, el grado de democratización generado por los dispositivos locales en Brasil y México. Según la autora, la democratización se consolida aún más cuando los actores político-administrativos y la sociedad civil colaboran en el seno de dispositivos, mientras se preserva la autonomía de acción de la sociedad civil^[9].

Poniendo atención a esta relación y, por consiguiente, a la construcción recíproca de los poderes públicos y de la sociedad civil, estos trabajos ofrecen una mirada renovada sobre la profundización de la democracia^[10] y la acción colectiva. Aun así, la relación entre los dispositivos participativos y la acción pública sigue siendo menos estudiada desde esta perspectiva. Este texto tiene como objetivo capturar los efectos que tiene la participación ciudadana sobre la acción pública desde una perspectiva relacional, centrada en la naturaleza de los vínculos establecidos entre actores político-administrativos^[11] y participantes. Para ello el estudio se apoya en un mismo dispositivo, las conferencias municipales de mujeres, llevadas a cabo en contextos distintos, Recife y Londrina.

Las conferencias en su condición de dispositivo, constituyen un caso de estudio interesante en la medida en que han adquirido progresivamente la condición de “buenas prácticas” desde los mandatos de Lula (2004-2010)^[12]. Este fue sujeto de una amplia difusión tanto a escala nacional como local. En este período, se contabiliza la creación de 82 conferencias nacionales en sectores públicos diversos, al punto de ser reconocido como la “principal palestra de discusión entre el gobierno y la sociedad civil”^[13]. Entre las conferencias nacionales estudiadas, la conferencia de mujeres es, según varios autores, la más influyente^[14] e inclusiva^[15]. Esta conclusión invita a profundizar en el estudio de este dispositivo con el fin de determinar, por una parte, si los efectos observados a escala nacional son identificables en otros niveles de gobierno, y, por otra parte, cuáles son los factores que permiten explicar el mayor o menor grado de incidencia que ha tenido sobre la acción pública.

Trasladaremos la mirada al estudio de las conferencias de mujeres a escala municipal, en dos ciudades que han tenido un rol pionero en la materia, Recife y Londrina. En estas dos ciudades, las conferencias son valoradas de manera diferente por las mujeres que las integran. Mientras que, en la capital de Pernambuco, las conferencias son percibidas por sus promotoras y participantes como “influyentes”, en Londrina el consenso que se desprende tiende a su relativa vacuidad. Este artículo busca comprender por qué las conferencias de mujeres no son evaluadas de la misma manera en las dos ciudades y analiza sus efectos en la acción pública desde una perspectiva relacional.

De manera más precisa, la comparación de estos dos campos de estudio permite explorar las diferencias en la incidencia de un dispositivo similar según el tipo de mujeres que forman parte de él, los usos que estas le dan y las relaciones que establecen los poderes públicos con las participantes. En efecto, en Recife, durante el período estudiado, el dispositivo favorece la adopción de ciertos programas de acción pública. En Londrina, por el contrario, solo ejerce un rol marginal en la construcción de la acción pública. Este texto busca demostrar que, en nuestros casos de estudio, la influencia del dispositivo depende de la movilización de sus protagonistas, es decir, las organizadoras y las participantes, a lo interno y externo del ámbito político-administrativo. En otras palabras, el dispositivo logra efectos cuando se integra en la cotidianidad administrativa y está respaldado por una acción colectiva.

En un primer momento, interrogamos el uso que las organizadoras de las conferencias hacen de la participación ciudadana en el ámbito político-administrativo. En segundo lugar, abordamos los efectos que tienen las conferencias de mujeres en las participantes a través de la noción de empowerment. En un tercer momento, destacamos los resultados distintos del mismo dispositivo en función de la relación establecida entre organizadoras y participantes.

I. La participación en la cotidianidad administrativa

En un primer momento, para comprender la repercusión de las conferencias de mujeres en la acción pública, es conveniente alejarnos de una aproximación sumamente estática de las condiciones de influencia de los dispositivos participativos. No conviene considerar la “voluntad” del gobierno de responder o no a las deliberaciones, como un factor preexistente al dispositivo que dependería de un proyecto político único de los actores o partidos en el poder. Esta “voluntad” debe ser analizada desde una perspectiva gradual, como resultado de múltiples procesos. En esta parte del texto se cuestionan los efectos de las conferencias de mujeres en el ámbito político-administrativo a partir del estudio de los usos que hacen sus promotoras. Según Guillaume Gourges “en lugar de comenzar desde los propios dispositivos para considerar sus efectos, esta vía propone estudiar los modos de integración de los dispositivos participativos en el proceso cambiante de construcción de políticas públicas, con el fin de entender los usos y efectos, esperados e inesperados, ligados al uso del dispositivo”^[17]. En nuestro caso de estudio, las conferencias de mujeres no son empleadas de la misma manera por sus promotoras, dígase los miembros de las administraciones a cargo del género. Mientras que, en Recife, las conferencias son movilizadas para cuestionar las lógicas sectoriales de la acción pública, en Londrina estas son objeto de usos más internalistas, generando así una capacidad distinta para implementar las deliberaciones.

1. Negociar las fronteras sectoriales en Recife

En Recife, las conferencias de mujeres constituyen un instrumento de negociación de las fronteras sectoriales de la acción pública. Los miembros de la administración a cargo de las políticas de género, la Coordinación de la Mujer, movilizan las conferencias como un recurso argumentativo y práctico para incitar a las secretarías asociadas a incluir la cuestión de la igualdad entre hombres y mujeres en sus programas de acción. El dispositivo impregna las relaciones administrativas y favorece una coordinación entre diversas secretarías. Antes de describir de manera más precisa sus usos, conviene para comprenderlos, remitirse a la Coordinación de la Mujer en la jerarquía administrativa y en el perfil de los actores que la integran.

La Coordinación de la Mujer al estar integrada al despacho del alcalde dispone de autoridad sobre las secretarías municipales y tiene como misión coordinar la acción de estas para la inclusión del género en las políticas locales^[18]. Esta posición y sus competencias transversales determinan, por una parte, los usos que la Coordinación hace de las conferencias. Estas últimas le permiten un punto de apoyo a partir del cual se justifica la superación de lógicas sectoriales, fundamento mismo de su existencia.

Gracias a su alta posición institucional en la jerarquía del gobierno municipal y por el vínculo directo con el representante principal del ejecutivo local, sus miembros son nombrados por el alcalde. Este modo de selección favorece un perfil particular, el de personas con una trayectoria militante en un partido político y en una organización del movimiento social. En el momento de su creación en 2001, esta estructura estaba dirigida por un representante de la tendencia de inspiración trotskista del PT, la “Democracia Socialista” (DS). Esta estaba compuesta por seis personalidades que representan los diversos partidos de la coalición: a decir 3 militantes del PT, una representante del Partido Comunista de Brasil (PCdoB), una del Partido Socialista Brasileño (PSB) y una feminista independiente. De entre las militantes partidistas, tres eran miembros además de una organización feminista local antes de entrar al gobierno municipal.

Estas mujeres traen al ámbito político-administrativo algunas de sus concepciones y prácticas militantes. Es así como, en nombre de un ideal participativo que el PT debe asumir, que ellas negocian las fronteras sectoriales de la acción pública.

La participación ciudadana es, en primer lugar, empleada como un recurso argumentativo para justificar la adopción de programas públicos en favor de las mujeres, en particular cuando su puesta en práctica incumbe a otros servicios administrativos. La Coordinación de la Mujer justifica la inclusión en la agenda de ciertos problemas refiriéndose a los “principios” de la democracia participativa, a los cuales el gobierno del PT se supone que se adhiere. Basándose en la “expresión directa de los ciudadanos” así como “la inclusión de los excluidos” para la “democratización de la democracia”, los miembros de la Coordinación de la Mujer crean una trama argumentativa de proyectos que luego someten a sus colegas de la administración. Este recurso se basa en una concepción del orden político legítimo^[19]. No es una simple estrategia de legitimación, sino que tiene un doble efecto sobre las prácticas y las representaciones de los actores administrativos que la movilizan. Restringe tanto como sirve a la acción del personal administrativo^[20]. Moviliza la idea de que los actores políticos y administrativos serán los representantes directos de una población “excluida”, que se expresa a través de los dispositivos participativos, como lo demuestra un documento interno de la dirección de la Secretaría de Trabajo, en vista de la creación de formaciones vocacionales para mujeres negras:

La elección de un gobierno progresista, sensible a las cuestiones sociales y comprometido a responder a las reivindicaciones de la población y los movimientos sociales, con el objetivo de modificar la realidad, ha sido uno de los deseos de una parte de la sociedad, lo que la llevó a votar por el Partido de los Trabajadores (PT) […]. Con motivo de la existencia de diferencias de género y étnicas, la Coordinación de la Mujer, que es sensible a las reivindicaciones del Movimiento de negras y negros, definidas durante la primera conferencia municipal de la mujer, creó un eje temático titulado “Política de Género y de la Igualdad Racial”. Durante esta conferencia fue definido que una de las acciones que la Coordinación debe realizar es la creación de formaciones vocacionales, como instrumento de inserción de las mujeres en el mundo laboral.^[21]

La participación ciudadana constituye un registro de justificación e influye, de igual forma, en las prácticas de los actores político-administrativos. Las conferencias de mujeres son a la vez un espacio de reencuentro entre los propios actores administrativos, y entre el “Estado y la sociedad civil”. Para los miembros de la Coordinación de la Mujer, las conferencias deberían permitir la creación de una red de “actrices” por la defensa de las políticas de género dentro del ejecutivo. Una “preconferencia del ejecutivo” está integrada al primer ciclo de asambleas de conferencias de las mujeres con la misión de “definir la posición del gobierno” sobre las deliberaciones adoptadas por los habitantes. Solo los agentes administrativos del sexo femenino son invitados a formar parte. Las prácticas con un carácter no mixto adoptadas por algunas organizaciones feministas son importadas de esta manera al aparato estatal, así como la concepción en la que descansan, es decir, que solo los dominados tienen legitimidad para definir las medidas que garantizarían su emancipación. Los representantes administrativos están llamados a acoger la causa de las mujeres por el género, pero igualmente a nombre de la “unidad” gubernamental:

Preconferencia del ejecutivo: 17 mujeres están presentes, entre ellas cuatro son miembros de la Coordinación de la Mujer

• Representante de la Coordinación de la Mujer: Nosotros organizamos la tercera conferencia de las mujeres y reservamos 50 plazas al ejecutivo. Cada secretaría puede enviar al menos dos mujeres […]. El objetivo de esta reunión es sentarse a discutir, a lo interno del gobierno, para definir la política gubernamental tal como lo hace la sociedad civil cuando se reúne. La salud, el turismo, la educación no existen independientemente del gobierno. Es necesario que se comunique para definir lo que queremos como políticas de género.
• Representante de la Secretaría de Educación: Pero es necesario definir primero cuál es el trabajo de la Coordinación de la Mujer antes de comenzar…
• Representante de la Coordinación de la Mujer: Hemos convocado a las personas que ocupan un puesto de responsabilidad en el gobierno. Debemos posicionarnos como miembros de un mismo gobierno. Posiblemente es oportuno recordar que la conferencia es un momento de diálogo entre el gobierno y la sociedad civil. Es necesario que sepamos lo que estamos dispuestos a aceptar durante la conferencia y aquello que no podemos cumplir.^[22]

La celebración de las conferencias va unida a un llamado a la definición de una acción conjunta entre las secretarías. La pertenencia a un “mismo gobierno”, instado a responder a una “sociedad” movilizada, es tanto más invocada cuando la representante de la secretaría de educación cuestiona el alcance de las competencias de la Coordinación al recordar la realidad de las fronteras administrativas. La fractura Estado/sociedad es reivindicada aquí para justificar un compromiso de los socios administrativos en el área de las políticas de género.

Además de las reuniones organizadas para la conferencia de mujeres, los miembros de la administración a cargo de las políticas de género también participan en las conferencias establecidas por otras secretarías. En 2007, los miembros de la Coordinación de la Mujer se dieron cita en las conferencias de salud y educación con la finalidad de “asegurar la adopción de deliberaciones de la conferencia de mujeres de 2006”^[23]. Los miembros elaboran una lista de las decisiones que su administración no tiene los recursos para implementar y las someten a deliberación colectiva durante las asambleas de la conferencia de la salud con el apoyo de miembros del Consejo. Se trata de un proceso en el cual se evitan las negociaciones internas para hacer emerger ciertas reivindicaciones como una “demanda” proveniente del público movilizada por las secretarías asociadas. La secretaría de la educación subraya de esta manera la proximidad entre las deliberaciones adoptadas en su propia conferencia con las de las mujeres:

A veces la Coordinación de la Mujer nos reprocha por no integrar completamente el género, por no avanzar con mayor celeridad o porque las cosas continúan sin hacerse. Y es en ese momento en el cual debatimos. Pero también tenemos demandas para las mujeres en nuestras conferencias, que son relativamente similares a las que la Coordinación nos envía.

Los dispositivos participativos constituyen un recurso de coordinación de la acción para la administración a cargo de las políticas de género, al multiplicar los espacios de reencuentro y de negociación entre los actores administrativos. Esta coordinación no está exenta de conflictos y alimenta los debates recurrentes sobre las competencias de cada administración. Pero muestra la proliferación de interacciones entre las administraciones, bajo la influencia de los dispositivos participativos. La Coordinación de la Mujer los emplea para impulsar un compromiso de sus socios en su sector de políticas públicas.

2. Consolidar la autonomía de la administración en Londrina

Otra es la situación en Londrina. En esta ciudad, las conferencias de mujeres son objeto de un uso más internalista, en la medida en que el dispositivo se moviliza para reforzar la autonomía de acción de la Secretaría de Mujeres a lo interno del ejecutivo municipal. A diferencia de Recife, donde las secretarías asociadas son interlocutores clave de la Coordinación de la Mujer, son los participantes quienes son invitados a encontrar los medios para poner en práctica las proposiciones de las conferencias de mujeres. Al igual que en la capital de Pernambuco, estos usos deben ser aprehendidos en función del peso de la administración a cargo de las políticas de género y del perfil de sus miembros.

Creada en 1993, es decir cinco años antes de la creación de las primeras conferencias de mujeres, la administración a cargo de las políticas de género es, primero que todo, una Coordinación similar a la de Recife. Esta deviene Secretaría en 1997, lo que le permite beneficiarse de recursos materiales y humanos más importantes. En 2007, contaba con 11 personas, a diferencia de Recife que contaba con 7, teniendo tres veces más habitantes. Igualmente, su presupuesto es ligeramente superior al de la Coordinación de la Mujer en Recife. Si bien puede beneficiarse de prerrogativas transversales, esta administración no goza de una posición de autoridad frente a sus socios administrativos.

La consolidación de esta administración va acompañada del reclutamiento de su personal mediante concurso. Con la excepción de su principal representante, la secretaria de mujeres y militante del PT, los miembros de esta administración son también funcionarios de carrera. Este perfil influye en la manera en la que definen su misión, teniendo más en cuenta el ángulo técnico que las desavenencias políticas. Mientras que en Recife “el modo de gobierno del PT” constituye un recurso argumental que es evocado con regularidad, en Londrina los proyectos partidistas son percibidos como una fractura potencial, tal como lo indica la responsable de la dirección de la violencia contra la mujer.

Nuestra acción no es política, sino técnica. Las personas de la Secretaría hacen su trabajo independientemente del partido en el poder. Yo reflexiono en función de la acogida de las mujeres víctimas de violencia y no en función de los partidos. Creo que es necesario un buen conocimiento de las cuestiones de género para hacer este trabajo. Las cuestiones políticas son secundarias en nuestra acción y creo que estas nos alejan de nuestro objetivo.

La afirmación de una neutralidad burocrática respecto a las cuestiones partidistas va acompañada de una valorización del tema de género entendido como una técnica de gobierno y no como un proyecto político.

La posición de la secretaría de mujeres y el perfil de sus miembros influye en los usos que se hacen de las conferencias de mujeres. Este dispositivo, menos que en Recife, se utiliza como una herramienta de coordinación con las secretarías asociadas. La Secretaría de Mujeres mantiene relaciones frágiles con las administraciones locales pese a su decenio de existencia, lo que es descrito como una novedad por el responsable del departamento de políticas públicas:

MH: ¿Cuáles son las administraciones con las que la Secretaría mantiene mayor vínculo?

C: Agricultura… aunque no tengamos ningún proyecto con ellos, tenemos relaciones. Eh… También tratamos de contactar la Secretaría de Educación, para ver si podemos hacer… de hecho, hemos comenzado a organizar un grupo de trabajo para ver qué podemos hacer juntos. Pero es el comienzo. Intentamos abrir una brecha […]

MH: Me dice que intentan abrir brechas con ciertas secretarías como la de educación o salud. ¿Esto se traduce en programas que están implementándose?

C: Bueno, todo está por hacer. Veremos, no lo sé.

La débil articulación entre otros actores administrativos va acompañada, por el contrario, de una llamada a la movilización de participantes en las conferencias de mujeres, en particular al Consejo, para reforzar las capacidades de acción de la Secretaría. Las participantes son también invitadas a paliar la escasez de recursos de la Secretaría al contribuir a las misiones realizadas tradicionalmente para la puesta en práctica de un programa público. Las participantes se integran a las actividades de la Secretaría de Mujeres, que les delega una serie de tareas, en particular las que conciernen a la implementación de los resultados de las conferencias o la organización del mismo dispositivo.

[secretaria de Mujeres]: Para la organización de la conferencia, nos gustaría tener pausas para el café, pero para ello, debemos pedir los recursos a [la Secretaría del] presupuesto. Me gustaría que el Consejo les envíe una petición, porque le recuerdo que las conferencias no son una actividad del secretariado, sino del Consejo.^[24]

 

[representantes vecinales]: La comisión relativa al trabajo quisiera que se creara un préstamo destinado a las organizaciones de mujeres, tal como se ha hecho en Salvador y funciona bien. Me han hablado de un banco que tiene una misión social en relación a las mujeres.

[secretaria de Mujeres]: Será necesario que la comisión encargada de la pobreza se reúna y contacte al Instituto de Desarrollo de Londrina (CODEL) para ver si es posible.^[25]

Los usos que la Secretaría de Mujeres hace del Consejo no le confieren una autonomía administrativa mayor porque son poco difundidos entre las participantes, que no participan mucho en las comisiones del Consejo de la Mujer. En varias actas de las reuniones de esta institución, se hace mención a que esta comisión “no ha podido reunirse con motivo de la ausencia de una parte de sus miembros”^[26], que otra “ha sido disuelta porque las personas no lograban reunirse”^[27]. Se trata entonces de un sentimiento de “parálisis”^[28] del Consejo experimentado por la Secretaría de mujeres, que se queja de que las “participantes no hacen su trabajo” o que no “tienen una fibra militante”. Esta “parálisis” contribuye al aislamiento en el seno del ejecutivo municipal.

La capacidad de estas administraciones de dar seguimiento a las deliberaciones se ve influenciada por los usos de las conferencias de mujeres, que en Recife consisten en cuestionar las fronteras sectoriales y en Londrina a reforzar la autonomía de la administración a cargo de las políticas de género. El aislamiento del secretariado de Mujeres de Londrina lo lleva a apoyarse en sus propios recursos, escasos de por sí, para responder a las deliberaciones. En Recife, por el contrario, el mecanismo contribuye a un diálogo regular entre la Coordinación de la Mujer y ciertas secretarías asociadas, favoreciendo así la puesta en común de recursos y la integración del género en los programas existentes de acción pública.

II. Un empowerment desigual de los actores participantes

Al igual que los actores administrativos son tratados de manera desigual por las conferencias, estas últimas también ejercen efectos heterogéneos en las participantes. Precisamente, según sus dinámicas internas y el contexto de la ejecución, el mecanismo conduce, o no, a un empowerment de los actores participantes. La noción de empowerment es un término confuso que otorga diversos significados. Para nuestro estudio, adscribimos el sentido atribuido por los movimientos de mujeres americanas de los años 70, retomado luego en los estudios de trabajo social, y que abarca tres dimensiones^[29]: individual, en primer lugar, que consiste en la construcción de una imagen positiva de sí y confianza en sus capacidades de acción; colectiva, luego, que se refiere a la consolidación de grupos organizados en torno a una causa; y política, finalmente, que aspira a la transformación de la sociedad y el cuestionamiento de las desigualdades.

Veremos que el dispositivo conduce al refuerzo de capacidades de acción individuales de las participantes y por tanto tiene efectos distintos en los colectivos femeninos y las reivindicaciones que se defienden en las dos ciudades estudiadas. En función de la definición antes planteada, el caso de Recife tiende a un mayor empoderamiento de los actores participantes en comparación con Londrina. En este apartado, nos dedicaremos principalmente a estudiar los efectos que tiene la participación en las mujeres vinculadas por más tiempo, es decir, las mujeres miembros del Consejo de la Mujer en ambas ciudades.

1. La participación como “aprendizaje”

Tanto en Recife como en Londrina, las participantes que integran el Consejo de la Mujer presentan su participación como “un aprendizaje”. Ocupar una silla en el Consejo les permite adquirir conocimientos sobre el funcionamiento estatal y el ámbito político, que influye en la percepción que tienen de sí mismas. En efecto, el compromiso con el Consejo conlleva a un refuerzo de las capacidades de acción individual, pero distinto según las trayectorias de las mujeres.

Las mujeres que no han tenido una experiencia en el mecanismo participativo previamente a su ingreso en el Consejo de la Mujer describen su participación como un aprendizaje a todos los niveles. A diferencia de una formación percibida como incompleta, la participación en el Consejo les permite compensar lo que es percibido como una “falta” o una insuficiencia en términos de conocimientos y de saberes. Es lo que indica Maria, dirigente de una asociación barrial de mujeres en Londrina:

Maria: Yo participo en el Consejo para aprender. Porque en todos los consejos se aprende mucho. Voy principalmente por eso, porque no sabemos prácticamente nada. ¡Es realmente una buena experiencia!

MH: Dices que aprendes mucho, ¿podrías especificar un poco más?

Maria: ¡Políticamente! Es eso, acabo de encontrar la palabra. El Consejo es político. Las políticas públicas, la política de partido un poco también. Hay muchas cosas que no sabía… el número de víctimas de violencia… hemos tenido acceso incluso a la comisaría a través del Consejo, nos hemos reunido con la responsable de la comisaría. Solamente estando en el Consejo tomas conciencia de la realidad que te rodea. Cuando hay un seminario en la ciudad, se nos mantiene al tanto. Porque me gusta mucho esta dimensión cultural.

Esta enumeración de saberes adquiridos en materia de políticas públicas y de dinámicas partidistas viene a contrabalancear el sentimiento general de incompetencia que Maria evoca en un primer momento, atribuyéndolo a su posición inicial en el espacio social (“no sabemos nada”)^[30]. El Consejo constituye un lugar de adquisición de competencias políticas, donde “ella toma conciencia de la realidad”, pero igualmente la vía de acceso a un universo cultural al cual no estaba integrada y en el que la causa de las mujeres es el principal referente: conferencias universitarias, proyecciones de películas, obras de teatro, etc. Esta institución juega, como ciertas organizaciones políticas, una función similar a la del sistema educativo, en la medida en que permite la adquisición de ciertos esquemas de pensamiento e igualmente un acceso a ciertas prácticas propias al medio social escolarizado^[31].

Para otros participantes, esta iniciación general en la vida política está asociada a un mejor control de su ambiente. El Consejo es el lugar donde se obtienen diversas informaciones, relativas a la vida política y administrativa, que facilitan sus acciones del cotidiano. Es el caso de Isaura, en Londrina:

Isaura: En el Consejo aprendemos… a día de hoy sabemos dónde encontrar la información que necesitamos. Antes, cuando necesitábamos alguna información, no sabíamos a dónde dirigirnos. Ahora, está el Consejo. Por ejemplo, si necesitas un abogado, te indican dónde encontrar uno y te ayudan. Entonces, para encontrar información, es importante. Lo que pienso es que ahora sabemos adónde dirigirnos.

La participación permite “saber” lo que los participantes “no sabían” antes. La importancia conferida a este término permite suponer que el compromiso se acompaña del desarrollo de un sentimiento de competencia difuso, que no se restringe a un conocimiento del ámbito político, o sea a un proceso de “politización”. Por ejemplo, Maria e Isaura, indican que cuentan de ahora en adelante con los recursos necesarios para recurrir a los servicios públicos y acceder a sus derechos sociales^[32].

Sin embargo, cuando las mujeres tienen una experiencia participativa previa, sus saberes y competencias adquiridos en el Consejo, tienden a ser definidos de forma más restrictiva. En primer lugar, se presentan de manera diferente sin poner por delante su supuesta incompetencia. El aprendizaje al interior del Consejo indica principalmente la adquisición de saberes especializados que vienen a reforzar sus propias competencias y que reutilizan en su vida asociativa. Para Rosa, dirigente de una asociación barrial en Londrina, el aprendizaje es sinónimo de un mayor conocimiento sobre la salud de la mujer:

Rosa: Trabajo sobre todo el problema de la salud de la mujer. Y estando en el Consejo de la Mujer y de la Salud… esto te permite ser más precisa cuando tomas la palabra, cuando reivindicas tus derechos, pero también para trabajar con las políticas públicas. Cuando conversas con el personal administrativo sobre la salud de la mujer… cuando conoces bien el tema, eso hace la diferencia. Porque no te pueden decir cualquier cosa.

Rosa valora las competencias adquiridas en los consejos de la mujer y de la salud porque estas le permiten un mejor control de las interacciones con los agentes del Estado, ya sea para la acción colectiva, como para su organización cuando participa en la ejecución de políticas sociales. En Recife, igualmente, Celia se especializa en el Consejo y en su barrio, en el tema de la violencia de género. En 2007, creó una asociación para acoger a mujeres y niños víctimas de violencia. La habilidad que adquirió en el Consejo sobre esta problemática tiene una gran influencia en su militantismo asociativo:

Celia: Desde principios de año estando en el Consejo, trabajo un poco más sobre la cuestión del género. Es una buena experiencia porque en el Consejo se conversa mucho. Aprendemos mucho también. Aprovecho las formaciones que ofrece la Coordinación. Permite saber más, principalmente sobre la cuestión de la violencia […] Actualmente soy parte del grupo de trabajo sobre la violencia en el Consejo. Es el tema que defiendo, el que más conozco también.

Entonces, el “aprendizaje” designa múltiples saberes, más o menos especializados, teóricos y prácticos. Contribuye a un mayor control del medio administrativo y político y aumenta las capacidades de acción individual y colectiva en las distintas organizaciones de las que los participantes son miembros. No obstante, esta dinámica individual tiene consecuencias diferentes en la acción colectiva de las ciudades estudiadas.

2. Fortalecimiento desigual de la acción colectiva por la causa de la mujer

El compromiso en el Consejo de la Mujer tiene efectos individuales en las participantes, a decir, una mayor confianza en sí mismas o el sentimiento de poder reaccionar en su entorno, que se pone en práctica en los colectivos militantes. Pero ¿este aumento de capacidades repercute en la acción colectiva? En otras palabras, ¿la dimensión política de la noción de empowerment es observable en cada una de las ciudades estudiadas? En Recife, constatamos un acercamiento entre los militantes de las organizaciones femeninas y feministas, como resultado de su participación conjunta en el Consejo, que se traduce en la acción colectiva. En Londrina, esta dinámica es menos palpable debido a la composición diferenciada del Consejo y a las características de los actores militantes de la ciudad.

En Recife, el Consejo es un lugar de socialización a la acción colectiva feminista gracias a los vínculos de sociabilidad que se establecen entre sus miembros. En 2006, esta institución estaba compuesta por 12 miembros titulares representando la “sociedad civil”, de los cuales 6 eran habitantes de barrios y 6 militantes de “organizaciones” en favor de la causa femenina. Entre estos últimos, participan sobre todo militantes de la federación feminista local principal, el Fórum de Mujeres de Pernambuco (FMPE).

En esta ciudad, 3 de los 4 participantes vecinales entrevistados se involucraron en una organización, después de su entrada en el Consejo, que se definía como feminista. Dona Dilma adhirió en 2006 a la Unión de Mujeres Brasileñas (UBM). Joyce y Benedita integraron el FMPE. La cuarta participante, Célia, nos indica haber creado su asociación en 2007 para llevar el feminismo a su comunidad. Este desplazamiento hacia el área de la causa de las mujeres proviene de los vínculos de sociabilidad tejidos en el Consejo entre los representantes de diversos “segmentos sociales”. Benedita, para explicar su adhesión, insiste en los contactos establecidos con ciertos miembros del FMPE en los dispositivos participativos:

Benedita: En el presupuesto participativo y principalmente el Consejo, he encontrado a los militantes del FMPE. Ya conocía algunas, pero a partir de ese momento terminé acercándome más a ellas. Fue Joana [militante del FMPE] quien me invitó a formar parte de las reuniones después de conocerme. Entonces entré al FMPE para consolidar el movimiento de barrio, porque el FMPE es un poco más de clase media. Pues así es, ahora, estando en el FMPE quiero que el movimiento de mujeres de barrio esté más representado.

Al ser parte de las organizaciones feministas, las representantes barriales extienden el radio de reivindicación. Dos temas son particularmente el objeto de discusión: la violencia contra las mujeres y el aborto. Ambos son objeto de movilización con una intensidad variable según las trayectorias de unas y otras.

El primero suscita una adhesión unánime del conjunto de los miembros del Consejo y se traduce en la organización regular de manifestaciones, con la intención de dar a conocer la legislación existente y de denunciar los casos de violencia doméstica: en 2006 y 2007, varios debates fueron organizados en nombre del Consejo. La violencia doméstica constituye un tema de encuentro entre las representantes barriales y las organizaciones del movimiento social al interior y fuera del Consejo. Desde el 2006, una marcha mensual llamada “vigilancia de las mujeres contra la violencia doméstica”, organizada por el FMPE, recibe el apoyo del Club de Madres de Dona Dilma, así como de varios representantes del Consejo.

El aborto, tema más polémico, es defendido primero por las militantes del FMPE, que tienen un rol primordial en la definición de las acciones colectivas a favor de su liberalización. Estas traen al Consejo ciertas reivindicaciones y formas de la acción colectiva propias de su organización. En el transcurso de la jornada latinoamericana para la despenalización del aborto en 2007, sugieren la colocación de banderolas firmadas por el Consejo, retomando el slogan de las organizaciones feministas “Aborto: la mujer decide, la sociedad respeta, el Estado lo garantiza”^[33]. Un debate fue igualmente organizado en nombre del Consejo en los locales de la Asamblea legislativa de la ciudad. Haciendo esto, las representantes del FMPE contribuyeron a anclar al Consejo en las prácticas contestatarias.

Si bien estas acciones colectivas son apoyadas de manera desigual por los representantes vecinales, influyen en el posicionamiento de ciertas participantes, que hacen suya esta reivindicación después de su entrada al Consejo. Aunque en 2006 Joyce se oponía firmemente a la liberalización del aborto, en 2007, durante nuestra segunda investigación de campo, muestra un cambio de posicionamiento:

MH: Recuerdo que el año pasado estabas en contra del aborto. Hoy ya no es el caso. ¿Por qué has cambiado de postura?

Joyce: Fue un error político. Soy yo la que cambió y no la posición de mi comunidad. Porque en un primer momento pensaba que defender el aborto sería irrespetuoso para las personas que representaba, porque ellas no pensaban así. Pero ahora, entiendo mejor esta cuestión y sé que las principales víctimas de la prohibición del aborto, son ellas mismas, las mujeres de los barrios. Entonces cambié de posición y como hoy soy capaz de argumentar mejor este punto, defiendo esta problemática.

El Consejo constituye un espacio de socialización donde los actores adquieren marcos de pensamiento diferentes a los que privilegiaban antes. Esta dinámica socializadora depende, sin embargo, de la trayectoria militante de los actores y de su posicionamiento religioso. De entre las tres personas entrevistadas, una católica practicante continúa oponiéndose firmemente al aborto.

En Londrina, la participación en el Consejo de la Mujer conduce menos sistemáticamente a un acercamiento entre los participantes de los barrios y las organizaciones feministas. Entre las mujeres que encontramos, solo Rosa se adscribe en 2007 a la Red Feminista de Salud, un reagrupamiento de organizaciones movilizadas en favor de la salud de las mujeres. En cuanto a Maria e Isaura, ellas no se comprometen con una organización del movimiento social.

En Londrina, esta dinámica depende en primer lugar de la configuración del espacio por la causa femenina, que está mayoritariamente compuesto por organizaciones femeninas barriales. Algunas de estas son de reciente creación, como la Marcha Mundial de las Mujeres fundada en 2005 y la Unión Brasileña de Mujeres (UBM), próxima al Partido Comunista de Brasil (PCdoB). De este modo, las militantes feministas están ausentes del Consejo de la Mujer en Londrina. Este último no constituye un espacio de reencuentro entre los distintos polos de la causa de mujeres. Si bien aúna a actores de diversos orígenes (activistas de organizaciones antirracistas, sindicatos farmacéuticos, etc.), sus miembros se reúnen con menos frecuencia que en Recife. La participación intermitente de una parte de las consejeras, en particular las que no dirigen una asociación vecinal, constituye un obstáculo adicional a la consolidación de vínculos de socialización.

Ciertas causas tampoco suscitan la misma movilización entre los participantes en Londrina. La liberalización del aborto es unánimemente condenada por las entrevistadas. Nótese, sin embargo, que como en Recife la lucha contra la violencia de género es objeto de una atención particular del Consejo que se acompaña de movilizaciones regulares, aunque más intermitentes que en la capital de Pernambuco.

Así, la participación en las conferencias de mujeres en las dos ciudades genera efectos distintos en términos de empowerment. Aunque en ambos casos el compromiso participativo conlleva el refuerzo de las capacidades individuales de las mujeres, esta dinámica individual va acompañada en Recife de una coordinación entre las organizaciones que obran en favor de la causa de las mujeres, cosa que sucede en menor medida en Londrina. Los efectos de la democracia participativa sobre el espacio de la “sociedad civil” son desiguales, según la composición del dispositivo, sus dinámicas internas y la configuración asociativa y militante exterior a esta.

III. La interacción entre los usos internos y las movilizaciones externas en el ámbito político

Hasta el momento se han estudiado separadamente los usos y efectos que tiene el dispositivo en los actores político-administrativos y en los participantes después. A continuación, vamos a analizar la interacción entre estos dos procesos para comprender los efectos que tienen las conferencias de mujeres en la acción pública. En Recife, la combinación de la superación de los límites sectoriales y la movilización de un entorno de apoyo más amplio lleva a la adopción de ciertos programas formulados de manera participativa. En Londrina, por el contrario, los usos internos que los actores político-administrativos hacen del dispositivo y la debilidad de las movilizaciones femeninas confieren a las conferencias de mujeres un rol muy marginal en la construcción de la acción pública.

1. Una “presión” permanente en Recife

Hemos visto que, en Recife, los miembros de la Coordinación de la Mujer utilizan las conferencias para cuestionar las lógicas sectoriales. El dispositivo es movilizado como un instrumento de coordinación con otras secretarías. No obstante, la legitimidad de este proceso es a menudo puesta en entredicho, ya sea porque las mismas administraciones organizan su propio dispositivo participativo y confían en él para determinar sus programas, o porque las proposiciones realizadas por la Coordinación de la Mujer van en contra de las orientaciones privilegiadas en otros sectores de la acción pública, especialmente cuando prestan más atención a las desigualdades de clase que a las de género. Asimismo, si los socios administrativos son invitados a responder unánimemente a los participantes de las conferencias de mujeres, esta solicitud acaba, en varias ocasiones, en papel mojado, como lo indica la responsable de la participación de la Coordinación de la Mujer:

Cuando formas parte de la alcaldía, hablas, hablas, pero los otros piensan que eso que dices es tontería. Pero cuando tienes el apoyo de la sociedad organizada, que se moviliza y dice “pensamos que debe ser así”, es otra cosa, ya no eres tú la que habla y que queda como loca. Es la sociedad la que reivindica y ejerce presión en el gobierno. Eso hace la diferencia, porque ya no se puede ignorar la cuestión de género.

La acción interna en el ámbito político-administrativo se combina con un incentivo para movilizar a los participantes a fin de crear una “presión” permanente para politizar ciertos problemas y hacer ciertas demandas de forma participativa. Esta actividad de presión es de dos tipos.

Primero tiene una naturaleza “cooperativa”. Los participantes son invitados a la mesa de negociaciones para apoyar un proyecto al que se opone una administración asociada y para dar muestras del “apoyo popular” del que disfruta. En 2006, un programa que buscaba la instauración de un mercado de comercialización de productos de artesanía, exclusivamente reservado a las productoras, fue presentado por la Coordinación de la Mujer a la Secretaría de Trabajo y justificado con “las demandas formuladas durante la conferencia de 2004”. Este proyecto suscita primero la oposición del secretario de trabajo, que lo juzga discriminatorio. Con el fin de sortear esta negativa, se organizó un reencuentro con las participantes del Consejo. La responsable de la dirección “trabajo y género” de la Coordinación de la Mujer, nos describe esta fase de negociación:

En el transcurso de la conferencia de 2004, las mujeres nos pidieron crear mercados en cada barrio para que pudieran vender su producción. Por lo que fuimos a la Secretaría de Trabajo, que ya implementaba un programa similar, pero destinado generalmente a mujeres y hombres. El problema es que, para el secretario, no se trata de hombres o mujeres, sino de clases sociales. Por lo que tuvimos problemas para convencerlos de crear un mercado únicamente femenino. ¿Por qué únicamente femenino? Porque lo que se observa es que las mujeres producen en sus casas y luego son sus maridos o amigos quienes venden el producto […]. El Consejo ejerció presión y terminó funcionando. El Consejo se reunió con el secretario para explicarle el problema. Le dijimos: “Las mujeres nos lo demandaron durante la conferencia porque son pobres y quieren salir adelante”. Entonces, por supuesto, fue más difícil no reconocer el problema.

Este ejemplo muestra cómo la Coordinación moviliza “la participación contra el Estado”, es decir, el Consejo contra las lógicas de funcionamiento administrativas. En efecto, pedirles a las secretarías asociadas que se justificaran ante “la sociedad civil”, permitió que la coordinación negociara su acción. Esta legitimación de los dispositivos participativos favorece la inclusión en la agenda de ciertos programas puntuales y menos costosos, como por ejemplo el mercado femenino de comercialización, pero no garantiza la adopción de todos los proyectos presentados por la Coordinación de la Mujer. En 2007, se organizó un encuentro similar con el fin de eludir la oposición a un proyecto para la creación de una línea de crédito reservada a las productoras artesanales. Esta vez sin éxito, pues la Secretaría de Trabajo mantuvo su posición argumentando el carácter anticonstitucional de la medida.

De ahí la promoción que hizo la Coordinación, de un segundo tipo de “presión” ejercida por los participantes, más “contestataria”. Esta descansa en la organización regular de acciones colectivas a nombre del Consejo, movilizando un público más grande. Las manifestaciones organizadas durante las jornadas de conmemoración (8 de marzo, 27 de septiembre, jornada de despenalización del aborto, 25 de noviembre, jornada de lucha contra la violencia de género) se emplean para politizar ciertos problemas públicos (la violencia, el aborto), pero también para extender el medio de intervención sobre el que la Coordinación se apoya. Según un miembro de esta administración:

Aunque las organizaciones feministas no lo reconozcan, yo creo que uno de los principales avances de las conferencias reside en haber reunido a mujeres muy diferentes. Las mujeres de las comunidades y las feministas se movilizan juntas hoy. Y para nosotros [la Coordinación de la Mujer], es importante haber logrado acercar a las mujeres de las comunidades. Porque eso demuestra que la cuestión de género concierne a todo el mundo… no solamente a las más comprometidas con la causa.

La movilización de un público heterogéneo permite también a la Coordinación de la Mujer inscribir las desigualdades entre hombres y mujeres en un registro “universal” (nos han comunicado que se trata de un problema “que concierne a todo el mundo”). La extensión del medio de intervención de la Coordinación, resultado de la creación de conferencias de mujeres, aumenta los recursos de esta administración para negociar su acción en el gobierno municipal.

El incentivo a la movilización permanente es además más difundido por los actores participantes ya que corresponde a los modos de acción de una parte de las organizaciones, en particular, las feministas. De hecho, la organización de marchas y manifestaciones en las calles es, para estas mujeres, una actividad controlada. La naturaleza dual de la presión organizada, cooperativa y de protesta también les permite reclamar su “autonomía” frente al gobierno. Porque si se comprometen con un gobierno local, su participación no significa para ellos el abandono de los modos de acción y los reclamos que generalmente privilegian.

En Recife, las conferencias de mujeres contribuyen a construir una demanda permanente de políticas de género, lograda mediante la cooperación participativa y el uso de formas de acción más contestarias. Es la combinación de estos dos recursos lo que garantiza la adopción de ciertos programas.

2. Un sector de políticas públicas marginadas en Londrina

En Londrina, hemos visto que las prácticas internalistas que los miembros de la Secretaría de la Mujer hacen del dispositivo refuerzan su aislamiento dentro del ámbito político-administrativo. Tal posición no es contrarrestada por el dispositivo, ya que genera pocas movilizaciones de participantes fuera de las asambleas. Sin embargo, como en Recife, las actrices administrativas intentan asociar a los participantes a un tipo de acción colaborativa. La responsable del eje de “políticas públicas” dentro de la Secretaría de mujeres considera la participación como un recurso en la negociación con las otras secretarías municipales:

Cada vez que entramos en contacto con otra secretaría, intentamos llevar a alguien del Consejo y las proposiciones de la Conferencia. Es una manera de convencerlos. Les mostramos: mire, tenemos proposiciones […]. Bueno, pero eso es muy nuevo aún, no está bien estabilizado.

No obstante, estos procesos, descritos desde un ángulo novedoso permanente, son poco difundidos entre las participantes. De acuerdo con esta misma entrevistada:

[Las organizaciones femeninas] se han transformado y han perdido su carácter de movimiento. […] La Secretaría es una conquista de las mujeres. Antes, ellas participaban en todo lo que se organizaba. Hoy, para que participen en cualquier actividad vinculada a la cuestión de las mujeres… [La entrevistada hace una mueca para demostrar que es en vano].

La escasa movilización de los participantes, tanto dentro como fuera del ámbito político-administrativo, debe relacionarse a la naturaleza de las mujeres representadas en el Consejo y el papel secundario desempeñado por esta institución en términos de creación de relaciones entre colectivos militantes. Algunos de los concejales dirigen una organización de mujeres cuya actividad principal es la producción de artesanías. Menos involucrados en la acción colectiva contestataria que en la generación de ingresos para sus miembros, estas participantes utilizan las conferencias de mujeres para asegurar recursos a su organización y beneficiarse de capacitaciones profesionales propuestas por la Secretaría de Mujeres. Las participantes resaltan, además, el aprendizaje que resulta de su compromiso participativo y enfatizan también que un compromiso permanente es incompatible con su vínculo asociativo, más próximo a una actividad artesanal que a una militancia profesionalizada. Según Isaura:

A veces, en lugar de ayudarnos, las reuniones nos molestan, ¿no es así? Porque en lugar de producir, estamos en reuniones. Y a veces duran mucho tiempo. Es cierto que las reuniones están ahí para aclarar las cosas. Pero somos un grupo pequeño, y dependemos de nuestra producción para vivir. […] Seré sincera, creo que el Consejo hace poco. Es cierto que el Consejo depende del trabajo de los consejeros, pero no puedo ausentarme constantemente y correr de derecha a izquierda por el Consejo. Mi objetivo es conseguir financiamiento para que podamos producir.

Asimismo, a diferencia de Recife, las conferencias de mujeres no contribuyen a una movilización dentro del ámbito político-administrativo y en el espacio social. El resultado es una menor influencia del dispositivo en el tejido de la acción pública. Esta constatación alimenta la desconexión de algunas dirigentes de asociaciones, que recurren a otros dispositivos o secretarías para encontrar apoyo para su acción. En Londrina, la combinación de las prácticas internalistas que los actores político-administrativos hacen de las conferencias y la organización muy puntual de la acción de protesta en favor de la causa de las mujeres no permite la constitución de una red de mujeres que actuarían de conjunto para garantizar la efectividad de las deliberaciones.

---

El estudio de las conferencias municipales de mujeres en Recife y Londrina permite constatar varios procesos. En primer lugar, que la “voluntad” del gobierno para implementar programas definidos de manera participativa no puede ser postulado con antelación a la investigación o constatado después, sobre la base de los programas realmente implementados. Cuando estudiamos los usos de los dispositivos participativos dentro del ámbito político-administrativos, vemos que esta “voluntad” de dar seguimiento, o no, a las deliberaciones es más bien el resultado de un proceso gradual y contingente, que depende de la forma en que los protagonistas de los dispositivos participativos se apoderan del instrumento participativo y los vínculos que los unen.

La comparación del mismo dispositivo en Recife y Londrina recuerda, como muchos autores lo han hecho, que las reglas del dispositivo cuentan. Pero en nuestro estudio de caso, los procedimientos son influyentes no tanto por su carácter decisorio, sino por la conexión entre los diversos polos de la causa de la mujer que los facilitan o no. Los efectos del dispositivo en la acción pública dependen principalmente de la reapropiación que hagan los individuos de acuerdo con sus disposiciones y la posición que ocupan.

Así, en Recife, las prácticas militantes de las conferencias de mujeres que atraviesan el ámbito político-administrativo y el espacio social permiten la adopción de ciertos programas definidos de manera participativa, como el mercado de comercialización femenino. Al movilizarse dentro de las relaciones administrativas diarias, el dispositivo constituye un recurso de integración para una administración débil. Además, al estar asociado a la acción de protesta, participa en la politización de ciertos problemas a nivel local, en particular la violencia contra las mujeres y la liberalización del aborto. Finalmente, al consolidar una red de actrices que actúan en conjunto dentro del aparato estatal y en el espacio militante, contribuye a estabilizar una demanda permanente de tales políticas.

Por el contrario, en Londrina, los usos del dispositivo consolidan la posición marginal de la secretaría que lo implementa. Las conferencias de mujeres, utilizadas principalmente para compensar las debilidades materiales y humanas de esta administración representan en menor medida, si se compara con Recife, un espacio para coordinar la acción administrativa y la acción colectiva. Si bien contribuyen a fortalecer las capacidades individuales de sus participantes, no permiten un empowerment más general, lo que provocaría acciones colectivas y contribuiría a la politización de la causa de las mujeres a nivel local.

Por lo tanto, este estudio de caso nos invita a continuar el análisis de los efectos de los mecanismos participativos al no mirar solo su dinámica interna, sino incluir la participación ciudadana en las configuraciones de los actores e instituciones que le dan sentido. También alienta a articular el estudio de la movilización participativa con el de la participación no convencional, dos formas de acción colectiva a menudo tratadas por separado, para capturar la influencia de los ciudadanos en la acción pública.

---