Aun aceptando la tesis del efecto negativo de la abundancia de recursos sobre la economía, la pregunta que se plantea es acerca de los mecanismos a través de los cuales las rentas provenientes de la exportación de recursos naturales afectarían negativamente el crecimiento económico. En la literatura sobre el tema, existe un consenso casi unánime en explicar las causas de este fenómeno por la presencia de la llamada enfermedad holandesa, un “término mórbido que denota la coexistencia del auge y retraso de sectores productivos en una economía debido al incremento temporal o permanente de ingresos por exportación de un recurso o un servicio” (Davis G., 1995, pág. 1768). Este fenómeno se presenta cuando un salto abrupto de los ingresos por la exportación de un producto en el mercado mundial es la causa de: i) una significativa apreciación real de la moneda; ii) un crecimiento súbdito del gasto (especialmente del gasto fiscal); iii) un incremento de los precios de los bienes no transables en relación con los precios de los bienes transables y; iv) un desplazamiento de la fuerza de trabajo desde los sectores de bienes transables pero no exportables hacia el sector del boom debido a salarios más atractivos en este último (Corden, 1984; Sachs y Warner, 2001; Davis G., 1995; Frankel, 2010).

Indudablemente, cualquier flujo inusitado de ingresos produce efectos desestabilizadores en una economía exportadora como los arriba señalados y, por lo tanto, requiere ajustes en las políticas macroeconómicas. En principio, las economías exportadoras de minerales parecerían generar el ambiente ideal para la incubación de la llamada enfermedad holandesa. De acuerdo al pensamiento convencional, en el centro de este fenómeno se sitúa la coevolución de dos procesos: el auge del sector minero/energético y la contracción de los sectores agrícola y manufacturero. En esencia, se trataría de un proceso de desindustrialización de la economía en el mediano plazo. A lo largo de este proceso, las tasas de salarios domésticos se elevan en la medida que el sector minero o petrolero se ve obligado a ofrecer a los trabajadores salarios más altos con el fin de atraer la fuerza de trabajo requerida. Por otra parte, un aumento de exportaciones mineras da origen a un flujo de rentas que causa una apreciación de la moneda doméstica. Estos dos fenómenos encarecen la producción local de la agricultura e industrias domésticas que tienen que competir en los mercados locales o internacionales con otras empresas. De esta manera, se obstaculiza la diversificación económica y aumenta la dependencia de los mercados volátiles del mineral. Debido a la influencia y amplia aceptación que ha ganado este tipo de argumentación en círculos académicos y ambientalistas, el tema amerita un examen detallado.

Los síntomas

El término “enfermedad holandesa” fue acuñado por la revista The Economist^[1] para caracterizar las eventuales amenazas que supuestamente enfrentaban las exportaciones de los Países Bajos en los años sesenta ante el descubrimiento y explotación de gas de los campos de Groningen^[2]. Aunque el término es relativamente nuevo, la historia económica está llena de episodios en los cuales booms sectoriales han repercutido negativamente en el equilibrio general de otros sectores. Por ejemplo, las consecuencias del flujo de oro y plata en España en el siglo xvi han sido interpretadas en términos de la enfermedad holandesa. Así mismo, el descubrimiento de oro en Australia a mediados del siglo xviii tuvo efectos negativos sobre el desarrollo industrial de ese país (Corden, 1984; Davis G., 1995). Cabe anotar que la enfermedad holandesa no ha afectado únicamente a los países exportadores de recursos naturales, sino también a los países exportadores de bienes y servicios como mano de obra. Este fenómeno se ha manifestado con mayor intensidad en países como Egipto, Líbano y Jordania, entre otros, a través de los flujos importantes de remesas provenientes de los nacionales que trabajan en los países del Golfo. Estas transferencias han creado una burbuja inmobiliaria y patrones de consumo conspicuo que han desplazado sectores de la economía potencialmente orientados a la exportación (El-Gamal y Myers, 2010, pág. 15). El Ecuador no ha estado exento de este fenómeno, que se ha manifestado con mayor intensidad en algunas regiones del país.

En esencia, la enfermedad holandesa se caracteriza por los “síntomas” siguientes (Corden, 1984; Mikesell, 1997; Davis G., 1995; Sachs y Warner, 2001; Auty, 1993):

1. Un “aluvión” de divisas provenientes de las exportaciones de un recurso natural (minero o energético) es intercambiado en el mercado local ya sea por el gobierno o las empresas privadas. Esta operación da lugar a un flujo de dinero que provoca una apreciación de la tasa de cambio y un aumento del ingreso doméstico.
2. La apreciación de la tasa real de cambio tiende a reducir los precios relativos de los productos transables en relación con los precios de los productos no transables, de tal manera que los factores trabajo y capital se desplazan desde los sectores manufactura y agricultura hacia los sectores de servicios y construcción.
3. Como resultado de este desplazamiento, las exportaciones de los bienes manufacturados tienden a declinar y las importaciones, a aumentar. Los gobiernos generalmente responden al aumento de importaciones y descenso de exportaciones mediante la imposición de restricciones a las primeras y alguna forma de subsidio a las segundas. Esto crea distorsiones adicionales al atraer inversiones a sectores de sustitución de importaciones con un costo elevado para la economía. Precios más elevados para los bienes manufacturados deprimen la agricultura y reducen aún más la competitividad de los bienes transables en los mercados de exportación, incluyendo las exportaciones de minerales.
4. El capital extranjero se ve atraído por crecientes oportunidades de inversión en el sector minero exportador, aumentando aún más la apreciación de la tasa real de cambio. Paralelamente, también puede ocurrir un aumento del endeudamiento externo favorecido por un mejoramiento de los niveles de confianza y las expectativas de los potenciales acreedores (como efectivamente ocurrió en los años setenta). Los ingresos de endeudamiento externo son generalmente canalizados hacia los sectores no transables en forma de inversión en infraestructura con bajos rendimientos, a gastos en defensa o proyectos sociales que expanden el consumo. El flujo de capitales extranjeros también puede causar un descenso de las tasas de interés domésticas, lo que induce una transferencia de capital hacia el exterior debido a los diferenciales en las tasas de remuneración del capital.
5. El movimiento de recursos entre sectores puede también reducir la acumulación de capital. Si los sectores no transables son relativamente intensivos en trabajo mientras los sectores transables son intensivos en capital, el movimiento a favor de los primeros tiende a aumentar los salarios y disminuir los retornos del capital, reduciendo, por consiguiente, el proceso de su acumulación.

Por consiguiente, cuando los recursos naturales son abundantes, la producción de bienes transables se concentra en los recursos naturales en lugar de en la manufactura, el capital y el trabajo, que en otras circunstancias deberían ser absorbidos por la manufactura. Como corolario, cuando la economía experimenta un boom de recursos (ya sea a través de un mejoramiento de términos de intercambio o el descubrimiento de recursos), el sector manufacturero tiende a contraerse y los sectores de construcción y servicios a expandirse, lo que conduce en el largo plazo a una desaceleración de la economía (Sachs y Warner, 1997, pág. 6).

En resumen, de acuerdo a esta visión convencional, las distorsiones creadas en las economías de los países exportadores de recursos es una explicación importante para entender la supuesta maldición de los recursos. Estas distorsiones no son simplemente transitorias y desaparecen cuando el boom se apacigua; ellas afectan la estructura de la producción y la inversión requerida para el crecimiento futuro, de manera que la sostenibilidad misma se ve disminuida (Sachs y Warner, 1997). Por lo tanto, y según esta hipótesis, si los ingresos por las exportaciones minerales fueran estables y crecieran lentamente no habría impactos económicos que den lugar a distorsiones en las trayectorias de un crecimiento sostenido. Pero el boom de las exportaciones no solamente incrementa el ingreso, sino que afecta el ahorro, la inversión pública y los precios relativos en diferentes sectores de la economía. Estas tendencias se traducen en procesos desindustrializantes que resultan en una caída del producto y del empleo en el sector manufactura (Corden y Neary, 1982). Evidentemente, como se discute más adelante, estos impactos difieren entre los países y dependen de la estructura de la economía y de las políticas adoptadas por los gobiernos (Mikesell, 1997, pág. 193).

La patología de la enfermedad

En esencia, la tesis de la enfermedad holandesa tiene como punto de partida la idea conocida en economía como “la lógica del desplazamiento” (crowd out logic): los recursos naturales desplazan una actividad X (manufactura) que promueve el crecimiento; por lo tanto, los recursos naturales son nocivos para el crecimiento (Sachs y Warner, 2001, pág. 833). Este razonamiento se sustenta en un modelo neoclásico estándar de crecimiento cuya arquitectura se resume a continuación (Corden y Neary, 1982; Sachs y Warner, 1997; Corden, 1984).

El modelo de la enfermedad holandesa tiene como punto de partida una economía abierta que produce dos categorías de bienes: la primera, un recurso primario y bienes manufacturados, ambos transables en el mercado internacional, y una segunda categoría de bienes no transables cuyos precios oscilan flexiblemente adaptándose a la oferta y demanda domésticas. Bajo esta hipótesis, el funcionamiento de la economía es representado entonces por la interacción de tres sectores:

1. un sector de recursos naturales (R);
2. un sector de manufactura (M), y
3. un sector de bienes no transables (N).

El capital y el trabajo son factores usados en el sector manufactura y en el sector de bienes no transables, pero no en el sector de recursos naturales. Un crecimiento súbdito y significativo en el sector recursos naturales (R) puede ocurrir por tres razones (Corden y Neary, 1982, pág. 360). Primero, por una única ocurrencia de un salto tecnológico que implica un salto en la función de producción de R (este salto es confinado al país en cuestión); segundo, por el inesperado descubrimiento de nuevos recursos (un aumento de la oferta de un factor específico), y tercero, por un aumento del precio del producto (en relación con el precio de las importaciones) destinado en su totalidad a la exportación (no hay demanda doméstica para el producto).

Independientemente de las causas, el crecimiento del sector de recursos primarios desencadena un proceso de desindustrialización que tiene lugar bajo la influencia de dos efectos:

1. Un efecto de gasto originado en los ingresos del sector R, generalmente a través del gasto público alimentado por las rentas provenientes de la exportación del recurso. Se asume en este caso que la elasticidad ingreso-demanda de los bienes no transables es positiva y, por lo tanto, el precio de los bienes no transables (N) relativo a los precios de los bienes transables aumenta, produciéndose una apreciación de la tasa real de cambio.
2. Un segundo efecto, el efecto de desplazamiento señalado anteriormente, consiste en que el boom del sector R aumenta la productividad marginal del trabajo empleado en el sector, lo que da lugar a varios ajustes en la economía, siendo el principal un aumento de la demanda de fuerza de trabajo en este sector y, por lo tanto, a un desplazamiento de la mano de obra desde los otros dos sectores (N y M) hacia el sector R. Este efecto tiene dos partes:
   1. un efecto de desindustrialización directa que se traduce en una disminución del output de M que no implica al mercado de N y, por lo tanto, no requiere la apreciación de la tasa real de cambio; y
   2. un efecto de desindustrialización indirecta debido al exceso de demanda de productos del sector N debido al efecto de gasto que se traduce en un desplazamiento adicional de la fuerza de trabajo de M hacia N, reforzando el proceso de desindustrialización creado por el efecto de gasto (Corden y Neary, 1982; Davis y Tilton, 2005).

Las hipótesis asumidas de manera implícita por el modelo y que presentan interés en el marco del presente análisis pueden ser resumidas en las siguientes:

1. todos los bienes producidos son destinados al consumo final (en particular, los ingresos provenientes de la exportación del sector R alimentan el gasto público o privado);
2. el boom del sector puede ser equiparado a un salto tecnológico o progreso técnico neutral tipo Hicks que tiene lugar una sola vez. En otras palabras, se trata de un cambio tecnológico que no afecta el equilibrio de los factores capital y trabajo y, por consiguiente, no hay efectos de encadenamientos productivos^[3];
3. la oferta de capital es fija y existe pleno empleo antes del inicio del boom. Bajo estas condiciones, el boom del sector recursos extrae capital y fuerza de trabajo de la agricultura y manufactura, encareciendo los costos de producción de estos dos sectores;
4. cada uno de los tres sectores utiliza un único factor específico, el trabajo, que se desplaza perfectamente entre los sectores. Entonces, en una economía de pleno empleo, el desplazamiento de mano de obra hacia un sector afecta el crecimiento de los otros sectores económicos;
5. no hay inversión; los ingresos provenientes de los recursos son gastados de manera inmediata; y
6. la tecnología se asume como dada, permanece estática, lo que significa que un flujo adicional de divisas no es de particular relevancia para el crecimiento económico.

Evidentemente, estas hipótesis no solamente son restrictivas (Auty, 1993; Davis y Tilton, 2005; Corden, 1984), sino que están muy alejadas de la realidad^[4]. Basta mencionar algunas evidencias. Las rentas provenientes de un boom de recursos son administradas por los gobiernos y una fracción importante es destinada a la inversión en infraestructura y no únicamente al gasto corriente (instantáneo) como asume el modelo. La desindustrialización, definida como una caída del producto y del empleo en el sector manufactura debido a los efectos del gasto y al desplazamiento del factor trabajo entre los sectores (Corden y Neary, 1982, pág. 832), no se sostiene. Las actividades minera y petrolera absorben un nivel muy bajo de mano de obra; por consiguiente, el efecto de desplazamiento es despreciable y el mayor impacto del boom de los recursos tiene lugar a través del efecto de gasto.

Además, el modelo de la enfermedad holandesa no tiene en cuenta el “efecto de absorción doméstica”, es decir, el impacto sobre los precios de un producto que es producido y aparte es consumido internamente. Esta observación es importante porque muchos países exportadores de recursos energéticos, por diversas razones (una de ellas la creación de ventajas competitivas), han desacoplado los precios domésticos de los precios internacionales, en algunos casos manteniendo “congelados” y en otros aumentándolos gradualmente de acuerdo a las tendencias de los precios internacionales. Por otra parte, el modelo asume que los bienes domésticos y extranjeros se substituyen perfectamente. Teniendo en cuenta que en los países en desarrollo el sector manufactura utiliza bienes intermedios importados, la apreciación de la moneda no debería afectar la competitividad del sector. Por último, el modelo ignora que cuando un país en desarrollo enfrenta una brecha tecnológica (casi siempre) los ingresos adicionales por exportación, si son canalizados por políticas industriales apropiadas, pueden desempeñar un papel importante en el acortamiento de la brecha, ya que un flujo adicional de divisas puede acelerar el proceso de importación de tecnología avanzada y maquinaria. Más aún, si la estrategia de industrialización promueve el “aprendizaje”, el financiamiento adicional puede acelerar el proceso de crecimiento (Di John, 2009, pág. 40).

Las puntualizaciones anteriores son suficientes para poner en serias dudas la validez del modelo de la enfermedad holandesa. En un contexto más amplio, señalamos que la idea subyacente es suponer la existencia de una economía cuya situación de equilibrio se vea perturbada por la irrupción de un sector económico que la desestabiliza, alejándola de un régimen que se asume casi estacionario. Los estudios sobre la “maldición de los recursos” rara vez formulan de manera explícita si “maldición” denota una desaceleración permanente o temporal de la economía. Esta visión niega el desarrollo económico entendido como una perturbación espontánea y discontinua que desplaza y altera en forma permanente el estado de la “estabilidad previamente existente” (Arrighi, 2007, pág. 49) o, en términos schumpeterianos, el carácter destructivo de una actividad creativa.

Al respecto, no se puede negar que varios países han experimentado de una u otra manera los síntomas similares de la enfermedad holandesa. Sin embargo, como lo sostienen Davis y Tilton (2005), para que este fenómeno sea una verdadera enfermedad, en el sentido de afectar negativamente el crecimiento económico, se requieren dos hipótesis adicionales. En primer lugar, es necesario asumir que el boom de los recursos eventualmente se extinguirá, y cuando esto suceda el país se encontrará en una situación difícil o imposible de movilizar recursos para regresar a sus industrias o actividades tradicionales de exportación, presumiblemente la agricultura o quizá la manufactura. Ya que son contados los países que han experimentado esta transición, es muy temprano para asegurar si esta hipótesis tiene alguna validez. En cualquier caso, si el auge minero o petrolero persiste, los síntomas de la llamada enfermedad holandesa simplemente describen la transición a largo plazo de una economía desde un cierto régimen de “equilibrio” a otro nuevo régimen de “equilibrio”. (Davis G., 1995, pág. 1768).

Una observación adicional amerita la hipótesis respecto al papel de la tecnología sobre la cual el modelo asume implícitamente que los procesos de aprendizaje tienen lugar únicamente en la producción de bienes manufacturados y no en la producción de minerales. Por supuesto, como se señaló anteriormente y se discute más adelante, esta hipótesis carece de fundamento o, en el mejor de los casos, resulta muy sesgada. La minería es una forma de manufactura y no simplemente un flujo de materia prima que ocurre sin el concurso de la tecnología y el capital, como asumen los modelos de la enfermedad holandesa. Esta actividad económica implica la aplicación de tecnologías que han avanzado significativamente en los últimos años y cuya innovación está lejos de detenerse (Iizuka y Soete, 2011; Urzúa, 2012; Pérez, 2004). El espacio de innovación y desarrollo tecnológico es amplio. Por ejemplo, las experiencias de Suecia y Finlandia sugieren que estrategias de desarrollo basadas en materias primas pueden constituir una sólida base para un desarrollo sostenible y ellas representan en el presente una fracción significativa de la actividad manufacturera. En estos países, las industrias forestales y de metales emplean conjuntamente alrededor de un quinto de la fuerza de trabajo (Suecia) y representan alrededor de un cuarto de las exportaciones. En Finlandia, las participaciones correspondientes son aún más elevadas. La continua importancia de estos sectores implica que la producción sustentada en materias primas es no solamente una etapa temporal del desarrollo económico, sino que constituyen un elemento sostenible hacia una estructura industrial más avanzada (Blomström y Kokko, 2007, pág. 214).

En conclusión, el debate alrededor de la enfermedad holandesa no es entonces sobre los ajustes estructurales macroeconómicos que el boom de recursos ocasiona. Estos en sí pueden ser benignos y hasta aun benéficos (Davis y Tilton, 2005, pág. 238). En su lugar, el debate se enfoca en la plausibilidad de las hipótesis requeridas para que el cambio estructural afecte de manera adversa el desarrollo económico. Hasta hoy, los investigadores no han podido verificar empíricamente si estas hipótesis son razonables. La pregunta relevante es acerca de las condiciones necesarias para la construcción de un sector manufacturero alrededor de las ventajas comparativas que ofrecen los recursos naturales. Un país rico en recursos puede exportar unos pocos recursos al mismo tiempo que las exportaciones de su sector de manufactura pueden incorporar de manera intensiva sus recursos^[5]. El comportamiento de la economía de un grupo de países exportadores muestra que: i) la enfermedad holandesa no es un factor relevante que explica los patrones de crecimiento; ii) las diferencias en el desempeño del crecimiento están más relacionadas con diferencias en la estructura económica como el grado de diversificación; iii) los principales determinantes de desempeño tienen que ver con las políticas adoptadas por los gobiernos para evitar inflación y mantener incentivos para la inversión y producción en los sectores transables (Davis y Tilton, 2005; Brunnschweiler, 2008; Lederman y Maloney, 2007a; Mikesell, 1997).

Por último, es necesario insistir en este punto en que las tesis sobre la enfermedad holandesa y la maldición de los recursos son dos asuntos separados, aunque frecuentemente se los toma como sinónimos. Que la terminología “enfermedad holandesa” sea usada incorrectamente no es preocupante. El problema consiste en la connotación negativa que implica la palabra “enfermedad” (Davis G., 1995, pág. 1765). No existe ninguna relación inherente entre el auge de los minerales y la inhibición del crecimiento provocada por el fenómeno de la enfermedad holandesa. La llamada enfermedad holandesa es simplemente una descripción hipotética de las causas y los efectos estructurales del crecimiento inducido por el auge de un sector. Si existe un problema originado por la enfermedad holandesa, este consiste en la reasignación de recursos y el peso del ajuste que se produce. Cuando “el maná caído del cielo” es modelado en el marco de un modelo de equilibrio general, este flujo genera crecimiento aun cuando los efectos de un gasto subóptimo, los salarios y los precios son tomados en cuenta. En este punto, resulta oportuna la observación de Hausman (2003, pág. 246). Nos recuerda este autor que el colapso del crecimiento económico de Venezuela tuvo lugar luego de 60 años de continua expansión alimentada por el petróleo. Se pregunta este autor: si el petróleo explicaría el bajo crecimiento (inclusive el decrecimiento) de los últimos años, entonces, ¿cuál es la explicación del crecimiento acelerado en las décadas previas? Más aun, el colapso del crecimiento ocurrió cuando los ingresos petroleros empezaron a declinar de tal manera que la enfermedad holandesa debía haber operado en reversa, facilitando el crecimiento de los sectores transables no-petroleros. Esto no ocurrió.

El diagnóstico: el índice de la enfermedad holandesa

En un influyente estudio, Syrquin y Chenery (1989) identificaron patrones de desarrollo para 120 países en el período 1950-1983 sobre la base de tres dimensiones: tamaño de la economía, nivel relativo de exportaciones y un índice de apertura comercial. Mediante regresiones estadísticas transversales, el estudio identificó una tipología de patrones de producción de las economías correlacionada con el ingreso per cápita. Así, por ejemplo, la estructura productiva (en porcentaje) de un país con un ingreso per cápita de mil dólares debería ser como sigue (Gráfico 3.1): agricultura, 23; manufactura, 18; servicios, 38; mientras que para un país con un ingreso per cápita de cuatro mil dólares la estructura correspondiente de su economía debería ser 10, 24 y 45 por ciento, respectivamente.

Gráfico 3.1. Estructura económica y niveles de desarrollo
para el período post-1973

Fuente: elaboración propia con base en Syrquin y Chenery (1989).

De acuerdo a esta tipología, el proceso de desarrollo estaría determinado por una trayectoria de crecimiento en la que la contribución de la agricultura al producto total disminuye gradualmente en beneficio de la manufactura. Por ejemplo, la economía de un país con un nivel precario de desarrollo (ingreso per cápita anual inferior a 300 dólares) estaría caracterizada por una contribución de la agricultura de alrededor del 48 por ciento y únicamente el 10 por ciento de la industria a su producción total, mientras que, en el extremo opuesto, en una economía relativamente desarrollada la participación de estos dos sectores sería del siete por ciento y el 28 por ciento, respectivamente.

A partir de los patrones de desarrollo identificados por Syrquin y Chenery, Gelb (1988) asume que, para los países exportadores de recursos no renovables, cualquier desviación de la estructura productiva correspondiente a un determinado nivel de ingreso es simplemente el resultado de los efectos de la enfermedad holandesa sobre la economía. Define este autor un índice de enfermedad holandesa (IEH) como la diferencia entre el porcentaje de producción de bienes transables (agricultura + manufactura) según el patrón de Syrquin y Chenery (norma) y el valor observado en la realidad (real). Es decir: IEH = (AGRnorma + MANUFnorma) – (AGRreal + MANUFreal).

La Tabla 3.1 muestra los valores del IEH para el Ecuador y Venezuela en el período 1972-1981, así como los cambios del IEH a lo largo de la década analizada. Un valor negativo indica un fortalecimiento de los sectores productivos transables no petroleros, mientras que un cambio positivo indicaría una contracción de estos sectores respecto a la norma de Syrquin y Chenery.

Los resultados del análisis muestran que el Ecuador, con un IDH de 1,6 en el año 1972, tuvo una “estructura sectorial casi normal” (resaltado añadido); es decir, la participación de las actividades económicas en la composición del producto estaba en correspondencia con los niveles de ingreso de la población según la norma. En Venezuela, por el contrario, un IEH de 13,9 señala una “severa distorsión de los sectores no petroleros” en la economía de este país (pág. 89). Los sectores productores de bienes transables (agricultura y manufactura) muestran un notable rezago, no así el sector petróleo, con un crecimiento totalmente desproporcionado en relación con una situación “normal”.

Tabla 3.1. Estructura económica e índice de la enfermedad holandesa (I)

Fuente: elaboración propia con base en Gelb (1988, pág. 88).

Según Gelb, el Ecuador, al entrar en 1972 en la época petrolera, evitó un substancial incremento del IEH por varias razones: el rápido crecimiento de la industria pesquera, los generosos estímulos fiscales que beneficiaron la manufactura y la agroindustria y la ventajosa política crediticia sustentada por el endeudamiento externo del gobierno (pág. 91)^[6]. En otras palabras, el Ecuador experimentó una situación paradójica: la renta petrolera no desencadenó la enfermedad, sino que, al contrario, sirvió como “antídoto” para controlar el “virus” de la enfermedad holandesa y, al mismo tiempo, para impulsar un proceso de diversificación económica. Al respecto, cabe señalar que este proceso de diversificación se acentuó en el período 2007-2015, precisamente el período en el que los efectos de la enfermedad holandesa deberían haber sido más severos. En efecto, tomando como proxi de la diversificación económica el índice de diversificación de las exportaciones (Gráfico 3.2)^[7], la economía ecuatoriana, paralelamente al boom de las exportaciones de petróleo, diversificó notablemente la canasta de productos de exportación.

Gráfico 3.2. Índice de diversificación de las exportaciones del Ecuador

Fuente: elaboración propia con base en Cuentas Nacionales, BCE.

Siguiendo una metodología similar, Auty (1993) cuantifica el IEH para tres países latinoamericanos (Bolivia, Chile y el Perú) caracterizados por una participación importante de la actividad minera en sus economías (Tabla 3.2). Los resultados del ejercicio muestran que para los tres países no es el sector manufactura el más afectado, sino el sector agricultura; efecto aún más pronunciado en los dos países de mayor desarrollo relativo (Chile y el Perú). Según este autor, el comportamiento señalado reflejaría las políticas proteccionistas de una industria relativamente poco desarrollada en los tres países (pág. 41). Los valores de la tabla muestran que mientras los impactos de la enfermedad holandesa son relativamente menores en Chile y el Perú, la economía más afectada por este fenómeno es Bolivia, lo que llevaría a concluir que el impacto de este fenómeno es mayor mientras más pequeñas son las economías. Esta conclusión, sin embargo, contradice el análisis de Gelb, cuyos resultados muestran que el Ecuador, una economía más pequeña que Venezuela, fue menos afectada por la enfermedad holandesa.

Tabla 3.2. Estructura económica e índice de la enfermedad holandesa (II)

Fuente: elaboración propia con base en Auty (1993, pág. 41).

En el caso de Bolivia, Auty (2001) señala que los efectos de la enfermedad holandesa debilitaron de manera significativa la estructura de la economía no minera. Por ejemplo, la participación de la agricultura en el PIB no minero fue aproximadamente la mitad de lo esperado (pág. 181) y aunque la participación de la manufactura se situó alrededor de la norma, fue un sector protegido y con una mínima fracción de su producción internacionalmente competitiva.

Concluimos este punto señalando que el concepto de un IEH como indicador para medir cuánto una economía extractiva se acerca o se aleja de una “norma natural” de desarrollo se inscribe en la corriente ideológica de la modernización económica y, más concretamente, en la teoría del despegue de Rostow (Peet y Hartwick, 2009). La norma de desarrollo de Sirquin y Chenery simplemente nos dice que la trayectoria de desarrollo está marcada por etapas universales, inevitables para cualquier sociedad, y caracterizadas por la composición del producto nacional. Implícita está la idea del desarrollo como una secuencia de etapas o mejor dicho como una escalera cuyos peldaños los países están obligados a ascender en el camino de la modernización y del progreso. El paso obligatorio por estas etapas permite a los países moverse de lo tradicional a lo moderno, del atraso a lo nuevo; en general, del subdesarrollo al desarrollo. La fuerza motriz a lo largo de este proceso histórico es el desarrollo tecnológico en un contexto de condiciones sociales culturales y políticas favorables para la modernización. No es este el espacio para entrar en una discusión sobre esta tesis, un ejercicio ciertamente inútil dada la abundante literatura dedicada a rebatir estas teorías. Lo sorprendente es la ligereza con la que ciertas corrientes de pensamiento del Norte abordan la problemática del desarrollo y al mismo tiempo la facilidad con la que estas ideas son asimiladas en ciertos círculos intelectuales del Sur^[8].

¿Una fatalidad del destino?

La mayoría de los estudios sobre el tema de la maldición de los recursos pone énfasis ya sea en el fracaso de los países ricos en recursos para promover un sector manufacturero altamente productivo que se considera como la fuente principal del progreso tecnológico o en la apreciación sustancial de la moneda resultante de la conversión de las rentas en moneda local para financiar proyectos públicos sobredimensionados y muchas veces innecesarios o en los efectos inflacionarios de una demanda doméstica inducida por la distribución de la renta. Se pasa por alto el hecho de que en la mayoría de los países exportadores de recursos el pobre desempeño de sus economías ha sido el resultado de políticas gubernamentales incorrectas o condiciones exógenas que no tienen nada que ver con la exportación de recursos (Stiglitz, 2006; Auty, 2007; Mikesell, 1997; Davis y Tilton, 2005). Lo mismo ha ocurrido con países pobres en recursos naturales.

Entonces, los síntomas de la enfermedad, a los cuales nos hemos referido, de ninguna manera son una fatalidad sino el resultado de las políticas adoptadas por los gobiernos de los países que en un momento se beneficiaron de la abundancia de recursos. “La principal responsabilidad de obtener el máximo valor posible de sus recursos naturales y usarlo bien reside en los propios países” (Stiglitz, 2006, pág. 199). Como señalamos más adelante, varias experiencias demuestran, en definitiva, que los síntomas pueden ser largamente evitados o al menos moderados y controlados mediante la adopción de políticas económicas apropiadas. Las alternativas que se presentan son múltiples (Mikesell, 1997; Frankel, 2010; Stiglitz, 2006; van der Ploeg, 2010). Los gobiernos pueden proteger al sector manufactura a través de estrategias proteccionistas. La más evidente consiste en la protección de la tasa de cambio, una política que evita la apreciación real de la moneda local y, por lo tanto, protege a los sectores transables a expensas de los no transables mediante la retención de rentas por los bancos centrales, la creación de fondos de estabilización o limitaciones presupuestarias para controlar el gasto (Mikesell, 1997; Corden, 1984). Otras estrategias consisten simplemente en la protección ordinaria de los sectores afectados mediante el aumento de tarifas o la imposición de cuotas de importación o aprovechar el efecto de absorción doméstica para compensar la apreciación de la tasa de cambio con precios subsidiados, de la energía, por ejemplo, en relación con los precios internacionales (Corden, 1984, pág. 375). Así mismo, las tendencias desindustrializantes pueden ser corregidas mediante la canalización de las rentas a la inversión productiva o el financiamiento de obras de infraestructura de rendimientos razonables (Davis G., 1995).

La inestabilidad de los mercados de los productos primarios ha sido señalada como una de las causas, quizá la principal, en la afectación de los recursos naturales a las economías dependientes de los recursos primarios. Variaciones de precios de un 30 por ciento o más en el transcurso de uno o dos años son comunes. En el caso de los minerales y la energía, esta volatilidad se debe a que la demanda fluctúa significativamente a lo largo de los ciclos económicos. Cuando se produce un boom económico, los sectores consumidores de la mayor parte de bienes primarios (construcción, bienes de capital, transporte y bienes durables de consumo) crecen con tasas mayores que el promedio de la economía. Inversamente, cuando la economía entra en recesión, estos sectores decrecen más rápidamente. Esto significa que los ingresos del gobierno, en forma de rentas, impuestos y regalías, son particularmente volátiles. De acuerdo con la teoría económica de optimización intertemporal de los recursos, los países tendrían que recurrir al endeudamiento para sostener el consumo y la inversión en los períodos de recesión y pagar o acumular divisas en los períodos de auge (Frankel, 2010; Stiglitz, 2006; Davis G., 1995).

En la práctica esto no sucede; las políticas tienden a ser contractivas en el primer caso y expansivas en el segundo, exacerbando de esta manera las oscilaciones económicas (Ocampo J., 2017). Muchos autores documentan que las políticas fiscales en los países fuertemente dependientes de los recursos primarios son procíclicas en comparación con otros países, especialmente los países desarrollados. Dos son los rubros presupuestarios que contribuyen al gasto: los proyectos de inversión y la nómina salarial del sector público. Respecto al primero, las inversiones en infraestructura pueden generar beneficios en el largo plazo cuando son bien diseñadas; sin embargo, por lo general ellas resultan en la construcción de “elefantes blancos” (Wilson y Bayon, 2017), quedando sin recursos para su terminación o mantenimiento cuando cesa el boom temporal de los recursos (Frankel, 2010). Esto ocurre precisamente en momentos que una política expansiva es necesaria para ayudar a la economía doméstica a enfrentar la recesión de algún sector económico clave (Davis y Tilton, 2005, pág. 236). Los gobiernos pueden también mitigar las fluctuaciones de los precios mediante la creación de fondos de estabilización. Así, cuando los mercados se deprimen, los gobiernos dispondrían de los fondos de sus ingresos acumulados para sostener sus programas. Estos fondos, además, facilitarían la absorción de las rentas en la economía a una tasa que se acopla a la capacidad de absorción doméstica, ayudando de esta manera a estabilizar la economía y manteniendo una tasa real de cambio competitiva (Auty, 2007, pág. 631).

Las experiencias de Noruega, Chile, Canadá, Indonesia y Botsuana, entre otros países, han sido reconocidas como casos exitosos de un manejo “prudente” de las rentas provenientes de la explotación de sus recursos (Davis y Tilton, 2005; Auty, 2007; Stiglitz, 2006; Stevens, 2003). La estrategia de estos países consistió en aislar, en cierta medida, la economía del flujo de las rentas. Esto fue posible, en parte, por la diversificación de las economías que ayudó a contrarrestar el problema de volatilidad de los precios; pero, sobre todo, por las políticas de creación de fondos de estabilización y al condicionamiento de los presupuestos a los flujos de ingresos con el fin de proveer algún grado de neutralización a la volatilidad de los precios. Cuando la renta fue gastada, la tendencia fue de un gasto en actividades productivas. Un consumo conspicuo y la gigantomanía fueron en gran medida restringidos (Stevens, 2003, pág. 18). A pesar de estas experiencias, todas positivas, el establecimiento de fondos de estabilización ha sido cuestionado, de manera particular por el Fondo Monetario Internacional, bajo una serie de argumentos: los fondos pueden ser pobremente integrados a los presupuestos del gobierno y por lo tanto escapan del control del gasto público; ellos incitan al gasto extrapresupuestario, que socaba la integridad fiscal; complican la coordinación entre la administración de los fondos y el manejo presupuestario y tienden a funcionar con menor transparencia que el gasto presupuestario (Davis, Ossowski, Daniel y Barnett, 2001)^[9]. Sin embargo, como lo advierte Auty (2007, pág. 631), todos estos problemas están asociados con un pobre diseño de los fondos y no son inherentes al establecimiento de los fondos mismos.

El caso de Noruega es revelador. Las políticas implementadas por este país desde el inicio de la explotación de sus reservas petroleras, a comienzos de los años setenta, estuvieron direccionadas a evitar los efectos de una posible enfermedad holandesa (Larsen, 2005). El gobierno, consciente de los efectos de una sobreexpansión desproporcionada del sector petrolero, puso en marcha una política orientada a limitar los mecanismos de transmisión de la enfermedad holandesa. Los elementos claves de la estrategia consistieron en frenar el efecto gasto y limitar el efecto del factor desplazamiento de los factores (pág. 81). El elemento clave de la estrategia para frenar el gasto consistió en proteger la economía doméstica mediante la inversión en el extranjero de las rentas provenientes de la explotación del petróleo. El objetivo estuvo centrado en limitar la presión sobre la economía doméstica que generan las dos características de la enfermedad holandesa: el efecto gasto y el efecto del desplazamiento de los factores. En una primera etapa, los ingresos de la renta petrolera fueron destinados al pago de la deuda externa y únicamente después, en 1990, el fondo fue establecido. Más aún, a fin de reforzar la limitación del gasto, el gobierno institucionalizó a inicios de la década pasada la “Regla de Gasto”, que limita el gasto únicamente a los retornos financieros del fondo (pág. 82).

Quizá el ejemplo más reciente y cercano de que los recursos naturales son una ventaja que puede desencadenar procesos sostenidos de crecimiento y mejoras del nivel de vida de la población es el caso de Bolivia. La experiencia boliviana a lo largo de las dos últimas décadas es una evidencia de la hipótesis errónea de la tesis de la maldición o fatalidad de los recursos. Hace algunos años, en un análisis al respecto, Auty (1994) concluía que los booms de minerales en los períodos 1974-1978 y 1979-1981 condujeron a un deterioro acelerado de la economía de este país demostrando una relación inversa entre la ocurrencia de shocks favorables y las respuestas de políticas macroeconómicas. Aunque reconocía este autor que la tesis de la maldición de los recursos no es determinística, sino una fuerte tendencia recurrente, advertía que se requieren condiciones políticas especiales, difíciles de juntar, para evitar los efectos.

Sin embargo, en el año 2019, Bolivia experimentó su “decimoquinto año de crecimiento continuo, a un promedio anual de alrededor del 5%, el más alto por un tiempo tan prolongado” (Molina, 2019, pág. 8). Una serie de políticas macroeconómicas permitieron al gobierno revaluar la moneda, que conjuntamente con otras medidas (aumento del encaje bancario en dólares, impuesto a las transacciones financieras en dólares) obraron un “milagro”: la “bolivianización de la economía”. Esto no hubiera sido posible sin el “shock de liquidez” proveniente de las exportaciones de gas natural y minerales que posibilitaron acumular una reserva monetaria en niveles que no hubieran sido posible sin el boom de las exportaciones de los recursos naturales.

El modelo boliviano se ha sustentado en una coexistencia positiva de dos sectores: uno generador de rentas y excedentes, controlado por el Estado, que incluye las actividades gasífera, minera y eléctrica, y otro sector generador de ingresos y empleo, conformado por la manufactura, la agroindustria y la construcción. Bajo este esquema, el Estado pasó a ser el principal actor de la economía en la medida que se convirtió en el centro de decisión sobre el destino y transferencia de los excedentes que dinamizan la economía. La persistencia del crecimiento económico por cerca de dos décadas “ha sido una de las ventajas de un gobierno que explotó la necesidad de ‘vivir de los recursos’ naturales a su favor” (pág. 11). Todo parece indicar que el ciclo ascendente del mercado (precios) de los commodities ha llegado a su límite y está ya afectando el dinamismo de la economía boliviana. Sin embargo, los márgenes de maniobra de los que dispone el gobierno para hacer frente a la recesión no están limitados por ninguna “fatalidad del destino” sino por las decisiones que se adopten para sortear la crisis.

[La enfermedad holandesa es] una denominación que debemos manejar con pinzas, ya que implícitamente sugiere la existencia de un modelo de crecimiento “normal”, sostenible y autopropulsado, que sería el industrial, frente al cual el crecimiento de los países no industriales con recursos naturales, como Bolivia, representaría la anormalidad y la adversidad propias de una “enfermedad” (Molina, 2019, pág. 11).

La enfermedad holandesa en el Ecuador

No cabe duda de que uno de los pilares del éxito de la experiencia boliviana fue la acumulación en su reserva monetaria del aluvión de divisas originado por el boom de los commodities. Como brevemente reseñamos en la sección anterior, esta estrategia le permitió al gobierno un importante margen de maniobra para el diseño e implementación de políticas fiscales que le aseguraron un crecimiento sostenido durante un período relativamente largo. Esta estrategia difirió radicalmente de aquella adoptada, casi durante el mismo período, por el gobierno del Ecuador, que veía en la inversión pública la mejor herramienta para amortiguar eventuales shocks en lugar de fondos de estabilización u otros medios de liquidez (de la Torre, Cueva y Castellanos-Vásconez, 2020).

La creación de fondos de estabilización para mitigar las crisis recurrentes de inestabilidad fiscal debido a la volatilidad de los ingresos petroleros siempre ha estado presente en la agenda pública del Ecuador; sin embargo, su experiencia con los fondos de estabilización ha sido corta y azarosa. Ya en el año 1999, el gobierno estableció el Fondo de Estabilización Petrolera (FEP), un instrumento diseñado para atenuar los problemas fiscales ocasionados por la volatilidad de los precios del petróleo. La idea consistía en ahorrar los excedentes originados por el diferencial entre los precios de exportación y los valores estimados en el presupuesto del Estado, o usar el fondo acumulado en caso contrario. Sin embargo, el ahorro que se suponía acumular a través del fondo fue totalmente preasignado (45 por ciento para proyectos de vialidad y desarrollo, 10 por ciento para equipamiento de la policía y el resto transferido posteriormente al Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público [FEIREP]). El FEIREP se establece bajo la modalidad de un fideicomiso con fondos de los ingresos provenientes de la exportación del petróleo transportado a través el Oleoducto de Crudos de Pesados y con una transferencia del 45 por ciento de los fondos del FEP. El fondo acumulado estaba destinado a: i) el 70 por ciento a recomprar la deuda pública externa e interna a valor de mercado; ii) el 20 por ciento a estabilizar los ingresos petroleros hasta alcanzar el 2,5 por ciento del PIB, y a cubrir los gastos ocasionados por catástrofes y emergencias legalmente declaradas; y iii) el 1 por ciento a inversiones en educación y salud para promover el desarrollo humano (Almeida, Gallardo y Tomaselli, 2006).

Poco tiempo después de su creación, en el año 2005, el Feirep fue convertido en la Cuenta de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico-Tecnológico y de Estabilización Fiscal (CEREPS) destinada a: i) el 35 por ciento a la recompra de la deuda pública^[10], ii) el 20 por ciento al FEP, y iii) el 45 por ciento restante a otros programas (salud, vivienda, investigación científica y vialidad). Adicionalmente, en el año 2006, con el fin de que los recursos generados por la operación del bloque 15 (hasta entonces operado por la empresa Occidental y con una producción de alrededor de 100.000 barriles diarios) no fueran utilizados en gasto corriente, se establece el Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero (FEISEH). Finalmente, mediante la Ley para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento, la Asamblea Constituyente en el año 2008 liquidó todos los fondos petroleros existentes hasta entonces. Se argumentaba que “el mejor ahorro es la inversión en carreteras, hospitales, puentes” y por lo tanto resultaba “preferible el manejo de los recursos bajo la flexibilidad del presupuesto que bajo la rigidez de los fondos”. Al momento de cierre, el saldo acumulado en los fondos totalizaba alrededor de 5300 millones de dólares^[11]. De esta manera se dio inicio al mayor despilfarro, ineficiencia y corrupción que haya conocido el Ecuador en el manejo de sus recursos públicos^[12].

Pero, además de la falta de una estrategia económica que hubiera permitido amortiguar las oscilaciones del flujo de rentas ante las variaciones de los precios del petróleo, fueron adoptadas políticas fiscales procíclicas que contribuyeron a aumentar la vulnerabilidad de la economía. La magnitud de estas políticas puede entenderse si se observa la expansión total del gobierno durante el período de bonanza: el tamaño del gobierno pasó de menos del 25 por ciento del PIB en 2002-2004 a cerca de 43 por ciento en el lapso 2012-2015 (de la Torre, Cueva y Castellanos-Vásconez, 2020). Esto explica el comportamiento del consumo agregado (Gráfico 3.3), cuya tendencia histórica ha sido la de moverse bajo una modalidad oscilatoria, generando ciclos que son más pronunciados que aquellos experimentados por el PIB; es decir, una mayor expansión durante los booms y una contracción más fuerte durante las crisis. Estos patrones de gasto explican la razón por la cual las medidas de ajuste han sido más severas en los períodos de recesión pronunciada.

Gráfico 3.3. Ecuador: ciclos del PIB y del consumo

Fuente: elaboración propia con base en Cuentas Nacionales, BCE.

La pregunta crucial en este punto es por qué los gobiernos son siempre tan impacientes en gastar las rentas de la explotación de sus recursos y no acumulan, por lo menos, una fracción de sus ingresos, como aconseja el sentido común y también la teoría económica^[13]. Las teorías cognitivas explican el fracaso de las políticas por la miopía de los actores políticos al considerar los efectos adversos de sus acciones en las generaciones venideras una vez que los recursos se agoten y así caer en la ilusión de la exuberancia (van der Ploeg, 2010). Esta miopía puede ser explicada porque el hecho de que las tasas de descuento intertemporales usadas por los políticos son mucho más elevadas que las probabilidades de permanecer en ejercicio del poder (van der Ploeg, 2010; Robinson, Torvik y Verdier, 2006). Esta hipótesis explicaría parcialmente los ciclos políticos de la economía ecuatoriana y sus dos efectos más notables: el efecto “monumento” y el efecto “funeraria”. En el primer caso, se trata de acciones de política económica destinadas a levantar la imagen del gobernante y, por consiguiente, gastar rápido y bastante y, en el segundo, aunque parezca increíble, de aquellas acciones orientadas a dificultar la gestión del próximo gobierno (Almeida, Gallardo y Tomaselli, 2006).

Conclusión

En este punto, resultan muy pertinentes las conclusiones del comprensivo estudio de Di John (2009) para el caso de Venezuela que resumen con claridad los cuestionamientos a la tesis de la enfermedad holandesa expuestos en el presente capítulo. Concluye este autor que:

• Los booms petroleros no han generado el efecto de desplazamiento de las inversiones en la manufactura.
• Existe escasa evidencia de que los booms petroleros hayan disminuido la participación de la manufactura en el PIB no petrolero a lo largo del tiempo. Por lo tanto, la disminución en el crecimiento de la economía no petrolera no puede ser atribuida a una disminución de la participación de la manufactura.
• Estos modelos no explican por qué las tasas de crecimiento de la productividad se ralentizaron en la economía no petrolera y en la manufactura en particular.
• Los modelos de la enfermedad holandesa no explican por qué un crecimiento relativamente rápido de la manufactura coincidió con la expansión de la industria petrolera desde 1920 hasta 1960.
• Se puede argumentar que el pobre crecimiento del sector manufactura se debe a políticas microeconómicas inadecuadas; sin embargo, el énfasis en el fracaso de políticas resulta inadecuado para explicar por qué los gobiernos de países con economías en períodos de recesión fallaron en tomar las medidas correctivas necesarias.

Cabe insistir en que el proceso de desindustrialización (disminución persistente de la participación de la manufactura en la composición del producto) que se observa en las economías latinoamericanas exportadoras de recursos minerales y energéticos tiene poco o nada que ver con la llamada enfermedad holandesa. Esta tendencia no es exclusiva de los países dependientes de la exportación de recursos, sino que se trata de un fenómeno que ha afectado, se podría decir con similar intensidad, a todos los países de la región. Se ha producido una suerte de convergencia de las economías hacia una contribución de la manufactura al valor agregado nacional que se sitúa en un rango entre el diez y quince por ciento, luego de un período en el que la mayoría de los países mostraban niveles de industrialización superiores al veinte por ciento. Como se discute más adelante, las causas son más de fondo y tienen que ver con el fenómeno de un cambio de paradigma tecnológico, de la era de la manufactura a la época de la automatización y la informática, y el fenómeno de globalización que lo acompaña (Pérez, 2010).

Por último, aun aceptando que alguno o algunos de los síntomas de la enfermedad holandesa se manifiestan en las economías extractivas, la pregunta de fondo en la discusión sobre este tema nos lleva a interrogarnos por qué los gobiernos fallan en tomar acciones correctivas. Los gobiernos desempeñan un papel excepcionalmente importante en el sector de recursos no renovables en la mayoría (sino en todos) de los países en desarrollo y, por lo menos en teoría, disponen de las herramientas políticas para mitigar los efectos perniciosos de la enfermedad (Ross, p. 307). Los gobiernos pueden compensar el deterioro de los términos de intercambio invirtiendo en la productividad del sector recursos y diversificando las exportaciones: ellos pueden amortiguar sus economías contra las fluctuaciones de los precios internacionales de los recursos naturales mediante el establecimiento de fondos de estabilización; en fin, ellos pueden contrarrestar la enfermedad holandesa mediante ajustes de carácter fiscal, subsidios temporales a la agricultura y a la manufactura o simplemente limitando el gasto de las rentas provenientes de la exportación de los recursos. “Aun las economías pequeñas tienen un amplio margen de maniobra sobre el desempeño de sus economías” (Ross, 2001, pág. 21). Averiguar los factores que impiden aprovechar la dotación de recursos como uno de los motores de crecimiento tiene más sentido que buscar explicaciones fuera de la realidad de los países. Después de todo, como lo señala Coronil (2008):

El síndrome de la erosión productiva como efecto del flujo masivo de ingresos de dinero por la exportación de recursos mineros y energéticos debería llamarse “enfermedad neocolonial”, en lugar de enfermedad holandesa, porque sus consecuencias son más omnipresentes y perniciosas en las economías escasamente diversificadas postcoloniales; ellas incluyen la reproducción de relaciones de dependencia colonial entre estos países formalmente independientes y las metrópolis.