Reconociendo la relevancia de factores económicos convencionales, una corriente del pensamiento económico explica diferentes patrones de crecimiento por el peso de las instituciones correctas y sostiene que las variaciones de desempeño económico entre las sociedades obedecen a factores que tienen que ver con la gobernanza de los países, en particular con las condiciones de seguridad de los derechos de propiedad, la prevalencia de la corrupción, el capital social y las prácticas de la democracia, entre otros. Aun aceptando las diferencias de la eficiencia de las instituciones como factor explicativo de las diferencias en el desarrollo, persiste la pregunta sobre el origen de esas diferencias. Cuando se trata de responder a este interrogante, es decir, la formación de instituciones, los investigadores a menudo encuentran la dotación de recursos naturales como un importante factor explicativo de las diferencias en la calidad de las instituciones y gobernanza de los países. Quienes argumentan en este sentido sostienen que, en la mayoría de los casos de estudio, la dotación de recursos naturales, concretamente la minería, el petróleo y el gas natural, representa una barrera para el ejercicio de regímenes democráticos y las buenas prácticas de gobernanza. La razón resulta evidente: las rentas derivadas de la exportación de estos recursos conducen a regímenes políticos autoritarios (aunque la intensidad de los efectos varía en el tiempo y entre regiones) que inhiben o dificultan el desarrollo de procesos democráticos y, en última instancia, afectan negativamente el crecimiento económico.

Los efectos de renta, modernización y represión

La abundante literatura sobre la correlación negativa entre recursos naturales y democracia puede ser sintetizada en la existencia de tres efectos: un efecto de renta, un efecto de modernización y un efecto de represión (Ross, 2001; Delacroix, 1980; Smith, 2004; Herb, 2005).

El efecto de renta, el más difundido de los tres, sostiene que la abundancia de recursos afecta al desarrollo y consolidación de regímenes democráticos a través de varios mecanismos. En primer lugar, un mecanismo impositivo que permite, en la medida que los gobiernos derivan rentas suficientes de la exportación de recursos, disminuir la carga impositiva a sus ciudadanos, lo que resulta en una menor demanda de rendición de cuentas por parte de las sociedades a sus gobiernos. Al no estar supeditado el presupuesto del Estado a los ciudadanos como fuente de ingresos, la sociedad deja de ser una fuente crucial para el equilibrio fiscal y los gobiernos pueden mantener los impuestos a sus ciudadanos en un nivel mínimo con el resultado de que las demandas populares por representación política y responsabilidad gubernamental pueden ser controladas a discreción. En consecuencia, las rentas mineras o petroleras tienen un impacto negativo en el desarrollo de los derechos políticos.

Derivado del anterior se tiene un segundo mecanismo, el mecanismo de gasto, a través del cual el efecto de renta tiene un impacto negativo sobre los sistemas democráticos. El flujo de la renta de los recursos permite a los gobiernos una asignación importante de los ingresos a la implementación de políticas clientelares que disminuyen las presiones por procesos transparentes y consensuados. De esta manera, los gobiernos de las economías dependientes de la riqueza minera o petrolera evolucionan de Estados extractivos a Estados distributivos en los que la preocupación se centra en políticas netamente focalizadas en la asignación de las rentas. Al contrario de los Estados que dependen de los impuestos y que se ven obligados a dedicar muchos esfuerzos a extraer sus ingresos de la sociedad, un Estado distributivo simplemente debe decidir los grupos sociales beneficiarios de las rentas de sus recursos naturales. Se produce así un distanciamiento de los gobiernos de la sociedad civil, con una tendencia a funcionar con niveles crecientes de autonomía en la medida que la renta minera o petrolera lo permite. De ahí que la riqueza petrolera o minera es un factor importante para la estabilidad de regímenes dependientes de la renta de los recursos (Smith, 2004; Delacroix, 1980).

Por último, y derivado o asociado con el mecanismo de gasto, se presenta el mecanismo de formación de grupos, que consiste en la utilización de la renta de los recursos por parte de los gobiernos para prevenir o debilitar la formación de segmentos sociales autónomos del Estado y proclives a demandas de derechos políticos y sociales. El papel del Estado en el mercado y en la formación de poderosos grupos de interés crea incentivos que persistentemente influyen la organización política y económica y moldean las preferencias gubernamentales con respecto a las políticas públicas (Karl, 1997). En un sentido más amplio, este efecto obstruye la formación de capital social y, por consiguiente, significa un bloqueo en la evolución hacia la consolidación de regímenes democráticos estables (Ross, 2001; Oskarsson y Ottosen, 2010).

El segundo efecto a través del cual la dependencia de los recursos naturales afectaría los procesos democráticos es el llamado efecto modernización. De acuerdo a esta tesis, la democracia es el resultado de un conjunto de cambios, entre otros, la especialización del trabajo, la diversificación económica, la urbanización y los elevados niveles de educación, que a su vez son el resultado del desarrollo económico. Aunque la teoría de la modernización no enfoca directamente el tema de la riqueza de recursos per se, un corolario implícito consiste en que si el crecimiento económico sustentado en los recursos minerales y energéticos inhibe esos cambios, como ha ocurrido con algunas economías dependientes de la exportación de estos recursos, entonces el crecimiento falla en promover y asegurar regímenes democráticos.

Por último, la existencia de un tercer efecto, el efecto de represión, asume que la renta minera y petrolera permite a los gobiernos un gasto mayor en seguridad interna que puede bloquear las aspiraciones democráticas de la sociedad (Ross, 2001, pág. 335). Según este autor, los mecanismos de renta, represión y modernización son ampliamente complementarios e interactúan de una manera perniciosa y crean la “trampa de los recursos”. No se puede negar la existencia de casos en los que los efectos señalados están presentes; sin embargo, sostenemos aquí que estas experiencias no pueden generalizarse a tal punto de formular leyes universales. Siempre se debe tener en cuenta que “los recursos naturales en sí mismos no significan nada sino únicamente a través de las relaciones sociales que los hacen significantes” (Coronil, 2011, pág. 243).

Recursos naturales, democracia y corrupción

Con el fin de verificar la tesis según la cual las economías petroleras (y mineras) constituyen una barrera a los procesos de democratización de los países, Ross (2015) propone un modelo econométrico en el que la variable dependiente, un índice de democracia, es una función de la fracción de las exportaciones de minerales y petróleo en el PIB y de otras variables independientes y de control como el ingreso per cápita, el porcentaje de población musulmana, la pertenencia del país a la OECD y otras. El modelo de regresión incluye la variable dependiente con un retardo de cinco años con el fin de “capturar las características históricas o culturales de cada país no internalizadas por el resto de las variables” (337). Sobre una escala de democratización en el intervalo 0-10, construida a partir de la base de datos de Polity 98 (Marshall y Jaggers, 2007), el modelo analiza la correlación estadística entre las variables señaladas para 113 países a lo largo del período 1971-1997.

Los resultados de este ejercicio corroboran la tesis del efecto negativo de los recursos sobre los procesos democráticos y, es más, muestran que la correlación es estadísticamente robusta. Las regresiones estadísticas señalan que un aumento de la variable petróleo (y recursos minerales) en el rango de una simple desviación estándar produce un descenso de 0,49 puntos (pudiendo llegar en algunos casos hasta 1,5 puntos) en el índice de democracia^[1]. El estudio concluye que el petróleo y los minerales tienen un “fuerte efecto antidemocrático” (Ross, 2001, pág. 341). Este efecto se manifiesta con mayor intensidad en los países de menor desarrollo. Esta conclusión es corroborada igualmente por otros estudios (Ulfelder, 2007; Smith, 2004; Jensen y Wantchekon, 2004) focalizados en contextos más limitados, utilizando una variedad de regresores, pero coincidentes con las técnicas estadísticas (series temporales transversales), la base de datos de soporte y el período de análisis.

En un contexto más amplio de gobernanza y calidad de las instituciones, Busse y Groning (2013) analizan, utilizando también un modelo estadístico, el impacto de la abundancia de recursos sobre la calidad de las instituciones. En este caso, la calidad de las instituciones es definida a través de un conjunto de indicadores de gobernanza agrupados en tres criterios: corrupción (coimas, patronaje excesivo, nepotismo, financiamiento de partidos), calidad de la burocracia (fortaleza y calidad de las instituciones públicas) y ley y orden (fortaleza e imparcialidad del sistema legal)^[2]. El análisis se lleva a cabo para 129 países divididos en dos grupos: 43 países desarrollados y 86 países en desarrollo. El estudio revela que el impacto de los recursos naturales en los niveles de corrupción es más pronunciado en los países en desarrollo, mientras que en los países desarrollados esta relación es inexistente o al menos no es robusta estadísticamente. Respecto a la calidad de la burocracia, los resultados encuentran una evidencia, aunque no robusta, de un impacto negativo de los recursos naturales sobre este indicador. Por último, los recursos naturales parecen no tener influencia alguna sobre la prevalencia de la ley y el orden.

En la misma línea de análisis, otros autores llegan a conclusiones similares cuando los estudios se focalizan en la correlación entre la coexistencia de rentas con una práctica generalizada de corrupción. Así, Sala-i-Martin y Subramanian (2003) analizan el impacto de las exportaciones de petróleo y minerales en ciertos indicadores de gobernanza y corrupción entre ellos, y encuentran una evidencia sistemática de que un aumento de la fracción de exportaciones de estos productos en el total de las exportaciones tiene un impacto en los niveles de corrupción. Una conclusión similar es alcanzada por Leite y Weidmann (2002), cuyo análisis endogeniza la variable corrupción en el modelo de regresión de crecimiento de Sachs y Warner (pág. 179).

La constatación de una correlación entre las rentas originadas en la exportación de energía y minerales y los niveles de corrupción del aparato estatal ha sido y es un tema de amplio interés en la literatura sobre desarrollo y recursos naturales. Sin embargo, los resultados de los análisis no son concluyentes, sino más bien contradictorios. Ades y Di Tella (1999), en un análisis teórico y empírico, investigan los determinantes de la corrupción, incluyendo el impacto de los recursos naturales. Usando la fracción de la exportación de petróleo y minerales sobre el total de exportaciones, ellos exploran si un aumento de esta fracción condujo a un aumento de la corrupción en los años 80 y 90. Mientras estos autores encuentran una correlación positiva entre las exportaciones de recursos y los niveles de corrupción para los años 80, señalan que no existe evidencia de esta relación a lo largo de los 90. El resultado no es concluyente. De la misma manera, Serra (2006) no ha podido verificar una relación positiva entre las exportaciones de recursos y corrupción.

De igual manera, Herb (2005) muestra que cuando la abundancia de recursos es expresada como el porcentaje de rentas en el flujo de los ingresos fiscales en lugar de las exportaciones como porcentaje del PIB, no existe evidencia de una correlación negativa entre dependencia de recursos y democracia. Este autor concluye que el argumento en cuestión es bastante débil y sugiere que otras variables (región geográfica, ingreso y religión) son predictores más apropiados para el tipo de régimen político. En un análisis más contundente, utilizando una escala de democracia diferente a la utilizada por Ross (2001), Oskarsson y Ottosen (2010) demuestran que la tesis sobre los efectos negativos de la dependencia de petróleo y minerales en el desarrollo de la democracia no se sostiene.

Señalamos aquí que, en general, los estudios carecen de argumentos convincentes sobre los supuestos conceptuales y contextuales que apuntalan una correlación positiva entre la dependencia de los recursos naturales y formas de autoritarismo. Ellos no reconocen adecuadamente la naturaleza multifacética de la variable dependiente (democracia) sobre la cual evidencian débiles fundamentos conceptuales. La definición de democracia, el concepto central de los estudios, y en particular el de corrupción, es totalmente confuso y controversial, a lo que se suma la notoria debilidad de las estadísticas que los soportan.

Nuevamente un peligroso exceso de estadística

No cabe duda de que el tema de los impactos económicos y sociales de la explotación de los recursos naturales ha dado un nuevo ímpetu al uso de las técnicas estadísticas en las ciencias sociales. A lo largo de las últimas décadas, decenas y decenas de artículos, reportes y publicaciones académicas analizan los efectos negativos de la abundancia de recursos en los países dependientes de las rentas de su explotación sobre la base de ejercicios econométricos. A partir de sofisticados y engorrosos modelos de regresiones estadísticas, concentrándose en “formalismos irrelevantes que desvían la atención de cuestiones teóricas relevantes”, tratando de imponer una “estrecha ortodoxia positivista” (Collins, 1984, pág. 330) y substituyendo artificios aritméticos al análisis histórico (Kahn y Komo, 2000), algunos estudios han recibido una amplia aceptación y, curiosamente, han pasado a formar parte del discurso convencional, escasamente cuestionado, sobre recursos naturales y gobernanza de los países.

Indudablemente, los modelos estadísticos son construcciones rigurosas; sin embargo, ellos son estructurados alrededor de una clase específica de rigurosidad. Es decir, estos modelos tienen su propio rigor que no puede ser asimilado a un rigor universal (Ragin, 2008). Ellos están centrados en la tarea de estimar los “efectos netos” de variables independientes sobre los resultados de un proceso, dejando de lado el análisis de las relaciones causales, la complejidad causal, que los producen.

Empezamos señalando que la evaluación del efecto rentista sobre la democracia, gobernanza o niveles de corrupción de un país enfrenta las limitaciones y sesgos inherentes a los modelos de regresión. Como se señaló anteriormente, los resultados y conclusiones de los estudios dependen de la especificación del modelo, de la base empírica de sustento, del horizonte de tiempo analizado y de las técnicas de regresión aplicadas. Pero más allá de estos problemas instrumentales, los modelos estadísticos suponen la existencia de relaciones invariantes entre las variables consideradas, por ejemplo, entre niveles de corrupción y abundancia de recursos (Kahn y Komo, 2000, pág. 8). Estos modelos asumen que las estructuras son constantes, hipótesis que sería aceptable en un universo de evolución lenta, pero sin embargo se torna ilusorio en un mundo en el que, si bien existen invariantes, el cambio se acelera (Godet, 1977). Existe una confusión entre causalidad y colinearidad; una variable no se explica por ella misma sino por la evolución que ella mantiene con otras variables, ellas mismas en movimiento. Las relaciones no son estáticas, sino dinámicas (pág. 39).

Un tema que requiere especial atención tiene que ver con la relevancia de la información que alimenta los modelos. La manera bajo la cual la calidad de las instituciones es medida en la literatura sobre el tema deja muchos cuestionamientos sin respuesta. Aunque puede existir un cierto consenso sobre los criterios básicos de democracia dentro de una tradición liberal (Hadenius y Teorell, 2005, pág. 9; Oskarsson y Ottosen, 2010, pág. 1070), caracterizar y “medir” la democracia mediante un índice se revela más problemático. Diferencias en el concepto mismo de democracia, variaciones metodológicas en la selección de variables o indicadores que la definen, la codificación de las variables (escalas dicotómicas, numéricas o continuas), el manejo de información (objetiva y subjetiva) y los criterios de agregación son algunos de los problemas que se presentan. Estos problemas resultan evidentes en las bases de datos elaboradas con el objeto de evaluar el índice de democracia de los países y que sirven de base para analizar los impactos de la abundancia de los recursos sobre los procesos de democratización de los países (Oskarsson y Ottosen, 2010; Ross, 2001; Ulfelder, 2007; Sala-i-Martin, Doppeholfer y Miller, 2004; Jensen y Wantchekon, 2004).

Se debe reconocer que la mayoría de los estudios econométricos demuestran los efectos negativos de la abundancia de recursos naturales sobre el ejercicio democrático, y los niveles de prevalencia de corrupción en los gobiernos, sobre la base de índices totalmente subjetivos y sesgados. En efecto, la mayoría de los índices sobre la democracia, corrupción, calidad de las instituciones o gobernanza se basan en evaluaciones subjetivas de inversionistas y agentes de negocios extranjeros sobre sus percepciones respecto a la seguridad de sus inversiones o el nivel de cumplimiento de las leyes en los países receptores de su inversión. De esta manera, los índices capturan las apreciaciones de los inversionistas antes que los aspectos formales del tejido institucional^[3]. Ellos miden la percepción sobre la eficiencia de operación de las reglas del juego respecto a los derechos de propiedad y potenciales ganancias en lugar de las instituciones en sí (Rodrik, 2007). Estas apreciaciones no distinguen entre corrupción total y corrupción focalizada, entre corrupción económica y corrupción política, y las personas encuestadas evalúan la corrupción en menor grado si el sistema funciona y los negocios generan buenas ganancias (Kahn y Komo, 2000).

Es esta información, sesgada y subjetiva, transformada en información numérica sobre la base de escalas totalmente arbitrarias, que alimenta una variedad de análisis de regresión estadística, así mismo totalmente arbitrarios, y cuyos resultados son validados bajo el criterio de significancia que muchas veces se presenta hasta con tres cifras decimales. Al respecto, se pregunta M. Godet (2007) sobre la utilidad de cálculos sofisticados y precisos hasta una centésima o milésima si la cifra antes de la coma es de escasa validez. Añade este autor que, “como en toda estadística, la inexactitud del número entero es compensada por la precisión de los decimales” (2007, pág. 131). A todo esto, se suma el problema de que la dirección de causalidad no es revelada por la correlación. En el largo plazo, el desarrollo y madurez social es muy probable que resulte en una disminución de la corrupción, pero esto no significa, de ninguna manera, que una reducción de la corrupción signifique un aumento automático del crecimiento. Estas observaciones no significan condonar la corrupción, o sugerir que es positiva, sino la necesidad de una mejor comprensión del proceso de desarrollo y las respuestas políticas que pueden realmente tener efecto (Kahn, 2000, pág. 8).

En conclusión, el uso indiscriminado de “información” da lugar a serios problemas de objetividad y comparabilidad (Kahn, 2000). Esto a su vez acarrea dos problemas. El primero tiene que ver con las percepciones sobre el funcionamiento de las instituciones cuya calidad es asociada con el desempeño de la economía; si este marcha bien, entonces la calidad de las instituciones es alta. El segundo problema, aún más serio, consiste en que aun si la causalidad es correctamente establecida, los resultados no dicen nada acerca de cómo las reglas específicas, la legislación o diseño institucional son responsables del desempeño institucional que se trata de medir. Todo lo que se puede inferir es la bondad del desempeño de las instituciones cuando los inversionistas se sienten protegidos (Rodrik, 2007, pág. 188).

De todas maneras, cabe señalar que algunas de las deficiencias y limitaciones de la información sobre corrupción, democracia y gobernanza, en general, están siendo superadas con el advenimiento de “una segunda generación de indicadores”^[4] (Erkkila, 2020). Este nuevo tipo de indicadores es más transparente, mejor documentado, los indicadores son menos controversiales y, sobre todo, pueden ser replicables. La información que se genera para la construcción de indicadores se basa en la disponibilidad de datos de amplia cobertura a lo largo de los países y con continuidad en el tiempo, y tienden a ser más objetivos al focalizarse en instituciones específicas y resultados. Pero, de todas maneras, la objetividad y calidad de los indicadores no obvia el problema de un uso indiscriminado de técnicas estadísticas y econométricas. Los métodos estadísticos, evidentemente, pueden ser (y en realidad lo son) herramientas útiles de soporte para la comprensión de ciertas dimensiones de los problemas sociales. El problema consiste en la generalización y la tendencia a formular teorías a partir de los resultados de ejercicios de regresión estadística sin tener en cuenta los sesgos y limitaciones inherentes a los supuestos en los que se fundamentan estos métodos.

En este punto, resulta pertinente la pregunta sobre qué sentido tiene concluir, como lo hacen los análisis de regresión, que independientemente del país, su contexto histórico, su estructura económica, un X por ciento de reducción en los niveles de corrupción resultará en un Y por ciento de aumento del crecimiento. Entonces, toda la profunda complejidad de la problemática del desarrollo y las instituciones no puede ser reducida a un conjunto de variables que actúan bajo un efecto de causalidad lineal y aditiva de un conjunto de indicadores. Hacerlo significa trivializar los problemas.

La validez de un modelo tiene que ver con una representación coherente de los fenómenos reales y no de su abstracción o de la elegancia de su formalización. A fuerza de simplificar la realidad por el placer de utilizar las matemáticas, se termina transformando los modelos en esquemas deformadores de la realidad (la tesis de la “maldición de los recursos” no sería sino un exceso de estadística). Ya hace algunas décadas, M. Allais, premio nobel de economía, llamaba la atención sobre la “charlatanería matemática de la que es víctima la ciencia económica” y señalaba que “al centrarse en el desarrollo de modelos matemáticos, totalmente artificiales y totalmente alejados de la realidad, esta disciplina es cada vez más dominada por un formalismo matemático que fundamentalmente representa un inmenso retroceso”.

Evidentemente, la modelización y utilización de las matemáticas puede constituir un progreso en relación con los razonamientos verbales cuya falta de rigor frecuentemente se refugia tras conceptos ambiguos y fórmulas preestablecidas. Entonces, no se trata de rechazar los números y la modelización, sino de utilizarlos con sensatez. El problema consiste en que se termina por considerar verdaderos los resultados obtenidos, olvidando que no solamente los datos de entrada son incompletos y salpicados de errores, sino que también la selección del modelo no es neutra y condiciona los resultados (Godet, 2007, pág. 136). La especificación del modelo encierra una teoría, una lectura de los hechos que, en el mejor de los casos, tiene únicamente un valor relativo, ya que otras lecturas son posibles a partir de los mismos hechos.

Estado rentista y democracia

La tesis de la abundancia de los recursos naturales como un factor que socava los procesos democráticos, debilita las instituciones y promueve la corrupción tiene sus raíces en los modelos del Estado rentista o Estado buscador de rentas (rent-seeking state). Estos modelos trascienden la dimensión económica de la dependencia de los recursos naturales centrada en la enfermedad holandesa y sus efectos para situar el análisis en la esfera de las instituciones. La idea central de estos modelos es demostrar que

… la formación de instituciones y la política son endógenas a un tipo de gobernanza que típicamente emerge en contextos abundantes en petróleo en los que se asume la abundancia del recurso genera una elevada tendencia de búsqueda de rentas que resulta negativa para el desarrollo. La idea principal tras la teoría de búsqueda de rentas consiste en que siempre que los agentes públicos tienen el monopolio del poder y discreción sobre la distribución de las rentas, los incentivos para la corrupción aumentan (Di John, 2009, pág. 96).

En esencia, las rentas se refieren al “exceso de ingresos” o a la proporción de ingresos en exceso de la mínima cantidad requerida para atraer un trabajador a aceptar determinado trabajo o a una empresa a entrar en una industria particular. Entonces, la búsqueda de rentas puede ser interpretada como aquellas actividades que buscan crear, mantener o cambiar los derechos e instituciones en las que se basan determinadas rentas. Se trata de una estrategia para generar un ingreso no mediante la producción de algo nuevo, sino a través de un incremento de los precios competitivos, afectando la competitividad mediante la explotación de ciertas ventajas (incluida la mano de obra) o bloqueando a las empresas la entrada en determinada industria con el fin de mantener la posición de monopolio. La actividad de búsqueda de rentas es a menudo aproximada de otra manera: los intermediarios (takers) se imponen a los productores (makers) y el capitalismo depredador se impone al capitalismo productivo (Mazzucato, 2018, pág. 4).

El modelo de Estado rentista ofrece tres argumentos para explicar los impactos nocivos de la abundancia de recursos sobre el tejido social y sus instituciones. Primero, como se anotó anteriormente, las rentas minerales proveen al Estado una base fiscal suficiente que le permite reducir la necesidad de medidas impositivas a sus ciudadanos. Esto a su vez reduce el espacio de negociación política entre el Estado y grupos de interés, lo que a su vez resulta en modelos de gobernanza arbitrarios, paternalistas y hasta depredadores. Más aún, la ausencia de incentivos para imponer impuestos resulta en bajos niveles de autoridad, capacidad y legitimidad para intervenir en la economía. En segundo término, niveles relativamente altos de rentas minerales generan mayores niveles de comportamiento rentista y corrupción que en las economías no extractivas, y tercero, los altos niveles de comportamiento rentista y corrupción conducen a un pobre desempeño económico.

Antes de examinar con cierto detalle el concepto de Estado rentista, sus supuestos de base e implicaciones en el desarrollo de los países con abundancia de recursos, conviene señalar un fenómeno de mucho interés en el debate. En esencia, el concepto de Estado rentista, como modelo de gobernanza, parte de la premisa de que mientras mayores son los ingresos provenientes de rentas, menor es la necesidad de los gobiernos de aumentar sus ingresos mediante medidas impositivas. La disponibilidad de las rentas puede permitir a las élites comprar seguridad a través de redes clientelares en lugar del establecimiento de un contrato social basado en el intercambio de bienes públicos financiado mediante el establecimiento de impuestos. Esto, a su vez, determina que los líderes políticos sean menos responsables ante los individuos y grupos políticos de la sociedad civil, más propensos a la búsqueda de rentas y corrupción y menos capaces de emprender políticas de crecimiento. Sin embargo, la evidencia empírica, por lo menos en el caso de los países sudamericanos, parecería desmentir esta tesis.

La Tabla 5.1 muestra la evolución de los impuestos totales (rentas de recursos excluidas) como porcentaje de los ingresos de los gobiernos de cinco países en los que la explotación y exportación de recursos minerales tienen un peso significativo en sus economías. La primera constatación es la tendencia hacia aumento del peso de la carga impositiva en los ingresos fiscales. A lo largo de las tres últimas décadas, las contribuciones impositivas han crecido, aunque de manera diferenciada. Cabe destacar los casos de Bolivia, Colombia y el Ecuador, países en los que a inicios de los años noventa el porcentaje de los impuestos en los ingresos fiscales no llegaba al siete por ciento, a finales de la década pasada este porcentaje se situó en alrededor del quince por ciento. Una parte significativa de este aumento ocurrió en el período 2004-2012, precisamente cuando se produjo el boom de los precios de los recursos. De acuerdo a la teoría del Estado rentista, a lo largo de este período debía haber ocurrido lo contrario: el aluvión de rentas provenientes de los recursos debía haberse reflejado en una disminución de la carga impositiva a los contribuyentes de esos países. La conclusión es clara: la tesis de partida del modelo de Estado rentista empíricamente no se sostiene.

Tabla 5.1. Carga impositiva como porcentaje de los ingresos del gobierno

Fuente: elaboración propia con base en Government Revenue Dataset / United Nations University World Institute for Development^[5].

La teoría del Estado rentista fue inicialmente desarrollada en el marco de la economía neoclásica en un intento por demostrar que la intervención del Estado induce costos adicionales en la búsqueda de rentas y, por consiguiente, lo vuelve menos eficiente. Estos argumentos estaban orientados a fortalecer la idea del libre mercado en el que, por lo menos en teoría, las rentas no tenían cabida. Posteriormente, enfoques y conceptos, provenientes principalmente de la economía institucional y la economía política, han sido incorporados en el análisis, dando lugar a diferentes modelos de Estados rentistas (Kahn y Komo, 2000, pág. 6).

El argumento central de la teoría del Estado rentista consiste en que la búsqueda de rentas debe considerarse un proceso cuyo efecto global depende de sus dos componentes interrelacionados. El primero es el costo o beneficio social neto asociado a las rentas; el segundo es el costo social de las actividades destinadas a crear, mantener o distribuir estas rentas (Kahn, 2000, pág. 72). Dado que las rentas representan ingresos superiores a los que se habrían obtenido de otro modo, ellas dan lugar a incentivos para crearlas y mantenerlas. Las estrategias pueden ir desde el soborno o incluso la coacción en un extremo hasta actividades políticas perfectamente legales como los grupos de presión o redes clientelares en el otro. En conjunto, estas actividades se conocen como actividades de búsqueda de rentas y, en un sentido amplio, pueden interpretarse como las actividades que pretenden crear, mantener o cambiar derechos, normas e instituciones que legitiman la existencia de rentas. Definidas de esta manera, la búsqueda de rentas describe una parte importante de la actividad del tejido social, institucional y político. En efecto, la mayoría de los cambios institucionales que tienen lugar en el interior de los Estados implican la creación o destrucción de rentas, y casi todos los conflictos distributivos pueden describirse como conflictos en los que una o ambas partes buscan rentas (Di John, 2009; Kahn, 2000).

Los modelos del Estado rentista han sido objeto de serias dudas (Di John, 2009; Kahn y Komo, 2000; Kahn, 2000). El cuestionamiento parte de la constatación de significativas diferencias en los costos de las aspiraciones rentistas entre los países y, sobre todo, de que la variación de los costos se explica por las condiciones políticas, sociales y económicas. Algunos regímenes autoritarios consiguieron reducir los costos de búsqueda de rentas; sin embargo, en otros países, con instituciones democráticas similares, los costos fueron más elevados. De igual manera, los intentos por reducir la competencia en la captación de rentas por partes de grupos y agentes económicos funcionaron en algunos países y en otros no. En el caso de los países del este asiático, por ejemplo,

… una serie de rentas y la búsqueda de rentas que las sostenían desempeñaron un papel fundamental en el rápido desarrollo de los países de Asia oriental. No solamente la creación de rentas fue crítica para la acumulación económica y los procesos de aprendizaje, sino que los mecanismos de transferencia de las rentas fueron críticos para mantener la estabilidad política, aunque las implicaciones económicas variaron significativamente” (Kahn y Komo, 2000, pág. 7).

En un extenso análisis sobre el caso de Venezuela, Di John (2009) refuta, de manera clara y argumentada, y sobre la base de una extensa evidencia empírica, las hipótesis y conclusiones de las tesis que sustentan el modelo del Estado rentista. Los cuestionamientos de este autor van más allá del caso específico venezolano y, por consiguiente, tienen validez para enriquecer el debate sobre los recursos naturales y el tema del extractivismo en particular. De ahí el interés en examinar los planteamientos de este autor.

Empieza Di John por notar (pág. 82) que el modelo de Estado rentista asume que los gobernantes son los propietarios de los recursos y que las rentas generadas pueden ser distribuidas a su libre albedrío. Cómo los gobernantes asumen el poder y lo mantienen es un asunto ignorado por la teoría. Esto significa negar la presencia de actores colectivos en las sociedades, quienes tienen un margen de maniobra para imponer cierta condicionalidad doméstica sobre aquellos que ejercen el poder. Ya que el Estado es históricamente un agente específico de coaliciones, el proceso de formación de clases, grupos y alianzas es la raíz de formación institucional y cambio. Entonces, la distribución de las rentas no es un ejercicio a priori, como asume el modelo rentista, sino el resultado de enfrentamientos políticos, negociaciones y acuerdos.

El modelo de Estado rentista, añade Di John, implícitamente asume una oposición binaria entre gobernantes depredadores y gobernantes desarrollistas. Se asume que la existencia de rentas casi automáticamente determina que los líderes de los Estados rentistas, al contrario de los líderes de los países pobres en recursos, no están interesados en políticas que promueven el crecimiento. La decisión de los líderes en adoptar una trayectoria de acumulación rapaz del capital es asumida como una decisión a priori sobre consideraciones acerca de la posibilidad de emprender una trayectoria determinada de desarrollo. Las condiciones bajo las cuales los gobernantes adoptan las decisiones son abordadas por los modelos rentistas bajo la hipótesis de que el autoritarismo y la corrupción son características inherentes a la abundancia de los recursos, una suerte de determinismo en los procesos democráticos de los países.

Efectivamente, un volumen significativo de la literatura sobre el Estado rentista supone tácitamente que las economías extractivas son por naturaleza propensas a la aparición de regímenes autoritarios, ineficientes y corruptos. Se trata de una endogenización del tejido institucional y político, una suerte de determinismo del cual existen escasas posibilidades de escapar. En su influyente estudio The Paradox of Plenty, T. Karl (1997) sostiene que países exportadores de petróleo (Argelia, Irán, Nigeria, Venezuela), aparentemente diferentes, son caracterizados por una estructura de clase similar, así como por patrones similares de acción colectiva (pág. 8). Cuando se consolidan Estados caracterizados por abrumadores incentivos para la búsqueda de rentas, son las instituciones, al más profundo nivel de dominación política, el factor determinante de cualquier tipo de régimen de gobierno que emerge (pág. 227).

Estas ideas tienen su origen en la llamada tesis de los bienes primarios (staple thesis) según la cual son la dotación de recursos naturales y la tecnología los factores que moldean las relaciones de producción y, por lo tanto, la evolución de las instituciones en una sociedad (Sokoloff y Engerman, 2000). Indudablemente, las diferencias en características relacionadas con el suelo, el clima, la densidad de las poblaciones nativas, la dotación de recursos naturales y otros elementos son factores que predisponen a las sociedades hacia trayectorias de desarrollo asociadas con diferentes niveles de desigualdad en la riqueza, capital humano y poder político^[6]. Estas condiciones, especialmente en las fases tempranas de la formación de las instituciones, han tenido efectos persistentes no solamente porque algunas características fundamentales de estas sociedades han sido difíciles de cambiar, sino porque las políticas gubernamentales y otras instituciones tienden a reproducirlas (Sokoloff y Engerman, 2000).

Al explicar las causas de por qué la industrialización tuvo lugar primero en Norteamérica y no en América Latina y por qué en el noreste de los EE. UU. y no en el sur, los autores citados señalan que los territorios dotados de industrias extractivas y plantaciones desarrollaron instituciones alrededor del sistema de esclavitud y servidumbre, bajo regímenes de desigualdades, dictaduras y control estatal, mientras que aquellos climas que favorecieron pequeñas plantaciones, ganadería y la actividad de pesca desarrollaron instituciones basadas en el individualismo, la democracia, la igualdad y el capitalismo. Cuando se produjo la Revolución Industrial, estas últimas estuvieron aptas para embarcarse en este proceso, mientras que aquellas que se especializaron en industrias extractivas no lo estuvieron porque la sociedad había llegado a depender en una estructura de clases y autoritarismo, en lugar de incentivos individuales y mecanismos descentralizados de decisión.

Sin lugar a dudas, las tesis de Sokoloff y Engerman constituyen un aporte destacado para entender históricamente la formación y evolución de las instituciones en determinadas sociedades y proveen elementos para el análisis de la incidencia de los recursos naturales en contextos políticos actuales. Guardando las distancias, las reflexiones de Coronil (2011) sobre la importancia de una distinción entre rentas agrícolas y aquellas originadas en la explotación de recursos naturales se inscriben en la tesis según la cual la producción física de una sociedad es un factor determinante de la manera como el excedente es generado y como un país obtiene las divisas indispensables para su funcionamiento y, por consiguiente, como las instituciones y las políticas públicas son moldeadas por esta realidad. Sin embargo, consideramos que estos argumentos han sido descontextualizados y hasta trivializados por una extensa literatura que trata de ver una relación determinística de causalidad entre recursos naturales y la “calidad” de las instituciones que sustentan el funcionamiento de la sociedad (Sachs, 2001). La tesis del extractivismo se ha hecho eco de esta perspectiva y entre una de las patologías de la enfermedad señala el impacto negativo o “efecto voracidad” de los recursos sobre las instituciones que nos gobiernan. En este punto, las observaciones de Coronil nos parecen muy oportunas:

Como encarnación de riqueza y energía el petróleo aparece como una fuerza capaz de definir el destino de las naciones modernas. El petróleo condiciona, pero no determina la vida social de estas naciones. Para entender esto es suficiente observar que el petróleo tiene efectos radicalmente diferentes en diferentes sociedades productoras de petróleo, por ejemplo, Estados Unidos y Canadá por un lado y, por otro, Nigeria y Venezuela. Dado su poder excepcional, es necesario tener en cuenta que el petróleo en sí mismo no significa nada como lo es cuando es transformado y usado por la gente bajo marcos culturales específicos, situaciones históricas específicas y contextos económicos globales (2008).

Recursos naturales: corrupción y corruptores

La corrupción suele definirse como la transgresión de las normas formales que rigen la asignación de los recursos públicos por parte de los funcionarios en respuesta a ofertas de beneficios económicos o apoyo político (Kahn, 2000). La corrupción aparece cuando la asignación de recursos es canalizada a través de los gobernantes, quienes tienen una autoridad discrecional en lugar de una negociación entre los agentes sociales. En las economías extractivas, las rentas provenientes de los recursos naturales serían la causa de este fenómeno.

La ideología neoliberal sostiene que debido a que los gobiernos son de manera innata corruptos, propensos a ser capturados por intereses creados y, sobre todo, improductivos, si se puede restringir su injerencia en el manejo de los bienes públicos, incluidos los recursos naturales, es posible mejorar las condiciones para las actividades productivas, conduciendo así la economía al crecimiento. La conclusión lógica es que el gobierno debe ser frenado, debe ser minimizado mediante cortes presupuestarios, privatización de bienes públicos o tercerización de los servicios públicos (Mazzucato, 2018, pág. 232). Es esta visión la que ha contribuido enormemente a socavar la credibilidad del Estado, limitando el papel que puede desempeñar en la economía, devaluando su contribución a la creación de riqueza nacional, privatizando y tercerizando en exceso, ignorando la participación de los contribuyentes en la recompensa en el proceso público y colectivo de creación de riqueza. Esto se ha convertido en el “sentido común” de nuestro tiempo (Villavicencio, 2020). La propuesta de abandonar el extractivismo de cierta manera contribuye a reforzar esta tesis.

Las experiencias de varios países asiáticos ponen en evidencia y desmienten muchos de los modelos de efectos de la corrupción y búsqueda de rentas sobre el desempeño económico de los países. La corrupción, las redes clientelares y otras formas de extracción de rentas han sido abundantes en estos países. Todos ellos han experimentado periódicos altos y bajos en sus economías, pero lo más interesante es su desempeño en el largo plazo. En algunos casos este desempeño ha sido dramático y en otros, muy pobre. La crisis del año 1997 demostró que no solamente no existe una correlación entre un comportamiento rentista, sino también una escasa correlación entre la intensidad en la búsqueda de rentas y la crisis financiera (Kahn, 2000).

La evidencia empírica sugiere que niveles similares de corrupción pueden ser compatibles con diferentes trayectorias de crecimiento (Tabla 5.2). No existe ninguna razón para asumir, como lo hacen los modelos rentistas, que la mera existencia de rentas minerales genera actitudes rentistas más acentuadas que en los países pobres en recursos naturales. Como le sugiere Di John (2009, pág. 95), hay que establecer un mapa diferenciado de casos de estudio en el que la incorporación de la dimensión política es el elemento que explica las diferentes trayectorias de crecimiento. Señala este autor que las teorías dominantes sobre el Estado rentista ignoran el papel que la política desempeña en el uso de las rentas de los recursos. Debido a que las confrontaciones políticas y los acuerdos son históricamente específicos, los modelos deterministas no pueden explicar de manera satisfactoria la asignación de rentas en sistemas políticos reales. La manera como las economías extractivas generan mayores costos en la búsqueda de rentas y menores resultados de este comportamiento rentista es, en definitiva, un asunto empírico. Sobre la base de su comprensivo análisis sobre Venezuela, Di John concluye que el desempeño histórico de este país cuando se lo analiza en el contexto latinoamericano no soporta el argumento de un Estado rentista (2009, pág. 88).

Tabla 5.2. PIB e índice de corrupción

Fuente: elaboración propia con base en CEPALSTAT, WB Data Bank.

Aparte de las discusiones y debates sobre la correlación entre recursos naturales y corrupción, resulta oportuno preguntarse por qué los estudios y, en general, la literatura sobre el tema (casi toda originada en instituciones e investigadores de los países del Norte) centran su atención en la corrupción (mal supuestamente endémico en los países del Sur) y prestan escasa o nula atención a su reverso, el soborno practicado por las corporaciones de los países del Norte. Sostiene J. Stiglitz que cuando las corporaciones mineras y energéticas centran su atención en los países en vías de desarrollo entra en juego el soborno absoluto (2006, pág. 185). Pero, aclara este autor, el verdadero problema no son los sobornos, sino sus consecuencias: cuando las compañías petroleras (y mineras) ganan, el país que las acoge pierde.

Nos recuerda Stiglitz que hasta hace algunos años el soborno era aceptado como una forma de hacer negocio y no solo era legal, sino que se podía desgravar de los impuestos en algunos países; en realidad, los gobiernos de los países industrializados pagaban una parte sustancial del soborno. Aclara este autor que, en la actualidad, la OCDE tiene un convenio acerca del problema de los sobornos, pero su aplicación es difícil e incompleta. Ahora las corporaciones contratan un facilitador (lobista) a quien se le proporciona dinero suficiente para “facilitar” los contratos. Muchas multinacionales operan fuera de la zona de la OCDE. “Todo el mercado se encuentra corrompido. […]. El soborno, el engaño y la negociación desequilibrada contribuyen a mermar lo que por derecho debería pertenecer al país en vías de desarrollo” (Stiglitz, 2006, pág. 186). Los economistas denominan el valor del recurso que supera el costo de extracción “rentas” de los recursos naturales. En un mercado competitivo, los gobiernos deberían pagar a las compañías petroleras por su extracción y sus servicios mercantiles y nada más; “todas las rentas de los recursos naturales pertenecen al país” (pág. 188). Entonces, no son los recursos naturales per se el factor que contribuye a debilitar las democracias de los países propietarios de los recursos, sino el “estilo de negocios” de las grandes corporaciones (corruptores) en connivencia con gobiernos (corrompidos)^[7].

Siguiendo la argumentación de Stiglitz, podemos imaginar un sofisticado modelo de regresión estadística en el que una de las variables independientes sea el grado de penetración de empresas transnacionales en el manejo de los recursos de un país y como variable dependiente un índice de corrupción. Es muy plausible que el coeficiente de correlación sea bastante alto debido al estilo mismo de negocios impuesto por las corporaciones. De manera similar, es también plausible que la inclusión de esa variable independiente en el modelo de Sachs y Warner, por ejemplo, resulte inversamente correlacionada con el índice de desarrollo, ya que mientras mayor sea el grado de penetración de las corporaciones petroleras y mineras, menor será la renta residual para el país dueño del recurso. Hasta donde conocemos, no hemos encontrado en la literatura un modelo econométrico que incorpore estas variables en los análisis.

Pero aparte de los vínculos entre abundancia de recursos y corrupción, la idea misma de que esta última es un factor que inhibe o afecta el crecimiento económico ha sido puesta en duda. Los análisis estadísticos no discuten si la corrupción tiene sus raíces en fuerzas económicas, culturales o sociales, si es o no perniciosa para el desarrollo. Sin embargo, Leite y Weidermann (2002, pág. 162) argumentan que la corrupción hasta puede desempeñar un papel positivo en el crecimiento de los países al permitir a los inversionistas eludir engorrosos procesos administrativos o asegurar la asignación de proyectos a las empresas más eficientes que pueden sacar ventajas del pago de sobornos. En la misma línea, Leff (1979)^[8] argumenta que la corrupción puede tener efectos benéficos en los países en desarrollo que sufren una intervención opresiva del Estado. Ante la posibilidad de los empresarios de esquivar regulaciones restrictivas, la corrupción puede inducir a mayor eficiencia y acelerar el crecimiento.

Al respecto, Castells sostiene que “la construcción de un aparato de Estado eficiente y tecnócrata tiene poco que ver con la tradicional distinción entre burocracias corruptas y burocracias honestas” (1999, pág. 290). Nos recuerda este autor que la corrupción ha estado “ampliamente difundida en países como Corea del Sur y Taiwán, presente en Hong-Kong y limitada, pero no ausente, en Singapur”. Sin embargo, estos países han sido capaces de operar a altos niveles de eficiencia, manejados por burocracias competentes, organizadas de una manera flexible de acuerdo a las cambiantes etapas del desarrollo. “En términos funcionales, la corrupción es un obstáculo para la eficiencia cuando impide a la burocracia cumplir con sus tareas asignadas” (pág. 291). Este es otro de los temas ignorados por los ejercicios de regresiones estadísticas. Estas observaciones de ninguna manera significan pasar por alto el hecho de que la corrupción, en última instancia, corroe el tejido social. Únicamente queremos enfatizar que la tesis de una causación única y lineal entre abundancia de recursos y corrupción es sesgada y parcial. La relación no es tan simple como muestran los análisis.