Federico Trebucq y Natalia Sánchez

Introducción

Este capítulo tiene por objetivo presentar el estado de situación del contexto externo donde se despliegan las relaciones internacionales de los gobiernos locales de Argentina, teniendo en cuenta tendencias de orden global y regional, que actúan como impulsoras de las prácticas subnacionales de acción internacional. Hacia el final, el capítulo presenta un conjunto de consideraciones para seguir reflexionando sobre la internacionalización de los municipios argentinos.

Entorno global y regional: tendencias impulsoras de las prácticas subnacionales de acción internacional

Fue a finales del siglo pasado cuando el accionar internacional de gobiernos subnacionales, si bien es un fenómeno que puede rastrearse desde la configuración moderna del Estado nación, se convirtió en una práctica frecuente, extendida por todos los continentes.

Uno de los catalizadores más significativos de este fenómeno ha sido el desarrollo y uso masivo de tecnologías en comunicación y transporte, que facilitaron las posibilidades de conexión a través de las fronteras, y consecuentemente una multiplicación de actores en la escena internacional, tradicionalmente dominada por Estados nación. Es así como empresas, organizaciones de la sociedad civil y también municipios y gobiernos intermedios, que tenían su ámbito de acción dentro de los límites nacionales, comenzaron a generar vínculos a través de las fronteras, con una perspectiva diferente respecto a las oportunidades y amenazas que emergen del contexto externo. En otras palabras, se convirtieron en actores en la globalización.

¿Qué es la globalización?

Es el proceso mediante el cual la sociedad mundial se integra en diversos campos de la actividad económica, política, cultural, entre otras dimensiones. Este proceso, a su vez, es traccionado por avances tecnológicos que impactan en las formas en que las personas se organizan a través del espacio.

Existen dos características del formato de la globalización actual que se representan como tendencias estructurales, dado su carácter fundacional: la comunicación y el transporte.

Gracias a estos avances, personas ubicadas en diferentes países pueden comerciar e invertir, intercambiar experiencias, asociarse para alcanzar objetivos comunes, identificar amenazas y desafíos conjuntos, como también proyectar nuevas formas de organización política y social. Así, la percepción del mundo y de lo que somos en él ha cambiado a un ritmo vertiginoso en los últimos años, y la preocupación por parte de las autoridades locales y regionales por los asuntos internacionales se ha incrementado significativamente.

Bajo esta configuración de la globalización, hay dos aspectos que resultan fundamentales al momento de pensar cómo los gobiernos locales y regionales se vuelven actores relevantes en el escenario global: la geografía y la gobernanza.

De esta manera, el territorio es un factor determinante de la inserción internacional, dado que el impacto de la globalización es asimétrico en los territorios que delimitan un país: no son lo mismo las ventajas de internacionalización que pueden tener las regiones con acceso a puertos que las de las regiones mediterráneas, o bien las que poseen una mayor dotación de recursos respecto de las que no.

En este sentido, hay una relación entre las dinámicas globales que se manifiestan a través de flujos (elemento móvil), ya sea de información, capitales, bienes, personas, entre otros, con dinámicas locales o territoriales (elemento fijo), es decir, donde las cosas ocurren, el lugar donde se producen esos bienes, donde están asentados los recursos y donde residen las personas y desarrollan su vida. Esta conexión sugiere que los gobiernos que administran los territorios adquieren relevancia a escala global, por un lado, porque deben atender los desafíos específicos que emergen del impacto de la globalización y su perspectiva geográfica, y, por el otro, porque se convierten en protagonistas de su propio destino en cuanto a la implementación de un modelo de desarrollo y la vocación de tener un rol activo en el escenario internacional.

Particularmente, el caso del accionar internacional de unidades subnacionales es un ejemplo ilustrativo de esta realidad. Para ello los Estados nación han modificado su estructura constitucional, promoviendo la descentralización de funciones y, entre ellas, la autorización para establecer vínculos institucionales en representación de una unidad constitutiva. Esta realidad es más frecuente en países federales o con cierto grado de descentralización, aunque no exclusivamente (ver el caso argentino en el capítulo 3 de este manual).

En ese orden de cosas, el mundo globalizado e interdependiente en el que vivimos tiene efectos sobre los gobiernos locales. Ante ello, la mayoría de los municipios ha desarrollado y, en algunos casos, ampliado su acción internacional conforme a sus necesidades.

Siguiendo a Malé (2020), la situación actual exige que las autoridades locales se movilicen desde lo local, pero con una clara conciencia de los fenómenos globales a los cuales se enfrentan.

Procesos y tendencias globales

Se puede decir, entonces, que el fenómeno de la globalización ha sido determinante para redefinir e impulsar la acción internacional de los gobiernos locales. Ahora bien, además de la globalización, existe un conjunto de factores contextuales que explican el aumento y el alcance de estrategias y prácticas de acción internacional. En el siguiente esquema, presentamos aquellos considerados más relevantes:

Fuente: adaptado de Paton Santiago, Sotillo Lorenzo y Cors Oroval (2022) y Santiso y Ortíz de Artiñano (2020).

El proceso de urbanización, entendido como el incremento de la cantidad de población que vive en las ciudades, ha avanzado significativamente en las últimas décadas. Hoy en día, más de la mitad de la población del mundo vive en entornos urbanos, y el éxodo del campo a la ciudad parece no tener límites.

La proporción de la población mundial que vive en ciudades se duplicó entre 1950 y 2020, pasando del 25 % al 50 % en ese lapso, y se prevé que aumente lentamente al 58 % en los próximos 50 años. De este modo, la urbanización como megatendencia global requerirá respuestas diferenciadas según la diversidad del contexto urbano (ONU-Hábitat, 2022).

Este acelerado proceso de urbanización ha implicado, además, un conjunto de desafíos de gestión para los gobiernos locales, entre los cuales se destacan el aumento y la dispersión de la población, los problemas de vivienda y provisión de infraestructura para asentamientos urbanos informales, el aumento de la demanda de bienes y servicios públicos, la pobreza urbana, el incremento de residuos sólidos urbanos y mayores emisiones de gases de efecto invernadero, entre muchos otros. Así, frente a los desafíos de un desarrollo urbano sostenible, las decisiones que se toman cotidianamente en las ciudades, lejos de ser neutrales, tienen efectos decisivos sobre el futuro urbano del planeta.

A raíz de los procesos de descentralización, que fueron abordados en el capítulo 1, se aplica cada vez más el principio de subsidiariedad, que implica que las decisiones sobre políticas públicas se adopten lo más cerca posible del territorio en donde habrá que aplicarse.

Los procesos de descentralización, en efecto, han traído consigo un aumento considerable en las competencias y facultades de los gobiernos locales, muchas veces sin la transferencia necesaria de recursos económicos para llevarlas adelante.

El nivel y la velocidad de las políticas de descentralización que se han dado en gran número de países han influido de manera decisiva en el desarrollo de la acción internacional de los gobiernos locales.

Los procesos de integración regional impulsados desde los Estados nación han dado origen a un conjunto de bloques cuyos objetivos tienen implicaciones en los ámbitos de la vida local: impuestos, derechos, mercado laboral, movilidades, etc.

En las últimas décadas, se han multiplicado de manera exponencial los procesos de integración regional, conllevando oportunidades y desafíos diversos para los gobiernos locales. Posiblemente, en América Latina y en Europa, el regionalismo haya propiciado con mayor fuerza la acción internacional de los gobiernos locales.

Se puede apreciar cómo estos, en conjunto con otros e integrando redes o asociaciones, participan en los esquemas de integración para desarrollar oportunidades de colaboración directa y expresar su voluntad.

Proceso de integración regional	Proceso de asociación de gobiernos locales
En este espacio se reconoce el papel de los gobiernos locales como articuladores del desarrollo territorial. En diciembre de 2000, el Grupo Mercado Común aceptó la propuesta presentada por la Cancillería Argentina de creación de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), la cual buscaba promover el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal de los Estados parte. La REMI sesionó solo en cuatro oportunidades, y, seis meses después de su última sesión, se aprobó en 2004 la creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), una instancia construida dentro de la estructura del Mercosur para la participación de las ciudades y regiones. Se trata de un órgano consultivo, que debe pronunciarse por intermedio del Grupo Mercado Común, y está formado por un Comité de Municipios y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos. Para acceder a su documento fundacional, se proporciona el siguiente enlace: t.ly/WDFc3.	Es una de las más importantes redes de gobiernos locales de América del Sur y un referente destacado en los procesos de integración. Busca favorecer la participación de los gobiernos locales en el proceso de integración regional, promoviendo la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la cooperación horizontal entre los gobiernos locales de la región (ver el capítulo 4 para mayor información).

La emergencia de una ciudadanía y unos actores locales organizados y crecientemente transnacionalizados conduce a mayores exigencias a los líderes locales para que sean responsables y respondan a la totalidad de las cuestiones que afectan a la vida local.

A su vez, la multiplicidad de grupos ciudadanos repartidos en lugares distantes del globo que trabajan en conjunto por causas comunes hacen “eco” de esas demandas y exigencias en sus localidades. Esto, en ocasiones, favorece el posicionamiento del gobierno local en el escenario internacional, pero también dentro de su propio Estado nación, cuando este último renuncia a la consecución de objetivos acordados internacionalmente.

Los siguientes extractos de noticias periodísticas internacionales son ilustrativos de esta situación:

“Trump abandona el Acuerdo de París, pero el resto del mundo reafirma su compromiso”

Treinta alcaldes junto a tres gobernadores y otras instituciones académicas y empresariales rechazaron la medida adoptada por el presidente Donald Trump de retirarse del Acuerdo de París. Por su parte, se comprometieron a presentar un plan ante Naciones Unidas para cumplir con los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero que fueron establecidos por el gobierno de Barack Obama cuando se firmó el acuerdo en 2016. Fuente: The New York Times (02/06/2017). Disponible en goo.su/yFyn2T1.

Cabe destacar el rol protagónico de muchas ciudades capitales y de las metrópolis más importantes del mundo, como son París y Nueva York, para la consecución de la Agenda contra el Cambio Climático.

Desde otra perspectiva, el contexto de pandemia ha resultado un laboratorio de interés no solo para visualizar el fortalecimiento de la sociedad civil organizada y transnacionalizada, ejerciendo presión sobre gobiernos locales para dar respuesta a la crisis, sino también para repensar dinámicas complejas y contradictorias al interior de los propios Estados y la gobernanza multinivel.

Se han dado a conocer, por ejemplo, situaciones de conflicto entre los gobiernos locales y regionales y los Estados centrales durante la pandemia de COVID-19, donde las ciudades actuaban en búsqueda de respuestas rápidas frente a líderes nacionales negacionistas o indiferentes de la crisis sanitaria, cuyo epicentro eran los centros urbanos.

“Con un año de demora, un acorralado Bolsonaro le declara la guerra al COVID-19”

“Los contagios y las muertes se disparan a niveles nunca vistos, el sistema sanitario colapsa en todo Brasil y crecen los cacerolazos en contra del presidente. Vuelve la idea de una investigación parlamentaria por eventual negligencia. Brasilia – En el peor momento del impacto local de la pandemia del nuevo coronavirus, con niveles récord de contagios y de muertes, el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, parece haber decidido finalmente coordinar tareas con los gobernadores y el Congreso y trabajar en pos de una vacunación masiva”. Fuente: Ámbito Financiero (25/03/2021). Disponible en goo.su/NAUn.

Por su parte, las redes de gobiernos locales y regionales desarrollaron en esta coyuntura acciones para estimular el aprendizaje entre pares y el trabajo colaborativo entre los gobiernos subnacionales para hacer frente a la crisis del COVID-19. En ese sentido, estas plataformas trabajaron por el reconocimiento de los gobiernos locales y regionales como los actores que se encontraban en la primera línea de la crisis sanitaria, trabajando con las comunidades para mitigar el impacto de la pandemia.

Desde la plataforma #BeyondtheOutbreak, impulsada por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), se dio voz y visibilidad a los conocimientos, las experiencias y las soluciones desde lo local, organizando experiencias de aprendizaje en vivo, que sumaron más de 40 horas de intercambio de ideas, presentadas por más de 94 ciudades.

Así como el auge de la digitalización y el uso de los datos están redefiniendo los procesos y el futuro de las formas de producción, también están impactando al Estado y a sus distintas instituciones públicas.

Este desafío que tienen las administraciones públicas resultó acelerado por la pandemia de COVID-19, dado que se dejó plasmada la necesidad de repensar funciones y procesos de la gestión pública y se advirtió la falencia en las inversiones de infraestructura, conocimiento y capacidades digitales.

Las múltiples tecnologías emergentes y los productos y servicios que ofrecen empresas de base tecnológica impulsan al sector público a desarrollar alianzas con aquellas startups, scaleups y mipymes digitales con vocación pública.

El fenómeno de la transformación digital y su abordaje desde los gobiernos locales es objeto de interés particular de las redes o asociaciones de gobiernos locales, en cuanto invita a reflexionar incluso acerca de los derechos digitales y la igualdad de acceso a servicios públicos digitalizados.

En su plan estratégico 2021-2023, Metropolis, la red mundial que reúne hace 30 años a los gobiernos de las más importantes aglomeraciones urbanas de todo el mundo, resalta la disrupción digital como un desafío metropolitano urbano dado que dicho fenómeno abre nuevas posibilidades de acceso a datos e información, pero al mismo tiempo aumenta la brecha digital entre la ciudadanía (Metropolis, 2020).

Ante ello, Metropolis aboga por la protección de los derechos digitales y, en alianza con la Coalición de Ciudades por los Derechos Digitales, conduce una serie de actividades de reflexión, formación y aprendizaje entre sus socios y expertos en la materia:

Red de gobiernos locales	Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis
Iniciativa	Plataforma/foro de aprendizaje denominado Digitalización, el Futuro de las Metrópolis. Su objetivo es promover el aprendizaje entre pares en relación con los siguientes ejes: – desafíos y oportunidades del uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en los espacios metropolitanos; – cómo los gobiernos locales pueden aprovechar la digitalización, en particular con respecto a la promoción de la equidad, prosperidad y sostenibilidad; – la COVID-19 como punto de inflexión para visibilizar barreras generadas por no tener acceso a Internet.
Enlace web	Goo.su/9xkaLNe.

En los últimos años, el concepto de smart cities (“ciudades inteligentes”) ha proliferado como consecuencia de los procesos antes descriptos, definiendo una visión holística de una ciudad que aplica las TIC para la mejora de la calidad de vida y la accesibilidad de sus habitantes y que asegura un desarrollo sostenible económico, social y ambiental en mejora permanente. En torno a esta, se ha generado una enorme cantidad de espacios, instancias formativas, plataformas, redes que convocan a distintos referentes del mundo a pensar y actuar en esta dirección.

Smart Cities Expo World Congress

Evento líder en todo el mundo dedicado a las smart cities, que convoca hace ya más de 10 años, en la ciudad de Barcelona, a los principales representantes internacionales, académicos, inversores y corporaciones del sector. En el siguiente enlace, goo.su/2dRJJU, que direcciona a la página oficial del congreso, se accede a información sobre las características del evento y los grandes ejes temáticos sobre los cuales se trabaja, las modalidades de participación, las ediciones realizadas fuera de Barcelona, y toda la información pertinente para el involucramiento de los gobiernos locales.

Al estar inmersos en un orden global complejo, incierto y diverso, los gobiernos locales tratan en la agenda local desafíos que se abordan en conferencias internacionales y que, tradicionalmente, han sido discutidos y negociados por los Estados centrales y las organizaciones internacionales. Entre tales desafíos se encuentran los efectos del cambio climático, los movimientos de personas migrantes y refugiadas, las desigualdades sociales, el crecimiento urbano, y el desarrollo sostenible, entre otros. Tales fenómenos tienen impacto en las localidades y, por lo tanto, son problemáticas comunes a los actores de distintas características, niveles y geografías.

En los últimos años, los gobiernos locales han incrementado su participación e incidencia en los espacios donde se discuten los temas de agenda y se definen los objetivos y medios para afrontarlos. Trabajo que ha sido impulsado y sostenido por el movimiento municipalista internacional a través de la mencionada organización mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) (para mayor información, ver el capítulo 4 de este manual).

En el capítulo 1, se señaló que la pandemia de COVID-19 puso en debate las agendas públicas locales y los desafíos que aún persisten en materia de servicios públicos. A su vez, este fenómeno con impacto sistémico^[1] aceleró procesos de transformación en curso del orden global y visibilizó nuevos desafíos a los cuales los gobiernos locales tienen que adaptarse y responder.

Entre los desafíos, las temáticas o las agendas globales vinculadas a los gobiernos locales, se encuentran, entre otros, los siguientes:

• El Pacto para el Futuro “Declaración de Daejeon”: se alcanzó en el 7.º Congreso Mundial de CGLU del año 2022 y establece las prioridades estratégicas de los gobiernos locales para el periodo 2022-2028. En este se destaca el rol fundamental de los gobiernos locales y regionales en el fomento de cuestiones políticas clave y su contribución a un futuro más seguro, accesible, pacífico y equitativo. Delinea una carta de compromisos municipales en tres ámbitos: el futuro de las personas, el futuro del planeta, y el futuro del gobierno y la democracia. El pacto se encuentra disponible en el siguiente enlace: goo.su/pmGTfL.

• La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible: impulsada por la Organización de las Naciones Unidas desde 2015, reconoce la importancia de abordar la lucha contra la pobreza, el cuidado del planeta y la disminución de las desigualdades, y cuenta con cinco elementos fundamentales resumidos en las 5 P, a saber, personas, planeta, prosperidad, paz, alianzas (del inglés partnership), y para conseguirlo se proponen 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas conexas, y representa la confluencia de las tres dimensiones del desarrollo humano sostenible: social, económica y ambiental.

Uno de los aspectos que destacar de esta agenda es que indica la necesidad de actuar en todos los niveles de gobierno, reconociendo el rol y las responsabilidades de los gobiernos subnacionales.

Imagen n.º 2. Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU

Fuente: Organización de las Naciones Unidas, en www.un.org.

• La Nueva Agenda Urbana: fue adoptada en el año 2016 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, Hábitat III en Quito, Ecuador. Esta agenda sostiene que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas a que se enfrenta el mundo en la actualidad, en cuanto una urbanización bien planificada y gestionada puede significar un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible. Acceda al texto completo de la Nueva Agenda Urbana desde este enlace: goo.su/ExHie.
• Declaración del Ayuntamiento de París: consiste en una declaración realizada en 2015 que resume las iniciativas climáticas existentes de los gobiernos locales, como la Coalición de Alcaldes, el Covenant o Pacto de Alcaldes, la Coalición de Estados y Regiones, la Hoja de Ruta sobre el Clima de los Gobiernos Locales y la plataforma NAZCA. Los alcaldes y gobernadores se comprometieron a alcanzar ambiciosos objetivos para proteger el planeta y asegurar un futuro sostenible. De esta manera, el acuerdo establece que “los líderes locales y regionales cada vez tienen un papel más importante a la hora de trazar el camino hacia un futuro con bajas emisiones de carbono”. En 2017, a partir de la unión del antiguo Pacto de Alcaldes y el Covenant of Mayors europeo, el Pacto Global de Alcaldes por el Clima y la Energía –Global Covenant of Mayors for Climate & Energy (GcoM), en inglés– conforma una alianza de ciudades y gobiernos locales del mundo. Adopta una visión común a largo plazo de combatir el cambio climático y avanzar hacia un futuro resistente al clima y de bajas emisiones. Para mayor información, ver goo.su/NPER.
• El Llamado a la Acción Local por los Migrantes y Refugiados: promueve los compromisos asumidos en 2018, en la Declaración de Alcaldes de Marrakech, en que gobiernos locales y regionales del mundo reconocen el papel clave que desempeñan en el apoyo a los migrantes y a las personas desplazadas forzosamente, y se comprometen a lograr la aplicación del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (PMM) y del Pacto Mundial sobre los Refugiados (PMR). Se trata de una oportunidad para compartir las acciones innovadoras en la gestión del impacto de la migración y el desarrollo de sociedades inclusivas, seguras y sostenibles en la región.

Para mayor información del Pacto Mundial sobre Refugiados, acceda a este video explicativo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR): goo.su/kOTXGw.

Tendencias de la cooperación internacional

Antes de presentar las tendencias actuales de cooperación y vinculación internacional para los gobiernos locales, se realizará un breve repaso de la evolución histórica de la cooperación internacional para el desarrollo.

La cooperación internacional para el desarrollo, entendida como el conjunto de prácticas realizadas por actores de países de diferente nivel de renta, presenta la idea de que este fenómeno se originó en un contexto desigual en donde la cooperación era el instrumento que equilibraría las diferencias entre el norte y el sur. Coincidiendo con Weisstaub (2013), este régimen se construyó a partir de un criterio binario, dividiendo al mundo entre países desarrollados y países en vías de desarrollo, siendo los primeros los encargados de proveer fondos para el desarrollo de los segundos.

Así, el mundo se encontraba divido entre el norte, identificado como el conjunto de países desarrollados con altos niveles de renta, y el sur, que aglutinaba a aquellos países con niveles inferiores de renta. Este régimen de cooperación, lejos de mantenerse constante en su evolución, evidenció transformaciones derivadas de los cambios acontecidos en el sistema internacional.

Surgió en un contexto marcado por el fin de la Segunda Guerra Mundial y por el inicio de la Guerra Fría, no solo por motivos de índole humanitaria y de solidaridad orientadas a reconstruir una Europa devastada, sino que también respondió a una coyuntura geopolítica internacional delineada precisamente por la división bipolar del mundo entre dos bloques antagónicos comandados por Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS).

Si bien existen antecedentes efímeros de prácticas de cooperación internacional para el desarrollo que datan del siglo XIX^[2], fue con el Plan Marshall que se verificó la primera política de ayuda internacional de gran envergadura. Este plan, también conocido como Programa de Recuperación Europeo, se llevó a cabo durante el período 1948-1952 y consistió en un flujo masivo de ayuda (13 mil millones de dólares) desde los Estados Unidos para la reconstrucción de los países europeos. Por su parte, la URSS conformó su propio plan de ayuda para la reconstrucción de los países de Europa Oriental en el año 1947: el Plan de Mólotov, el cual consistió en una serie de acuerdos comerciales bilaterales que configuraron una alianza de países socialistas.

En la década del 60, considerada como la década del desarrollo^[3], las políticas de cooperación internacional se delinearon a partir de las teorías del desarrollo y del subdesarrollo y del tránsito de un estadio al otro, bajo el concepto de “modernización”.

En 1969, se publicó el Informe Pearson –conocido como Partners in Development^[4]–, que planteó una nueva estrategia para el desarrollo global. El documento presentaba una visión negativa respecto de las políticas de cooperación seguidas por los países donantes. Vale mencionar que los fondos de la cooperación internacional eran utilizados por los donantes como instrumentos para fomentar sus intereses geoestratégicos, alcanzar ventajas políticas y fomentar sus exportaciones, limitando su impacto en términos de desarrollo en los países receptores. En este sentido, la ayuda se caracterizó por ser de tipo “ligada” o condicionada.

Asimismo, se concluyó que, a pesar del crecimiento de los flujos de cooperación internacional, no se logró una relación directa entre crecimiento económico y desarrollo y se incrementaron las desigualdades entre países ricos y pobres.

El Informe Pearson introdujo un nuevo concepto de cooperación para el desarrollo conforme al cual su objetivo debía ser reducir disparidades, suprimir injusticias y ayudar a los países más pobres a entrar en su propia vía de desarrollo. La cooperación debía ser algo más que una mera transferencia de fondos, también tenía que fundarse en relaciones basadas en el mutuo respeto y en la comprensión sobre las políticas de desarrollo de ambas partes cooperantes, es decir, entre donantes y receptores (Álvarez Orellana, 2012).

También se planteó la necesidad de alcanzar para el año 1975 la meta del 0,7 % del PBI, compromiso que adoptaron los países miembros de Naciones Unidas en la Asamblea General en octubre del año 1970.

Los años 70 también mostraron un aprendizaje en relación con los supuestos erróneos sobre las posibilidades de desarrollo y la concepción del crecimiento de los países menos desarrollados, lo que condujo a una “focalización” de las políticas de cooperación de los donantes en la selección de los receptores. Así, a lo largo de la segunda mitad de la década del 70, muchos donantes restringieron sus recursos de cooperación, destinándolos principalmente a aquellos países cuyos niveles de desarrollo eran inferiores dentro del mundo en desarrollo (Pattacini, 2009).

Durante esos años, la sociedad internacional se volvió más consciente en relación con el fenómeno del subdesarrollo, y los organismos internacionales fundados en años precedentes (Naciones Unidas, Grupo Banco Mundial, Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) demostraron un mayor empoderamiento tanto en su rol como en sus funciones, siendo partícipes del incremento de los volúmenes de ayuda y diversificando sus fuentes e instrumentos. Esto también sucedía porque los países donantes agrupados en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE tomaron la decisión de distribuir las ayudas de cooperación a través de las agencias multilaterales. De esta manera, los fondos brindados no se orientaban conforme a intereses y objetivos particulares de los donantes y estos tampoco podían condicionarlos a la compra obligatoria de sus mercancías y servicios (Álvarez Orellana, 2012; Pattacini, 2009).

A partir de los párrafos precedentes, se puede apreciar cómo el régimen de cooperación internacional para el desarrollo se originó como un instrumento de vinculación intergubernamental ideado por las potencias emergentes de la posguerra y destinado a prestar cooperación entre los países del norte para consolidar un orden económico internacional que resultara funcional a los intereses de tales potencias. Posteriormente, los países del norte hicieron uso de las políticas de ayuda para consolidar su presencia e influencia en la nueva era poscolonial.

Entre los años 50 y 70, hicieron eco en los países del sur escuelas de pensamiento que se oponían al dominio del pensamiento liberal capitalista, promoviendo modelos de desarrollo económico alternativos para los países en desarrollo que se encontraban en una posición de desventaja en las relaciones económicas con los países desarrollados. En este contexto, el sur latinoamericano fue escenario del surgimiento de una nueva modalidad, la cooperación técnica entre países en desarrollo o cooperación sur-sur (CSS), que posteriormente sería considerada como complementaria de la tradicional cooperación norte-sur, cuyo nacimiento puede establecerse en 1978 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo realizada en Buenos Aires^[5].

Durante las décadas siguientes, la cooperación sur-sur se desplegó en América Latina entre procesos de integración, actores gubernamentales, universidades, entidades locales y regiones fronterizas. Las iniciativas de cooperación y vinculación entre los países del sur respondieron a un interés político de reestructurar las relaciones de poder norte-sur a fin de favorecer la inserción internacional del tercer mundo y cambiar las reglas de juego que les eran desfavorables.

En los años 80, se profundizó la crisis económica mundial que se había originado en el norte durante la década anterior, y sus repercusiones en el sur inspiraron la común denominación de 1980 como la “década perdida del desarrollo” (Álvarez Orellana, 2012). Durante esos años, las políticas de cooperación para el desarrollo fueron criticadas por el nuevo paradigma neoliberal, según el cual la cooperación internacional interfería con el libre mercado, al apoyar actividades económicas que hubieran desaparecido sin la ayuda, y desperdiciaba tiempo y recursos en iniciativas poco efectivas, tales como los proyectos en políticas sociales. Para los seguidores de esta corriente, la cooperación debía ocuparse de fomentar la adopción de las políticas neoliberales y apoyar una reforma del Estado coherente con aquellas, condicionando la ayuda a la efectiva implementación de los planes de ajuste estructural en los países en desarrollo (Tassara, 2011). Frente a esto, cambió el rol del Estado en favor del mercado, la agenda se circunscribió a los problemas de la deuda y el ajuste de las balanzas de pago, dejando de lado la dimensión social, y el desarrollo era sinónimo de un correcto ajuste macroeconómico (Pattacini, 2009; Álvarez Orellana, 2012).

Los años 90 marcaron, a su vez, el límite del paradigma neoliberal, cuya aplicación había dejado de lado cuestiones importantes del desarrollo, como son la lucha contra la pobreza y el fortalecimiento institucional de los países del sur. Surgió un nuevo enfoque sobre el desarrollo bajo la teoría del desarrollo humano, fruto del importante aporte realizado por el economista bengalí Amartya Sen, en relación con el cual el ser humano pasaba a ser el centro y se posicionaba como gestor de su propio desarrollo. Así, era entendido como ampliación de las capacidades humanas y de las oportunidades para su ejercicio.

En este sentido, se puede afirmar que el fenómeno de la cooperación internacional se reconfiguró a partir de un nuevo paradigma de desarrollo: se dejó de pensar en términos de crecimiento económico para entenderlo como un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades. Asimismo, fue vinculado al concepto de “sostenibilidad”, habilitando una mirada más global y teniendo en consideración a las generaciones futuras.

Los cambios acontecidos en el régimen de cooperación internacional se hicieron más evidentes con la entrada al nuevo siglo ya que generaron una significativa transformación en su arquitectura. Los efectos de la “fatiga de la ayuda”, expresión que simbolizaba el descontento con los resultados obtenidos luego de casi medio siglo de esfuerzos en favor de la cooperación para el desarrollo, junto con una nueva agenda de desarrollo, provocaron una revisión de los objetivos de la cooperación y de la eficacia de la ayuda. La aparición de nuevos donantes, de la mano de los poderes emergentes, significó fuentes alternativas de financiamiento para los países que se oponían a los condicionantes de la tradicional modalidad de cooperación norte-sur (CNS) y para aquellos de renta media que vieron disminuir su recepción de ayuda oficial. Además, la CSS ocupó un lugar cada vez más importante en los debates en torno a la arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo.

Desde el año 2000, varios países del sur que fueron tradicionalmente receptores de la ayuda oficial adquirieron capacidades significativas a nivel técnico y financiero y se convirtieron en nuevos donantes transfiriendo recursos a otros países del sur, de manera que reimpulsaron así los vínculos y la cooperación sur-sur. De esta manera, la arquitectura del régimen de cooperación internacional se alejó del tradicional paradigma donante-receptor de la CNS y se sitúa en la actualidad ante un panorama cada vez más complejo que involucra a actores en diferentes etapas de desarrollo, así como nuevas fuentes y mecanismos de financiación. La CSS, como modalidad de cooperación y práctica política, se reveló como una gran dinámica detrás de esta cambiante arquitectura.

País donante-receptor a países cooperantes/socios El recorrido histórico de las páginas precedentes permite evidenciar los debates ocasionados en el marco de la cooperación internacional para el desarrollo. Con el paso de las décadas, las nociones clásicas de “país donante” y “país receptor”, típicas de un formato de cooperación asimétrico entre países desarrollados y países en desarrollo, fue dando paso a la noción de “países cooperantes” o “socios”, característica de la cooperación sur-sur y triangular, las cuales se alejan de la noción de “ayuda” para dar lugar a la incorporación del intercambio de conocimiento, experiencia y prácticas de políticas públicas.     “No hay país tan rico que no pueda aprender ni país tan pobre que no pueda enseñar”, Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)

En las siguientes tablas, se presenta una breve descripción de las distintas formas que puede adoptar la cooperación internacional según la modalidad, la fuente y el tipo de cooperación:

Tabla n.º 3. Modalidades de cooperación internacional para el desarrollo

Cooperación norte-sur (CNS)	Es la cooperación que se despliega en una orientación norte-sur, es decir, de un país desarrollado a un país en vías de desarrollo. Se transfieren de manera no reembolsable conocimientos, habilidades, experiencias, recursos, técnicas o tecnologías a un país en desarrollo.
Cooperación sur-sur (CSS)	Es la cooperación que se despliega en una orientación sur-sur, es decir, entre países en similares condiciones de desarrollo. Se basa en los principios de la horizontalidad, el consenso y la equidad y en una solidaridad compartida y una transferencia sistemática y sostenida de experiencias y conocimientos en la consecución del desarrollo de los pueblos sin restricciones ni condicionalidades. Se la conoce también como “cooperación horizontal” o “técnica” entre países en desarrollo.
Cooperación triangular	Esta cooperación se despliega entre tres países: uno es el socio donante, otro es un país de renta media que también actúa como oferente de la cooperación, y el último es un país de menor desarrollo relativo, que recibirá la ayuda. Los dos primeros actúan de manera conjunta en favor del tercero.
Ayuda oficial al desarrollo (AOD)	Es un tipo especial de cooperación al desarrollo que se caracteriza por tener un origen público y por responder a unas características similares para todos los donantes. En el año 1971, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) definió a la AOD como los flujos que las agencias oficiales de los gobiernos destinan a los países en desarrollo (PED) y a los organismos multilaterales. Para que sea considerada AOD, el objetivo principal de la donación tiene que ser promover el desarrollo económico y el bienestar social de los PED, los flujos deben ser de carácter concesional y presentar un elemento de donación de al menos el 25 %. Cabe señalar que la cooperación internacional para el desarrollo no es sinónimo de “ayuda oficial al desarrollo”.

Fuente: elaboración propia.

Ejemplos de cooperación norte-sur, sur-sur y triangular Cooperación norte-sur: la UE financió un proyecto de ayuda al Ministerio de Sanidad de Kazajistán a fin de crear una estrategia nacional de salud materna e infantil, debido a que miles de bebés y niños morían cada año en el país asiático por falta de atención adecuada. Cooperación sur-sur: intercambio de experiencias en materia migratoria entre El Salvador y Ecuador (2015). El encuentro tuvo como objetivo compartir las experiencias, lecciones aprendidas y buenas prácticas que poseen ambos países. Cooperación triangular: el Seminario Regional sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional (2014) dictado en la capital de Namibia. Organizado por la fundación alemana World Future Council, los gobiernos subnacionales de Belo Horizonte y Windhoek, y la FAO. Debido a sus problemas de seguridad alimentaria, las autoridades de Namibia conocieron de cerca el sistema desarrollado con éxito en Belo Horizonte para confeccionar sus propios programas. Fuente: Sánchez (2015).

Tabla n.º 4. La cooperación internacional para el desarrollo según fuentes de financiamiento

Fuentes	Según tipo de actor	Ejemplos
Gubernamental: son acuerdos que realizan exclusivamente los gobiernos siguiendo orientaciones específicas y prioridades de política exterior.	– Bilateral: los fondos van directamente del donante al receptor de la ayuda. – Multilateral: el gobierno da los fondos a la organización multilateral, que va a gestionar los recursos hacia los países receptores, sin intromisión del país donante. – Descentralizada: se promueve a través de unidades subnacionales de manera directa.	Gobiernos nacionales y locales y organismos multilaterales.
No gubernamental: persigue la solidaridad internacional de sujetos privados sin fines de lucro, es por ello por lo que es más autónoma y desligada de los intereses políticos.	– Privados: entre empresas. – Organizaciones de la sociedad civil: a través de las ONG de desarrollo. – Universidades: relativa a la extensión universitaria que busca vincularse con el entorno social.	Empresas, ONG, sociedades civiles, universidades.
Fondos mixtos: se forman por la combinación de fuentes de financiamiento gubernamentales y no gubernamentales.	– Gubernamentales y no gubernamentales.	Mixtos.

Fuente: Álvarez Orellana (2012).

Tabla n.º 5. Tipos de cooperación internacional para el desarrollo

Financiera: toda transferencia concedida para la financiación de actividades orientadas al desarrollo del país receptor.	– Reembolsable: los países receptores deben restituirlos en ciertos plazos y con intereses. – No reembolsable: los países que los aceptan no contraen deuda.
Técnica: supone un conjunto de actividades como ser asesorías, intercambio de expertos, apoyo institucional, capacitaciones, programas de becas, etc., orientadas al intercambio de conocimientos técnicos y de gestión, es decir, de un know–how específico que contribuye al aumento de capacidades institucionales y de las personas. En este sentido, este tipo de cooperación busca transferir tecnologías, mejorar las instituciones y desarrollar recursos humanos, aumentando sus cualificaciones, habilidades y aptitudes productivas.	– Norte-sur. – Sur-sur. – Triangular.
Ayuda humanitaria y de emergencia: la ayuda de emergencia se concede de manera urgente en un plazo limitado de entre 6 y 12 meses y de manera gratuita a las víctimas de desastres ocasionados por catástrofes naturales o conflictos armados. La ayuda humanitaria se da en un plazo más prolongado de tiempo, por ejemplo, en operaciones para refugiados y desplazados.
Ayuda alimentaria.	– De emergencia: es a corto plazo y se distribuye de manera gratuita o por programas especiales de alimentación surgidos de una situación de emergencia. – Por programa: se encuadra en la ayuda alimentaria de desarrollo. – Por proyecto: se encuadra en la ayuda alimentaria de desarrollo.

Fuente: Álvarez Orellana (2012).

El orden global y regional analizado refleja una estructura que interpela a los gobiernos locales como actores políticos del desarrollo, es decir, como unidades político-administrativas que tienen un rol en el desarrollo económico-social y ambiental de las comunidades que representan.

Esta estructura también configura ese conjunto de desafíos en clave de oportunidades o amenazas a los cuales deben hacer frente los gobiernos subnacionales, desde sus localidades y regiones, con los recursos y medios que disponen. Existe un consenso en que los recursos disponibles son financieros y humanos, mientras que los medios se materializan en herramientas de gestión que un gobierno local o regional puede adoptar y adaptar a su realidad.

Entre las herramientas cabe señalar la cooperación descentralizada como un medio que fortalece los intercambios y las relaciones de cooperación entre unidades subnacionales argentinas y extranjeras. Esta modalidad de cooperación se promueve entre unidades subnacionales de manera directa, sin intervención del gobierno central u organismos multilaterales. Tal modalidad de cooperación se ha acentuado entre las relaciones que establecen los gobiernos locales, producto de los cambios acontecidos en la arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo en el siglo XXI concernientes a los actores, las agendas y las modalidades de cooperación.

Ejemplos de cooperación descentralizada Alianza público-privada para mejorar la gestión de escombros en Bogotá (2013). Proyecto coordinado por la fundación catalana ENT, que estableció un consorcio entre la Alcaldía de Bogotá, el Ayuntamiento de Les Franqueses del Vallès (Barcelona), la Agencia de Residuos de Cataluña y la empresa Gestora de Runes de la Construcció. Se realizó un diagnóstico y se siguió el modelo catalán de gestión de escombros para realizar recomendaciones aplicables a Bogotá, de lo cual derivó el Programa “Escombros Cero”. Fuente: Sánchez (2015).

Existen argumentos a favor y en contra de la cooperación internacional descentralizada:

Fuente: Sánchez (2015).

En ese orden de ideas, el resurgir de la cooperación sur-sur desde los actores y las agendas del sur global ha favorecido la construcción de vínculos horizontales entre socios de la cooperación en condiciones de horizontalidad, consenso y equidad, dejando de lado los tradicionales roles de “donante” y “receptor”. En consecuencia, se reemplazan las asunciones sobre un actor que funciona de manera activa entregando recursos y modelos de buena gestión a otro, que desempeña un rol pasivo en la recepción de estos, por una alianza estratégica entre pares de la cooperación que comparten saberes, experiencias y recursos solidariamente.

Cabe señalar que, para el caso de las unidades subnacionales argentinas, en particular, y la región latinoamericana, en general, la cooperación técnica prima por sobre la financiera, y como prueba de ello se encuentran los programas de cooperación sur-sur reportados a la Secretaría General Iberoamericana y los numerosos intercambios de conocimiento y prácticas que desarrollan los gobiernos subnacionales.

Ideas clave del capítulo

• La internacionalización de los gobiernos locales y regionales no se encuentra aislada del contexto global, ni del contexto nacional. Se trata de una compleja red de efectos y relaciones que definen los desafíos y las oportunidades que se exponen ante las autoridades para conducir su política de vinculación externa y de la gestión local en un contexto globalizado.
• La comunicación y la movilidad como elementos característicos de la globalización que modifican la estructura de posibilidades y la percepción de lo que somos en el mundo. También se resaltan los aspectos geográficos y las nuevas formas de gobernanza que definen el potencial de vinculación transnacional para unidades subnacionales.
• Dentro de la estructura de oportunidades, la cooperación con actores extranjeros se ubica en el corazón de la actividad internacional de los gobiernos locales. Conocer las formas en las que la cooperación ha evolucionado a través de los años es indispensable para identificar las herramientas y metodologías a través de las cuales se alcanzan los objetivos de desarrollo territorial de la gestión gubernamental subnacional.ttabla

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