El caso del municipio de Lanús
(provincia de Buenos Aires, Argentina)
Laura Gottero
Introducción
Este trabajo se propone indagar un estudio de caso sobre gobiernos locales y transversalización del abordaje migratorio en políticas públicas, en el marco de la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015), un propósito que algunas gestiones locales en la Argentina tomaron como línea particular de acción. La Agenda comprende 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que sintetizan una proyección estratégica de mediano y largo plazo destinada a transformar dinámicas de desigualdad, exclusión y afectación negativa en un sentido multidimensional: social, económico, cultural, político, ambiental, poblacional, etc. Esta planificación fue asumida como compromiso de Estado por los países que conforman la Asamblea General de Naciones Unidas —donde se aprobó el documento de la Agenda el 25 de septiembre de 2015—, y en el conjunto de sus metas se incluye la de proteger la situación de las personas migrantes y promover su regularización como modo de acceso a derechos (ODS 10, Meta 7). Asimismo, el ODS 16 plantea el desarrollo de ciudades inclusivas y sostenibles, y con ello pone el foco en el nivel local para mejorar las condiciones de vida y la protección de derechos humanos de toda la población que reside en estos espacios urbanos.
Siguiendo este planteo general que emerge del compromiso global expresado por los ODS y sus iniciativas de implementación subnacionales y locales, este artículo se propone indagar críticamente las modalidades de implementación de la Agenda 2030 en el municipio de Lanús, en relación con la inclusión del eje migratorio que se encuentra de manera explícita en la Meta 10.7 de esta herramienta. Las preguntas que guían el artículo son: ¿qué acciones se entendieron como indicadores de implementación de la Agenda 2030? Y, en relación con ello, ¿hubo una consideración por el abordaje migratorio en esa inclusión, que dé cuenta de este elemento importante para el alcance de los ODS?
Para recorrer estos interrogantes, se proponen las siguientes tareas de relevamiento y análisis:
- Enmarcar la implementación de la Agenda 2030 en el municipio de Lanús como parte de una dinámica general coordinada desde el nivel nacional, basada en la llegada de esta herramienta a los niveles locales de gestión. En ese escenario, caracterizar las acciones que se entendieron, desde el gobierno lanusense, como respuesta a dicha implementación.
- Realizar una lectura crítica de la planificación estratégica del municipio en el periodo de implementación de la Agenda 2030, en relación con la tematización de las migraciones en el partido y observando si existen lineamientos o componentes del plan que planteen ciertos modos de representación de las migraciones en el partido.
- Identificar componentes de políticas durante este proceso que permitieran abordar la agenda migratoria en el nivel local, y reflexionar sobre posibles factores que hayan incidido en esta dinámica.
El objetivo de este camino propuesto para el capítulo es problematizar la relación entre la incorporación formal, enunciativa, de la Agenda 2030 en la gestión local, y la planificación o concreción de acciones que se consideren elocuentes y claramente vinculadas con la gestión a partir de esta herramienta. Diversos estudios sobre gobiernos locales dan cuenta de que la agenda migratoria no se incorpora espontáneamente ni con facilidad en la gestión pública (Nicolao, 2020; OIM, 2018; Ortega Ramírez, 2013). Por ello, el foco estará puesto en revisar en qué medida la incorporación de este compromiso en la práctica estatal cotidiana de Lanús muestra, en el discurso y en el entramado institucional, una transformación del enfoque respecto de la inclusión de la temática migratoria, teniendo en cuenta lo expresado en la Meta 10.7 de los ODS, pero también en otros ODS en los que la dimensión local cobra importancia estratégica.
Migración, Agenda 2030 y gobiernos locales
En el año 2015, en el marco de Naciones Unidas, finalizó la elaboración de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, estructurada a partir de 15 objetivos (ODS) que, en 15 años, deberían cumplirse en todos los países que suscribieron este desafío. Los ODS plantean la erradicación de la pobreza y de las desigualdades, la protección del medio ambiente, las medidas para contrarrestar el cambio climático, formas de desarrollar ciudades inclusivas y sustentables y garantías de acceso a la salud y a la educación, entre otros propósitos. A partir del ODS 11 sobre “Ciudades y comunidades sostenibles”, el foco en la implementación local de esta herramienta marco cobró creciente importancia, a tal punto que diversas gestiones gubernamentales nacionales reservaron dispositivos u organismos del Estado encargados especialmente de la incorporación de la Agenda 2030 en sus políticas y líneas de gestión. El Paraguay y la Argentina son ejemplos de esta nueva modalidad, aunque el listado es más amplio.
Por ello, el estudio de la implementación de la Agenda 2030 en contextos de gobierno subnacionales —sobre todo en América Latina— constituye un ámbito de creciente interés académico, aunque de carácter incipiente. Es por ello que las publicaciones al respecto no son numerosas; sin embargo, resultan imprescindibles para configurar este panorama de antecedentes. Ojeda-Medina (2020) destaca la trayectoria de los gobiernos locales regionales en la cooperación sur-sur como una herramienta relevante para la incorporación de la Agenda, a la vez que señala los desafíos que emergen en el sentido de construir capacidades institucionales, de configurar líneas de acción estratégicas más dinámicas que las de los Estados nacionales y superar la opacidad que estos les causan en los ámbitos internacionales. La CEPAL (2021) destaca la necesidad de territorializar la implementación de la Agenda 2030 para lograr una acción integral desde los Estados a través de las políticas públicas, donde también la observación en terreno permita identificar concentraciones de recursos que generan desigualdad en espacios locales, como las ciudades más pobladas. Fuera de América Latina, Kanuri, Revi, Espey y Kuhle (2020), en una guía para implementar los ODS en las ciudades, utilizan el término “localización” para dar cuenta del proceso de planificar, implementar y monitorear a los ODS en los espacios locales, y destaca la importancia estratégica que esta incorporación para las gestiones locales, en términos de adquirir una hoja de ruta consensuada globalmente, como así también recibir recursos y apoyo para el desarrollo de iniciativas basadas en los ODS que permitirían una mejora integral de la situación de las ciudades que participan en esta iniciativa. Esto también es destacado en guías gubernamentales que acompañan y explican el modo de incorporar la Agenda 2030 en la gestión local, de tal manera que estos documentos se vuelven un instructivo para la gestión (Diputación de Barcelona, 2020).
En la Agenda 2030, el derecho humano a la migración se encuentra expresado como tal en un ODS en particular, pero en todos los demás constituye una variable que se puede identificar de manera transversal (OIM, 2018). En el ODS 10 sobre reducción de las desigualdades en y entre los países, la Meta 10.7 se refiere específicamente a la migración: “Facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas, incluso mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas” (Agenda 2030, 2015, Meta 10.7).
La Meta 10.7 se despliega en dos indicadores: uno referido a las condiciones económicamente equitativas de trabajadores/as migrantes y otro relativo a establecer un número de países que apliquen políticas migratorias “bien gestionadas”.
El nexo entre la Meta 10.7 y los gobiernos locales se puede establecer a partir del alcance e interacción de tres ODS: 11) Ciudades y comunidades sostenibles; 16) Paz e instituciones sólidas; 17) Alianzas para lograr los objetivos.
En lo que respecta al ODS 11, en el documento que establece los lazos entre migración y Agenda 2030 (OIM, 2018) se establece que la migración implica trayectorias de movilidad cada vez más urbanas, tanto por la denominada “migración por etapas” (Micolta León, 2005) desde zonas rurales a urbanas como por una migración internacional que directamente se instala en ciudades (Portal Mundial de Datos sobre la Migración; Nueva Agenda Urbana, 2016). De acuerdo con estadísticas oficiales de la OIM, se calcula que uno de cada cinco migrantes internacionales vive en un conjunto de 20 ciudades donde la migración se halla altamente urbanizada, y una de estas es Buenos Aires [sic], aunque no aclara si es Ciudad Autónoma de Buenos Aires u otro recorte geográfico. De manera complementaria, en un informe de la UNESCO sobre ciudades y movilidad humana (2021) se explica que las personas migrantes que se dirigen a destinos altamente urbanizados tienden a elegir ciudades “intermedias” en términos de población y de extensión geográfica. Allí, pareciera que las oportunidades de inserción son mejores, pero, a la vez, hay menos experiencia histórica asociada con la migración, lo que las expone a diferentes problemáticas de interacción social (discriminación, prejuicios, desconocimiento de los derechos garantizados por la ley migratoria, etc.). Si se toma a Lanús como una ciudad intermedia, si la historia migratoria del partido es leída no solo como una dinámica ultramarina sino limítrofe y regional de larga data, la consideración de estas observaciones permitiría abordar de manera eficiente estas situaciones de potencial (y efectiva) diferenciación negativa y barreras de acceso a derechos. Tal como indican Vera y Adler (2020),
Un enfoque basado en el entendimiento de la trayectoria migrante busca convertir a la comunidad receptora en un objetivo, pretende aportar a la construcción de comunidades sólidas y sostenibles. Dicho esto, las ciudades deberían pensar en cómo volverse más flexibles para ser más cosmopolitas y evitar polarizaciones. Crear comunidades robustas que tengan capacidad para recibir migrantes, pero también la capacidad de reinventar su propio asentamiento de una manera diferente (Vera y Adler, 2020, p. 345).
En el plano de los gobiernos locales, la Agenda 2030 tiene desafíos específicos relativos a su cumplimiento. En el caso de la Argentina, la visibilización de esas coyunturas estratégicas motivó que desde el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (en adelante, CNCPS) se construyera un área de trabajo específica sobre los ODS y su implementación en el nivel municipal. El CNCPS constituye un ámbito de articulación de las agencias y dispositivos del Estado que diseñan y desarrollan políticas sociales, con el fin de hacer más eficientes la distribución y uso de los recursos aplicados a esas líneas de acción. Dicho Consejo monitorea la implementación de la Agenda 2030 en el nivel local, a través de la experiencia de municipios que —en todo el país— han adherido al cumplimiento de los ODS en sus jurisdicciones. Por razones de extensión, se omite aquí un relevamiento más minucioso sobre los reportes de monitoreo de este organismo sobre la Agenda 2030 en el nivel local, pero es importante comentar que en el Tercer Informe Voluntario (2022) se indica que la Argentina ha acogido el tratamiento de la mayor parte de los grupos identificados como en situación de vulnerabilidad, entre los cuales se encuentra la población expuesta a mayores riesgos debido a su estatus migratorio (CNCPS, 2022), por lo que el abordaje de este grupo social debería contemplarse en las políticas destinadas al alcance de los ODS en contextos locales.
Contexto sociodemográfico y síntesis estadística migratoria del partido de Lanús
El partido de Lanús se encuentra en la provincia de Buenos Aires, al sur de la región compuesta por 24 distritos que rodean a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CABA) que conforman el Área Metropolitana de Buenos Aires (en adelante, AMBA), una zona extensa dividida en tres anillos o zonas semicirculares distinguidos por su distancia respecto de la CABA. Lanús se encuentra en el anillo o cordón N.° 1 y, en función de su cercanía y de su organización de calles y avenidas que conectan directamente con la CABA, es considerada una ciudad de alto tránsito desde el segundo y tercer cordón del AMBA hacia el centro porteño.
De acuerdo con los datos sistematizados en el Atlas del Conurbano Bonaerense (Programa de Estudios del Conurbano, Universidad de Avellaneda), de acuerdo con los datos actualizados del Censo 2022, Lanús cuenta con 462.041 habitantes, lo que equivale a un 9,06 % del total de población del primer cordón del AMBA (5.098.271 personas), y el 4,25 % de la población total de dicha región (10.865.182 habitantes) —esta proporción poblacional se encuentra levemente disminuida respecto de las cifras del Censo 2010–. La población lanusense presenta una leve tendencia a la feminización, con un 52,6 % de mujeres y un 47,4 % de varones.
Al momento de la publicación de este capítulo, no se hallaba disponible información actualizada sobre la población siguiendo la variable de lugar de nacimiento, por lo que los datos sobre población migrante siguen siendo aún los del Censo 2010. De acuerdo con este relevamiento, la población de Lanús era de 459.263 habitantes, de los cuales 33.017 tenían origen extranjero, lo que representa un 7,2 % de la población total. Este porcentaje supera el promedio provincial, que asimismo es más alto que la media nacional (4,5 %) y la provincial (6 %). Esta representatividad migratoria más marcada en el perfil sociodemográfico del partido de Lanús constituye así un rasgo que describe la dinámica de su población, y reúne a esta jurisdicción con otras que también presentan un porcentaje migratorio superior al promedio, como Lomas de Zamora (8,1 %), Esteban Echeverría (7,5 %) y Quilmes (7,3 %). No obstante, resulta preciso señalar que mientras que en la Provincia de Buenos se observa un aumento de porcentaje de población migrante entre el 2001 y el 2010 (del 5,5 % al 6 %), en Lanús la tendencia fue decreciente y se redujo un 0,5 % (de 7,7 % a 7,2 %).
La migración en Lanús presenta una tendencia a la feminización: de las 33.017 personas migrantes, 18.647 son mujeres, y de estas, 10.261 son oriundas de países limítrofes, con una marcada presencia de mujeres paraguayas: 6903. El segundo grupo mayoritario es el de origen uruguayo (1759 personas), y el tercero es el grupo de mujeres peruanas (1215 personas); por otro lado, 14.242 de las personas migrantes fueron registradas como varones, de los cuales 7990 son oriundos de países limítrofes —con mayoría paraguaya: 5034— y 1318 son de países de América no limítrofes —entre ellos, 1068 son de origen peruano–.
Resulta significativo señalar que, si bien en términos nacionales, el segundo grupo migratorio mayoritario es el boliviano, en Lanús este lugar está ocupado por la migración uruguaya, seguida por la migración peruana, y en cuarto lugar se halla la migración boliviana. Esto da cuenta de una yuxtaposición de migraciones del Cono Sur de larga data pero que han cesado su afluencia (como la migración uruguaya), con una migración también antigua pero que mantiene su dinamismo (la paraguaya), y un grupo migratorio que se manifestó numeroso y activo en las últimas décadas, como el peruano.
Finalmente, como último dato del Censo referido a población migrante en Lanús, de las 33.017 personas extranjeras en el partido, 32.889 habitan en casas particulares, y de este número, 18251 son oriundas de países limítrofes —con mayoría de población paraguaya: 11.937, y uruguaya: 3163—, en tanto que 2283 son migrantes peruanos/as.
La antigüedad y el dinamismo de la población migrante en Lanús, así como también su porcentaje respecto de población no migrante —que es más elevado que la media provincial y la media nacional— brindan la primera razón por la que el municipio de Lanús constituye un objeto de estudio pertinente para este artículo, en tanto que la oportunidad de implementar la Meta 10.7 tendría aquí desafíos particulares y de elevada incidencia. La segunda razón por la que este distrito es pertinente para el análisis se aborda en el apartado siguiente, y se inscribe en la toma de decisiones propia de esta gestión local.
Implementación de la Agenda 2030 en la planificación local (Lanús, 2018)
La incorporación formal de esta herramienta en la Agenda 2030 en la planificación municipal se estructura por la institucionalización de este proceso en el organigrama estatal y la producción de ordenanzas, por un lado, y por el otro, por la elaboración y puesta en vigencia del Plan Lanús Visión 2030. La institucionalización de la Agenda 2030 en un dispositivo específico creado en el 2019 (Unidad de Coordinación Plan Estratégico Lanús 2030), la elaboración de ordenanzas y el desarrollo incipiente de iniciativas de cooperación, así como la participación del municipio en espacios de intercambio de gobiernos locales como Mercociudades, dan cuenta de una intención política por responder a la convocatoria nacional de implementar los ODS en los espacios locales. Lanús es uno de los 37 municipios de todo el país que firmó convenio en el lapso 2020-2022 para la implementación de la Agenda 2030 en la gestión, y uno de los cuatro del Conurbano Sur de la Provincia de Buenos Aires que lo hizo —los otros tres son Florencio Varela, Quilmes y Lomas de Zamora (CNCPS, 2022)–. De los cuatro municipios, es el único cuyo signo político es opositor a la gestión nacional que lidera la implementación a través del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y, en este caso, la Agenda 2030 no fue tanto una herramienta marco de gestión territorial —tal como se indica en las Guías para las políticas públicas locales— sino una vía de exposición regional e internacional desarrollada no sin ambivalencias, pero a la que se le destinan recursos municipales y un espacio en el organigrama. Por estas razones, que se suman a la vacancia de estudios sobre la inserción de los ODS en la agenda pública lanusense, es que se desarrolla este artículo.
En términos metodológicos, la reconstrucción del panorama institucional y normativo de implementación de la Agenda 2030 en los lineamientos de acción del municipio de Lanús siguió la toma de decisiones expresada a través de los cambios en el organigrama y la elaboración de ordenanzas que abordaron específicamente componentes de la incorporación de la herramienta, así como también el Plan Estratégico que se elabora en diálogo con los ODS. Este corpus de análisis constituye la expresión material de la toma de decisiones de esta gestión local sobre este tema, y su abordaje crítico fue realizado a través de herramientas de análisis del discurso ideológico (Maingueneau, 2008) y de la planificación estratégica de políticas públicas (Matus, 2016), así como del seguimiento de acuerdo con la dimensión de recepción del derecho establecida por el modelo de indicadores en derechos humanos para políticas públicas (OEA, 2015).
Producción normativa relacionada con los ODS
En septiembre de 2018, el Municipio de Lanús se incorporó al listado de (por entonces) 12 gobiernos locales que aprobaron la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en el marco de una experiencia de provincialización y localización de la Agenda 2030 establecida por un Convenio Marco de Cooperación entre el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y la Provincia de Buenos Aires (8 de agosto de 2018).
Este acuerdo se formalizó a partir de la Ordenanza 12734/18, que establece el convenio con el CNCPS para el abordaje de la Agenda 2030 en el nivel local “con la finalidad de establecer entre las partes acciones de vinculación y cooperación que permitan la localización y adaptación de las metas de Desarrollo Sostenible a la realidad del municipio de Lanús” (art. 1). Es importante señalar que el CNCPS tiene en su organigrama un área específica sobre implementación, federalización y seguimiento de los ODS. Desde ese ámbito, genera convenios donde los Estados locales se comprometen a incorporar la Agenda 2030 en sus gestiones. No obstante, el seguimiento particular queda a cargo de cada municipio y no hay supervisión del CNCPS con respecto a los resultados alcanzados.
En el año 2019, la Ordenanza 12966 incorporó a la Unidad de Coordinación del Plan Estratégico Lanús (UCPEL) en el organigrama municipal; específicamente, es un dispositivo aislado que solo depende de la Intendencia pero no tiene vínculos con ninguna otra agencia de gobierno local. Es curiosa esta inserción institucional en tanto la Agenda 2030 propende a la transversalidad temática a partir del desglose de cada objetivo en múltiples metas que se cruzan con los desafíos centrales y asociados de cada propósito. Ese mismo año, se formuló un “Acuerdo de establecimiento de relaciones hermanas Changzhou (China) y Lanús (Argentina)” con la Ordenanza 12763, que se propone estimular el intercambio de especialistas, expertos, técnicos y otras formas de recursos humanos involucrados en los sistemas de educación superior y los científicos, como así también formular proyectos conjuntos en las áreas de educación física, actividades deportivas y recreación, además de las áreas de ciencia y tecnología. En conversaciones preliminares con el equipo de la UCPEL respecto de la implementación de la Agenda 2030 en la gestión local, uno de los hitos más referidos es la visita de una comitiva de funcionarios de Changzhou en el marco de lo dispuesto por la Ordenanza ya citada. En esa ocasión, se les presentó el distrito de Lanús, se expusieron las líneas posibles de intercambio comercial y técnico, y se había propuesto la visita de una comitiva lanusense a la China para realizar acciones de transferencia sobre prácticas de actividad física y deportes. No hay registros documentales de la visita ni de los diálogos que hayan tenido en materia de consensos o intercambios sobre políticas, y la irrupción de la pandemia suspendió la visita de los funcionarios lanusenses. Sin embargo, en el 2021 se publica la Ordenanza 12329/21, por la que se aceptan y pasan a inventario del patrimonio municipal una serie de materiales educativos donados por Changzhou a Lanús: libros de aprendizaje del chino, libros de cuentos, un juego de fonética y otro de vocabulario en chino. Esta acción es referida en el documento como parte de las acciones de cooperación previstas por el convenio establecido.
Finalmente, en el 2020, la Ordenanza 13039 declaró al “libro” [sic] Lanús Visión 2030 de interés municipal
… como instrumento de Planificación Estratégica e Información Ciudadana, donde se establecen objetivos, metas e indicadores cuantitativos y/o cualitativos para la administración municipal, en el marco de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (art. 1).
Aquí también se observa cierta particularidad en este reconocimiento, puesto que resulta obvio que una planificación oficial del municipio tendría interés para este; esta acción sugiere una puesta en escena renovada que permitiría el desarrollo de nuevos lineamientos relativos a la implementación de los ODS.
En relación directa con la consideración de Lanús 2030 como un instrumento de planificación vinculado con la Agenda 2030, veamos cuáles fueron las acciones estatales que se consideraron hitos de ese cumplimiento en materia de ODS.
- En el 2021, mediante la Ordenanza 13238, se declaró de interés municipal la Nueva Agenda Urbana (ONU Hábitat, 2016) y se indicó la implementación de sus lineamientos en el espacio local.
- En el mismo año, se concretó la incorporación de Lanús al Consejo Rector CIDEU (Barcelona) a través de la Ordenanza 12963. El CIDEU es una red de gobiernos de Iberoamérica que acompaña y fortalece iniciativas de planificación estratégica. La Red CIDEU expresa que su misión “es acompañar a los gobiernos locales iberoamericanos a aplicar la cultura del pensamiento estratégico urbano en el diseño y gestión de proyectos alineados a una estrategia, para lograr ciudades sostenibles e inclusivas, aplicadas a la modernización y transformación de ciudades”.
- En el 2022, se establecieron dos acuerdos de cooperación con Montevideo (Ordenanza 13611) y Mendoza (Ordenanza 13612).
- En el lapso 2021-2023, se concretaron participaciones en organismos multilaterales y espacios de intercambio entre gobiernos municipales, así como se estableció una participación constante en los Congresos de la CIDEU.
Como puede observarse, las acciones entendidas en el marco de la implementación de la Agenda 2030 están vinculadas con una mirada hacia el exterior, hacia los lazos con otras localidades o espacios de intercambio, pero no se planifican acciones tendientes a la implementación de los ODS en el ámbito local, ni en lo que respecta al abordaje territorial ni a la perspectiva institucional.
La decisión política de incluir a la Agenda 2030 como una herramienta de gestión local y darle un marco formal a esta incorporación a través de producción normativa e institucional específica constituye una coyuntura estratégica para observar si esta actualización de las referencias migratorias fue posible y, en ese caso, si se ha dado en consonancia con la planificación y monitoreo de acciones vinculadas con el cumplimiento de los ODS. Teniendo en cuenta esta premisa, a continuación se analiza el documento presentado como instrumento específico de implementación de la Agenda 2030 en el municipio: el Plan Lanús Visión 2030.
Plan Lanús Visión 2030 (2019)
Esta planificación fue publicada en el 2019 por el Estado municipal, a través de la Unidad de Coordinación del Plan Estratégico 2030 (UCPEL), el área de gobierno encargada del diseño y seguimiento de acciones tendientes al cumplimiento de los ODS de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015) en el nivel local. A través de la implementación del Plan 2030 con el apoyo de la UCPEL, el municipio de Lanús se propuso dar cumplimiento a la territorialización de los ODS prevista por el CNCPS —anteriormente referida—, lo que involucra directamente a los gobiernos locales en la concreción de esta responsabilidad asumida ante la comunidad internacional. No obstante, la incorporación en este proceso de territorialización no es automática, y cada municipio del país debe suscribir el convenio del Consejo para expresar su voluntad de implementar los ODS en el espacio local, como así también debe desarrollar líneas de acción que permitan la concreción de resultados observables en torno de esta meta. De allí que la formulación del Plan Lanús Visión 2030 constituya uno de esos indicadores de resultado asociados con el compromiso de cumplimiento local de los ODS.
El documento estratégico Lanús Visión 2030 se asienta en la planificación urbanística haciendo hincapié en desafíos de trazado de la ciudad; una preocupación central es el bajo porcentaje de áreas verdes respecto de las zonas edificadas y, en relación con esta, las posibilidades viables de organizar el paisaje urbano caracterizado por una edificación desordenada. El propósito es que la urbanización y la construcción sin previsión de conjunto, que caracterizaron a las décadas anteriores, pueda ir mitigando sus impactos en función de potenciar y visibilizar los componentes comerciales, turísticos y de intercambio de Lanús en el plano nacional y el internacional, a partir de la inserción del municipio en la CIDEU y de las iniciativas puntuales de intercambio con sectores gubernamentales y empresariales de otros países que ya fueron reseñadas en el apartado anterior.
A pesar de la focalización hecha en la dimensión territorial y de planificación urbanística, en estos aspectos también ejerce incidencia la cuestión del patrimonio de la ciudad, expresado en términos espaciales a través de elementos de zonificación, edificación y estilos arquitectónicos. A esto hace referencia el apartado de patrimonio e identidad del Plan 2030, cuando establece que estas cuestiones permiten el refuerzo emocional del sentido de pertenencia y de la percepción de ser parte de una comunidad (p. 30). La acepción de patrimonio en el documento se define explícitamente de carácter material —por lo tanto, expresado a través de la dimensión edilicia—, pero destaca la importancia de este aspecto para la preservación patrimonial de carácter cultural, basada en el derecho a la participación en los beneficios de la cultura (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1969). Resulta muy interesante que, en la foto que ejemplifica los desafíos en materia de patrimonio e identidad, se muestre la fachada de la Sociedad Italiana de Beneficencia, ubicada en la localidad de Remedios de Escalada, una institución creada en 1913 que fue distinguida con la plaqueta “Valores del Barrio” por el intendente del municipio.
En estas acciones discursivas y en la escena pública, la experiencia migratoria es tematizada aunque no expresada como tal en los reconocimientos socioculturales de la gestión local. De hecho, se plantea una contradicción entre este tipo de referencias y los resultados esperados de una buena gestión patrimonial: “La preservación del patrimonio histórico-cultural y de la memoria de las ciudades y sus barrios constituye la garantía del Ciudadano [sic] para resignificar y conservar los bienes que le son propios” (p. 30). Aquí el uso técnico de “ciudadano” no sería incorrecto, dado que las personas migrantes pueden votar en elecciones locales, así como una parte de la población forma parte de la experiencia migratoria sin haber migrado, porque se sienten parte de una colectividad porque sus padres o abuelos eran oriundos del país que nuclea esas referencias. Sin embargo, desde un uso social, la idea de ciudadano puede plantear una oposición respecto de extranjeros/as más allá de las habilitaciones en procesos electorales, similar a la distinción expresada por Devoto respecto de las acepciones jurídica y social del término “extranjero” (2003).
Lo expuesto en el párrafo anterior contribuye a identificar puntos de partida estratégicos para incorporar una mirada transversal de la migración en el planeamiento de gobierno local, con la premisa de que existen elementos del relato y el imaginario de la ciudad que “hablan” de la migración sin recuperarla como tal en el sentido pleno de este concepto. Pero la revalorización de la experiencia migratoria como un proceso dinámico y enraizado en la constitución de las sociedades en el nivel municipal permitiría tejer nuevas tramas socioculturales en el marco de la interacción social cotidiana. No obstante, si esta planificación estratégica constituye el instrumento de implementación de la Agenda 2030, puede observarse la vacancia de un abordaje de la agenda migratoria en el plano local, en relación con la Meta 10.7 que específicamente se refiere a la situación de las personas migrantes, pero también de manera transversal en las metas de los ODS sobre ciudades y comunidades sostenibles, y sobre las alianzas necesarias para alcanzar los objetivos.
¿Una Agenda 2030 local sin agenda migratoria? Reflexiones incipientes sobre esta omisión
El análisis del apartado anterior tuvo como propósito observar dinámicas de implementación de los ODS en la gestión municipal de Lanús, para identificar qué es lo que se entiende como “incorporación de la Agenda 2030” en la práctica estatal local, y si esa representación se halla vinculada con el contenido programático de esta herramienta internacional. En esa mirada general, el foco se orienta a la consideración de los componentes específicamente migratorios, en tanto se considera que la Agenda 2030 y su referencia explícita al apoyo para la regularización migratoria es un elemento clave de implementación en ciudades donde la población tiene un componente migrante destacado.
Siguiendo esto, la Agenda 2030 debería ser una oportunidad estratégica para formular lineamientos respecto de la gestión migratoria en el espacio local. Esto implica adecuar acciones previas a la orientación marcada por esta herramienta marco o, en los casos donde no hay planificaciones específicas sobre migración —como es el caso de Lanús—, generar ámbitos y dispositivos nuevos para abordar esta temática en la gestión de gobierno.
De acuerdo con lo relevado en este caso, ninguna de las dos opciones se concretó y, en su lugar, la Agenda 2030 fue objeto de la referencia constante, se constituyó como un sobreentendido de acciones municipales, pero no tuvo un contenido programático específico que incidiera en el enfoque de trabajo de las agencias de gobierno. La inserción satelital de la UCPEL y su único nexo con la Intendencia es una muestra gráfica, en el organigrama, de esta desconexión.
Ahora bien, esta observación general, ¿qué influencia tuvo en la ausencia del abordaje migratorio en relación con la implementación de la Agenda 2030? ¿Por qué, por ejemplo, la visita de funcionarios de Changzhou no se articuló con una reflexión institucional sobre la presencia de migrantes chinos en el distrito y su rol en la vida comercial cotidiana (por dar un ejemplo de inserción temática simple)? Una de las explicaciones posibles que se están explorando a través de este trabajo puede exponerse mejor a través de un ejemplo institucional.
En el año 2019, la Subsecretaría de Empleo y Economía Social del municipio de Lanús realizó una presentación oficial de resultados del Plan Lanús Visión 2030, en el marco de un Curso sobre Estrategas Urbanos promovido por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En esta situación, como ejemplo de la inserción de la planificación estratégica citada en el compromiso de incorporación de los ODS, se presentó una línea integrada de trabajo: la de reducción de pobreza, y dos lineamientos asociados: a) creación de riqueza y trabajo genuino; b) abordaje integral de alivio a la pobreza en el núcleo familiar.
El lineamiento a) presentaba como acciones las siguientes: a) “intermediar entre empleador y empleado”; b) “empoderar el trabajo independiente”; c) “asegurar acceso a la educación y perfeccionamiento para el trabajo”. De las acciones se desprenden una serie de programas que incluyen un portal de empleo y realizar talleres y cursos de formación profesional, entre otros ejemplos que discurren de manera paralela a la Agenda 2030 pero no fueron formulados como desprendimiento de su implementación. En la presentación gráfica de este esquema, las acciones se acompañan con la inclusión gráfica de los logos de los ODS vinculados con este lineamiento: fin de la pobreza (1), educación de calidad (4), trabajo decente y crecimiento económico (8) y reducción de las desigualdades (10).
El lineamiento b) enuncia la acción de “asegurar el acceso de todas las personas a una alimentación sana, nutritiva y suficiente, especialmente durante las etapas de desarrollo”, y entre sus acciones se enuncian programas del municipio que se orientan a la protección alimentaria pero no fueron creados a partir de la implementación de la agenda, tales como el Servicio Alimentario de Emergencia (SAE), medidas especiales para población celíaca, y planificación alimentaria dentro del Plan Más Vida, que además es de orden provincial y no municipal. Estas acciones están vinculadas con los ODS 1 de fin de la pobreza y el ODS 2 de hambre cero.
En ninguno de los lineamientos se incorpora un léxico y un enfoque que sea elocuente respecto de la Agenda 2030, y todos los dispositivos y políticas presentados responden a acciones sectoriales de la gestión preexistentes o no vinculadas desde su construcción con esta herramienta marco. Esto no implica que se trate de medidas inadecuadas o sin utilidad; lo que se quiere expresar es que no fueron formuladas de manera clara y explícita a partir de los parámetros provistos por los ODS y, por lo tanto, no se recupera el contenido de los acuerdos que sostienen sus metas ni tienen una orientación e indicadores de seguimiento en ese sentido.
El ejercicio de presentación de los ODS como asociados a acciones preexistentes que no fueron pensadas con la gramática de la Agenda 2030 puede ser pensado como una especie de “etiquetado”, donde en lugar de generar prácticas y dispositivos estatales genuinos y elocuentes sobre los ODS, se trata de sostener la referencia discursiva de la implementación aprovechando acciones previas que podrían estar relacionadas pero que no fueron construidas para ello. Cuando se sigue ese enfoque, se pierde el componente de innovación asociado con la incorporación de la nueva herramienta, así como no es posible identificar las temáticas y cuestiones que emergen del nuevo componente para la gestión y que no habían sido objeto de gestión antes. Difícilmente surja un abordaje de la migración en el plano local si antes de la Agenda 2030 no tenía un espacio institucional específico, y si con la incorporación de aquella la práctica estatal de incorporación se basa en relevar qué medidas y programas se parecen a los ODS en lo formal y en la idea general. En una dinámica con estas características, no hay espacio para cotejar lo que la Agenda 2030 “trae” a la gestión y que no había sido contemplado de manera previa. Por esa razón, la migración sigue sin ser tematizada ni gestionada; con ello, se continúa una línea de fragilización de la situación de personas migrantes en el espacio local, y se produce un déficit de implementación de la Agenda 2030 cuyo cumplimiento está configurado como un compromiso gubernamental.
A modo de cierre, una crítica de la “implementación enunciativa”
En la observación general que parte de la incorporación formal de los ODS en el espacio municipal que no conduce a la generación de un contenido programático, se advierte uno de los primeros mecanismos que bloquea la consideración de la migración en las políticas locales desde el ámbito de la incorporación de la Agenda 2030. Este primer factor indica que la implementación de la Agenda 2030 basada en una mirada hacia el afuera, con la atención puesta en una serie de intentos de cooperación comercial y técnica, así como en la participación en redes internacionales, impide el ejercicio transformador —aunque perfectible— de traer lineamientos concretos aprobados por la comunidad internacional a los espacios cotidianos. Esto permitiría la reflexión sobre modos de construir otras tramas de acceso a derechos y de desafíos en torno a una vida más adecuada en el nivel de las ciudades; tramas en permanente revisión y crítica, por supuesto, pero que al menos se mantienen legitimadas como un horizonte común. El movimiento, que debería ser desde el plano externo/internacional hacia el interno/local, se realiza de manera inversa y con ello se anula incluso el concepto de implementación de esta herramienta, porque no se incorpora nada en el contexto local que pueda monitorearse a partir de agencias o políticas municipales.
El segundo mecanismo que obstaculiza la consideración de la migración como una temática transversal en la gestión local se refiere a lo que en el apartado anterior fue definido coloquialmente como “etiquetado”. Este procedimiento se basa en la asignación de categorías nuevas a acciones estatales preexistentes con el objetivo de indicar un cumplimiento nominal pero no significativo, real, de propósitos o desafíos que obedecen a otros parámetros o lineamientos de gestión. El “etiquetado” implica la identificación de prácticas estatales previas que, sin una transformación profunda, podrían ser asociadas con elementos o estándares que se deben alcanzar en el marco de otras herramientas u otros modelos de seguimiento. En consecuencia, los temas, problemáticas o cuestiones asociadas con la Agenda 2030 no se hallaban ya como parte de un proceso de institucionalización previo en políticas, programas o dispositivos, en la “implementación enunciativa” no encuentran condiciones para emerger y ser tratados. Esto sucede porque la modalidad de incorporación de los ODS, basada en la mirada hacia afuera y, adentro, en la asociación con medidas previas, no puede plantear lo que falta, la ausencia, como desafío de gestión. Eso sucedió con la agenda migratoria local en el caso de Lanús: al no existir un dispositivo o agencia institucional que se encargue específicamente de la cuestión migratoria en el municipio, ese tópico fue dejado a un lado en la tematización de los ODS aunque ocupara un lugar destacado en dicha herramienta, tanto en la Meta 10.7 como en otras tematizan esta cuestión en forma transversal.
El caso de Lanús muestra cómo la inclusión de los compromisos sistematizados en la Agenda 2030 no implican un cambio automático de enfoque de gestión ni constituye de por sí una formulación de política pública. Se requiere una revisión en profundidad y un cotejo con el quehacer institucional para conocer cuáles acciones pueden fortalecerse con esta herramienta, y cuáles vacancias o ausencias de gestión pueden observarse a partir de este relevamiento. Una inclusión significativa, con contenido programático, de los ODS podrían incluso sentar las bases de la discusión entre el imaginario folclorizado de las migraciones en los espacios locales —donde el relato predominante sigue siendo el de las dinámicas ultramarinas— y un escenario de situación actualizado donde la migración obedece a otros patrones de movilidad y tiene desafíos concretos en materia de derechos humanos. Para ello, la incorporación de personal entrenado en estos enfoques y la capacitación a efectos del Estado en derechos humanos e instrumentos internacionales aparece como una cuestión central, para superar la faz publicitaria de las herramientas marco internacionales sobre la que se apoyan muchas gestiones de gobierno, y recuperar el sentido concreto y la responsabilidad no optativa ni selectiva que entraña su aplicación.
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