Geneviève Massé

Résumé

La guerre russo-ukrainienne met aujourd’hui à l’épreuve le régime commercial international en invalidant la vision néolibérale de la promotion de la paix par la libéralisation du commerce. Les différentes sanctions adoptées par les États, fondées sur leurs intérêts essentiels de sécurité, intensifient les discussions portant sur l’articulation entre « commerce » et « sécurité ». En examinant les diverses mesures adoptées par l’occident depuis l’invasion russe de l’Ukraine en 2022 et le cadre juridique des sanctions dans le régime du commerce international, cette contribution tâche de déterminer leur légalité et leur légitimité. L’analyse de l’exception de sécurité prévue au GATT et de son interprétation par le Groupe spécial dans Russie-Trafic en transit permet de conclure que, malgré leur probable légalité, les sanctions économiques fragilisent les relations internationales et la coopération à l’OMC. En effet, le cadre légal permissif de l’OMC permet aux Membres d’opérer une guerre économique, d’aggraver le découplage dans l’ordre mondial et de menacer la crédibilité et la survie de l’organisation. Ces circonstances mènent aujourd’hui les États à repenser l’idéologie qui dominait le commerce multilatéral au courant des dernières années, et plongent l’OMC dans un dilemme institutionnel important.

   

Mots clés : OMC, Article XXI, exception de sécurité, intérêts essentiels de sécurité, guerre russo-ukrainienne, Russie, Ukraine, sanctions.

Abstract

The Russo-Ukrainian war is currently testing the international trade regime, undermining the neoliberal vision of promoting peace through trade liberalization. Various sanctions imposed by states, based on their essential security interests, intensify discussions regarding the interplay between “trade” and “security”. By examining the diverse measures taken by the West since the Russian invasion of Ukraine in 2022 and the legal framework of sanctions within the international trade regime, this contribution seeks to ascertain their legality and legitimacy. The analysis of the security exception provided in the GATT and its interpretation by the Special Panel in Russia – Transit Traffic case leads to the conclusion that, despite their likely legality, economic sanctions weaken international relations and cooperation within the WTO. Indeed, the permissive legal framework of the WTO allows Members to engage in economic warfare, exacerbating decoupling in the global order and threatening the organization’s credibility and survival. These circumstances are compelling states to reconsider the ideology that dominated multilateral trade in recent years, plunging the WTO into a significant institutional dilemma.

   

Keywords: WTO, Article XXI, security exception, essential security interests, Russo-Ukrainian war, Russia, Ukraine, sanctions.

   

Le 24 février 2022, la Russie commence une invasion de l’Ukraine. Cette invasion s’inscrit dans la continuité des mesures prises par la Russie à l’encontre de l’Ukraine depuis 2014. En agissant de la sorte, la Russie démontre son flagrant mépris du droit international et de l’ordre international fondé sur les règles, notamment du principe de la souveraineté et de l’intégrité territoriale d’un État assuré par l’article 2(4) de la Charte des Nations Unies^[1]. L’invasion russe et les combats militaires qui s’ensuivent sur le territoire ukrainien causent d’énormes souffrances. Selon les données du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, près de six millions d’Ukrainiens sont encore réfugiés à travers le monde, alors que le nombre de morts sur le territoire ne cesse d’augmenter^[2]. En plus des pertes humaines et des crimes de guerre qui ravagent le pays^[3], l’UNESCO rapporte qu’environ 260 sites culturels ont été endommagés^[4].

La guerre russo-ukrainienne bouleverse la relative stabilité internationale caractérisant les trente dernières années^[5]. En réponse au manifeste non-respect du droit international par la Russie, plusieurs États occidentaux et leurs alliés adoptent une série de sanctions économiques sans précédent^[6]. L’adoption d’aussi larges sanctions à l’encontre de l’une des économies du G20 soulève des questions à l’égard de leur légalité et de leur légitimité dans le système du commerce international actuel. La présente contribution s’interroge sur le rôle de l’exception de sécurité prévue à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (ci-après « le GATT ») dans la légitimation des sanctions économiques adoptées par les États parties au conflit et sur l’effet des sanctions sur la coopération à l’Organisation Mondiale du Commerce (ci-après « l’OMC »).

Cette contribution se divise en deux parties. Premièrement, après un aperçu des sanctions adoptées par l’occident, elle discute du cadre légal régissant l’adoption de telles sanctions à l’OMC, plus précisément, de l’article XXI du GATT et du rapport Russie-Trafic en transit. Deuxièmement, cette contribution s’attarde aux préoccupations découlant de l’interprétation par le Groupe spécial (ci-après « le GS ») de l’exception de sécurité. Notamment, la large déférence accordée aux États dans son invocation inquiète quant aux motivations derrière les sanctions et quant à leur temporalité.

1. La formalisation de la guerre russo-ukrainienne à l’OMC

Cette partie offre d’abord un court survol des nouvelles sanctions occidentales imposées à la Russie depuis février 2022, ainsi que de leurs motivations et leur cadre légal à l’OMC. Par la suite, cette partie revoit en détail le test établi par le GS dans Russie-Trafic en transit dans lequel l’Organe de règlement des différends de l’OMC (ci-après « l’ORD ») interprète et applique pour la première fois l’exception de sécurité du GATT.

1.1. Les sanctions économiques occidentales et l’article XXI du GATT

L’utilisation de sanctions économiques pour exclure un État de l’économie mondiale afin de promouvoir le respect du droit international constitue une innovation moderne rendue possible par la mondialisation et l’interdépendance économique. Aujourd’hui considérées comme une alternative à la guerre, les sanctions économiques présentent des outils importants de politique étrangère permettant aux États d’user d’une certaine force à l’égard d’autres États^[7]. Les sanctions adoptées en réponse à l’invasion russe de l’Ukraine sont motivées par le désir d’affaiblir l’économie russe et de réduire sa capacité à faire la guerre^[8].

Les sanctions économiques occidentales visent dès lors des marchés importants pour l’économie russe. Elles contiennent de nombreuses interdictions d’importation sur plusieurs produits, notamment, le fer, l’acier, l’aluminium, le bois, le ciment, les matières plastiques, le papier, l’or, les produits de la mer, entre autres^[9]. Certaines interdictions d’exportation vers la Russie ciblent des domaines stratégiques tels que la défense, le transport et la technologie^[10]. Il y a également des efforts de coopération notables dans le domaine de l’énergie par l’adoption d’interdictions d’importation du charbon, des combustibles fossiles solides, du pétrole brut, des produits pétroliers raffinés, entre autres, en provenance de la Russie^[11]. Les États du G7 ont d’ailleurs confirmé leur intention d’éliminer leur dépendance à l’énergie russe en supprimant graduellement et en interdisant l’importation du charbon et du pétrole russe^[12]. En outre, de nombreux États ont retiré le bénéfice du tarif de la nation la plus favorisée (NPF) à l’égard des marchandises en provenance de la Russie^[13]. Le retrait du traitement NPF empêche la Russie de bénéficier des avantages découlant de son adhésion à l’OMC quant au commerce de marchandises avec ces États.

L’adoption rapide d’aussi importantes sanctions prouve l’absence de contraintes légales importantes régissant l’utilisation de sanctions économiques par les États^[14]. En effet, les accords commerciaux internationaux prévoient généralement de larges exceptions permettant aux États de s’éloigner de leurs engagements lorsque ceci est nécessaire à la protection de leur sécurité nationale^[15]. Les États occidentaux et leurs alliés semblent directement faire référence à ce type d’exception dans la Déclaration conjointe sur l’agression de l’Ukraine par la Fédération de Russie avec le soutien du Bélarus lorsqu’ils affirment prendre « toutes mesures, en tant que Membres de l’OMC, que nous estimerons nécessaires à la protection des intérêts essentiels de notre sécurité »^[16].

L’exception de sécurité principale à l’OMC est prévue à l’article XXI du GATT. Le paragraphe XXI(b)(iii) prévoit qu’ « [a]ucune disposition du présent Accord ne sera interprétée […] b) comme empêchant une partie contractante de prendre toutes mesures qu’elle estimera nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité : […] iii) appliquées en temps de guerre ou en cas de grave tension internationale »^[17].

Alors que l’exception de sécurité du GATT est rédigée largement et, par l’utilisation de l’expression « qu’elle estimera nécessaire », de manière assez ambiguë, les Membres ont fait preuve de retenue dans son invocation à l’OMC. Pendant la période d’importante mondialisation, soit durant les années 1990 et 2000, les accords commerciaux et d’investissement étaient perçus comme des instruments amplifiant l’interdépendance économique et promouvant la paix et la coopération internationale. Les États avaient ainsi un intérêt dans la sauvegarde du régime et ne désiraient pas voir ce dernier se détériorer par l’utilisation excessive de l’exception^[18]. De surcroît, il est nécessaire de noter que l’utilisation de l’exception de sécurité génère des tensions politiques importantes. La nature délicate caractérisant la protection par les États de leur sécurité nationale peut alors également expliquer la retenue dont ont fait preuve les Membres en la matière^[19].

Ce n’est donc qu’en 2019, dans le contexte de la guerre russo-ukrainienne, que l’Organe de Règlement de Différends (ORD) se prononce pour la première fois sur l’interprétation et l’application de l’article XXI du GATT dans le rapport Russie-Trafic en transit^[20].

1.2. Le rapport Russie-Trafic en transit

Après la tenue du référendum dans la République autonome de Crimée le 16 mars 2014 et l’annexion subséquente par la Russie de cette région, la Russie impose des interdictions et des restrictions sur le transit routier et ferroviaire en provenance de l’Ukraine en destination du Kazakhstan et de la République Kirghize^[21]. L’Ukraine conteste ces mesures et allègue qu’elles sont incompatibles avec l’article V du GATT portant sur la liberté de transit^[22]. La Russie, plutôt que de présenter des contre-arguments, se contente d’affirmer que ces restrictions ont été mises en place pour la protection de ses intérêts essentiels de sécurité en réponse aux graves tensions internationales résultant des événements de 2014. La Russie invoque ainsi l’article XXI(b)(iii) du GATT et soutient que le GS n’a pas la compétence requise pour examiner la plainte^[23].

La justiciabilité de l’article XXI du GATT est un sujet de discorde depuis son adoption^[24]. Alors que certains Membres considèrent que par l’utilisation de l’expression « qu’elle estimera nécessaire » l’article XXI(b)(iii) du GATT relève de la discrétion complète de l’État voulant l’invoquer^[25], d’autres Membres sont plutôt d’avis que certains éléments de l’exception de sécurité peuvent faire l’objet d’une détermination par un GS^[26].

Dans Russie-Trafic en Transit, le GS tranche cette discorde et rejette d’abord la prétention de la Russie selon laquelle l’article XXI(b)(iii) du GATT est fondé sur « une autonomie de jugement ». Il motive cette décision par le fait qu’il n’existe aucune indication dans le Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends indiquant que le GS n’aurait pas la compétence requise pour juger de l’affaire^[27]. Notamment, le GS soulève que le « point de savoir si les mesures ont été “appliquées en” “cas de grave tension internationale” […] concerne un fait objectif, soumis à une détermination objective »^[28]. Cette conclusion est d’autant plus confirmée par l’historique d’adoption de l’article XXI(b)(iii) du GATT. Ici, le GS fait directement référence aux négociations de l’exception de sécurité et, précisément, à cette citation des négociateurs américains à l’époque :

[l] es mesures prévues ne doivent pas “visser” les membres, de telle manière qu’ils ne puissent recourir à aucune mesure nécessaire à leur sécurité. D’autre part, la latitude qui leur est laissée ne doit pas être trop grande pour leur permettre, sous le couvert de la sécurité, de prendre des mesures qui, au fond, se réduiraient à une simple protection de leur commerce^[29].

Le GS poursuit ainsi son évaluation des mesures adoptées par la Russie au regard de l’exception de sécurité du GATT pour ensuite déterminer si elles ont été adoptées en « temps de guerre ou de grave tension internationale ». Le GS précise qu’un temps de guerre ou de grave tension internationale fait généralement référence « à une situation de conflit armé, ou de conflit armé latent, ou de tension ou crise aggravée, ou d’instabilité générale embrassant ou entourant un État »^[30]. En observant les éléments de preuve disponibles, le GS conclut que les relations entre l’Ukraine et la Russie depuis 2014 s’étaient détériorées à un point où elles pouvaient être considérées comme étant un temps de guerre ou de grave tension internationale. Pour ce faire, le GS se fonde, entre autres, sur la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies qui reconnaît le conflit armé entre l’Ukraine et la Russie, ainsi que sur les nombreuses sanctions adoptées par les États contre la Russie à l’époque^[31].

Considérant que les conditions du sous-paragraphe (iii) de l’article XXI(b) du GATT étaient remplies, le GS s’attarde par la suite aux conditions prévues au sous-paragraphe b) de l’article XXI, soit la question de savoir si les mesures adoptées constituent des mesures que la Russie estime nécessaires à la protection de ses intérêts essentiels de sécurité. Le GS commence en définissant les intérêts essentiels de sécurité comme étant « les intérêts liés aux fonctions primordiales de l’État, à savoir la protection de son territoire et de sa population contre les menaces extérieures et le maintien de la loi et de l’ordre public à l’intérieur de cet État »^[32]. Le GS reconnaît qu’il appartient à chaque Membre de déterminer quels sont ses intérêts essentiels de sécurité. Toutefois, ce pouvoir discrétionnaire « est limité par son obligation d’interpréter et d’appliquer de bonne foi l’article XXI(b)(iii) du GATT de 1994 »^[33]. Les Membres ne peuvent pas utiliser l’exception de sécurité pour contourner leurs obligations sous le GATT^[34]. Ainsi, le Membre qui invoque cette disposition doit démontrer la véracité des intérêts essentiels de sécurité de manière suffisamment claire^[35] et les mesures ne doivent pas être « dénuées de plausibilité en tant que mesures visant à protéger ces intérêts »^[36]. Après avoir rappelé les mesures adoptées par la Russie et le conflit opposant l’Ukraine à la Russie, le GS conclut que « les mesures en cause ne peuvent pas être considérées comme étant à tels points éloignés du cas de grave tension de 2014, ou sans rapport avec celui-ci, qu’il n’est pas plausible que la Russie les ait appliquées pour protéger les intérêts essentiels de sa sécurité »^[37]. Le GS considère que la Russie pouvait soulever l’exception de sécurité pour justifier l’imposition contre l’Ukraine de mesures autrement contraire à ses obligations sous le GATT.

Bien que les rapports des GS aient une force contraignante seulement entre les parties au différend, leur adoption par les Membres de l’OMC suscite chez ces derniers « des attentes légitimes »^[38]. Le raisonnement adopté par le GS dans Russie-Trafic en transit a d’ailleurs été repris dans les affaires subséquentes portant sur les exceptions de sécurité prévues dans les accords de l’OMC^[39]. Le test développé semble, du moins pour l’instant, accepté et applicable.

2. Le maintien des sanctions économiques : risques et inquiétudes

Certains considèrent que le GS dans Russie-Trafic en Transit a réussi à établir un équilibre entre, d’un côté, le droit pour les États souverains de déterminer quelles mesures sont nécessaires à la protection de leurs intérêts essentiels de sécurité et de l’autre côté, la nécessité d’empêcher une utilisation abusive de cette exception^[40]. Notamment, le test établi dans Russie-Trafic en Transit a permis au GS dans l’affaire États-Unis-Produits en acier et en aluminium de conclure que l’article XXI(b)(iii) du GATT ne pouvait pas être soulevé par les États-Unis en l’absence d’un « temps de guerre ou de grave tension internationale »^[41].

Tout de même, l’analyse effectuée par le GS dans Russie-Trafic en Transit occasionne quelques inquiétudes quant aux motivations se cachant derrière les mesures adoptées pour la protection d’intérêts essentiels de sécurité et quant à la temporalité de ces mesures justifiées par l’exception de sécurité. Ces inquiétudes sont ici respectivement développées.

2.1. Les motivations sous-tendant l’adoption de sanctions économiques

Pramila Crivelli et Mona Pinchis-Paulsen, dans leur article Separating the Political from the Economic : the Russia-Traffic in Transit Panel Report, réalisent une analyse économique des mesures russes en cause dans l’affaire Russie-Trafic en transit et démontrent les considérations évidemment économiques les sous-tendant^[42].

Ces autrices observent plus précisément les « restrictions du transit routier et ferroviaire en provenance d’Ukraine et à destination du Kazakhstan (et ultérieurement de la République kirghize), prescrivant que les marchandises en provenance d’Ukraine pouvaient transiter par la Russie uniquement à partir du Bélarus » et les « interdictions “temporaires” du transit routier et ferroviaire, depuis l’Ukraine, de […] marchandises assujetties à des droits d’importation non nuls selon le tarif douanier commun de l’ [Union économique eurasienne] »^[43].

Elles analysent ainsi les échanges commerciaux entre et les pays précédemment nommés, soit le Kazakhstan et la République kirghize. Elles démontrent une baisse notable des exportations ukrainiennes à destination de ces deux pays et affirment que la sélection par la Russie des produits soumis aux interdictions et restrictions de transit suit une logique économique fondée sur les revenus tarifaires, ce qui est incompatible aux intérêts essentiels de sécurité^[44].

Crivelli et Pinchis-Paulsen remettent notamment en question les motivations russes derrière les interdictions de transit visant uniquement les produits provenant de l’Ukraine assujettis à des droits d’importation non nuls. Selon elles, il est n’est pas « plausible » que seulement les produits assujettis à des droits d’importation non nuls représentent un danger pour les intérêts essentiels de sécurité de la Russie. L’analyse économique permet d’affirmer que la Russie semble avoir imposé ces mesures pour des fins économiques et géopolitiques, contrairement à ce que prescrit l’exigence de bonne foi dans l’application de l’article XXI (b) (iii) du GATT. Les intérêts essentiels de sécurité russes auraient pu, plus plausiblement, être assurés par une interdiction de transit visant l’ensemble des produits en provenance de l’Ukraine ou par des interdictions de transit sur des produits sélectionnés en fonction de critères de sécurité^[45].

À la lumière de cette étude, il est possible de conclure que le test développé et appliqué dans l’affaire Russie-Trafic en transit ne requiert pas la preuve d’un lien positif entre la mesure adoptée et la protection des intérêts essentiels de sécurité telle que formulée par les États soulevant l’exception de sécurité^[46]. Il faut dire que l’absence d’une analyse économique empirique par le GS dans ce rapport soulève des inquiétudes quant à sa capacité de réellement évaluer la plausibilité des mesures adoptées par la Russie^[47]. En effet, la Russie n’a eu à fournir aucune preuve factuelle démontrant un risque raisonnable demandant une intervention immédiate dans ce secteur du commerce^[48]. L’évaluation de la plausibilité des mesures, et incidemment de la bonne foi de l’État soulevant l’exception de sécurité, fait preuve d’une importante souplesse. Alors, même si le GS considère que l’exception de sécurité n’est pas fondée sur une autonomie de jugement, la marge d’appréciation accordée aux États dans son invocation et si large qu’il se produit relativement les mêmes résultats^[49].

Le risque de l’adoption de mesures économiques et protectionnistes sous le couvert d’intérêts essentiels de sécurité persiste. Ce risque soulève la question de l’utilisation de sanctions économiques afin d’affaiblir un ennemi dans un conflit international pour assurer sa sécurité, soit à titre d’arme de guerre^[50]. À la lumière de l’étude susmentionnée, dans laquelle les autrices constatent que les mesures en question dans l’affaire Russie-Trafic en transit « could be perceived as another additional form of retaliatory measures for the pro-Europe economic and trade stance adopted by Ukraine, negatively affecting Ukrainian exports »^[51], l’exception de sécurité semble constituer une lumière verte à la militarisation du commerce.

La guerre économique entre l’occident et la Russie semble alors, dans le cadre du droit OMC, légale. En effet, il est incontestable que la situation actuelle représente un « temps de guerre ou de grave tension internationale ». Outre l’invasion militaire par la Russie d’une Ukraine indépendante, les nombreuses menaces professées par la Russie à l’égard de la souveraineté territoriale de plusieurs pays occidentaux peuvent nécessairement justifier la prise de mesures visant la protection de leurs intérêts essentiels de sécurité^[52]. Même s’il est impossible de constater avec certitude que les mesures adoptées ont des liens positifs directs avec les intérêts essentiels de sécurité tels que formulés, la souplesse accordée aux États dans l’invocation de l’exception de sécurité suggère que les Membres pourront soulever cette exception pour justifier leur non-respect aux règles de l’OMC^[53].

Tout de même, l’utilisation de sanctions économiques par plusieurs Membres est fondamentalement incompatible avec l’objectif principal de l’OMC, soit la libéralisation du commerce et l’ouverture des marchés^[54]. Alors que l’adoption de sanctions économiques face aux comportements inacceptables de la Russie est compréhensible, les Membres doivent être conscients des risques du maintien à moyen et long terme des sanctions économiques. Les sanctions peuvent non seulement avoir des répercussions négatives sur la crédibilité et sur la durabilité de l’organisation^[55], mais elles peuvent aussi générer des conséquences involontaires aussi destructrices que des actes de violence prémédités^[56].

2.2. L’éternel temps de guerre ou de grave tension internationale

La jurisprudence de l’OMC offre peu d’indications quant à la temporalité des mesures adoptées sous le couvert de l’exception de sécurité. Dans l’affaire Russie-Trafic en Transit, le GS précise uniquement que l’expression « appliquées en temps de » figurant à l’article XXI(b)(iii) du GATT « exige que les mesures soient appliquées durant la guerre ou le cas de grave tension internationale »^[57]. Le GS ajoute que cette concordance chronologique constitue un fait objectivement identifiable pouvant faire l’objet d’une détermination par le GS^[58].

L’exception de sécurité conceptualise dès lors le « temps de guerre ou de grave tension internationale » comme un phénomène non continu^[59]. L’exception maintient l’idée qu’il existe une dichotomie guerre/paix dans laquelle les situations de guerre et de paix sont distinguées et distinguables^[60]. Ainsi, et à guise d’exception, l’article XXI requiert des États qu’ils abandonnent les mesures temporairement adoptées pour la protection de leurs intérêts essentiels de sécurité une fois le temps de guerre ou de grave tension internationale terminé. Ceci ignore le caractère endémique du temps de guerre^[61]; il existe une zone grise entre la guerre à part entière et la paix internationale^[62].

Dans le présent contexte, la fin de la guerre n’est pas, aujourd’hui, prévisible. Aussi, quelle forme prendra la fin de la guerre russo-ukrainienne? Qui décidera des conditions devant mener à sa fin? Qui pourra conclure, une fois les tensions descendues, que ce conflit ne constitue plus « un temps de guerre ou de grave tension internationale » au sens de l’article XXI (b) (iii) du GATT ? Ce sont toutes des questions hautement politiques et délicates qui pourraient provoquer, si tranchées par un GS à l’OMC, la sortie d’importants joueurs de l’organisation. Il est raisonnable de penser que même le retrait de l’armée russe du territoire ukrainien ne sera pas suffisant pour rétablir les relations internationales. Il existe alors le risque que les sanctions économiques deviennent une caractéristique permanente des relations entre l’occident et la Russie^[63].

Le possible maintien sur une période indéterminée de larges sanctions économiques imposées par les États parties à la guerre russo-ukrainienne soulève inévitablement des questions quant à l’objectif et l’efficacité des sanctions. Les Membres occidentaux soutiennent que les sanctions économiques adoptées à l’encontre de la Russie l’ont été afin de réduire considérablement ses capacités à poursuivre son attaque armée contre l’Ukraine, et ce, en affaiblissant son économie^[64]. Cependant, « sanctions have failed to cause the collapse of either the Russian economy or Mr. Putin’s war effort »^[65]. Les sanctions imposées par l’occident ont effectivement eu un effet beaucoup moins important que prévu. Alors que l’Institute of International Finance prévoyait en mars 2022 une contraction de l’économie russe de 15% avant la fin de l’année 2022, l’économie russe a en réalité subi une contraction plus minime aux alentours de 3%^[66].

L’ « échec » des sanctions peut partiellement être expliqué par l’importance économique de plusieurs pays non alignés^[67]. Bien que le commerce avec l’occident se soit écroulé, les échanges commerciaux entre la Russie et l’Asie, le Moyen-Orient, l’Afrique et l’Amérique du Sud ont augmenté^[68]. La Russie maintient ainsi des relations commerciales avec la majorité des Membres de l’OMC, notamment la Chine, et continue de bénéficier des avantages que lui offre le régime du commerce international. Cette continuité des relations commerciales « normales » entre la Russie et plusieurs Membres élucide le maintien de son adhésion à l’OMC. Tandis que la Russie menaçait en avril 2022 de quitter l’organisation, cette menace n’est plus d’actualité. Quelques mois plus tard, à la douzième conférence ministérielle de l’OMC, elle affirme rester « un fervent partisan du système commercial multilatéral fondé sur des règles, tel qu’il est incarné par l’OMC »^[69]. Il faut noter que l’intégration russe au régime commercial multilatéral a généré des gains importants pour la Russie, notamment par l’abaissement des coûts d’importation^[70].

De surcroît, les sanctions économiques adoptées à l’encontre d’États autocratiques sont moins susceptibles de modifier le comportement de ces États dans la direction désirée ; « regimes can shift the burden of comprehensive sanctions so that the poor and weak bear a disproportionate burden of adjustment »^[71]. Alors que les sanctions économiques occidentales n’ont pas eu l’effet immédiat désiré, elles ont tout de même eu un effet sérieux. La prolongation du maintien des sanctions risque d’avoir des effets néfastes sur la population de plusieurs pays tiers^[72]. Il est donc nécessaire pour les États impliqués dans la guerre russo-ukrainienne d’évaluer les risques du maintien des sanctions économiques pour l’économie mondiale en relation à leur efficacité.

Les sanctions économiques aggravent alors évidemment les tensions internationales et mettent en péril la survie du système commercial international. La militarisation du commerce qui s’accélère depuis la guerre russo-ukrainienne, facilité par le cadre législatif permissif de l’OMC, encourage la restructuration du système économique global^[73]. En effet, un découplage fondé sur des considérations géopolitiques est aujourd’hui largement perceptible. La guerre russo-ukrainienne exacerbe les inquiétudes quant à l’articulation entre « commerce » et « sécurité », alors que plusieurs États considèrent qu’il est aujourd’hui grandement difficile de séparer les considérations économiques des considérations de sécurité nationale^[74]. On observe dès lors un éloignement aux idées néolibérales de la multilatéralisation du commerce et de l’interdépendance économique. Certains pays, notamment les États-Unis et le Canada, plaident ainsi en faveur d’une réorientation des chaînes de production pour établir des liens commerciaux qu’entre pays partageant leurs valeurs démocratiques (friend-shoring). La vice-première ministre canadienne, dans un discours adressé à la Brookings Institute, encourage la création de nouveaux chemins économiques créés, menés et occupés par les pays démocratiques^[75]. La Secrétaire au Trésor des États-Unis partage cette vision et appelle à une plus grande intégration économique avec les pays « we know we can count on »^[76].

Ce type de discours soulève évidemment des préoccupations quant à la réapparition de blocs économiques au sein de l’OMC^[77]. Les appels à une plus grande autosuffisance et à la coopération entre like-minded countries vont à l’encontre de la nature multilatérale de l’organisation telle que promue par plusieurs^[78]. Dès lors, si un tel découplage se forme et que les sanctions économiques deviennent une caractéristique permanente des relations internationales, quel sera l’objectif de l’OMC ? L’organisation semble aujourd’hui confrontée à un dilemme institutionnel important. Les Membres doivent reconsidérer la mission et le but de l’organisation alors que le retour aux idéaux néolibéraux semble inconcevable^[79].

Puisque le basculement de l’ordre mondial est caractérisé par une augmentation de la compétition entre les États, l’objectif d’un engagement unique (single undertaking) à l’OMC semble irréaliste^[80]. Ainsi, la survie de l’OMC réside peut-être dans la reconnaissance, par l’ensemble des Membres, de sa nature pluraliste. Plutôt que de concevoir les divergences entre les politiques sociales et économiques des Membres comme une menace à la survie de l’OMC, il est peut-être maintenant venu le temps de considérer l’organisation comme un espace permettant le dialogue entre les Membres afin d’adapter le commerce international aux réalités d’aujourd’hui^[81]. Cette reconnaissance de la nature pluraliste de l’organisation n’empêche en aucun cas la coopération multilatérale à l’OMC. Comme l’affirment Howse et Langille « [t]here are genuine global goods that can be pursued here, about which cooperation and discussion is essential, but whether cooperation is ‘possible’ depends on managing the transitional costs and how they fall on different states, and indeed different social actors within and across states »^[82]. Ceci demande toutefois un effort politique considérable de la part des Membres^[83]; il reste à voir s’ils sont ouverts à entreprendre un tel projet.

Conclusion

Cette contribution a d’abord offert un rappel des diverses mesures adoptées par l’occident à l’encontre de la Russie depuis l’invasion par cette dernière du territoire ukrainien en 2022. Ceci est suivi d’une analyse du cadre légal entourant l’adoption de telles sanctions à l’OMC, plus précisément de l’article XXI du GATT et du rapport Russie-Trafic en transit. Cette analyse nous a ensuite permis d’exposer certaines inquiétudes quant à la souplesse accordée aux États dans l’invocation de l’exception de sécurité et quant à la temporalité des sanctions économiques. Nous constatons que, malgré leur probable légalité à l’OMC, les sanctions adoptées aggravent les tensions internationales et participent au découplage dans l’ordre mondial. Alors que la guerre russo-ukrainienne et la guerre économique qui s’ensuit amènent les États aujourd’hui à reconsidérer le fonctionnement du régime commercial international, il faut résister à l’idée qu’une conception du droit international destinée à justifier les préférences politiques des États hégémoniques est nécessaire et inévitable^[84]. Les discussions actuelles portant sur le nouveau cadre idéologique à adopter en la matière doivent nous encourager à imaginer un régime plus durable et équitable.

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Drezner, Daniel W., « How not to sanction » (2022) 98:5 International Affairs 1533.

Howse, Robert et Joanna Langille, « Continuity and Change in the World Trade Organization: Pluralism Past, Present, and Future » (2023) 117:1 AJIL 1 à la p 14.

Kucheriava, Yuliia, « Russia’s Invasion of Ukraine: A WTO Perspective » (2022) 17:10 Global Trade and Customs Journal 417.

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Neuwirth, Rostam J et Alexandr Svetlicinii, « The Economic Sanctions over the Ukraine Conflict and the WTO: “Catch-XXI” and the Revival of the Debate on Security Exceptions » (2015) 49:5 Journal of World Trade 891.

Orford, Anne, « How to think About the Battle for the State at the WTO » (2023) 24 German L J 45.

Pinchis-Paulsen, Mona, « Let’s Agree to Disagree: A Strategy for Trade-Security » (2022) 25 J Intl Econ L 527.

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Sources électroniques

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Autres

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G7 Leaders’ Communiqué, (28 juin 2022), en ligne : <https://www.consilium.europa.eu/>.

OHCHR, Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Ukraine : civilian casualty update, 5 juin 2023, en ligne : <https://ukraine.un.org/>.

OHCHR, Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Report on the Human Rights Situation in Ukraine : 1 August 2022 – 31 January 2023, 24 mars 2023.

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