1. Introducción: la construcción del problema de investigación

El punto de partida de esta investigación es que, en la Argentina, el Estado Neoliberal Asistencialista de los 90 fue puesto en cuestión en la post crisis 2001-2002, y con ello comenzó a gestarse un patrón (distinto) de intervención social del Estado, del cual se conocen sus rasgos generales pero cuya dinámica institucional y orientaciones político-culturales demandan ser profundizadas. Resumidamente, denominamos “Patrón de Intervención Social del Estado” (en adelante, PISE) a la conjunción de arquitecturas de bienestar, estrategias de diseño y modos de gestión y fundamentos político–culturales que organizan la política social y laboral de manera recurrente en un cierto período. Como tal, este patrón no existe en el vacío sino que se inscribe en un tiempo político particular (en el caso de esta investigación, el correspondiente a los gobiernos kirchneristas en esa poscrisis); en cuanto a sus contenidos, evoca los sentidos y las formas típicas de la política social y laboral del peronismo clásico y, a la vez, pretende superarla explícitamente a partir de la adopción de estrategias originales que adaptan y recrean propuestas procedentes de vertientes político-ideológicas diversas (Grassi, 2012).

En el plano internacional, el patrón referido se desarrolla en un contexto político regional signado por la asunción de gobiernos heterodoxos, progresistas, populistas o de izquierda –según diversas denominaciones y nominadores– que renovaron las formas de organización y las prácticas sociales, confrontando explícitamente con el discurso neoliberal que impregnó las políticas de la última década del siglo XX. Más allá de sus diferencias, estos gobiernos polemizan con la idea de pensamiento único y con las prácticas de ajuste impulsadas por el Consenso de Washington en esa misma década. También buscan revertir la mirada estigmatizadora en torno al papel del Estado que caracterizó a ese mismo ciclo, y que colocó lo público en entredicho, sospechado hasta el hartazgo de costoso e ineficiente. Es así que estos nuevos gobiernos promueven un reconocimiento explícito de la acción del Estado, defienden el sistema democrático y asumen nuevos compromisos en lo que respecta a la problemática de la pobreza y la desigualdad (Gudynas et al., 2008; Cecchini y Martínez, 2011; Hinzte, 2012; Laguado Duca y Rey, 2016).

En América Latina, en general, y en el caso argentino, en particular, los cambios acontecidos a lo largo de estos años en la orientación de las políticas públicas abrieron el debate acerca de la persistencia de los postulados neoliberales o de la transición hacia vertientes denominadas postneoliberales o neodesarrollistas, según la interpretación del analista que se cite. El conjunto más bien muestra un mapa en el que predominan claroscuros, tensiones entre lo viejo y lo nuevo, ciertos ejes de ruptura y continuidad, que no permiten afirmar un cambio completo ni lineal de paradigma ni de modelo de políticas. En su análisis sobre las transformaciones introducidas por los nuevos gobiernos en América Latina, S. Hintze (2012) destacaba los incrementos en el gasto social y el aumento de beneficios, al tiempo que, retomando el análisis de Luna y Filgueira (2009) respecto de las herramientas de política puestas en marcha por dichos gobiernos, aludía a un conjunto en el que se combinaban: (a) la persistencia de herramientas de ascendencia neoliberal, como los programas de transferencias condicionadas de ingresos que se expandieron en la región entre los 80 y los 90 y los cuasi mercados en educación, salud y seguridad social (aunque en algunos casos, como el argentino, en previsión estas medidas fueron revertidas en este nuevo ciclo); (b) la introducción de herramientas de tradición socialdemócrata, cuyo propósito es la “gradual construcción de ciudadanía a través de una regulación moderada de los mercados y énfasis en la equidad” (Hintze, 2012: 40), entre las cuales se incluyen programas con pretensiones universalistas y reformas tributarias/impositivas (aunque la necesidad de estas últimas ha sido más reconocida que concretada); y (c) la incorporación de herramientas identificadas como populistas^[1], tales como campañas sociales, impuestos a exportaciones estratégicas, subsidios a determinados sectores, controles de precios, incrementos de salarios y nacionalización de empresas.

En este marco, nuestra hipótesis de trabajo es la siguiente: El carácter distintivo y novedoso del PISE 2003-2015, tanto en su vertiente protectoria como en lo que hace al diseño y gestión de las políticas y a la construcción de legitimidad, se asienta en dos puntos: a) en la puesta en marcha de políticas sociales de naturaleza opuesta a las que caracterizaron al PISE Neoliberal en lo que respecta a su estructura institucional y a los fundamentos político–culturales que les dan sentido y b) en que, aunque nunca idénticos, fueron reivindicados algunos rasgos de políticas sociales que vertebraron el PISE Social. Este contrapunto refuerza la oportunidad de un abordaje comparativo que analice las rupturas y continuidades en las configuraciones institucionales y en los fundamentos político-culturales arriba señalados respecto de otros patrones o modelos históricos de intervención social del Estado.

Planteado así el contexto del problema de investigación, el propósito de los apartados que siguen es ofrecer al lector un conjunto de coordenadas teóricas y de referencias empíricas respecto del concepto de intervención social del Estado así como sus elementos constitutivos, y distinguir las dimensiones que identificamos en la noción de Patrón de Intervención Social del Estado (PISE). Esa exposición es simultánea con la presentación de la producción referida al período de estudio, que sirve de antecedente a nuestro trabajo, en las condiciones que aclaramos en el próximo párrafo. Por último, desarrollamos la estrategia metodológica para la reconstrucción del PISE que caracteriza la etapa 2003-2015 en la Argentina.

Es oportuno decir que al internarnos en el concepto de intervención social, asumimos la serie cuestión social-problemas sociales-reproducción social-intervención social del Estado. Sin embargo, y dados los términos de la construcción de nuestro problema (la intervención social y sus modelizaciones, identificando patrones predominantes en procesos históricos de constitución y transformación, con énfasis en el período 2003-2015), hemos decidido no desarrollar in extenso esa serie y, en cambio, avanzar principalmente sobre sus derivas (intervención social del Estado e intervenciones sociales –en plural–). Esto no significa que consideremos dados (o autocontenidos) sus fundamentos; antes bien, preferimos llamar la atención sobre lo que creemos que pueden ser las preguntas y sistematizaciones menos trabajadas en la literatura, inscribiendo nuestro propio análisis en las producciones que ya son referencia en el campo. Esperamos que esta decisión lleve el desarrollo a buen puerto^[2].

2. Aproximación histórico-conceptual a la noción de intervención social del Estado y estudios sobre el caso argentino

2.1 La intervención social del Estado como objeto teórico e histórico

Con el movimiento de la Ilustración y el positivismo, la cuestión de la integración y el temor a la disolución de la sociedad comenzaron a ser abordados con una orientación pedagógica dirigida a moldear la conducta del enfermo, del criminal, del desviado. Así, la intervención social moderna se centró en la detección de lo “anormal”, en su clasificación y en la aplicación de formas de disciplinamiento para la adaptación de aquellos a los que se quería transformar e integrar al nuevo orden social. En gran medida, dichas prácticas sociales estaban a cargo de hospitales, correccionales de menores y mujeres, escuelas de internados, etc. Ya en los inicios del siglo XX “la intervención social será un instrumento político de otra índole” cuya atención estará menos centrada en el individuo y más relacionada con “la mirada sobre determinados grupos sociales, los que paulatinamente serán constituidos como poblaciones homogéneas distribuidas en un hábitat determinado” (Carballeda, 2012: 35). De este modo, vida cotidiana y orden se constituirán en los objetos privilegiados a alcanzar por la intervención social, y también serán sus resultados.

Con el término intervención social aquí aludimos a un conjunto de acciones relativamente institucionalizadas (crecientemente más sistemáticas, organizadas y fundamentadas) que “producen las condiciones de vida y de reproducción de la vida, en sentido amplio, pensada en su doble referencia de ‘vida social’ y de ‘vida de los sujetos’” (Danani, 2009: 32)^[3]. En el marco de estas intervenciones sociales en general, nos interesa poner el acento en un tipo particular: la intervención social del Estado (ISE), a partir del cual pretendemos construir el concepto de Patrón de Intervención Social del Estado.

Siguiendo a Offe (1990), decimos quela intervención social del Estado no es una respuesta o reacción a la cuestión social, sino que es parte de su construcción, ya que forma parte del proceso de constitución de la fuerza de trabajo asalariada, es decir, es la vía a través de la cual se crean las precondiciones del proceso de modernización capitalista. Con esto nos referimos a que la destrucción de las formas de trabajo y de subsistencia basadas en la sociabilidad primaria (vecindad, parentesco, etc.) habilitó las condiciones necesarias para el desarrollo del proceso de industrialización y, con él, la transformación a escala de la fuerza proletarizada en trabajo asalariado. Según el mismo autor, dicha transformación no fue (ni es) posible sin una planificación social que incluya estrategias políticas organizadas (es decir, políticas estatales) dirigidas a modelar las formas de organización de la vida al intervenir sobre tres problemas fundamentales asociados al proceso de producción de fuerza laboral libre: la necesidad de motivación cultural para que se produzca dicha reconversión a escala y en el largo plazo; la exigencia de precondiciones socio-estructurales para que los asalariados vivan como tales; y el requerimiento de regulación cuantitativa de la relación entre oferta y demanda en el mercado de trabajo.

La constitución de un mercado de trabajo regido por la lógica capitalista trajo consigo la cuestión del pauperismo, es decir, “un momento esencial en el que apareció un divorcio casi total entre un orden jurídico-político fundado sobre el reconocimiento de los derechos del ciudadano, y un orden económico que suponía miseria y desmoralización masivas” (Castel, 1997: 20). En ese proceso, la república liberal se enfrentó a la ambivalencia de sus fundamentos políticos (la soberanía) y a la utopía de su instrumento privilegiado, el lenguaje de derechos (en este caso, derecho al trabajo), aspectos que no lograban conciliarse en un contexto signado por el predominio de una concepción liberal de la sociedad y de la vida, el avance del proceso de industrialización y la indefinición del papel del Estado. Como advierte Castel, “recusado el derecho al trabajo, había que encontrar una fórmula de gobierno que hiciera lugar al derecho del trabajo” (1997: 271). Así surgió, hacia fines del siglo XIX, la noción de solidaridad como nuevo fundamento de la intervención del Estado en respuesta a aquellas incompatibilidades y a la pregunta por el modelo de organización social. De la mano de este nuevo paradigma, se extendió la técnica del derecho social^[4] como modalidad de intervención del Estado y la negociación como estrategia de resolución de los conflictos (Donzelot, 2007).

La respuesta que se institucionalizó a mediados del siglo XX incluyó una “técnica legítima de gestión pública” hecha de un tipo específico de intervención social y económica del Estado (Estado de Bienestar, con medidas de corte keynesiano y variantes según el caso que se analice^[5]), que se extendería en los países de occidente^[6] hasta la década de 1970. Por entonces, fue –de a poco, aunque a veces violentamente– reemplazado por un nuevo enfoque de los problemas económicos y del papel del Estado, enfoque que por sus características se denominó neoclásico o neoliberal. La Argentina y la región también recorrieron el camino de esa nueva intervención estatal, pero las particularidades de su organización social y de poder delinearon un proceso distinto al desencadenado en los estados europeos.

El derrotero histórico del concepto que nos ocupa (ISE), ha dado lugar a su teorización y análisis. Por un lado se sitúan los trabajos que hacen hincapié en el estudio de la “intervención social contemporánea”, distinguiéndola de las prácticas de beneficencia pública y de la filantropía social y reconociendo dos tipos de intervención social: la realizada por el Estado y la que desempeñan las organizaciones de la sociedad civil.

En ese registro general se ubica, por ejemplo, el sociólogo chileno Javier Corvalán, quien plantea una primera delimitación al distinguir dos tipos de intervención social, que tienen relación con las instituciones que la realizan, con sus propósitos finales y con el contexto y el discurso de las mismas. Se trata, en primer lugar, de la intervención social de tipo sociopolítica realizada por el Estado y por las organizaciones no gubernamentales (ONG) y, en segundo lugar, de la intervención social que denomina caritativa, asistencial o no-sociopolítica. Su interés se concentra en las primeras y las concibe como una representación social sobre cuatro elementos: a) una interpretación de las necesidades humanas; b) una visión de la acción social, sea esta un proceso individual o colectivo, en la resolución de la problemática; c) una interpretación del receptor de la intervención; d) una priorización de un agente en la resolución de la problemática, de preferencia el Estado o la sociedad civil. La hipótesis sobre la cual trabaja este autor es que

las grandes ideas sobre la intervención social, es decir, la identificación y formulación de problemáticas sociales, y de estrategias para resolverlas, no surgen espontáneamente de la inventiva de cada planificador de políticas sociales ni de cada trabajador social de las ONG. Al contrario, la raíz intelectual de cada una de estas ideas debe buscarse en las grandes teorías de la vida en sociedad. (Corvalán, 1997: 12)

En la misma línea de análisis trabajan Paz Rueda y Unás Camelo (2007), del equipo de investigación sobre “Intervención social” del Centro de Investigaciones en Estudios Sociales y Jurídicos de la Universidad ICESI (Cali, Colombia). Los análisis abarcan desde las contradicciones actuales de la intervención social, en virtud de una diversidad de objetivos, actores, principios e instrumentos para su implementación; hasta las fisuras en los discursos de la intervención social. Su propósito es analizar cómo la intervención social se concentra en la contención y resolución de la exclusión a través de la promoción de la autonomía y de la inserción o integración en redes. Las autoras identifican tres discursos que orientan la intervención social contemporánea, con sus respectivas fisuras, a saber: discurso 1: la lógica de promoción de la autonomía, cuyas fallas son la paradoja de la desprotección y las limitaciones de la autonomía en contextos de desigualdad; discurso 2: el trabajo sobre el fortalecimiento de vínculos (debilitado por el desconocimiento de la cuestión biográfica y por las limitaciones de las redes de movilidad); y, finalmente, el discurso 3: sobre la focalización como estrategia de intervención, resquebrajada por la ausencia de un proyecto integrador^[7].

Por otro lado, existen estudios que se han centrado específicamente en el estudio y análisis de la ISE, entre los cuales sin duda es pionero el de Adriana Marshall (1988), en el que hace foco en las políticas sociales y económicas argentinas durante el período dictatorial (1976-1983) y en sus efectos en los trabajadores asalariados. Ese texto fue seguido por una serie en coautoría con Rosalía Cortés (1991, 1993), en los que definen la ISE como el conjunto de políticas sociales, tributarias, demográficas y laborales dirigidas a la población, sus condiciones de vida y el orden social. Según las autoras, al incidir sobre la distribución del ingreso y la protección social, la ISE cumple una función de regulación indirecta del mercado de trabajo en lo que respecta al volumen de la oferta de fuerza de trabajo, los salarios, las condiciones de trabajo y el disciplinamiento de la mano de obra. Las autoras realizan un análisis diacrónico (1890-1990) basado en la hipótesis de que la ISE se adapta, en primer lugar, a las variaciones en la demanda (derivadas del ritmo y naturaleza del proceso de acumulación) y, en segundo lugar, al peso que las estrategias económicas asignan al consumo de los asalariados en el mercado interno. Sobre la base de esta hipótesis identifican tres períodos en la historia de la ISE en la Argentina, a saber: 1890-1930 (el modelo agroexportador), 1943-1976 (el proceso de sustitución de importaciones industriales), 1976-1989 (la reestructuración económica y la desindustrialización). Debido a que los trabajos citados fueron escritos en los primeros años de la década de 1990, las autoras no alcanzaron a desarrollar la modalidad de la ISE que se inició a partir de entonces. En cambio, se acercaron a ese ejercicio en un trabajo posterior (Cortés y Marshall, 1999).

En continuidad con este planteo de Cortés y Marshall (que enfatiza el papel de la ISE como regulador del mercado de trabajo y del conflicto social), Fernández Soto (2001) señala el efecto de la ISE en el nivel de vida de la población, deteniéndose en los rasgos de la intervención social del Estado durante los años 90. Asimismo, coloca la mirada en la conocida contradicción planteada por James O’Connor (1981) entre acumulación y legitimación.

También Luciano Andrenacci retoma los aportes de Cortés y Marshall sobre ISE. Contando con el antecedente de su estudio sobre el caso francés (1998), en 2002 el autor analiza la política social y laboral de la poscrisis hiperinflacionaria en la Argentina y concluye que, para entonces, el aspecto asistencial de las políticas sociales había pasado a ser el ámbito fundamental de la intervención social del Estado argentino^[8]. Andrenacci sostiene que, en esa jerarquización, las políticas asistenciales pretenden tornarse sinónimo de eficiencia y eficacia en la gestión del gasto público y de justicia distributiva en el plano de la legitimación de las formas de intervención del Estado. En síntesis, el autor plantea que los dos procesos que caracterizan la política social en este período son: la opción por una intervención en los márgenes y el abandono de la intervención en el centro de las relaciones salariales.

Dos referencias ineludibles para hablar del perfil asistencialista del Estado son los trabajos de Grassi, Hintze y Neufeld (1994): Políticas sociales, crisis y ajuste estructural y la tesis doctoral de E. Grassi publicada en 2003 en dos tomos: Políticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra década infame (I) y Política y cultura en la sociedad neoliberal. La otra década infame (II). Aún cuando las autoras no refieren a la noción de intervención social del Estado sino que focalizan su atención en las políticas sociales, en lo que interesa a esa tesis, definen como

asistencialista al orden político-institucional que resultó de la orientación neoliberal y de las correspondientes políticas de ajuste estructural, impuestas como ‘solución’ a la crisis del modelo de sustitución de importaciones y del Estado desarrollista vigentes, en Argentina, hasta los años 70. Este Estado construyó su legitimidad vía un discurso develador de la desigualdad que incorporaba el costo social (o a las víctimas del ajuste) en un orden ideológicamente concebido y devenido como natural. (Grassi, 2003: 226, retomando a Grassi et al., 1994: 20-21)

Los trabajos de Santarsiero (2011) y Boga (2018) se basan en una clave distinta, centrada en la discusión teórica de problemas de los cuales participa la intervención social del Estado. El primero reflexiona sobre el problema de las necesidades, el bienestar y la intervención social del Estado, recuperando la experiencia del Estado de Bienestar de posguerra como la formación histórico-social más contundente en procesar las demandas del capital y responder a las necesidades de las personas. De manera resumida, el autor relaciona las necesidades y la política social en tres planos de orden analítico: (a) el económico, para comprender cómo se ordena (produce y distribuye) el sistema de necesidades y satisfactores (Estado, mercado, familia); (b) el social, para comprender el proceso de definición (individual y colectivo) de las necesidades; y (c) el político, para dar cuenta de cómo se jerarquizan las necesidades y sus satisfactores; que no es otra cosa que la disputa por la legitimación y el acuerdo de intereses en la atención de éstas.

En lo que hace a Boga, se apoya en presupuestos teóricos de la intervención social del Estado y focaliza su atención en el vínculo entre ISE, problemas públicos y construcción de agenda, haciendo hincapié en el principio de recursividad como descriptor y articulador de esa relación. Asimismo, propone una reflexión sobre los climas epocales, a fin decomprender qué es un problema en un determinado momento. Así analiza el ciclo de hegemonía neoliberal en el caso argentino, en especial.

2.2 La política social y laboral en el período 2003-2015: intervenciones y estudios

La producción académica sobre el período que se abre en América Latina con aquellos nuevos gobiernos llamados progresistas ha advertido muy especialmente sobre la renovada entidad del Estado en el ciclo post reformas neoliberales, tanto en el plano de las prácticas (rol del Estado y ámbitos de injerencia) como en el valorativo-ideológico (es decir, como espacio de construcción de nuevos discursos hegemónicos) (Thwaites Rey, 2012; Corsiglia Mura, 2013). En el ámbito latinoamericano, autores como García Linera interpretaron que se asistía a “un momento de ‘transición’ de una estructura de relaciones políticas de dominación y legitimación a otra” (2010: 8); otros, como Boaventura De Sousa Santos (2010) propusieron aprovechar los vientos de cambio para refundar el Estado; sugiriendo para ello tres desafíos: desmercantilizar, democratizar y descolonizar.

En general, respecto del caso argentino los autores coinciden en que durante el período 2003-2015 se produjo un reposicionamiento del Estado en el campo de las políticas públicas, en general, y de las políticas sociales, en particular. Así, se pasó a hablar de protagonismo, centralidad, retorno del Estado para referirse a su nueva modalidad de desempeño (Maier y Carballeda, 2011; Repetto, 2014; Laguado Duca y Rey, 2016), que tuvo por delante el doble desafío de reducir la pobreza y de recomponer los mecanismos de inclusión social (Arias, 2011 y Clemente, 2014). Basada en los cursos de acción que siguió la política sociolaboral durante el periodo en cuestión, Grassi (2016), arriba a la conclusión de que esta nueva configuración estatal constituyó una reedición actualizada del Estado social.

La crítica al Estado Neoliberal Asistencialista y la inauguración de un proceso que Danani y Beccaria (2009) denominaron de contrarreforma^[9] en el campo de las políticas sociales y laborales, motivó el interés por el análisis de las transformaciones en las políticas sociales en el período 2003-2015, en contrapunto con la política social focalizada, descentralizada y privatizada que caracterizó el período neoliberal. En ese marco, distintas investigaciones hicieron hincapié en los cambios y continuidades, tensiones y articulaciones en los programas sociales asistenciales (Massetti, 2011; Arcidiácono, 2012; Cazzaniga, 2013; Costa, 2013; Brown, 2018; Logiudice, 2020); en las reorientaciones discursivas de las políticas sociales en general y de los programas asistenciales en particular, advirtiendo sobre el desplazamiento de la noción de riesgo como principio rector de la intervención estatal a un enfoque de derechos (Corsiglia Mura, 2013). Otros, aún reconociendo el punto de inflexión que supuso la incorporación de este enfoque, señalan desafíos pendientes en lo que respecta al fortalecimiento de la institucionalidad de las políticas, al tiempo que ponen en tensión el plano discursivo con el del efectivo cumplimiento de dicho enfoque a partir de una aproximación normativa (Arcidiácono, 2008; Pautassi, 2010 y 2015).

Otro punto nodal que hace a las transformaciones del período es la expansión de la cobertura social por la vía de programas no contributivos. Sobre ese particular, se encuentran trabajos que ponen el foco en las distintas modalidades de ampliación de cobertura llevada adelante por los países de la región, incluyendo el caso argentino (Bertranou et al., 2011; Rofman et al., 2013; Arza y Chahbenderian, 2014; Arza, 2017), que problematizan estas nuevas formas de estructuración de la política social a partir de esquemas que combinan estrategias contributivas, semi contributivas y/o no contributivas (Alonso y Di Costa, 2015) y trabajos que se detienen en las brechas generadas por los modelos contributivos y no contributivos de transferencias de ingresos a las familias, implementados en el ciclo bajo estudio (Arcidiácono et al., 2014; Messina, 2017). Vale decir que, en esos procesos de cambio, las formas históricas de relación entre asistencia y seguridad social se vieron tensionadas (Hintze y Costa, 2011; Midaglia, 2012; Lijterman, 2016; Clemente y Maglioni, 2016), asumiendo para unos un formato híbrido (Lo Vuolo, 2009) y para otros una forma de estructuración más próxima a lo que se conoce como un proceso de “aseguración de la asistencia” (Logiudice, 2017). En el mismo curso se planteó la disputa por el sentido mismo de la asistencia, ora por sus contenidos peyorativos, residuales y deslegitimizantes, ora por su formulación en términos de derecho (Campana, 2016).

Las transformaciones en el sistema de seguridad social en los inicios del siglo XXI también fueron abordadas a partir del análisis de los procesos de reforma y de ampliación de la cobertura del sistema previsional (Bertranou et al., 2011; Bertranou et al., 2012; Martínez, 2012; Beccaria, 2019); de la relación entre ampliación de cobertura y segregación de adultos mayores del mercado de trabajo (Sala, 2015); de la capacidad de protección que brinda el sistema (Danani y Hintze, 2011; 2014; 2019); de los cambios en la institucionalidad, el gasto público y la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones (Cetrángolo y Grushka, 2020; Minoldo y Peláez, 2018); del desempeño del sistema de seguridad social en perspectiva comparada (Calabria et al., 2018); de la organización (mixta) que asume dicho sistema luego de las reformas del componente previsional y de asignaciones familiares (Panigo et al., 2011); de los problemas de legitimación de la seguridad social en los distintos modelos de desarrollo (Dvoskin, 2012), entre otros. La importancia que adquirieron las políticas de inclusión social durante el periodo redundó en trabajos específicos sobre el plan de inclusión previsional, el que fuera –también– analizado conjuntamente con la Asignación Universal por Hijo (AUH), con particular referencia a la cobertura y a su impacto en la redistribución del ingreso, en la pobreza y en la indigencia (Calabria y Calero, 2012, Calabria et al., 2012; Di Costa Tita, 2012; Cristeche y Muñoz, 2019). Si bien el sistema previsional fue el que mayor atención recibió a lo largo del ciclo 2003-2015, también despertó interés el estudio de las sucesivas reformas que atravesó el sistema de asignaciones familiares, en especial por la incorporación del componente no contributivo o de AUH (Bertranou, 2010, Hintze y Costa, 2011; Chahbenderian, y Méndez, 2012).

La cuestión territorial recorrió los estudios sobre política social del período desde distintas perspectivas. Especialmente se problematizó la articulación entre políticas y programas sociales, territorio y actores sociales para explicar la complejidad de las dinámicas sociales e institucionales (Bonvecchi, 2008; Rofman, 2016; Niedzwiecki, 2018, Danani, Hintze y equipo, 2019) así como las “experiencias de bienestar” en diferentes territorios segregados, periféricos, asistidos (Soldano, 2018). También la cuestión de género comenzó a ser tematizada tanto en el análisis de los fundamentos y diseños de políticas y programas sociales como en la interrogación acerca de los efectos de éstos en la igualdad de género (Rodríguez Enríquez, 2011). Como advierten Paura y Zibecchi (2014 y 2018), la perspectiva de género adquirió centralidad como horizonte normativo en el campo de las políticas al tiempo que contribuyó –en la línea de Nancy Fraser– a complejizar los análisis de políticas en términos de justicia social, considerando no sólo la dimensión de la redistribución sino también la del reconocimiento.

Desde enfoques distintos, se ha revisado lo acontecido en el período en diversos escenarios de institucionalidad social (Repetto, 2014). Sobresalen las indagaciones sobre los organismos que protagonizaron la implementación de las mismas durante el periodo de auge neoliberal, como es el caso del Ministerio de Desarrollo Social (Perelmiter, 2016), así como de aquellos que adquirieron creciente visibilidad y relevancia en la postconvertibilidad, como el caso de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Costa et al., 2014; Repetto, 2014).

Hasta aquí destacamos la producción académica sobre los dos campos de la política social que son principal eje de análisis de este trabajo de investigación: el asistencial y el de la seguridad social en el período 2003-2015. A continuación haremos lo propio con las políticas laborales.

Respecto de estas políticas pueden identificarse tres grupos de trabajos:

1. los que hacen foco en la política laboral propiamente dicha,
2. los que se detienen en las políticas de seguridad y del trabajo y,
3. los que analizan el campo de la política laboral desde un enfoque ampliado.

En el primero, se ubican trabajos que comparan los procesos de reforma y las políticas sociales y de empleo en la convertibilidad y postconvertibilidad, sus rupturas y continuidades en lo que respecta al conjunto de incentivos, principales actores intervinientes y sus modos de relacionamiento, así como al diseño de las políticas laborales en general y estudios que problematizan aspectos puntuales de los procesos de transformación que caracterizaron el período, como derechos del trabajo y cambios en la legislación y la institucionalidad laboral (Neffa, 2012; Goldín, 2014; Recalde, 2011 y 2014; Lanari, 2015; Bertranou y Casanova 2015, a y b; Beccaria, 2015 y Bertranou y Casalí, 2018).

En el segundo grupo se inscriben los análisis del proceso argentino desde la lógica específica de la seguridad del empleo y de la intervención en el desempleo, en función de los vaivenes del mercado de trabajo y de políticas específicas, tales como políticas de intermediación, empleo transitorio y contrapuntos con las prácticas de workfare (Goldín, 2008; Becerra y Tomatis, 2015; Brown, 2017; Grondona, 2017, Sconfienza, 2017, Logiudice, 2020).

En el tercer grupo se encuentran, por un lado, los trabajos de Grassi (2012 y 2012a) que introduce la noción de políticas sociolaborales para referirse a las intervenciones y regulaciones que desbordan aquellas que estrictamente corresponden a la política laboral, pero que igualmente tienen por objeto el trabajo. Esta perspectiva ha sido seguida por varios autores, entre ellos Hopp (2013a y 2021) y Martos (2017). Por el otro, se hallan los trabajos de Neffa et al. (2011a y b) que en su conceptualización y análisis de las políticas públicas de empleo incluyen tanto a las políticas activas como a las pasivas.

A las características generales del corpus académico sobre las políticas sociales y laborales del periodo, se agrega una infinidad de trabajos sobre políticas específicas. Recuperamos aquí los temas y problemas centrales de los que se ocuparon los estudios sobre la Asignación Universal por Hijo y el Programa Conectar Igualdad, los cuales conforman las unidades de estudio empírico de esta investigación.

• Asignación Universal por Hijo (AUH): la discusión acerca de cómo enfrentar la pobreza por ingresos, que dominó una parte importante de la agenda política y legislativa del año 2009, fue sistematizada a partir del análisis de distintos proyectos presentados en el Congreso de la Nación (Repetto et al., 2009; Hintze y Costa, 2011). La puesta en marcha de la AUH a finales de ese año marcó un punto de inflexión en los análisis sobre las políticas sociales del período. Por un lado, se hizo hincapié en sus implicancias en términos de la reorientación de la política social, ya sea como vector de cambio de la matriz asistencial (Logiudice, 2011), como un nuevo paradigma de políticas dirigidas a la niñez (Mazzola, 2012) o –incluso– como vía de ampliación de derechos (Gluz y Rodríguez Moyano, 2018). Por otro lado, los estudios iluminaron los aspectos más controversiales del diseño de la política: la incorporación del principio de universalidad (Lozano et al., 2009; Arcidiácono et al., 2011; Hintze y Costa, 2013), los fundamentos de la inclusión de condicionalidades (Lo Vuolo, 2009; Grassi, 2012; Straschnoy, 2015) y las implicancias de la AUH en las cuestiones de género (Goren, 2011; Bonavitta, 2017; Micha, 2018); una línea de trabajo se detuvo en el vínculo de las condicionalidades con la organización del cuidado (Pautassi et al., 2014) y en su potencial desmercantilizador y desfamiliarizador (Arcidiácono et al., 2012; Paura, 2013). Otro eje de análisis es el que refiere a la forma de implementación en el territorio (Cabrera, 2014; Davolos y Beccaria; 2020) y al papel que desempeñó el nivel subnacional en el proceso de implementación (Díaz Langou, 2012; Potenza Dal Masetto, 2012; Hintze et al., 2014; Danani y Hintze, 2019). Con la mirada puesta en los actores, encontramos trabajos que hacen hincapié en las transformaciones que supuso el modo de gestión estatal en las prácticas de los sectores populares organizados (D’Amico, 2018); en las representaciones que los sectores populares elaboran de la seguridad social, en general, y de la AUH, en particular (Aquin, 2016; Maneiro, 2017); y en los sentidos atribuidos a las condicionalidades, ya sea desde los agentes estatales como desde los propios destinatarios de la política (Ambort, 2017; Garcés 2018). En línea con los estudios sobre el accionar de las burocracias estatales, también se sitúan los análisis de Arcidiácono (2017) referidos al rol de agentes del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial en la definición de la población incluida (merecedora) o excluida de la política. Por último, cabe aquí hacer alusión a la multiplicidad de análisis de impacto en las condiciones de vida que se llevaron a cabo a lo largo de la existencia de la AUH (Agis et al., 2010; Gasparini y Cruces, 2010; Beccaria y Curcio, 2011 y 2013; Kliksberg y Novacovsky, 2015; Salvia et al., 2015). En este marco, y considerando la importancia que la cuestión del trabajo tiene para esta investigación, interesa resaltar los estudios referidos a la relación entre la percepción de la AUH y los incentivos o desincentivos para participar en el mercado de trabajo (Bertranou y Maurizio, 2012; Boffi, 2015).
• Programa Conectar Igualdad (PCI): al igual que en el caso de la AUH, la creación de este programa estuvo precedida por un importante debate –en parte traccionado por los medios de comunicación– sobre las estrategias que otros países habían puesto en marcha para mejorar los procesos de inclusión digital. Con posterioridad a su implementación, el PCI resultó objeto de interés para una multiplicidad de campos de conocimiento (educación, sociología, comunicación, política social, lingüística, etc.); por lo tanto, nos encontramos con estudios que presentan abordajes, recortes temáticos e interrogantes de diverso tipo. En primer lugar, predominan los estudios que analizan el programa desde el campo de la educación y las tecnologías digitales (Lago Martínez et al., 2014; Lago Martínez, 2015; Chachagua, 2015; Merodo, 2017; Fernández Masara, 2017; Welschinger Lascano, 2016; Díaz, 2015; López, 2013; Alderete y Formichella, 2016). En segundo lugar, se encuentra una importante producción que se sitúa desde la perspectiva de las políticas públicas. En ese marco podemos identificar los estudios que describen el proceso de política pública vinculada al PCI (Larrouque, 2018; Marchetti y Porta, 2020), aquellos que más específicamente abordan la creación, los fundamentos, la puesta en marcha, las expectativas y los resultados del programa (Fontdevila, 2011 y 2012; Vacchieri, 2013), así como las tensiones irresueltas en el diseño e implementación del mismo (Zukerfeld, 2014). A esta línea de análisis se suman estudios comparados que colocan el foco en el diseño y en los actores intervinientes en el procesos de implementación (Nosiglia y Barboza Norbis, 2013). Por otra parte, se incluyen en este grupo las investigaciones que analizan la implementación del mismo, ya sea desde el nivel meso-institucional con un enfoque centrado en la coordinación interinstitucional (Rivas, 2017) o en el nivel más micro y subjetivo, es decir, los que analizan las percepciones o representaciones de distintos actores involucrados (directivos, docentes y estudiantes) (Lago Martínez, 2012; Benítez Larghi, 2020), incluso incorporando en el análisis la dimensión de clase con el objeto de comprender las valoraciones diferenciales que realizan los jóvenes de clases medias altas sobre las privaciones y privilegios asociados al acceso a las tecnologías digitales cuando se trata de los otros, es decir, de jóvenes de clases populares (Lemus, 2019). Por último, encontramos las evaluaciones de impacto impulsadas, por un lado, desde el propio Ministerio de Educación con énfasis en la valoración del programa (Ministerio de Educación, 2011) y en los aspectos pedagógico-didácticos (Ministerio de Educación, 2015) y, por el otro, estudios a nivel provincial dirigidos a analizar los cambios y/o continuidades en las escuelas, aulas y actores a partir de la implementación del PCI (Macchiarola et al., 2015).Partiendo de la crítica que entiende que en general las evaluaciones se han centrado en la medición de los logros en torno a los objetivos del programa, emerge una línea de estudios que reflexionan sobre las estrategias de evaluación de modelos de inclusión y alfabetización digital 1:1, instando al uso de enfoques comprensivos orientados a captar la experiencia procesual de los actores (Benítez Largui y Winocur Iparraguirre, 2016; Benítez Larghi, 2020).

3. Coordenadas teóricas para el abordaje del problema de investigación

Puede verse que son numerosos los trabajos que han nutrido empírica y analíticamente nuestra investigación, contribuyendo a precisar los contornos y alcances de la ISE^[10]. En este apartado nos concentramos en el modo como entendemos la ISE y en los instrumentos y aspectos que –consideramos– nos permiten reconstruir su perfil o atributos distintivos en una época determinada. De allí que nos detengamos en su arquitectura institucional (aspectos protectorios y de diseño y gestión) y en los fundamentos político-culturales que construyen su legitimidad.

Concebimos la ISE como el conjunto de políticas sociales y laborales que moldean (producen y transforman, recursivamente) las condiciones de vida y de reproducción de la vida. Esta definición no desconoce la incidencia que otras políticas (tributarias, demográficas, etc.) pudieran tener en las condiciones de vida y en el orden social, pero entendemos que para ellas tales condiciones no constituyen “su objeto de intervención directa”. Considerando que las condiciones de vida de la población, los modos de reproducción y de protección (más individuales o más colectivos) frente a distintos riesgos sociales se disputan en el ámbito de lo social, resulta conveniente recordar que el ordenamiento de lo social no se realiza por fuera del Estado ni con prescindencia de la lucha social^[11]. Por el contrario, como ya advirtió Lechner, en las sociedades capitalistas “tiene lugar un doble proceso: el Estado se constituye por medio de las relaciones sociales y, por otra parte, las constituye. Es objeto y sujeto a la vez” (1981: 1081). De ahí la importancia de entender a las políticas estatales y sociales como específicas formas de intervención del Estado en lo social, que se construye en el curso de la dinámica socio-política.

Aclarado el recorte del objeto, consideramos importante aludir a la distinción entre política laboral y política social, pues ella es un eje organizador de la forma en que se analizará la intervención social del Estado a lo largo de este libro. Referimos a la política laboral como aquella modalidad de intervención que regula directamente la relación capital-trabajo y al hacerlo participa de la distribución primaria del ingreso (Danani, 2004 y 2009). Más precisamente, estas políticas^[12] comprenden la legislación laboral que establece las condiciones de trabajo, contratación y despido, las políticas salariales, la negociación colectiva y las políticas de incentivo al empleo de segmentos específicos de la población.

La política social, que lógica e históricamente constituye una intervención diferente en el proceso de distribución respecto de la política laboral, actúa indirectamente sobre la relación capital-trabajo, pues lo hace de manera directa sobre las condiciones de vida de distintos sectores de la población^[13] operando, especialmente, en el momento de la distribución secundaria del ingreso (Danani, 2004 y 2009). Este campo de políticas incluye la provisión estatal de bienes, servicios y transferencias (educación, salud, vivienda, asistencia alimentaria, etc.) y la seguridad social (obras sociales, previsión social, seguro de desempleo, etc.) que, por haberse constituido como específico sector de políticas dirigidas a la clase trabajadora, reviste un estatus de frontera entre política social y política laboral. Los objetivos políticos y sociales de estas políticas ponen en evidencia el significado que asume el bienestar en distintos ciclos históricos; y con ello el papel que jugarán los dispositivos de protección social en relación a las necesidades socialmente problematizadas de la época correspondiente. Esto hace a un núcleo del PISE que, como se verá en el apartado 5.1, será abordado a partir de una selección de estos instrumentos.

Otro núcleo central del PISE lo constituye el doble eje sobre el que se asientan las condiciones de vida (y las diferencias y desigualdades de esas condiciones): la cuestión del trabajo y del reconocimiento de las necesidades (Grassi, 1998 y 2008; Danani, 2005). Dicho de otro modo, el carácter central y problemático que tienen las definiciones de trabajo y de necesidades para el funcionamiento social, hace que estas sociedades intervengan permanentemente sobre ellas, pues constituyen el corazón de la reproducción de la vida.

En lo que respecta al trabajo, y aún cuando las modalidades de integración han sido (y pueden ser) muy distintas, existe cierto acuerdo en que el trabajo es: a) eje de la vida individual y del orden social; b) medio de supervivencia. Esto último nos habla de la constitución de una condición estructural para la satisfacción de necesidades en las sociedades capitalistas: la transformación de los productores en fuerza de trabajo-mercancía, ya que de la inserción en el ámbito de la producción depende la obtención de ingresos. De allí la centralidad del trabajo asalariado para los no propietarios, devenido en el medio de integración legítima en las sociedades modernas capitalistas.

En los inicios de la modernización capitalista, el problema en torno al trabajo radicaba en cómo imponer las condiciones que demandaba el proceso de industrialización. El trabajo era “un valor en sí mismo, una actividad noble y jerarquizadora” (Bauman, 2003:17), mientras que “el no trabajar” constituía una anormalidad. La premisa “trabaje o muera”, en la que Bauman (2003) sintetiza el espíritu de época, hacía que las personas dependieran del mercado de trabajo, mercado en sí mismo constituido por medio de la intervención estatal. La imposibilidad de ciertos grupos de ser incorporados a la rutina del trabajo en la fábrica (inválidos, débiles, enfermos y ancianos) entró en tensión con el precepto de trabajar bajo cualquier condición al tiempo que contribuyó a delimitar la frontera entre quiénes serían merecedores de asistencia y quiénes no, y bajo qué condición. En ese proceso inicial, la política que cobró centralidad fue la de ofrecer condiciones de asistencia paupérrimas y degradantes a quienes no contaran con otra forma de supervivencia (y, por ende, de ganarse la vida), haciéndoles a estos individuos la vida menos atractiva que la de los obreros más pobres y desgraciados, con el objetivo de desalentar la holgazanería y la mendicidad. Así, en cada momento histórico, el cruce entre trabajo y política asumió contenidos y significados particulares. Por ejemplo, durante el despliegue del Estado social, la obligación de trabajar fue de la mano de una forma de concebir el trabajo como fuente de derechos y construcción de identidad, expresada en el impulso al pleno empleo, la legislación del trabajo y la consolidación de protecciones ligadas a éste. Por el contrario, durante el Estado neoliberal, el trabajo fue reconceptualizado a la luz del desempleo masivo, de la proliferación de condiciones de precarización laboral y del desarrollo de políticas “activas” de empleo que, al decir de Grassi (2002), provocaron una forma de concebir al trabajo como (recurso de la) asistencia y convirtieron el problema del “no trabajo” en una cuestión de responsabilidad individual, de generación de población excedente, superflua.

En resumen, en lo que hace a la cuestión del trabajo nos preocupan tanto los distintos modos de definirlo (Neffa, 2014) como las diferentes formas de regular las condiciones de venta y de uso de la fuerza de trabajo, porque éstas a su vez expresan “[…] la medida en que una sociedad se acerca o se aleja del reconocimiento de las necesidades de todos sus miembros y su capacidad de protección de los mismos” (Grassi, 2003: 25-26). Ello nos sitúa –ahora–en el plano de las necesidades sociales. Definimos las necesidades sociales en la línea de Topalov (1979) como “exigencias objetivas de la reproducción ampliada de los trabajadores” (y no solamente de la fuerza de trabajo) al tiempo que sostenemos su carácter histórico y cambiante. En términos de la lucha social y en las actuales condiciones históricas, la disputa por la satisfacción de las necesidades es parte de la lucha por el bienestar y por la apropiación de la riqueza. Por ello, las disputas alrededor del merecimiento y del alcance de la satisfacción, arraigadas en el debate en torno a la satisfacción de mínimos biológicos o del disfrute del bienestar, opaca su carácter técnico o teórico y revela toda su politicidad.

Detenernos en la cuestión de las necesidades sociales nos conduce inexorablemente a los sujetos, medios y procesos de satisfacción de las mismas. Con respecto a los sujetos, históricamente la definición de los destinatarios de las intervenciones se organizó en torno a la noción de merecimiento. La importancia de la cuestión del merecimiento para la política social radica en que de ella depende que las personas y grupos queden a un lado u otro del proceso de satisfacción/insatisfacción de necesidades. Ahora bien: merecedores y no merecedores de la intervención se definen en función de los principios históricos (de acción) que conforman la matriz de cada época. Por ello, los contenidos que delinean a la población merecedora (condición de pobreza, laboral, familiar o de ciudadanía) son contingentes a su tiempo, no necesariamente son excluyentes y pueden ser negativos o positivos. En síntesis, quién es, cómo se define a quien es nominado como merecedor de atención por parte del Estado y en qué radica ese merecimiento hace a los fundamentos más primarios de lo que, a continuación, llamaremos Patrón de Intervención Social del Estado. Esto significa que de la forma en que se construya y difunda el criterio de merecimiento, dependerá el hecho de que la ISE contribuya a reproducir la estigmatización de los grupos vulnerables y, por ende, la condición de inferioridad de éstos sobre la base de estereotipos negativos, o bien a fortalecer la igualdad (simbólica y material) y, de esta manera, habilitar a los destinatarios como ciudadanos de pleno derecho.

En relación a los medios y procesos de satisfacción de necesidades, ya nos referimos antes al lugar que ocupa la mercantilización del trabajo en este proceso y al hecho de que no todas las necesidades son reconocidas por el salario, a lo que debe sumarse una advertencia: la virtualidad del desempleo. Por esta razón vale la pena mencionar sucintamente aquí otras dos vías a través de las cuales pueden satisfacerse necesidades: la desmercantilización y la familiarización/comunitarización. Si bien ambas forman parte de ese “gran” proceso de satisfacción de necesidades, encarnan contenidos y sentidos encontrados, al tiempo que cada una de ellas asigna la responsabilidad por el bienestar a instituciones distintas; tan distintas como son las relaciones sociales y la sociabilidad a las que dan lugar.

Esping Andersen define la desmercantilización como el proceso político-institucional por el cual “se presta un servicio como un asunto de derecho y (por el que) una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado” (1993: 41). Se trata de procesos que, en términos de Polanyi (1992), echan raíces en un requerimiento sistémico de limitación de la mercantilización y en los cuales puede reconocerse la política social (aunque vale aclarar que no toda política social, per se, desmercantiliza o socializa la reproducción). Sin embargo, no se explica en tanto requerimiento sistémico automático, sino en tanto procesos sociopolíticos. Exactamente lo mismo decimos, por su parte, de los procesos de familiarización y/o comunitarización, dos estrategias que se diferencian claramente de la primera, pues “ni constituyen derechos, ni socializan la reproducción; por el contrario, la privatizan, reenviando a la esfera familiar e individual la responsabilidad por el bienestar” (Danani, 2009: 39, el resaltado es del original). Nuevamente: aluden a instituciones, relaciones y contenidos sociopolíticos diferentes.

Aunque volveremos sobre este punto más adelante, conviene señalar aquí que la cuestión de la institución en la que se deposita la responsabilidad y expectativa por el bienestar (mercado, Estado, familia y/o la comunidad) permite observar modelizaciones de políticas bien distintas, es decir, modos de reproducción de la vida, reglas de merecimiento y perfiles de gestión de políticas diferentes.

Gráfico N° 1: Esquema conceptual

Fuente: Elaboración propia, con base en Danani (2009).

Ahora bien, realizamos la reconstrucción del PISE a partir del estudio del perfil de las intervenciones sociales del Estado en el ciclo bajo estudio, que comprenden los siguientes sectores: (i) las políticas laborales, que incluyen la legislación laboral que establece las condiciones de trabajo, contratación y despido, así como los niveles de remuneración y las políticas de incentivo al empleo de segmentos específicos de la población; y (ii) las políticas sociales, que incluyen las políticas de servicios colectivos (subsidiados o gestionados por el Estado) como educación y salud, las políticas asistenciales (o de transferencia estatal de bienes, servicios o ingresos monetarios y de reinserción tutelada en el mercado de trabajo) y las políticas de seguridad social (que colectivizan, estatizan o privatizan los riesgos de la vida activa) (Cortés y Marshall, 1991; Soldano y Andrenacci, 2006). De allí que consideremos que el uso que se haga de distintos instrumentos en estos sectores y la particular combinación de los mismos expresará la orientación del PISE que se intenta desentrañar.

En la búsqueda de aquello que constituye lo específico de las intervenciones sociales del Estado 2003-2015 nos detenemos en el análisis de su arquitectura institucional. Con este concepto recuperamos los aportes de Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea (2019) sobre “arquitectura de políticas” y de Fernando Filgueira (2007) sobre “arquitecturas de protección social”. Con él hacemos referencia a aquellos elementos protectorios (definición de la población destinataria, beneficios y condiciones de acceso a la protección social) y de diseño y de gestión (aspectos organizacionales, modalidad de gestión y agentes institucionales) que definen las características de las intervenciones en un cierto momento en el tiempo. La dimensión institucional se articula con otra de orden político-cultural que hace a los fundamentos y razones de los que se deriva la legitimidad/deslegitimidad de las intervenciones (nos detendremos en este punto en el apartado 4.1). Previo al análisis de estas dimensiones, consideramos necesario contextualizar y reconstruir el proceso de la política, de manera tal que nos permita establecer los encadenamientos de determinaciones^[14] políticas, sociales y económicas del diseño / creación o reforma de las intervenciones.

Gráfico N° 2: Esquema operativo

Fuente: Elaboración propia.

Desde el punto de vista de esta investigación, el esquema operativo resultante es válido tanto para el análisis de las intervenciones específicas que seleccionamos más adelante como para la reconstrucción del Patrón de Intervención Social del Estado 2003-2015.

4. De modelos y modalidades. El “patrón” como herramienta teórico-metodológica

Para la construcción de la noción de PISE nos servimos de tres elaboraciones conceptuales que confluyen en la construcción de modelos (o patrones, en nuestro lenguaje) con perspectiva histórica y que nos permiten comprender su articulación con las condiciones de vida y de reproducción de la vida. Nos referimos a la noción de modelos históricos de intervención social del Estado (Cortés y Marshall, 1991; 1993) ya desarrollada parcialmente, a la de regímenes de bienestar entendidos como arreglos cualitativos entre Estado-mercado y familia (Esping-Andersen, 1993) y a la distinción entre “modelos de acumulación” y “estrategias” enunciada por Susana Torrado (2010).

1. En sus análisis sobre la intervención social del Estado, Cortés y Marshall identifican tres modelos que se distinguen entre sí por los instrumentos empleados, por el modo de regulación del conflicto y por el grado de limitación de la prerrogativa empresarial. Dichas diferencias pueden ser observadas en los tres modelos centrales que caracterizan a la intervención social del Estado en las principales etapas por las que atravesó el capitalismo en los países de Europa occidental: el laissez faire, el welfare state y un tercer modelo que, al momento de la elaboración de estos estudios, mostraba una tendencia a la reestructuración de los principios que habían orientado el Estado de Bienestar y que más tarde se difundiría como modelo neoliberal^[15].

Las autoras subrayan, además, que

no existe una versión única de los modelos históricos de intervención social del Estado [sino que] en cada etapa es posible identificar ‘modalidades’ de utilización de los instrumentos estatales, que son los que le imprimen un carácter distintivo a la política social. (1993: 10)

En otras palabras, lo particular es definido por la arquitectura institucional del modelo de política social que un país/región determinado adopta, es decir, por la particular combinación de reglas de acceso y utilización de los bienes y servicios colectivos y de la seguridad social, mecanismos de financiamiento, modos de gestión, legislación laboral. Todo ello es, a la vez, resultado y medio de los términos en los que se dirime la lucha política.

En resumen, la utilidad de estos estudios que, como ya indicamos, se extendieron al caso argentino, radica fundamentalmente: (a) en el lugar que le otorgan a la intervención estatal en la regulación de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo y la centralidad que esta cuestión tiene en el contexto de las condiciones de vida y de reproducción de la vida y (b) en el hecho de que la noción de “modalidad” habilita la interrogación acerca de las particularidades de la ISE en un contexto determinado y no restringe la mirada a la sola observación de tendencias o rasgos generales de los modelos históricos.

2. La clásica obra de Esping-Andersen (1993), inspirada en la tipología de Richard Titmuss^[16], identifica tres tipos de regímenes de bienestar altamente diferenciados –conservador, liberal y socialdemócrata– en base a los cuales, sugiere, pueden ser clasificados la mayoría de los Estados de Bienestar, aún cuando ninguno de estos modelos puede hallarse en estado puro. Dicha construcción teórica versa acerca de tres dimensiones claves e interrelacionadas: los derechos sociales (entendidos en términos de su capacidad para la desmercantilización), la estratificación social y el empleo.

Esta tipología ha demostrado valor heurístico para el caso de los países de Europa occidental, pero presenta limitaciones para comprender los casos latinoamericanos. Básicamente, los argumentos parten de considerar que los regímenes de bienestar son arreglos institucionales entre el Estado, el mercado y la familia para producir y distribuir bienestar y, como tal, esta articulación de esferas puede adoptar múltiples formatos. En el clásico trabajo de Filgueira (1999), “Entre pared y espada: ciudadanía social en América Latina”, el autor hizo notar que para el caso de América Latina esta arquitectura se edifica sobre condiciones distintas a las que tuvieron lugar en la Europa occidental, pues se caracteriza por un desarrollo inestable de la ciudadanía política y de una ciudadanía social ligada, fundamentalmente, al modelo de industrialización por sustitución de importaciones, así como por una clase trabajadora débil numérica y organizacionalmente, con mercados de trabajo cuya calidad y nivel de incorporación e institucionalidad es claramente menor que el de los países de la OCDE, lo que configura mercados imperfectos, oligopólicos y monopólicos con baja capacidad de regulación estatal directa. En ese mismo trabajo, Filgueira revisó una clásica tipología que en los años ochenta había elaborado Carmelo Mesa Lago y así ensayó una clasificación de los países de América Latina en tres regímenes: universalistas estratificados, duales y excluyentes. Su interés se concentró, en primer lugar, en la distribución sectorial, en la cobertura poblacional y en el tipo de institucionalidad social que producían, y sólo en una segunda instancia en la desmercantilización.

A modo de síntesis, el aporte central del estudio de Esping-Andersen y de sus sucesores latinoamericanos ha sido el impulso de estudios comparados en materia de políticas sociales y, con ello, la comprensión del desarrollo de los Estados de bienestar o Estados sociales, según se trate el caso. Dichos estudios posibilitaron el desarrollo de instrumentos metodológicos (modelos y tipologías) que facilitaran la comparación y clasificación; y que permitieran identificar tanto los patrones diferenciales como las direcciones generales de los cambios entre casos nacionales.

3. En un ya clásico producto colectivo sobre lo que llamó “Una historia social del siglo XX” de la Argentina, Torrado (2010) retoma la distinción entre modelo de acumulación–de carácter estructural, en cuanto identifica el principio que organiza y al que se orienta el proceso de acumulación– y estrategias (en plural), de carácter más dinámico y en relación más directa con los procesos sociopolíticos^[17]. En esa línea, postula tres modelos de acumulación a lo largo del siglo XX (agroexportador, basado en la industria y aperturista) y reconoce estrategias diferenciadas en el interior de dos de ellos (justicialista y desarrollista para el modelo con eje en la industria y de ajuste en dictadura y en democracia, para el aperturista). Claramente, nuestro enfoque no se plantea en términos de modelos de desarrollo; pero la periodización propuesta por Torrado es compatible en la articulación de planos de análisis y de objetos empíricos con los ofrecidos por Marshall y Cortés y permite atender dimensiones claves que en el trabajo de investigación recogemos en términos de políticas e instituciones (empleo, estratificación social y movilidad social).

Así, en el concepto de PISE condensamos: a) aspectos macro institucionales, esto es, las condiciones políticas, sociales y económicas que caracterizan una época, a partir de las cuales un Estado define los problemas que considera prioritarios; y b) aspectos meso institucionales, es decir, los instrumentos de gestión estatal (políticas, programas e instituciones) típicos del período que expresan los fundamentos político-culturales de una época, y en los que aquellos procesos macro se regularizan y se hacen vida cotidiana. Nuestra aproximación enfatiza la idea de que su expresión institucional cobra valor en la conjunción de aspectos protectorios o de bienestar, de diseño y gestión de dichos instrumentos, así como en los fundamentos político–culturales que hacen a la construcción de legitimidad, pues todas aquellas dimensiones organizan la intervención social del Estado en un cierto período y permiten pensar un modo de reproducción de la vida. A continuación nos detenernos en cada una de esas dimensiones.

4.1 La selección de dimensiones que reconstruyen el PISE

La reconstrucción del PISE se despliega en tres dimensiones o subpatrones: (i) patrón de bienestar social (PBS), (ii) patrón de diseño y gestión de la intervención social del Estado (PDyG) y (iii) patrón de legitimidad de la intervención social del Estado (PL). Con el propósito de fundamentar los principales aspectos que orientarán el análisis, en lo que sigue definimos y precisamos los contenidos de los mismos.

1. El Patrón de protección o bienestar social (PBS) nos permite acercarnos al formato o a la fisonomía que la ISE asume en un período determinado. Este patrón se configura en el marco de la cuestión social de la época a la que se refiere, y lo conflictivo del proceso, lo contradictorio de sus resultados y la multiplicidad de controversias que lo atraviesan son intrínsecos al concepto mismo de Bienestar Social (Danani, 2016a). La complejidad del concepto de Bienestar Social admite definiciones y enfoques variados, que van desde subrayar los logros que alcanzan las personas en diferentes áreas, dominios o campos de preocupación social, para así favorecer el desarrollo individual y social (Actis Di Pasquali, 2017), expresados como quantum normativo, hasta concebirlos como derechos. En este caso, el bienestar social se entiende como la materialización de los derechos sociales reconocidos e institucionalizados, lo que implica extenderlo colectivamente y afirmar la responsabilidad estatal por su realización (Danani, 2016a). En términos metodológicos, la cuestión de la protección o del bienestar pueden observarse en dos registros: uno referido a la población comprendida por la ISE, es decir, a quiénes protege y en virtud de qué condición/es (criterios de merecimiento); y otro, relativo a la satisfacción de necesidades, esto es, qué necesidades son reconocidas y cuál es su alcance, cuáles son los requisitos de los que depende su satisfacción y en virtud de qué se accede a los satisfactores (derecho, dádiva, protección solidaria, etc.). 
2. El Patrón de Diseño y Gestión de la Intervención Social del Estado comprende tanto los aspectos organizacionales de las políticas e instituciones que conforman la ISE como la modalidad de gestión dominante en el período de que se trate. Al igual que en la dimensión anterior, este patrón tiene una lógica que le es inherente y que está históricamente situada y que, por ende, es objeto de disputa política y social. De allí que el diseño resultante no sea lineal ni necesariamente coherente (por ejemplo, concurren en él disputas inter e intraburocráticas, limitaciones tecnológicas, etc.). De igual modo ocurre con el ámbito de la gestión, en tanto espacio de mediación entre procesos macro y los de reproducción de la vida de la población: en él se reconoce la presencia de conflictos procedentes tanto de realidades heterogéneas como de los distintos intereses puestos en juego por los actores involucrados (Chiara y Di Virgilio, 2009). En términos metodológicos, el PDyG incluye tanto los aspectos organizacionales como los relativos a la responsabilidad en la gestión de las prestaciones. Los primeros aluden a la particular combinación de reglas de funcionamiento, estructuras organizativas y de financiamiento; mientras que los segundos refieren a las formas de designación de autoridades, a los modos de gestión –centralizados/descentralizados, especializados o integrales, etc.– y a los actores estratégicos que inciden en la toma de decisiones.
3. El Patrón de Legitimidad de la Intervención Social del Estado alude a los fundamentos que presentan las intervenciones sociales del Estado como justas o adecuadas al problema en el que se desarrolla la intervención. La cuestión de los procesos de construcción de legitimidad y de los procesos de legitimación está estrechamente articulada con lo que conocemos como problemas de legitimidad, es decir, aquellos problemas que plantea la contradicción constitutiva de la sociedad moderna entre igualdad formal y división o desigualdad estructural. La síntesis que realizan las distintas formas de Estado en tanto instancias de mediación, según Lechner (1981), son ellas mismas una producción social, y como tal varían según las condiciones de la lucha social. Y agregamos que de las formas en que aquella contradicción sea estatalmente procesada derivará su reconocimiento social (sea negativo o positivo), lo que pondrá en juego su legitimación/deslegitimación. En este punto nos remitimos a la lectura que Habermas (1995) realiza del concepto weberiano de legitimidad para definirla en términos de una creencia, socialmente conformada, basada en un juicio de valor, sobre la naturaleza de las reglas y el funcionamiento de las instituciones por ellas legalizadas.

Ahora bien, retomando a Grassi (2003), interlocutora ineludible en estos temas, las soluciones a los problemas se plantean argumentativamente y discurren en el ámbito político-cultural, es decir, que se trata de arreglos (compromisos y acuerdos) que no se alcanzan de una vez y para siempre sino que están sometidos a la discusión y a la lucha política. Más precisamente, los problemas de legitimidad del Estado se dirimen en el contexto de la disputa por la hegemonía entendida, en el sentido gramsciano, como la capacidad de una clase de articular a sus intereses y cosmovisión del mundo los de otros grupos, concentrando así el poder de orientación y de dirección política e ideológica de los deseos e intereses disgregados, incluso heterogéneos en sus finalidades, en pos de un sentido general de unidad de la sociedad. En esta acepción de hegemonía, la lucha ideológica –como proceso de desarticulación y rearticulación– asume capacidad transformadora y creadora de nuevos sujetos políticos. Por ello hemos de tener en cuenta que los procesos de legitimación no abarcan sólo políticas e instituciones (en sentido amplio, el orden de lo político) sino que también incluyen demandas y reivindicaciones (Danani y Hintze, 2011), lo que nos obliga a resaltar la importancia de analizar los procesos desde arriba y desde abajo.

De allí que a los efectos de dar cuenta de los contenidos del PL sea necesario (a) plantear tanto la emergencia de problemas sociales como las soluciones política y socialmente reconocidas y (b) reconstruir el sentido político cultural de la intervención social del Estado, así como el contexto de disputas en el que esos significados se construyen. Dicha reconstrucción supone observar la producción de argumentos y principios, valores, etc., acerca de una serie de aspectos que discurren y confrontan discursivamente en el ámbito público y que consideramos medulares porque dan cuerpo a políticas e instituciones y, por ende, le otorgan entidad al PISE.

5. La cuestión de la comparación: la selección de casos y las fuentes de información

El ejercicio de reconstrucción del PISE que, postulamos, se desarrolla en el período 2003-2015, será potenciado con el uso de una estrategia comparativa como método de estudio de la diversidad (Ragin, 2007) y como estrategia de comprensión e interpretación. A nuestro juicio, el análisis comparativo longitudinal permitirá una mejor detección de los atributos que, decimos, son novedosos y singulares de esta etapa, así como mejorará nuestra comprensión sobre esos procesos. Para ello será necesario contextualizarla/ponerla en relación^[18] con el PISESocial (1946-1976) y con el PISE Neoliberal (1989-2001/2). Mediante la comparación esperamos, entonces, establecer parecidos y diferencias; puntos de ruptura y continuidad en dimensiones seleccionadas; así como identificar procesos de emergencia, consolidación, expansión o decadencia de instituciones y políticas dirigidas principalmente a moldear las condiciones de vida y de reproducción.

A los efectos de avanzar en el enfoque comparado, en lo que sigue establecemos la periodización o etapas en las que dividimos la historia de la intervención social del Estado y los criterios de selección de los objetos empíricos sobre los cuales reconstruimos el PISE emergente. Por último, precisamos las distintas fuentes de información de acuerdo con los objetivos planteados.

5.1 Selección de casos

Sobre la periodización de la intervención social del Estado

Avanzar en la reconstrucción y descripción de las particularidades que asume el Patrón de Intervención Social del Estado emergente en la Argentina en el período 2003–2015, cuyos rasgos generales hemos esbozado en el apartado introductorio, exige incorporar un enfoque comparado que permita distinguirlo de otros patrones sociales de intervención del Estado que identificamos a lo largo de la historia. La selección para esta indagación de los correspondientes al Estado social y al neoliberal radica en que –de acuerdo a nuestra hipótesis– el PISE emergente entre 2003 y 2015 invoca contenidos del primero al tiempo que confronta con el segundo.

• El “Patrón de Intervención Social del Estado Social” se corresponde con el período de expansión de los sistemas de seguridad social en la Argentina a mediados de siglo XX, anclado en los derechos sociales concebidos como derechos del trabajador asalariado formal y su familia, en un marco de impulso y protección del pleno empleo. Asimismo, esta etapa se caracteriza por la expansión del sistema de educación pública, la creación de una red de salud pública y la estatización de las políticas de asistencia social dirigidas a sujetos en situación de pobreza.
• El “Patrón de Intervención Social del Estado Neoliberal” se corresponde con el período que comprende el último tercio del siglo XX, aunque el análisis se focalizará especialmente en la década de 1990, cuando se produjeron los procesos de transformación más importantes en el campo de las políticas sociales sectoriales, al tiempo que se expandieron las políticas asistenciales que, presentadas como paliativas de los costos del ajuste, fueron el embrión de un nuevo patrón de intervención social del Estado. Estas transformaciones constituyeron parte del “trabajo político-cultural de producción de la hegemonía neoliberal”, en el sentido en el que lo plantea Grassi (2003: 26), y de reconfiguración de la vida cotidiana.

Objetos empíricos

La caracterización general del PISE que nos ocupa y de los precedentes, así como el enfoque comparado/contextualizado propuesto, nos exige seleccionar instrumentos estatales que habiliten el proceso de contrastación y que, a su vez, den cuenta de los atributos típicos de la ISE en el período, tanto en la dimensión protectoria y de diseño y gestión de las intervenciones sociales del Estado, como en la que hace a la construcción de legitimidad. Por ello, seleccionamos exponentes de cada uno de dichos instrumentos, que reúnen una doble particularidad: (a) pueden reconocerse en los tres períodos (aunque cada uno se corresponde con fases distintas del desarrollo de la política) y (b) durante el ciclo de hegemonía neoliberal, han atravesado por procesos de reforma que han cambiado rotundamente los principios sobre los que dichos instrumentos se estructuraban. En síntesis, nos referimos al área de educación, el sistema previsional y de asignaciones familiares, la asistencia social y la legislación del trabajo.

Avanzando en el nivel de especificación empírica, reconstruiremos las particularidades del PISE emergente en la Argentina en el período 2003-2015 a partir de la observación de un conjunto de iniciativas que –hipotetizamos–fueron en una dirección diferente de aquellas que caracterizaron el ciclo neoliberal y se implementaron en un contexto que favoreció la propuesta y disputó la credibilidad de un modelo de(o de un discurso sobre el) desarrollo que se asociaba con políticas de distribución más amplias. Las políticas seleccionadas son:

• Asignación Universal por Hijo para Protección Social (2009), promulgada por el decreto 1602/09, incorpora al Régimen de Asignaciones Familiares administrado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), un subsistema no contributivo de asignación por hijo destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina que pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados, se desempeñen en la economía informal y ganen un monto igual o menor al salario mínimo, vital y móvil o sean monotributistas sociales. Se incluyen también los grupos familiares de trabajadoras domésticas y de trabajadores rurales temporarios que prestan servicios en relación de dependencia.
• Programa Conectar Igualdad (2010), creado a partir del Decreto 459/10, propone reducir la brecha digital existente a partir de la distribución de netbooks a cada alumno y docente de educación secundaria de escuela pública, educación especial y de institutos de formación docente; de la capacitación de los docentes en el uso de dicha herramienta; y de la elaboración de propuestas educativas con el objeto de favorecer la incorporación de las mismas en los procesos de enseñanza aprendizaje. Las condiciones de implementación son definidas por un Comité Ejecutivo presidido por el Director Ejecutivo de ANSES e integrado por un representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros, un representante del Ministerio de Educación, un representante del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y un representante de ANSES.

La innovación que introduce cada una de estas políticas es distinta: en el caso de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social es doble: por un lado, se crea en el ámbito de una institución diseñada para la administración de componentes contributivos del sistema de seguridad social y, por el otro, se trata de una política que inaugura nuevas categorías poblacionales como sujetos destinatarios del Régimen de Asignaciones Familiares: los trabajadores informales. Por su parte, el Programa Conectar Igualdad pone a disposición de la población alcanzada por el sistema educativo público un beneficio que antes no circulaba (netbooks). Pese a estar gestionado por una agencia de seguridad social, la distribución de este beneficio no se funda en la noción de riesgo sobre la cual versaron históricamente las políticas del sector, sino que expresa el reconocimiento social de un nuevo tipo de necesidad.

5.2 Dimensiones y fuentes de información

Tanto la reconstrucción y descripción de las particularidades del PISE emergente en la Argentina en el período 2003-2015 a partir de las características que asumen las unidades de estudio seleccionadas, en el período 2009-2015, como el análisis comparado entre períodos, se llevará a cabo considerando las tres dimensiones desplegadas en el apartado 4.1, es decir: la dimensión protectoria, la dimensión de diseño y gestión y la dimensión relativa a la construcción de legitimidad.

Son fuentes de información: documentos institucionales, normativas, información pública que se exhibe en las páginas web de los ministerios y agencias estatales y estadísticas oficiales publicadas sobre las políticas seleccionadas. En particular para la indagación sobre los contenidos político-culturales, consideramos los discursos políticos jerarquizados en la prensa escrita (editoriales, artículos de opinión). Una primera versión de los registros periodísticos sobre AUH fue relevada en el marco del Proyecto de Investigación UNGS 30/2036: “La seguridad social en la Argentina: diseño institucional y capacidad de protección de distintas categorías de trabajadores”, dirigido por Susana Hintze (Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento, Programación 2009-2011. Prorrogado hasta dic. 2012)^[19]. Dichas bases fueron actualizadas y extendidas al Programa Conectar Igualdad. También hemos recurrido a videos de difusión masiva, aplicación de técnicas de observación participante y no participante en presentaciones o intervenciones públicas de funcionarios, legisladores, representantes de partidos políticos que han tomado estado público y entrevistas a funcionarios involucrados en la gestión de las políticas seleccionadas. Asimismo se incorpora al acervo empírico, observaciones y testimonios recogidos en el marco del Proyecto PICT 883 (2014-2016): “La protección social a nivel territorial: análisis comparativo del sistema previsional y la Asignación Universal por hijo para Protección Social en provincias seleccionadas, 2004-2012” dirigido por Claudia Danani, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento.

A los efectos de la caracterización de los períodos precedentes, son fuentes de información secundaria: bibliografía resultante de investigaciones, estadísticas oficiales disponibles, documentos institucionales internos y de difusión sobre las políticas, instituciones y reformas de los períodos identificados, así como documentos oficiales y discursos de actores claves.