1. Introducción

El objetivo de este capítulo es reconstruir el Patrón de Intervención Social del Estado Neoliberal (PISE Neoliberal) que se consolida en la Argentina en el período 1989-2001/2 en el marco de una estrategia aperturista o de ajuste en democracia (Torrado, 2007). El mismo se define por la convergencia de un nuevo modelo de acumulación basado en la reestructuración de los procesos productivos y la globalización financiera y un Estado para el que el mercado es el principal ordenador social. Con la asunción de Carlos S. Menem al gobierno en 1989, estos atributos, que habían comenzado a desplegarse a mediados de la década de 1970, se radicalizan dando lugar a importantes transformaciones en materia de políticas sociales y laborales. Siguiendo a Grassi et al. (1994), sostenemos que esos procesos implicaron una redefinición del campo político-cultural y del carácter de las relaciones sociales, en confrontación con el Patrón de Intervención Social del Estado Social (PISE Social) (capítulo 2). Así, principios y valores distintos moldearon la intervención social del Estado, dando lugar a procesos de privatización, focalización, compensación e individualización de los riesgos.

Existe cierto acuerdo en afirmar que, bajo las banderas de una mayor eficiencia y eficacia en su funcionamiento, el área laboral y de la seguridad social fueron las que más profundamente se vieron afectadas por los procesos de reforma. Aquí planteamos que el campo asistencial también cobró protagonismo, aunque de naturaleza diferente, a raíz de los contenidos político-culturales que el nuevo orden político institucional le imprimió y el lugar que ocupó como respuesta a los desaciertos distributivos del mercado. En esta línea, la hipótesis que recorre el capítulo es que el PISE Neoliberal adquiere identidad en lo que se denominaron los planes y programas de empleo, una estrategia de transferencia de ingresos condicionada y focalizada en los sectores de la población más vulnerables, que combina la pretensión de compensación de las deficientes condiciones de empleo y de pobreza e indigencia en aumento y la cristalización de la gran transición del empleo a la asistencia (Danani y Lindenboim, 2003). Dicho de otro modo, en la concepción del Estado neoliberal la debida satisfacción de las necesidades ocurre a través de la inserción en el mercado de trabajo y de bienes y servicios; de ahí que aquellos que recurren a la asistencia social, cargarán con el estigma de la incapacidad del inferior.

El capítulo se inicia analizando el contexto social, político y económico en el que la transformación de las políticas sociales y laborales tiene lugar. Posteriormente se analizan los principales problemas sociales del período y el modo como estos fueron conceptualizados por el Estado neoliberal; colocando en el centro de la escena el fenómeno del desempleo, la precarización y flexibilización laboral, a menudo aludida como exclusión sociolaboral. Se trata de una época caracterizada por el incremento paulatino de los niveles de conflictividad social producto del deterioro de las condiciones de vida (aumento de la pobreza, el desempleo y la precariedad laboral), pero a la vez un período en el que quedará consagrada una noción y una cosmovisión muy distinta respecto de lo que genera una buena vida y de la correcta política estatal al respecto. A continuación, se caracterizan los componentes principales de la intervención social del Estado (la política laboral y la política social), prestando especial atención a la impronta que los programas y planes de empleo le imprime al PISE Neoliberal. Para penetrar en este campo específico se revisará un caso empírico particular: el Programa Trabajar. Este desarrollo permitirá, finalmente, reconstruir los atributos de las tres dimensiones (protectoria o de bienestar; de diseño y gestión y los términos de su legitimidad) que –conjuntamente– conforman el PISE Neoliberal.

2. Contexto político, social y económico

La década de 1990 significó un proceso de hegemonización de las transformaciones socioeconómicas iniciadas con el proceso dictatorial (1976-1983). Dichas transformaciones fueron concebidas como estrategia de resolución de la crisis del modelo de acumulación hasta ese momento vigente (ver en capítulo 2, las diferentes versiones del modelo de industrialización por sustitución de importaciones), algunos de cuyos elementos sociales centrales habían sido la expansión de la seguridad social y los derechos sociales. No nos detendremos aquí en las causas de dicha crisis (tematizada desde distintas perspectivas como “crisis del Estado de Bienestar”, “crisis fiscal”, “crisis ideológico-política” o de “legitimación”); antes bien, interesa resaltar que la misma supuso “un realineamiento de fuerzas y grupos sociales, de empresas y trabajadores, de hombres y mujeres, y una redefinición de magnitudes enormes de su acceso a recursos, bienestar y perspectivas de futuro” (Vilas, 1995: 9).

Como ya señalamos, la dictadura militar arrasó con el modelo de desarrollo vigente hasta entonces, promoviendo una “estrategia aperturista” y un nuevo patrón de acumulación basado en la valorización financiera (Torrado, 2007; Abramovich y Vázquez, 2014). Se trató de un período histórico caracterizado por la ofensiva del capital por sobre los trabajadores e intensas pujas inter-capitalistas, así como por una fuerte mercantilización de la vida social que, años más tarde, se aunaría a una suerte de consenso anti–estatal y pro–privado en un contexto mundial cada vez más globalizado. Estas transformaciones fueron posibilitadas por la virulencia de la represión estatal, que Pilar Calveiro (1998) definió como “una tecnología represiva adoptada racional y centralizadamente” por parte del Estado, que se constituyó en un “poder desaparecedor” que avanzó sobre lo material y lo simbólico, sobre los cuerpos y las ideas. La desocupación estructural y el aumento de la precariedad laboral; una importante concentración de capital, con alta participación de la “patria contratista”; la hegemonía del capital financiero por sobre las actividades productivas; y un sustancial endeudamiento externo, formaron parte de las nuevas condiciones (Benítez y Mónaco, 2014).

Proceso de recuperación democrática mediante, a finales de los años 80, la crisis iniciada a mediados de los años 70 en la Argentina encontró un punto de inflexión con el estallido de la hiperinflación. La “experiencia traumática de la hiperinflación”^[1] sentó las bases para la institucionalización de una sociedad neoliberal, constituyéndose en vehículo de la gran transformación.

El programa de ajuste se desplegó de la mano de una importante reestructuración del Estado fundada en el “estado de emergencia [de] la prestación de los servicios públicos, la ejecución de los contratos a cargo del sector público y la situación económica financiera de la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada” (Ley de Reforma del Estado 23.696/89). Su correlato fue la aplicación de un conjunto de medidas (privatización, descentralización, desregulación, tercerización y reducción de las dotaciones de personal), oportunamente presentadas como necesarias o imprescindibles, en vistas a reducir el tamaño y el nivel de gasto del Estado nacional^[2].

Desde una perspectiva liberal, el rol del Estado había sido puesto en cuestión no solo por su desempeño ineficaz en la gestión del gasto público sino por las limitaciones impuestas al mercado en épocas pasadas a través de políticas regulatorias. La transformación en curso exigía una inserción radicalmente diferente del Estado en la actividad económica. Así fue famosa la prédica por la retirada del Estado y de un Estado mínimo. Varios autores se ocuparon de desmitificar la idea de ausencia y reducción de la intervención del Estado (Oszlak, 2003; Lindenboim y Danani, 2003; Morresi, 2007). Por caso, Morresi apoyado en Oszlak asevera que “durante la época de la reforma de orientación neoliberal el Estado argentino no solo creció sino que además intervino en muchos frentes, incluyendo el económico” (2007: 117). Lindenboim y Danani también discuten estas tesis que han ganado el sentido común diciendo que no se trata de un Estado “más pequeño, ni menos ‘interventor’, sino (de) un Estado distinto, cuyas acciones y políticas son tan intensas como lo eran antes, pero portadoras de significados y orientaciones diferentes (o aún opuestas)” (2003: 26).

En el plano económico, el proceso de reformas estructurales que llevó a cabo el gobierno justicialista, estableció una

i) […] convertibilidad estricta entre la moneda local y el dólar^[3], ligándose la oferta monetaria con una cobertura casi plena de las reservas del Banco Central y cierta porción de los títulos en moneda extranjera emitidos por el gobierno; ii) se privatizaron las empresas públicas más importantes a precios bajos, con garantías públicas de tarifas (para las empresas) y en algunos casos de ganancias; iii) se removieron, de forma asimétrica, barreras tarifarias y no tarifarias a las importaciones, al tiempo que se abrió la economía al libre movimiento de capitales; iv) se cambió la deuda externa en el contexto del Plan Brady, que diversificó el riesgo de los acreedores estableciendo estrictos programas de cumplimiento bajo la supervisión de organismos internacionales y del propio gobierno norteamericano; v) se realizaron cambios fundamentales en la legislación laboral: reducción de estabilidad en el puesto de trabajo, incorporación y promoción del empleo a tiempo parcial, reducción de costos de todo tipo (contratación, despido) y de la responsabilidad del empleador frente a los riesgos laborales. (Lo Vuolo, 2001: 45)

Estas medidas fueron presentadas como “necesidad de la economía” y se plasmaron como nervio central de un proceso de resignificación del campo político cultural y del carácter de las relaciones sociales (Grassi et al., 1994). En él, el ciudadano fue entendido como sujeto de responsabilidad, autonomía y elección. La gestión colectiva y/o solidaria de los riesgos fue puesta en cuestión, dando lugar a un proceso de creciente individualización y de responsabilización de los sujetos y de sus familias por sus propios destinos. La estructura social tendió a polarizarse: en un extremo, se veía a aquellos que organizaban su vida circulando por los dispositivos de mercado y que formaban parte de la lógica que organizaba el nuevo modelo de acumulación (el individuo-cliente-consumidor) y en el otro, a quienes estaban fuera de él (los pobres, sujetos transitoriamente legítimos de las políticas de asistencia social focalizadas). Ese proceso se hizo visible y explícito (y también natural).

El programa de ajuste estructural conllevó un proceso de fragmentación y de desarticulación de la clase trabajadora como no se había visto hasta el momento. El aumento del desempleo, la subocupación y la informalidad moldearon las condiciones de vida de amplios sectores de la población y alimentaron lo que Palomino (2007) denominó como “un régimen de precariedad” y que, en sus últimos trabajos, Castel (2010) hipotetizó en términos del tránsito de la “precariedad” a la emergencia del “precariado”. Las transformaciones del mundo del trabajo alcanzaron a un amplio sector de la clase media que, o bien vio deteriorados sus ingresos y/o sus condiciones de empleo, o se enfrentó a situaciones de desempleo abierto. Los sectores populares tendieron a “replegarse en el barrio” (Merklen, 2000; Kessler, 2010) y se intensificaron las estrategias de familiarización y comunitarización para la satisfacción de sus necesidades. El aumento de las desigualdades socioeconómicas también se expresó en el espacio urbano con la expansión de countries o barrios privados y la multiplicación de asentamientos informales, que profundizaron los procesos de segregación residencial con importantes consecuencias a nivel de la sociabilidad (Svampa, 2001; Soldano, 2013).

La literatura sobre el período recoge tanto los procesos de deterioro y de descolectivización a nivel de la estructura social como la emergencia de novedosos movimientos sociales de resistencia. Los sindicatos, que hasta la última dictadura habían sido un actor clave en la vida política argentina, en el contexto de las reformas económicas de los 90 reconfiguraron su modalidad de participación política. Una gran parte de la dirigencia sindical se alineó a las orientaciones del oficialismo y se adaptó a los cambios epocales, dejando atrás las formas clásicas de acción sindical al desplegar en su lugar nuevas actividades y formas de obtención de recursos, que se vieron expresadas en el desarrollo de un “sindicalismo empresario” ligado a la privatización de empresas y servicios públicos (Murillo, 1997; Haidar, 2016). Otro sector se nucleó en torno a la creación de una nueva central sindical, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) que, al oponerse a la cúpula burocrática, puso en cuestión el principio de monopolio de la representación sindical (consagrado por el primer peronismo) (Pereyra, 2008; Varela, 2013). Finalmente, lejos de la vía sindical, la organización social tomó otras formas, otros contenidos en sus reclamos (ahora vinculados a la pérdida masiva de empleos y al aumento de la pobreza) y otras modalidades de protesta, encarnadas en la lucha de los movimientos de trabajadores desocupados (Svampa, 2005; Cerrutti y Grimson, 2005).

3. Cuestión social y problemas sociales en la concepción del Estado neoliberal

Queda dicho que las condiciones socioeconómicas refundadas en el período 1970-1990 entrañaron un importante deterioro en las condiciones de vida de la población trabajadora. Una primera evidencia de este proceso se expresó en el desfasaje entre crecimiento económico y distribución, ya que la recuperación del PBI luego de la llamada década perdida, especialmente en los inicios de la convertibilidad (1991-1993), fue acompañada de un aumento en los índices de desigualdad social. Si se observa la serie punta a punta, la variación porcentual anual del PBI en 1991 es de 9,9% ingresando en una fase recesiva hacia el final de la década (1999-2002) y alcanzando su momento más crítico en el año 2002 (–10,8%) (véase cuadro 3, Anexo estadístico). Por su parte, el índice de Gini pasa de 0.4125 en 1991 a 0.4691 en 2001, lo que significa un incremento de casi 6pp^[4]. El mismo escenario lo muestra la distribución por deciles de ingreso: “mientras que en 1991 la relación de ingresos medios entre el último y el primer decil era de 16.9 veces, dicha brecha se elevó a 33 veces en octubre de 2001” (Beccaria y Maurizio, 2008: 83). Como se observa en el Cuadro N° 11 sobre distribución decílica del ingreso, las sucesivas mediciones reflejan un empeoramiento de las condiciones de partida, aún en momentos de recuperación económica. Esta tendencia se verá replicada, más adelante, en otros indicadores socioeconómicos.

Cuadro N° 11. Distribución decílica del ingreso de la ocupación principal. Excluye planes de empleo. GBA, mayo 1991-mayo 2003 (%)

Fuente: Beccaria y Maurizio (2008) con base en datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.

La evolución de los indicadores claves de desigualdad mostró el real funcionamiento de la “teoría del derrame” sobre la que se sostuvieron el discurso y la práctica neoliberales. Esta vaticinaba que el crecimiento económico (y la concentración de la riqueza) derramaría naturalmente sobre los sectores de menores ingresos y que, mientras este proceso se producía, sería necesario articular políticas sociales focalizadas y eficaces que paliaran los efectos de las políticas de ajuste.El derrame nunca ocurrió y en su lugar se instalaron dinámicas sociales que arrasaron con los mecanismos de integración socialmente reconocidos. Ya Loïc Wacquant lo observaba para el caso de los países denominados del “primer mundo”:

La miseria en la metrópolis de comienzos del siglo XXI no resulta del estancamiento sino de la separación de la escala de las desigualdades en un contexto general de prosperidad y progreso de la economía. […] el enriquecimiento medio no ha impedido la ampliación de las separaciones: la opulencia y la indigencia, el lujo y las penurias, la abundancia y la necesidad han florecido al mismo tiempo e incluso simultáneamente. (Wacquant, 2007: 302)

Así, la cuestión social fue problematizada durante la década de 1990 en términos de pobreza y de desempleo, problemas ambos que fueron interpretados como el costo social del ajuste. Si se observa el Gráfico N° 3 que reúne la evolución de los indicadores de pobreza, indigencia y desempleo en la Argentina de la última década del siglo XX e inicios del XXI, se identifican movimientos cíclicos repetitivos que se correlacionan con los diferentes momentos de crisis socioeconómica del período y cuya persistencia en el tiempo expresa el carácter estructural que fueron asumiendo estos problemas. El inicio de la serie muestra la situación de la Argentina de la hiperinflación (1989) que llevó la línea de pobreza por encima del 47%. Luego de esta crisis, el punto más álgido de la secuencia lo constituye el período 2001-2002, con un 54% de personas en situación de pobreza, cuyo desenlace fue el estallido social del 19 y 20 de diciembre de 2001 (véase capítulo 4). Entre una y otra crisis se observa un aumento de estos indicadores en el período 1995-1996 con motivo de la incidencia que tuvo por aquellos años la crisis mexicana del tequila.

Gráfico N° 3. Porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza e indigencia y tasa de desempleo en el aglomerado GBA, 1988-2002

Fuente: Elaboración propia con base en datos de EPH-INDEC.

Ahora bien, durante la década de hegemonía neoliberal, el crecimiento pronunciado de la tasa de desempleo hizo pensar que el aumento de la pobreza tenía allí su fundamento y razón. Más allá de la influencia innegable que el incremento del desempleo tuvo en el aumento de la pobreza a lo largo de la década, en la explicación del fenómeno se pusieron en juego otros dos factores: el aumento de la precarización laboral y el proceso de estancamiento y caída del salario real (Lindenboim, 2010).

El Boletín de Estadísticas Laborales muestra la evolución, ascendente e ininterrumpida a lo largo de la década, del empleo no registrado que ya en octubre de 1990, comprendía al 28,3% de los asalariados para el total de los aglomerados urbanos, alcanzando el punto culminante de la serie en mayo de 2003 con el 44,8%. Ahora bien, si se observa solo el año 2002, los datos muestran que entre la onda de mayo y de octubre este indicador registró un aumento de más de 5 pp (cuando el promedio del incremento entre una y otra era de 2 o 3 pp), pasando de 38 a 43,8%. Esto se debió a varias razones, entre ellas: el no depósito de los descuentos sí realizados por parte del empleador y la insolvencia de los cuentapropistas e informales (Grassi, 2003).

Con respecto al salario real, el Cuadro N° 12, muestra su caída hacia finales de los 80 durante el período hiperinflacionario, luego tiende a recuperarse y a mostrar dos mesetas (92-95/96-2001); la segunda se ubica por debajo de la primera, entre una y otra media la –ya referida– “crisis del tequila”. La serie finaliza con una caída abrupta del salario real en la post convertibilidad con motivo de la devaluación de la moneda. Cabe aclarar que aún en los períodos en lo que el salario real tiende recuperarse, en ningún caso alcanza los niveles previos al período dictatorial (1976-1983).

Cuadro N° 12. Evolución del salario real mensual, 1970-2003

Nota: El salario real promedio para el período en cuestión se obtiene a partir del cociente entre el salario nominal promedio mensual y el Índice de Precios al Consumidor (INDEC), 1943-2003, con base en el año 1993 como año de referencia.

Fuente: Síntesis Cuadro 7. IPC, IPI, Salario real y costo laboral promedio 1947-2003, extraído de Graña y Kennedy (2008).

Más allá de la evidencia empírica que da cuenta de los complejos vínculos entre pobreza y trabajo, el Estado neoliberal problematizó la cuestión social de manera segmentada; en el caso de la pobreza, como un estado de carencias diversas “ajeno a relación social alguna” y en el del desempleo, cual problema de desempeño económico y no como un problema de orden social (Grassi, 2003).

Desafiliación, exclusión social, superfluidad, marginalidad fueron los términos con los que desde el mundo académico se intentaron comprender las nuevas manifestaciones de la cuestión social, producto de las transformaciones globales y locales; a veces homogeneizando las condiciones en las que ésta se presentó tanto en los países del norte como en los del sur; otras, estableciendo líneas de corte o de distinción entre una y otra realidad social. Como se verá en el próximo apartado, las políticas sociales acompañaron ese movimiento.

4. La política laboral: La cuestión de la flexibilidad laboral como núcleo del PISE Neoliberal

Los cambios en la política laboral se concretaron con la revisión de las normas e instituciones que regulaban la disposición y uso de la fuerza de trabajo (introducción de nuevas modalidades de contratación, negociaciones salariales atadas a la productividad y a la negociación por empresas, promoción de la libre agremiación, régimen especial para las Pymes, reducción de las indemnizaciones por despido, entre otras), reformas coherentes con las concepciones sobre el trabajo flexible que se desarrollaron por aquellos años. La fundamentación de las reformas fue argumentada tanto por la necesidad de respetar el legítimo interés empresario (bajando los costos para que la producción local ganara en competitividad) como por la necesidad de los trabajadores de generar puestos de trabajo frente a la creciente desocupación (Grassi, 2003; Recalde, 2014).

Los antecedentes del proceso de institucionalización de la normativa sobre flexibilización laboral reconocen orígenes diversos: un proyecto fundacional de Eduardo Curia y Daniel Funes de Rioja en 1989, distintas modificaciones propuestas por sectores legislativos (diputados peronistas) e iniciativas del propio Ministerio de Trabajo (Féliz, 2000; Grassi, 2003). Dicho organismo emprendió cuatro tareas: (1) recopilación de experiencias internacionales con el objetivo de preparar el proyecto de Ley Nacional de Empleo; (2) análisis de actividades de asesoramiento a organizaciones profesionales de trabajadores y de empleadores, para desarrollar la formación profesional y promover el empleo, prestando especial atención a las migraciones internacionales; (3) conformación de una red nacional de empleo; e (4) implementación del seguro de desempleo (Neffa, 2011a).

Sucesivos decretos que desde 1989 regulaban el pago de beneficios sociales no remunerativos (que en principio comprendía vales de alimentación para el trabajador y su familia y que luego se extendieron a otros beneficios^[5]), permiten ver el sentido global de la nueva legislación laboral^[6], pues significaban “una transferencia de recursos de los asalariados y el Estado a las empresas” (Recalde, 2011: 8). En otras palabras, al ser no remunerativos, no constituían la base de cálculo de indemnizaciones, aguinaldos y vacaciones. A ello se agrega que las últimas modificaciones en la modalidad de entrega de estas prestaciones, exceptuaban al empleador del pago de la contribución del 14% dispuesto por la ley.

Otro indicador de la orientación de la nueva legislación en materia de relaciones laborales fueron las nuevas formas de contratación por tiempo determinado (“contratos basura”) que habilitaron tanto la Ley Nacional de Empleo 24.013 de 1991 como la Ley 24.465 de 1995. La primera estableció la contratación por temporada y por servicios eventuales como medida de fomento del empleo por lanzamiento de nueva actividad, de práctica laboral para jóvenes y de trabajo-formación. Asimismo, dispuso la creación de programas de empleo para grupos especiales de trabajadores o que presentaran dificultades para su inserción laboral^[7]. La segunda instituyó nuevas modalidades de contratación: (a) modalidad a tiempo parcial; (b) modalidad especial de fomento del empleo para mayores de 40 años, de personas con discapacidad, de mujeres y de excombatientes de Malvinas para la creación de nuevos empleos, que contemplaba una duración máxima del contrato de trabajo de 2 años y eximiciones impositivas para los empleadores; y (c) contratación de aprendizaje (“pasantías estudiantiles”). Estas nuevas modalidades contractuales precarias se caracterizaron por su carencia de estabilidad y reducidos derechos laborales (no contemplaban protección contra el despido, puesto que esta situación, en la nueva jerga, era definida como “finalización del contrato, obra o servicio para la cual se había contratado al trabajador”).

Claramente, en las distintas medidas de reforma laboral, el trabajo emergía como el factor más flexible y manipulable en el proceso de producción y allí apuntaban las mayores transformaciones de la legislación laboral que “durante la convertibilidad tuvo un sentido degradatorio de los derechos de los trabajadores” (Recalde, 2011: 9). Ello podía verse en el hecho de que, contrariamente a las promesas formuladas, el aumento de la productividad y de los beneficios empresarios a los que contribuyó la nueva legislación laboral no redundó en mejora alguna de la calidad del empleo, ni de los ingresos. La nueva institucionalidad trajo aparejada mayor precariedad e inestabilidad laboral para la clase trabajadora, la que no solo se reflejó en los nuevos modos de contratación sino también en la flexibilización de la determinación del cálculo de la jornada máxima de trabajo en función de las características de la actividad y en la fijación del período de prueba (que inicialmente podía extenderse de 3 a 6 meses, pero que hacia finales de la década fue prorrogado a 12 meses por la Ley 25.250/00 para el caso de la pequeña empresa). En materia de ingresos, desde 1995 se dispusieron reducciones salariales en el sector público de 5, 10 o 15% según tramos de retribuciones totales. Esta medida se reiteró en 2000 con reducciones que oscilaban entre el 12 y el 15% según el monto de la retribución mensual (Decreto 430/00) y en 2001 con la disposición de una rebaja salarial del 13% en el sector público nacional (que se extendió también a los haberes de jubilados y pensionados y a las asignaciones familiares – Ley 25.453/01, que derogó los Decretos 430/00 y 896/01).

La conflictividad laboral también fue objeto de regulación a lo largo de toda la década. Tanto el Decreto 2184/90 como la Ley 25.250/00 dispusieron que en caso de conflicto laboral de los trabajadores involucrados en la prestación de los llamados servicios esenciales^[8], la parte que se propusiera adoptar medidas de acción directa debería garantizar la prestación de los servicios mínimos durante el conflicto.

En materia de protección del trabajador, la Ley Nacional de Empleo instituyó la prestación por desempleo para todos los trabajadores cuyo contrato de trabajo se rigiera por la Ley de Contrato de Trabajo, que estuvieren en situación legal de desempleo y que hubieran aportado como mínimo durante doce meses al Fondo Nacional de Empleo. La instrumentación de esta prestación no es un hecho menor, ya que se instaló en la Argentina luego de más de medio siglo de esquemas de protección contra el desempleo en los países de la OCDE y en un contexto de avance de medidas flexibilizadoras para el ingreso en el mercado de trabajo^[9]. Esta ley, además, creó otras dos instituciones: el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil^[10] y el Fondo Nacional del Empleo, este último con el objeto de proveer al financiamiento de los institutos, programas, acciones, sistemas y servicios contemplados en la ley. También introdujo cambios en los términos de la indemnización por despido injustificado, modificando el artículo 245 de la Ley de Contrato de Trabajo, hasta entonces vigente, estableciendo una indemnización equivalente a un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual, percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor. La Ley 25.013 de 1998 volvió a intervenir sobre este particular, reduciendo las indemnizaciones por despido y su mínimo del tradicional de dos sueldos a una doceava parte del mejor sueldo percibido, monto que desciende a una dieciochoava cuando el despido se debiere a causas de fuerza mayor, falta o disminución de trabajo, debilitando así la garantía constitucional de protección contra el despido arbitrario (Recalde, 2014).

Por otro lado, a mediados de la década se reformó la Ley de Riesgos del Trabajo y se creó un sistema de gestión privado (aseguradoras de riesgo del trabajo) con supervisión estatal (Superintendencia de Riesgos del Trabajo) para la atención de los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. El nuevo sistema incorporó un mecanismo de seguro obligatorio (o autoseguro para el caso de los empleadores que acrediten solvencia económico-financiera para afrontar las prestaciones y que garanticen los servicios médicos necesarios) que exime al empleador de la responsabilidad civil por los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, restringiendo la posibilidad de reclamo por vía judicial. Este sistema supuso un cambio en la forma de concebir los riesgos del trabajo y fue celebrado por los think tanks del momento que encontraron en esta reforma al menos tres ventajas:

En primer lugar, […] universaliza efectivamente la cobertura de riesgos del trabajo a todos aquellos en relación de dependencia […] y elimina la inequidad horizontal entre asalariados […] Por otra parte, los beneficios otorgados en caso de infortunios, al comprender no solo prestaciones monetarias, sino también un esquema de atención que abarca la cobertura médica, la rehabilitación y la recalificación orientada a una rápida reinserción laboral del trabajador damnificado, procura una reparación del daño integral y oportuna, constituyendo de esta manera una protección amplia frente a los riesgos del trabajo. 

Como contrapartida de estos mayores beneficios, los trabajadores deben renunciar al reclamo por el Código Civil, vía a través de la cual los montos indemnizatorios […] resultarían probablemente más elevados.

En segundo lugar, el nuevo sistema, a diferencia del anterior, pretende tener también un carácter preventivo de los siniestros […] reemplaza la tradicional investigación de los eventos con el mero objeto de determinar el reconocimiento o no del reclamo, por uno que apunta a evitar su ocurrencia en el futuro.

En tercer lugar, se ha perseguido a través de diversos instrumentos, la reducción de sobrecostos del sistema. Así, por un lado, vía la limitación del reclamo judicial, se ha apuntado a disminuir los costos de transacción; por otro lado, al establecer un esquema de prestaciones tarifadas, se ha eliminado la variabilidad de los beneficios ante situaciones similares, reduciendo de esta manera la desmedida incertidumbre que caracterizaba al anterior régimen; por último, también se ha intentado acotar los comportamientos oportunistas, definiendo más precisamente los eventos que constituyen siniestros laborales. Estos factores son los que han permitido el cálculo de primas con bases actuariales […]. (FIEL, 2001: 56-57, el resaltado es nuestro)

El mismo año que se instituyeron las aseguradoras de riesgo del trabajo, se aprobaron dos reformas más: la Ley Pymes (24.467/95) y la Ley de Concursos y Quiebras (24.522/95). La primera habilitó a las pequeñas empresas (con un plantel máximo de 40 trabajadores y que tuviera una facturación anual inferior a la cantidad que para cada actividad o sector fije la Comisión Especial de Seguimiento)a modificar la licencia anual ordinaria, fraccionar los períodos de pago del sueldo anual complementario siempre que no excedan las tres cuotas y a redefinir los puestos de trabajo correspondientes a las categorías determinadas en los convenios colectivos de trabajo, entre otras. La segunda, dispuso que en caso de apertura del concurso, se extinguieran los Convenios Colectivos relativos al personal que se desempeña en el establecimiento, quedando las partes habilitadas a renegociarlos, y determinó la competencia de jueces comerciales en los juicios laborales que anteriormente se dirimieran en la órbita del fuero laboral.

En la sucesión de iniciativas flexibilizadoras, la coronación se produjo con la ya mencionada Ley 25.250 del año 2000, que introdujo medidas y modificaciones que precarizaron aún más el empleo, tales como la extensión del período de prueba para contratos por tiempo indeterminado, la reducción de contribuciones a la seguridad social para quienes aumentasen la masa salarial incorporando a mayores de 45 años y cambios en la negociación laboral que empujaron a la descentralización de la misma y a la negociación por empresa. Esta ley, además, sobresalió por las denuncias de corrupción de las que fue objeto (pagos de sobornos a legisladores para inducir su aprobación), las cuales le valieron la denominación de “Ley Banelco”.

Ya dijimos que la búsqueda de competitividad era la razón esgrimida para las reformas, que tuvieron un capítulo institucional en materia de inspecciones laborales que tornaron más endeble aún las regulaciones protectorias del trabajo o siquiera limitantes del capital y consolidaron las vías de escape que el empresariado demandaba (básicamente: desregulación y formas de contratación flexibles). Entre 1984 y 1996 las provincias se reservaron la facultad de policía del trabajo; pero en 1996, el Decreto 772/96, dispuso la reorganización de estas funciones en el marco del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (MTSS). Dicha reforma se fundamentaba en “el alto índice de evasión de las obligaciones laborales existente y la injusticia y desprotección que esta situación implica(ba) para los trabajadores, sumado al drenaje de fondos destinados a la Seguridad Social” (considerandos del Decreto 772/96). El decreto asignaba al ministerio las funciones de Superintendencia y autoridad central de la Inspección del Trabajo en todo el territorio nacional y a las autoridades provinciales un rol auxiliar de dicha Superintendencia. Más específicamente, el MTSS quedaba a cargo de la coordinación de la actividad de los distintos servicios de inspección y fundamentalmente de la recopilación, procesamiento y análisis de la información estadística, con competencias directas en materia de inspección acotadas al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Jujuy. Complementariamente, el Decreto 1.183/96 creó la figura del Controlador Laboral, consistente en personas designadas por las organizaciones sindicales para desempeñarse como auxiliares de la inspección en la detección del empleo no registrado. Guillermo Alonso Navone, Subsecretario de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social (2013), al referirse a las políticas de inspección de los años 90, decía que:

en 1996 se disolvió la Dirección Nacional de Policía del Trabajo y se la sustituyó por una inconsistente y desnutrida dirección simple, sin funciones más allá de una mera descripción formal, sin personal suficiente ni políticas que dieran un sentido a su accionar. Podríamos decir casi sin competencias legales. Las medidas adoptadas llevaban a la descentralización de la inspección no articulada interjurisdiccionalmente, y ello significaba un riesgo muy grande que, quizá, se deseaba correr. Gobiernos con poca experiencia, sin cuerpos preparados y sin decisiones firmes, convirtieron la Inspección del trabajo en una herramienta gelatinosa. (MTEySS, 2013: 12)

De este modo, el 25,2% de los trabajadores a los que en mayo de 1990 no se les descontaba aporte personal jubilatorio, en 1998 había trepado al 36,3% (11pp de aumento)^[11]. Para entonces, el argumento neoliberal que sostenía que los problemas del mercado de trabajo se derivaban de una excesiva regulación estatal así como de altos costos laborales, ya no aplicaba. El aumento de la tasa de no registro en la seguridad social (y el desempleo) se explican, en gran medida, por el patrón de crecimiento, las políticas de flexibilización laboral y la débil capacidad de inspección del Estado Nacional^[12] con la que cerró la década de reformas neoliberales.

5. La política social: las reformas en distintos sectores y la ampliación del asistencialismo

En América Latina, los sistemas de protección social estuvieron en el centro de las reformas del Estado de las últimas cuatro décadas. A partir de las crisis de endeudamiento externo de los países del cono sur en la década de los 80, los organismos multilaterales de crédito (OMC), adquirieron capacidad de condicionar los procesos de planificación y gestión de las políticas públicas (Chiara y Di Virgilio, 2005). Esas reformas tendieron a la privatización e individualización de la protección social y a la ampliación de una política social con orientación asistencialista, es decir, a la propagación de una modalidad asistencial focalizada en los más pobres, en activa y franca oposición a todo marco de derechos. Dicho de otro modo, diluyeron la responsabilidad social por la cobertura de las contingencias, trasladando la misma a los propios ciudadanos, al tiempo que redefinieron los términos de la intervención social del Estado. Esto significó programas fragmentados, diseñados en función de las especificidades de los grupos vulnerables o de alto riesgo (Pautassi, 2001).

Como ya anticipamos, entonces, la concepción dominante de la política social fue aquella que puso énfasis en la focalización de los subsidios del Estado hacia los sectores más pobres, cuestión que presentó a la política social como sinónimo de asistencia y de lucha contra la pobreza. Cabe resaltar que la focalización o selectividad fue una expresión típica a la política asistencial; aunque no tuvo siempre la misma connotación. Ana Sojo señala que

en la década de 1970, el concepto de focalización estuvo asociado con los planteamientos sobre redistribución con crecimiento, lo cual le imprimió determinadas características [tales como que] el eje del análisis se hallaba en las causas estructurales de la pobreza […]. (2007: 113)

Así, a la jerarquización de problemas y selección de prioridades le seguía la determinación de la población objeto de intervención. Es más, focalización y universalismo no eran categorías excluyentes, mejor dicho, la focalización no era visualizada como restrictiva para la implementación de políticas sociales de corte universalista (Brodersohn, 1999). El planteamiento sobre la focalización fue transformado a partir de la década de 1980 con el avance de la retórica neoliberal y las recomendaciones de los organismos internacionales de crédito en la materia. En esta línea: (1) universalismo y focalización fueron visualizadas como categorías excluyentes y el planteo se vio sometido a una reducción de carácter conceptual y política, que repetía el carácter negativo de la universalización y arrinconaba a la política social como subsidiaria en materia de pobreza (Sojo, 2007), lo que la hacía presumir de transitoria; (2) la focalización no se restringió a un procedimiento sino que adquirió carácter de orientación sustantiva (filosófica, de contenido político) de las políticas (Danani, 2008); (3) el objeto de la focalización fue trastocado: de las causas estructurales de la pobreza pasó a centrarse en los sujetos (Vilas, 2007).

Otras dos estrategias que estructuraron el programa neoliberal fueron, de una parte, el reemplazo de una modalidad de gestión centralizada por una descentralizada, lo cual planteó una forma distinta de distribución y circulación del poder entre jurisdicciones y, de otra, la introducción del mandato de participación. La modalidad de gestión descentralizada vaticinaba una reorganización de la relación Estado-sociedad, en un doble sentido: de proximidad de las instancias de decisión con la población y, al mismo tiempo, de un mayor y más efectivo control de éstas por parte de la población (Chiara y Di Virgilio, 2005). Este proceso conllevó la proliferación de organizaciones casi autónomas, no gubernamentales, que conjuntamente con los niveles subnacionales asumieron una serie de funciones reguladoras y de planificación en la gestión de lo social.

En este mismo sentido, la estrategia de participación o involucramiento de la sociedad civil en los proyectos también buscó reforzar la idea de acercamiento de la población a la esfera de toma de decisiones. Este mandato se instaló como requisito indispensable para la intervención, es decir, como exigencia de una contraprestación por la atención de una demanda (De Marinis, 2002).

En síntesis, estas tres estrategias (focalización, descentralización y participación), conjuntamente con la privatización que operó en sectores específicos de la política social argentina, modelaron el PISE Neoliberal en el plano del diseño y de la gestión de la política social, con una clara injerencia en los aspectos protectorios (reducción de la cobertura social) y en la redefinición de los términos en los que se construyó la legitimidad.

5.1 El sistema educativo

Durante la década de 1990, el gobierno de C. Menem, llevó a cabo una importante transformación del sistema educativo, habilitado por la profunda crisis económica y política de finales de los años 80 y por la nueva ola de ideas que atravesaba el continente. Estas últimas enfatizaban que la resolución de los problemas debía discurrir a través de la reestructuración económica y de la definición de un nuevo rol para el Estado–en lugar de la deliberación política–, relegando sus funciones reguladoras en pos de otras de carácter técnico, vinculadas con la administración y la gestión.

En este contexto se inició un proceso de reforma del sistema educativo tendiente a compatibilizar el eje económico del ajuste estructural (reducción del gasto) con la transformación del sector. El proceso se expresó en tres leyes: la de transferencia de las escuelas de nivel medio y superior no universitario nacionales a las provincias (1992), la Ley Federal de Educación (1993) y la de Educación Superior (1995). Todas ellas encarnaban las recomendaciones de los organismos internacionales en la materia y marcaban la senda de un conjunto de medidas dirigidas a

descentralizar el sistema educativo nacional, priorizar la educación primaria, crear sistemas nacionales de evaluación de la calidad, priorizar la capacitación docente en servicio por sobre la formación inicial, promover políticas de incentivos y pagos diferenciales docentes en función de la productividad y asignar los recursos de acuerdo con determinados criterios de equidad y eficiencia. (Feldfeber, 1999:290)

Cabe aclarar que el proceso de descentralización educativa de las instituciones de nivel medio y superior no universitario (Ley 24.049/92) no constituía una estrategia novedosa, sino que se había iniciado durante la última dictadura militar, con la transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias (Leyes 21.809 y 21.810/78). En el mismo sentido que en esa oportunidad, se ubicaron los argumentos de los organismos internacionales, que apoyaban las iniciativas descentralizadoras de los años 90.Adriana Puiggrós (1997) ha sintetizado los contenidos de las iniciativas descentralizadoras como la confluencia de la ineficiencia de los grandes sistemas escolares, gastos excesivos e inversiones improductivas; demandas de estudiantes y docentes, que difícilmente pueden ser satisfechas por el Estado, y que tienden a ser rechazadas por los contribuyentes que reclaman beneficios directos de sus aportes impositivos.

En ambas oportunidades la decisión fue tomada de manera centralizada, poco debatida y consultada a la comunidad educativa y a los entes provinciales involucrados. Sin embargo, a diferencia de lo que había sucedido con la política de transferencia de los años setenta que fue dispuesta sin garantía de recursos, la llevada a cabo en los noventa contempló la dotación de recursos para salarios docentes y la mejora de condiciones edilicias, aunque no previó apoyo a futuro, una vez ampliado el sistema educativo (Veleda, 2010).

Asimismo, distintos autores aludieron al “espíritu que guió el proceso de reforma” (Feldfeber, 1999; Carli, 2003; Puiggrós, 1995 y 1997), basado en el descreimiento de lo público, en la valorización de la lógica de mercado en la gestión y en el reemplazo del concepto de igualdad por los principios de “equidad” y “calidad”, en sintonía con las recomendaciones de los organismos internacionales que delinearon gran parte de las reformas (Banco Mundial –BM–, Fondo Monetario Internacional –FMI–, Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, CEPAL/UNESCO).

Estas reformas afirmaban explícitamente el interés puesto en la educación básica, que decrecía a medida que avanzaban los restantes niveles. De hecho, en la Convención Nacional Constituyente en la que en 1994 se discutieron las reformas a la Constitución argentina, se sostuvo la gratuidad para los niveles preescolar, primario, secundario y la formación docente, no así para el nivel superior. En este último caso se argumentaba que los alumnos que iban a la universidad provenían de sectores de mayores recursos, y que las inversiones en educación superior tienen rangos sociales más bajos de retorno que las inversiones en los otros niveles (Puiggrós, 1997). Los sucesivos intentos de privatización del sistema de educación superior a lo largo de la década enfrentaron una y otra vez masivos y contundentes procesos de resistencia y protesta de la comunidad universitaria^[13].

Volviendo a la Ley Federal de Educación, Cecilia Veleda (2010)sintetiza la dimensión institucional que ésta entrañó, al establecer el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa (SINEC), la apertura de la Red Federal de Formación Docente Continua, la creación del Sistema Nacional de Información Educativa, la elaboración de nuevos contenidos curriculares para todos los niveles de educación básica y para la formación docente y la puesta en práctica de programas para modernizar la gestión institucional. Además, se implementó el Plan Social Educativo (PSE), que constituyó el plan focalizado de educación por excelencia del periodo. El Ministerio de Cultura y Educación lo puso en marcha en 1993 y estaba dirigido a escuelas situadas en medios desfavorecidos, escuelas rurales y escuelas especiales. Asimismo, comprendía tres ejes de trabajo: el desarrollo de infraestructura, el otorgamiento de becas estudiantiles (a través del Plan Nacional de Becas Estudiantiles –PNBE–) y la mejora de la calidad pedagógica.

La estructura del sistema se transformó sobre la base de la extensión de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años, quedando organizada como sigue: a) Educación Inicial, constituida por el jardín de infantes para niños/as de 3 a 5 años de edad, siendo obligatorio el último año; b) Educación General Básica, obligatoria, de 9 años de duración a partir de los 6 años de edad, entendida como una unidad pedagógica integral y organizada en tres ciclos; la c) Educación Polimodal, después del cumplimiento de la Educación General Básica, impartida por instituciones específicas de tres años de duración como mínimo; y, por último, la d) Educación Superior y de Posgrado (art 10, Ley 24.195/93).

Cuadro N° 13. La estructura del sistema antes y después de la Ley Federal de Educación (LFE)

Fuente: Veleda (2010) con base en Ley Federal de Educación, Ley 24.195/93. Las partes sombreadas señalan los años de educación obligatoria antes y después de la implementación de la ley.

Es importante resaltar que no todos los distritos del país se adecuaron a esta nueva estructura ni lo hicieron en simultáneo, lo que profundizó las desigualdades interprovinciales. El Cuadro N° 14 muestra la cantidad de alumnos por nivel, considerando la disparidad de sistemas coexistentes (el tradicional y el reformado).

Cuadro N° 14. Alumnos por nivel/ciclo de enseñanza. Total país, 2001

Nota:

(*) Incluye 862 alumnos de Aprestamiento, correspondiendo 66 a la Provincia de Chaco, 713 a Formosa y 83 a San Luis.

(**) Los datos de la provincia de Santa Fe corresponden al Relevamiento Anual 2000.

Fuente: Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE). Relevamiento Anual 2001.

La evolución de la tasa neta de escolarización del nivel primario y secundario (Cuadro N° 15) permite ver la situación que describe el cuadro antecedente en perspectiva. La matrícula educativa en el nivel primario pasa del 87,7% en 1970 a casi el 95% en 2001, indicador de una tendencia de este nivel a la cobertura total. Otro signo de ampliación del sistema es el creciente aumento de la matrícula del nivel secundario, aun cuando el mismo no era obligatorio. Veleda (2010) sugiere que la expansión de la matrícula durante los gobiernos de Alfonsín^[14] y de Menem se explica por la política educativa, mientras que durante la dictadura militar estuvo más ligada a la propia presión de la demanda.

Cuadro N° 15. Tasa neta de escolarización del nivel primario y el nivel secundario*. Total país, 1970-2001

Nota: (*) Nivel primario: porcentaje de alumnos entre 6 y 12 años que concurren a la escuela primaria, sobre la población total entre 6 y 12 años. Nivel secundario: porcentaje de alumnos entre 13 y 17 años que concurren a la escuela secundaria, sobre la población total entre 13 y 17 años.

Fuente: Veleda (2010) con base en: 1970-2001, Parrado (1999). 2001, Rivas (2004).

En materia de retención y promoción en el nivel secundario o EGB3/Polimodal, una ínfima parte de las mejoras que se produjeron se le atribuyeron al PNBE, creado en 1997 en el marco del PSE. Mientras que las tasas de retención aumentaron un 3,6%, las de promoción en 8° y 9° año en las escuelas beneficiarias lo hicieron en un 6,2%. No obstante esto, el PNBE no tuvo un impacto positivo en los aprendizajes. Cabe aclarar que este plan atendió a población adolescente con necesidades básicas insatisfechas^[15]. El PNBE alcanzó a cubrir en sus comienzos a aproximadamente 30.000 beneficiarios en todo el país y otorgó $600 (equivalentes a U$S600) por hogar (Vinocur y Halperin, 2004).

Por último, los niveles de gasto consolidado en el rubro “Educación, cultura, ciencia y técnica”, a lo largo de la década, se elevaron 1.4 puntos porcentuales, pasando de 3,52% del PIB en 1990 a 4,94 en 1999, mientras que el Gasto Público Social lo hizo en 3.3 puntos porcentuales (véase Cuadro 4, en Anexo estadístico). Veleda (2010) señala que si se compara con la década de los 80, el porcentaje del gasto consolidado destinado a educación pasó del 9% del gasto total promedio durante el período 1984-1989 al 12% promedio durante el período 1990-1999. La distribución del gasto estuvo destinada, en primera instancia, a la equiparación salarial de docentes nacionales y provinciales durante el proceso de transferencia y, luego, a la ampliación del sistema en materia de cargos, edificios y materiales didácticos requeridos para la obligatoriedad escolar.

En síntesis, el proceso de reforma que atravesó al sistema educativo en los años 90 fue paradigmático porque penetró en su organización, contenidos y modalidad de gestión en tanto combinó estrategias de descentralización y focalización en lo que respecta a la educación básica. En cambio, en el nivel superior hubo una tendencia a la privatización, resultado de la des-responsabilización estatal por su garantía.

5.2 El sistema previsional y de asignaciones familiares

En este apartado hacemos especial referencia a las características y transformaciones que durante esta década sufrieron tanto el sistema previsional como el de asignaciones familiares. Ambas reformas tuvieron lugar en el contexto de un proceso de reingeniería general del sistema de seguridad social que se inició con la primera reforma del Estado en 1991, cuando fue creado el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Este sistema disolvió y se hizo cargo de las funciones que tenían las cajas de subsidios familiares (Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio –CASFEC–, Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria –CASFPI– y Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de la Estiba, Actividades Marítimas, Fluviales y de la Industria Naval –CASFPIMAR–) y el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS). En atención a los objetivos y prestaciones de este sistema, en ese mismo año se creó la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) (Decreto 2741/91) como organismo descentralizado del mencionado ministerio y con facultades para la administración, recaudación, fiscalización y ejecución de los aportes y contribuciones previstos en la Contribución Unificada de la Seguridad Social, del Fondo Nacional de Empleo y de las Asignaciones Familiares, así como para otorgar los beneficios previsionales. En síntesis, esta agencia absorbió las funciones de los organismos ya disueltos: a) el exINPS; b) las ex cajas nacionales de previsión de la Industria, de Comercio y Actividades Civiles, de Personal del Estado y Servicios Públicos, para Trabajadores Autónomos; y c) las tres ex cajas de asignaciones familiares.

La reforma del sistema previsional que alcanzó estatus de paradigma en el campo de la reforma social, se llevó a cabo en el marco de los compromisos asumidos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y se sustentó en argumentos de distinta naturaleza: (i) la cuestión del desfinanciamiento del sistema y el peligro que esto suponía para la continuidad del pago de haberes, (ii) problemas de sustentabilidad relativos a la llamada “transición demográfica”, (iii) problemas de diseño o actuariales y (iv) problemas de evasión y/o corrupción.

La reforma se formalizó en 1993, luego de más de un año de debate parlamentario, con la sanción de la Ley 24.241/93 que habilitó la creación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP). Por un lado, la nueva ley modificó los requisitos de acceso al sistema, haciéndolos más restrictivos: la edad pasó de 55 a 60 años para el caso de las mujeres y de 60 a 65 años en el de los hombres, mientras que el requisito de años de aportes creció gradualmente de 20 a 30.

Por otro lado, el nuevo sistema se sustentó en la coexistencia de dos regímenes: uno, público y de reparto a cargo del Estado y otro, de capitalización individual, a cargo de administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP), entre las que podían encontrarse entidades de la banca pública. Ambos regímenes se conectaron por la garantía (a cargo del Estado) de la Prestación Básica Universal (PBU), a la que accedían todos los trabajadores que hubieren acreditado los requisitos de edad y años de aportes; y a ella se sumaba una Prestación Compensatoria (PC) para quienes acreditaran las condiciones establecidas para el acceso a la PBU y que, además, hubieren tenido aportes en el sistema de reciprocidad jubilatorio. Los afiliados al Régimen de Reparto tenían derecho a la percepción de una Prestación Adicional por Permanencia (PAP) que se adicionaba a las prestaciones ya descriptas y cuyo haber mensual representaba un porcentaje por cada año de servicios con aportes realizados a dicho régimen. Los afiliados al Régimen de Capitalización recibían una jubilación ordinaria bajo tres modalidades posibles: renta vitalicia previsional, retiro programado o retiro fraccionario.

Con respecto a la adhesión a un régimen u otro, un trabajador que ingresaba por primera vez al mercado laboral tenía 90 días para elegir aportar a uno de los dos sistemas. Si no ejercía esa opción por desconocimiento o indecisión, era directamente asignado al Régimen de Capitalización. En ese caso, en adelante no tendría la posibilidad de aportar al Régimen de Reparto, pues quien pertenecía a una AFJP no podía cambiarse al mismo. En cambio, el inverso era posible: quien aportaba al Régimen Público de Reparto, podía en cualquier momento trasladarse al Régimen de Capitalización, o bien, cambiarse entre AFJPs.

Cuadro N° 16. Características del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP)

Fuente: Elaboración propia con base en Ley 24.241/93

Sobre la reforma previsional, Danani y Grassi plantean que la individualización del principio de la protección y la articulación del sistema alrededor del capital financiero y de las AFJP fueron las principales características. A la vez, destacan el modo como se llegó a esa financiarización: “creando un mercado donde hasta entonces no lo había y desmontando lo que era el mecanismo de relativa confluencia de intereses entre distintas generaciones de trabajadores (activos y pasivos)” (2008: 270, el resaltado es del original).

En cuanto a la cobertura de las personas en edad de jubilarse, el Gráfico N° 4 muestra la caída de 7 puntos porcentuales en el período 1996-2002, en parte como consecuencia del aumento de la desocupación, la subocupación y la precarización laboral, así como de las nuevas condiciones de acceso a los beneficios previsionales (aumento de años de edad y de aportes). Goldberg y Lo Vuolo (2006) recuerdan que uno de los motivos de la reforma había sido la necesidad de detener el proceso de caída de la cobertura y que para ello se argüía que era necesario generar los incentivos para la afiliación y el aporte, ausentes en el antiguo sistema. Los datos muestran a las claras que ese objetivo no fue alcanzado.

Gráfico N° 4. Evolución de la tasa de cobertura del sistema previsional (1996-2002)

Fuente: Danani y Beccaria (2011) con base en EPH-INDEC.

Por otra parte, el nivel de las prestaciones, que ya era magro y había despertado la movilización de jubilados y pensionados, sufrió una reducción del 13% a partir de agosto de 2001, en acuerdo con los lineamientos de la Ley de Déficit Cero impulsada por el Poder Ejecutivo.

Ya mencionamos los problemas de sostenibilidad del sistema. Tres cuestiones permiten dar cuenta de los problemas financieros y de solvencia a los que éste se hallaba expuesto hacia finales del siglo XX e inicios del XXI: (1) la relación entre aportantes regulares al sistema y población económicamente activa había disminuido drásticamente (pasando de 37,08% en 1996 a 30,32 en 2002%); (2) hacia el final de la convertibilidad, casi el 70% del gasto previsional era financiado por impuestos diferentes a los aportes y contribuciones (Cetrángolo y Jiménez, 2003); y (3) en noviembre de 2001, con el objeto de aumentar el salario de bolsillo de los trabajadores, se estableció una reducción en los aportes a ambos regímenes del 11 al 5%. Sin embargo, un mes después, dicha medida quedó sin efecto para el caso del régimen público.

Con respecto al componente de Asignaciones Familiares, tal como se describió en el apartado 5.2 del capítulo 2, los orígenes de este régimen se remontan al año 1957, cuando se crearon las primeras cajas de subsidios familiares, y fue en la década del noventa cuando se produjeron las principales reformas. Luego de que las cajas de subsidios familiares fueran absorbidas por el SUSS en 1991, se llevó a cabo una segunda modificación estructural en 1996, cuando la Ley 24.714 instituyó el Régimen de Asignaciones Familiares, simplificó el sistema de prestaciones vigentes en aquel momento y estableció topes de ingresos para el acceso a las asignaciones.

En consecuencia, el esquema institucional establecido por la Ley 24.714 quedó conformado por:

a) un subsistema contributivo fundado en los principios de reparto de aplicación a los trabajadores que prestaran servicios remunerados en relación de dependencia en la actividad privada, cualquiera fuera la modalidad de contratación laboral; beneficiarios de la Ley de Riesgos de Trabajo y beneficiarios del Seguro de Desempleo. Las prestaciones eran las siguientes: por hijo e hijo discapacitado, prenatal, ayuda escolar, maternidad, nacimiento, adopción y matrimonio. El financiamiento de este subsistema provenía de la contribución del 9% sobre el total de la masa salarial que realizaban los empleadores y ART (7,5%, destinados exclusivamente a asignaciones familiares y el 1,5% restante al Fondo Nacional del Empleo), a los que se sumaban recursos procedentes de intereses, multas y recargos, rentas de inversiones y donaciones, legados u otras contribuciones.

b) un subsistema no contributivo de aplicación a los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, y beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez (art.1° Ley 24.714). A los pasivos del SIJP les correspondían prestaciones por cónyuge, hijo, hijo discapacitado y ayuda escolar mientras que los beneficiarios de las pensiones no contributivas por invalidez recibían prestaciones por hijo, hijo discapacitado, ayuda escolar prenatal, nacimiento, adopción y matrimonio. En este caso, el sostenimiento del beneficio era realizado con los recursos generales establecidos en el artículo 18 de la Ley 24.241^[16].

Aún cuando el texto de la Ley 24.714 no lo explicita, la misma se hizo extensiva a los empleados públicos nacionales. En cambio, los empleados públicos y pasivos provinciales quedaron excluidos por contar con regímenes propios (Álvarez, 2009), siendo facultad y responsabilidad de los gobiernos correspondientes la institución y desarrollo de beneficios referidos a la protección familiar.

En cuanto a las limitaciones para el acceso y los montos de las asignaciones, ambas cuestiones dependieron de los niveles salariales de los trabajadores. Se estableció el acceso para quienes percibieran remuneraciones inferiores a $1500 y a $1800 para el caso de zonas desfavorecidas (equivalentes a U$S1500 y U$S1800, respectivamente)^[17]. El cuadro que sigue muestra la relación entre escalas salariales y montos antes y después de la reforma. Sobre estos últimos, cabe aclarar que se mantuvieron constantes hasta 2003 (CIFRA-CTA, 2012).

Cuadro N° 17. Régimen de Asignaciones Familiares: prestaciones y montos, antes y después de la reforma de 1996

Nota: Los valores se cuadriplican en caso de incapacidad de los hijos. El subsidio por maternidad consiste en el pago del salario de la madre.

Fuente: Rofman et al. (2001).

Rofman et al. (2001) muestran que el esquema de financiamiento también fue modificándose. A partir de 1994 la tasa de contribución, que era del 7,5% para todos los empleadores, se fue reduciendo en forma escalonada hasta alcanzar en el año 2000 valores cercanos al 4,4%, con variaciones en algunas zonas del país. Por último, los autores presentan dos estimaciones de cobertura del sistema hacia 1999. La primera –con base en datos de registro– señala que el mismo comprendía a 1,5 millones de trabajadores. Si se compara esta cifra con la cantidad de trabajadores aportantes al SIJyP (4,5 millones), se advierte que solo uno de cada tres trabajadores formales percibía en ese año prestaciones del régimen. Ello podría explicarse –en parte– por los topes salariales impuestos en oportunidad del proceso de reforma. A su vez, el sistema distribuía 4,5 millones de beneficios, es decir que –en promedio– cada trabajador recibía 3 beneficios. La segunda estimación –con base en la EPH–, considera la proporción de menores de 18 años cuyos padres se encuentran registrados en la seguridad social, y alcanza una cobertura del 47%, 10 pp más que la de registro (37,5%). Esto se debe a que en el cálculo se incluyen los trabajadores que superan el tope salarial. En cualquier caso, se advierte la baja cobertura de niños, niñas y adolescentes en el período, así como las limitaciones del sistema en términos distributivos: un año antes de la reforma se destinaba el 0,74% del PIB; en 1996, ese porcentaje descendía a 0,65% y en 1999 alcanzaba el 0,67%, desplomándose con la crisis de 2001-2 (véase Cuadro 4, Anexo estadístico).

En resumen, la descripción de los procesos de reforma del componente previsional y de asignaciones familiares a lo largo de la década de 1990 muestra la radicalidad de las transformaciones neoliberales. En el primer caso, introduciendo principios de individualización y privatización; en el segundo, imponiendo un proceso de reestructuración y ajuste con incidencia en la cobertura horizontal y vertical.

5.3 La asistencia social

La década de 1990 estuvo caracterizada por una “primacía de lo asistencial”, en palabras de Pablo Vinocur (2004), que no estuvo ligada a la magnitud de los recursos volcados a este sector de políticas, sino a su impronta político cultural. Mientras el Estado nacional reconstruyó la regulación del trabajo y de la seguridad social en clave claramente mercantil, llevó adelante una modalidad de intervención asistencial en la pobreza que incluía una multiplicidad de programas de “combate” (a la pobreza) dirigidos a atender a quienes se encontraban en situación de mayor vulnerabilidad social. Se trató de programas de emergencia que surgieron en fases recesivas, pero que tuvieron la particularidad de persistir en el tiempo, de multiplicarse, de expandirse e incluso de reconfigurarse.

La complejización de la cuestión social y la traumática experiencia del desempleo masivo hizo que, a los clásicos programas alimentarios que se expandieron entre los años 60 y los años 80, se agregara una modalidad de asistencia que respondió a criterios distintos de estos: los programas de empleo transitorio, como fue el caso del Programa Trabajar (véase apartado 6.1).

De la mano de esta transformación en los contenidos de las políticas asistenciales, se introdujeron innovaciones en los mecanismos de financiamiento, en los principios que regían la selección de la población objetivo y en los objetivos de los programas. En el financiamiento no hubo novedades respecto de otros sectores analizados: los recursos provinieron prioritariamente de organismos internacionales, especialmente, del BM y del BID, que jugaron un papel clave en la definición misma de las políticas, planes y programas sociales, imponiendo sus lineamientos, reglas y contraprestaciones. Citando al propio Banco Mundial, Chiara y Di Virgilio (2005) analizan el rol de éste en la política social y destacan que para comprender dicha relación es necesario acercarse a la concepción de Estado en la que se basa el organismo. Esa concepción aludía^[18], por entonces, a la exigencia de un Estado eficaz para un proceso de desarrollo, capaz de actuar como agente catalizador y promotor, alentando y complementando las actividades de las empresas privadas y los individuos. En esta concepción se partía de la conocida idea de la escasez de los recursos gubernamentales, por lo tanto, la eficacia en el campo social se lograría determinando cuáles son las áreas prioritarias en las que deben generarse intervenciones sociales, definiendo los problemas a solucionar y la secuencia de acciones a desplegar para alcanzar tal fin. Estas últimas debían incluir instancias de monitoreo y evaluación. En el caso argentino, el BM había diagnosticado que la abundancia de recursos y el potencial de crecimiento se habían visto obstruidos por la excesiva intervención del Estado en la economía. Más tarde, el BM revisaría su perspectiva sobre el país y advertiría que los préstamos debían condicionarse a una reforma que abordara el problema del “desequilibrio fiscal penetrante”, de un “sistema financiero forzado” y de un “sistema de servicio social enfermo”. Estos diagnósticos incitaron los grandes procesos de reforma y, en el área social –puntualmente–, estimularon cambios en pro de “transparentar y coordinar” la administración de los fondos y los criterios de selección de los beneficiarios. En el marco de la concepción asistencialista de la política social de la que ya hablamos, el BM insistía en la necesidad de que el Estado reorientara la asignación de seguros sociales hacia “la población más vulnerable” (Chiara y Di Virgilio, 2005: 86).

Bajo tales lineamientos, la selección de los beneficiarios de la asistencia se realizó considerando su condición de pobreza extrema (los “más pobres entre los pobres”). La focalización constituyó una de las técnicas gerenciales que impedirían el derroche de recursos estatales y garantizarían la eficiencia y eficacia del Estado en materia de distribución de la ayuda social. Esta racionalidad gerencial se oponía a las prácticas fragmentadas, superpuestas, burocratizadas y centralizadas, acusadas de formar parte de los grandes males del Estado interventor. Por su parte, los beneficios tuvieron un objetivo acotado: aliviar la pobreza, paliar una situación que era concebida como coyuntural.

Otro rasgo de la política asistencial del período fue la descentralización de la gestión en unidades subnacionales y la tercerización de planes y programas sociales a través de organizaciones no gubernamentales y de movimientos de desocupados.

Así, la asistencia que impregnó el sentido general de la política social del período (Grassi, 2003) se asentó en un doble registro: (1) el recorte de la cuestión social en el problema de la pobreza y del desempleo y (2) en la utilización de los principales instrumentos de política recomendados por los organismos internacionales: la focalización, la descentralización y la tercerización.

5.3.1. Los planes y programas de empleo: El caso del Programa Trabajar (PT)^[19]

Durante la década de 1990 proliferó una multiplicidad de programas de empleo transitorio dirigidos a paliar la creciente desocupación. En la expresión de Andrenacci et al., estos fueron “la manifestación más transparente de la focalización de la política laboral” (2001: 22). Entre los programas nacionales que se sucedieron a lo largo de la década, pueden citarse: en 1994, el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), el Programa de Empleo de Interés Social (PROEDIS), el Programa Coparticipado (PROCOPA), el Programa Nacional de Pasantías para la reconversión (PRONAPAS) y el Programa de Empleo Privado (PEP); en 1995, el Programa de Asistencia Solidaria (PROAS), el Programa de Entrenamiento Ocupacional (PRENO), el Programa ASISTIR y el Programa FORESTAR; en 1996, el Programa Servicios Comunitarios, el Programa Desarrollo del Empleo Local y el Programa TRABAJAR (PT); en 1997, se creó y reglamentó el Programa TRABAJAR II; y, en 1998, el Programa TRABAJAR III.

El Programa Trabajar (PT) se constituyó en emblema del período por el alcance que tuvo en relación a otras iniciativas y por los recursos involucrados a lo largo de sus tres etapas. En 1996, el PT I cubrió a 110.000 beneficiarios y, en el período mayo 1997-mayo 1998, el PT II alcanzó a 350.000 beneficiarios^[20]. Neffa (2011a) advierte que del total de los montos ejecutados en políticas activas de empleo, el 74% del año 1997, el 77% de 1998 y el 67% de 1999 fueron destinados al Programa Trabajar en sus tres versiones.

La puesta en marcha del PT se inscribió en un contexto de importante deterioro social, profundizado por la recesión que tuvo lugar a mediados de la década como consecuencia de la “crisis mexicana del tequila”, ya mencionada. El programa se creó por Resolución MTSS 576/95 y por la Resolución de la SEyCL 03/96, 17/96, 46/96 en el marco de la Ley Nacional de Empleo 24.013.

El objetivo era generar empleo transitorio para personas desocupadas, a través de la realización de actividades en su comunidad. Estaba destinado a los trabajadores desocupados más vulnerables, que no percibieran prestaciones por Seguro de Desempleo ni participaran de algún programa de empleo del MTSS. En esta primera versión, el 50% de los destinatarios debía cumplir con el requisito de ser jefe de hogar y tener un mínimo de dos personas a cargo.

La permanencia en el programa exigía la participación en proyectos específicos que debían contemplar la realización de obras de infraestructura económica y social básica que contribuyeran al desarrollo de las comunidades o a la puesta en marcha de actividades de producción para el mercado. El período de ejecución de los proyectos oscilaba entre los tres y seis meses. A cambio, el beneficiario recibía una ayuda económica no remunerativa mensual de $200 (equivalente a U$S200) y un seguro de responsabilidad civil que cubría los riesgos de accidentes que pudieran ocurrir a los beneficiarios durante la ejecución de los proyectos, ambos a cargo del Fondo Nacional de Empleo. Por su parte, el organismo responsable de la ejecución del proyecto se hacía cargo de la cobertura de salud de acuerdo a un listado de prestaciones mínimas.

Como ya se dijo, el PT se desarrolló bajo la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la nación. La organización interna respondió a dos lineamientos básicos: una coordinación centralizada y una operación descentralizada. Por una parte, se estableció una coordinación centralizada en la Unidad Ejecutora Central (UNEC), dependiente de la Dirección Nacional de Políticas de Empleo y Capacitación Laboral del MTSS, que era la que asumía el gerenciamiento y la coordinación del programa, con el apoyo del resto de las áreas del ministerio. La misma estaba conformada por una coordinación general y cinco áreas de asistencia técnica, evaluación, seguimiento, monitoreo y administrativo contable. Por otra parte, la aplicación y ejecución territorial del programa se hallaba descentralizada en las provincias a través de 26 gerencias de empleo y capacitación laboral distribuidas en el país. Sus principales funciones eran la promoción y difusión, la asistencia técnica a los organismos responsables, la recepción, evaluación y seguimiento de los proyectos y, parcialmente, el procedimiento de pago a los beneficiarios^[21]. Las gerencias de empleo estaban conformadas por un gerente y un equipo de profesionales, técnicos y administrativos, cuyo número variaba en función de la provincia. Por último, la reglamentación previó la participación de organizaciones provinciales y sindicales como actores externos. Las primeras fijaban la prioridad social de los proyectos, observando el impacto social esperado y el perfil de la localidad o barrio donde cada uno estaba localizado, mientras que las organizaciones sindicales calificaban los proyectos en función del impacto social que presentaba la conflictividad socio-laboral en las distintas localidades, dando prioridad a aquellos que se ejecutaban en zonas con una situación de mayor gravedad ocupacional. Los gerentes regionales de promoción del empleo controlaban y calificaban los proyectos. Luego, estos eran evaluados y aprobados por una unidad integrada por el Director Regional de Empleo, los gerentes regionales de promoción del empleo y un funcionario de la Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral (SEyCL) (Neffa, 2011a).

El financiamiento del PT I corrió por cuenta del Fondo Nacional de Empleo, mientras que las subsiguientes versiones contaron también con recursos procedentes del BM. Las evaluaciones del programa estuvieron a cargo tanto del BM como de profesionales de otras dependencias del gobierno nacional.

El PT II fue creado y reglamentado por la Resolución MTSS 240/97 y por la Resolución SEyCL 202/97.Conservó los lineamientos centrales del PT I, pero detalló con más precisión su objetivo general y sus beneficiarios. Este estuvo dirigido a crear empleo transitorio para amortiguar la caída del nivel de ingreso de los hogares pobres y mejorar la empleabilidad de dichos trabajadores. En términos de la focalización del programa, esta versión especificó que los beneficiarios serían trabajadores desocupados, de baja calificación laboral, mayores de 16 años. Los criterios de exclusión se mantuvieron intactos.

A diferencia del PT I, el II buscó mejorar los circuitos operativos a fin de aumentar la calidad y pertinencia de los proyectos. Así, dispuso una tipología de proyectos que comprendía obras de: (i) infraestructura sanitaria (agua potable, desagües pluviales/cloacales, letrinas, núcleos húmedos), (ii) infraestructura social (infraestructura de salud, educativa, cultural, deportiva, asistencias), (iii) vivienda-gas-electricidad (vivienda, redes de gas, electrificación), (iv) infraestructura de desarrollo (caminos secundarios, sistemas de riesgo, otra infraestructura económica, vialidad urbana).

Se estipulaba una dedicación diaria de 6 horas a los proyectos o 132 horas mensuales. Podían incluir acciones de capacitación relacionadas con los proyectos, pero estas no podían exceder el 20% de las horas de dedicación mensual. Cada proyecto debía incluir entre 5 y 100 beneficiarios y, al igual que el PT I, se preveía una duración de los mismos no inferior a tres meses y no superior a seis.

En cuanto al financiamiento, en 1997 se preveía una asignación presupuestaria de 300 millones de pesos (equivalentes a 300 millones de dólares), de los cuales el BM otorgaría un préstamo por las tres cuartas partes. La asignación de estos recursos se hacía en función de la distribución de la población beneficiaria (trabajadores desocupados en situación de pobreza) por provincia y a la proporción de población con necesidades básicas insatisfechas que ésta tuviera (Neffa, 2011a).

El PT III, fue creado por Resolución MTSS 327/98 y regulado por la Resolución SEyCL 397/98 y la SE 114-01. El PT III continuó en la línea de las versiones antecedentes del programa tanto en lo que respecta a la definición de la población destinataria como al tipo de contraprestación requerida. Su impronta fue la introducción de algunas cuestiones destinadas a mejorar la asignación de recursos y el procedimiento de focalización, con el fin de incrementar su impacto social. De esta manera, con el propósito de identificar a los trabajadores desocupados pertenecientes a hogares en situación de pobreza, se consideraron los siguientes indicadores: estimación de población desocupada en el nivel urbano, estimación de población desocupada en el nivel urbano en situación de pobreza y estimación de población rural con necesidades básicas insatisfechas (Neffa, 2011a).

Para el financiamiento, esta edición del PT contó con el apoyo del BID que otorgó préstamos equivalentes al 50% de los recursos insumidos. Como se señaló para el caso del PTII, los criterios para la asignación de recursos se basaron en una distribución porcentual teniendo en cuenta la participación de la población beneficiara por jurisdicción. El siguiente cuadro muestra la incidencia que sobre el total tienen el conurbano bonaerense (18,75%) y el interior de la Provincia de Buenos Aires (11,84%). Le siguen, en orden de importancia, Córdoba (7,31%), Tucumán (5,72%), Rosario (5,42%) y Chaco (5,08%).

Cuadro N° 18. Población objetivo del Programa Trabajar III por provincia

Fuente: Resolución MTSS 240/97.

En síntesis, este programa constituyó una muestra representativa de las políticas focalizadas dirigidas a ayudar a “los pobres entre los pobres”, aquellos que no tenían otro recurso al cual apelar para garantizar su sobrevivencia. Más aún: el PT, como otras políticas de activación, no solo buscó paliar la situación de pobreza extrema sino que además reconceptualizó el trabajo, asistencializándolo (Danani y Lindenboim, 2003). El requisito de la contraprestación laboral se presentó como un cuasi trabajo, pues supuso puestos de trabajo desprotegidos, de baja remuneración con una duración acotada en el tiempo, características que (en los argumentos de sus impulsores) contribuían a incentivar la inserción laboral en el mercado de trabajo formal. Esta redefinición indica algo así como el ADN neoliberal respecto de las políticas de activación, que devinieron en la forma de dar trabajo a quienes no habían podido incorporarse por la vía del mercado formal, bajo la condición de demostrar su merecimiento (antes de ayuda social, ahora de empleo). Condición de merecimiento que se presenta como contracara de una necesidad, esto es, la necesidad (y obligación, también) de trabajar para sobrevivir.

6. La reconstrucción del PISE Neoliberal

6.1 El Patrón de Protección o Bienestar Social (PBS)

La crisis hiperinflacionaria de finales de la década de 1980, el déficit fiscal agravado por la deuda externa, el deterioro de los servicios públicos, el desfinanciamiento del sistema previsional y la creciente oposición empresarial a los sistemas de protección del trabajo sirvieron de justificativo para la reforma de las políticas sociales, la legislación laboral y el régimen tributario. En la literatura existe acuerdo acerca del postulado que plantea que en los años 90 se ha tendido a consolidar un nuevo modelo de ISE, vinculado a la reforma del Estado, los problemas fiscales del Estado nacional y de los Estados provinciales, el deterioro del empleo y de las condiciones de vida de un amplio segmento de la población, y a la forma en que el pensamiento hegemónico neoliberal tuvo de concebir tales problemas (Andrenacci et al., 2001).

En este contexto de cambios institucionales, políticos y culturales de orientación neoliberal, la responsabilidad por el bienestar fue reenviada a la órbita del mercado, reservando para el Estado una modalidad de actuación subsidiaria, dirigida a intervenir cuando fallaran sus objetivos. El discurso y las prácticas de la época estuvieron marcados por una concepción de-socializada e individualizada del bienestar, que en distintos sectores adoptó diferentes configuraciones, según intentamos describir en este capítulo.

El PBS del Estado neoliberal se caracterizó, además, por niveles de protección muy restringidos, asociados a una noción de necesidades concebidas como básicas o capaces de satisfacer necesidades en el límite de la subsistencia. De allí la simplificación de beneficios del sistema de asignaciones familiares, por dar un ejemplo más arriba analizado; o el deterioro de los montos del beneficio previsional. Por otra parte, la atención de las necesidades no cubiertas por el salario se dio de manera segmentada a través de programas asistenciales, dirigidos a un sujeto fragmentado y catalogado “según su condición de pobre (nuevo, estructural, con empleo, sin empleo, protegido o informal; jubilado, menor); ocupado (pobre, no pobre, protegido, precario); desocupado (sin experiencia, no calificado, calificado devenido obsoleto, reconvertido” (Grassi, 2003; citado en Hintze, 2007: 42, el resaltado es del original).

La satisfacción de las necesidades de la reproducción por la vía del trabajo se vio trastocada por la adaptación de estándares laborales a la desregulación de la economía materializada en la Ley Nacional de Empleo, que flexibilizó el contrato de trabajo y redujo las indemnizaciones por despido, restringió el derecho de huelga; entre otras iniciativas. Estas reformas plasmaron un proyecto político de clase que, en la definición de Puello-Socarrás, puede interpretarse como “la estrategia ofensiva del Capital (contra el Trabajo) y reacción, ‘salida’ y ‘solución’ ante la crisis estructural y global del capitalismo tardío” (2015: 22). Ello se constata, en el caso argentino, en los argumentos que siguieron a la sanción de la Ley Nacional de Empleo y en el discurso de buena parte de los funcionarios de turno y del empresariado, vinculados a la necesidad de reducir costos laborales, garantizar la competitividad y el crecimiento. Digamos que el cuestionamiento a las normas e instituciones del trabajo puso en entredicho también los parámetros de normalidad socialmente construidos acerca del significado del trabajo-empleo y de los derechos asociados a éste que marcaron el siglo XX y que daban cuenta de un futuro relativamente predecible y ciertas expectativas de progreso (Grassi y Danani, 2009). Las transformaciones operaron principalmente sobre y en aquellos espacios institucionales en los que la vida y el bienestar adquirían algún significado colectivo, lo que los debilitó y vació de contenido. Esta fue una primera reconceptualización.

Una segunda reconceptualización ocurrió cuando los procesos de restructuración productiva y las nuevas condiciones del mercado de trabajo (precariedad laboral, flexibilidad en las formas de contratación y de despido y desempleo, principalmente) expusieron a la desprotección a una gran masa de trabajadores que presionó al Estado exigiendo trabajo y asistencia. El Estado argentino, como otros en América Latina y el mundo, encontraron en los Programas de Transferencia de Ingresos Condicionados un instrumento privilegiado de intervención. En ellos la asistencia no devino un derecho sino que “su obtención debía ser ganada” y para ello se estipulaban requisitos (“contraprestaciones”) en materia de salud, educación, y trabajo para acceder a los beneficios sociales. El componente de inserción en proyectos (productivos o comunitarios) o de contraprestación laboral (“workfare”) que caracterizó a los programas argentinos como el PT definió una nueva manera de concebir el trabajo como asistencia.

En síntesis, durante el ciclo de auge neoliberal, el bienestar/protección de quienes quedaban fuera de los mecanismos del mercado quedó depositado en planes y programas sociales focalizados en la atención de la pobreza extrema, al tiempo que se abandonaron otros objetivos como la reducción de la incertidumbre, la distribución progresiva de los ingresos y la movilidad social (Hintze, 2007; Neffa, 2011c; Hopp, 2021). La importancia que asumieron estos planes es cualitativa, puesto que su peso en términos cuantitativos o de incidencia en el Gasto Público Social como porcentaje del PIB es muy reducido (hasta 1992 no superaba el 0,04%y entre 1993 y la crisis de comienzos de siglo osciló entre el 0,20 y 0,30% del PIB (véase Cuadro 4, Anexo estadístico).

6.2 El Patrón de Diseño y Gestión (PDyG)

Las transformaciones que analizamos constituyeron un verdadero laboratorio de experiencias que configuraron un PDyG específico. En el plano del diseño, se hicieron presentes técnicos y expertos formados en o por organismos internacionales de crédito, quienes no sólo constituyeron una pieza clave en la gestión de las políticas que intervinieron en los problemas sociales sino también en la definición de la población merecedora y no merecedora de ayuda social a partir de la aplicación del instrumento de la focalización. En este punto, las técnicas de focalización se dirigieron a evitar los que pasaron a denominarse errores de tipo I y tipo II, es decir, se aplicaron para la determinación de los sujetos incluidos y excluidos de la protección, respectivamente, remitiendo (una vez más) a la necesidad de hacer más eficiente la asignación del gasto social.

El uso de la focalización se inscribió en el marco de los procesos de racionalización administrativa y gerencial impulsados en la administración pública, en la que los principios de eficacia y eficiencia –implícita o explícitamente– guiaron la acción política y derivaron en la generalización de un modo de intervención extraordinario o, dicho de otro modo, residual–asistencial y focalizado.

Ya dijimos que en dos casos emblemáticos (aunque con distinto grado de desarrollo, las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones –AFJP– y las Administradoras de Riegos del Trabajo –ART–), la gestión de la política social estuvo signada por procesos de privatización con la consecuente creación de mercados donde antes no los había. Cabe recordar que otros servicios/empresas del sector público también estuvieron afectados por procesos de reforma de este tipo.

La introducción de estrategias de focalización y privatización fue acompañada por la profundización de los procesos de descentralización de la gestión en materia de educación y la extensión de los mismos al campo de la salud y de la atención de necesidades y demandas sociales específicas. A ello se agregó la tercerización de la ayuda social a través de organizaciones de la sociedad civil (ONGs, movimientos sociales). Esta modalidad de gestión asistencial, advierte Hintze, reveló una “tensión entre los objetivos del gobierno y los de las organizaciones de la sociedad civil convocadas a participar en la ejecución (de los proyectos y programas sociales), con metas muchas veces divergentes” y “competencia entre organizaciones de la sociedad civil tanto por los recursos como por los beneficiarios” (2007: 43).

Los procesos de reforma produjeron –a su vez– cambios en el financiamiento de las políticas: algunas fuentes se erosionaron debido a la reducción de impuestos sobre la masa salarial o por la transferencia de fondos previsionales a las AFJP privadas. Al mismo tiempo se aumentó la presión tributaria del IVA que pasó del 13 al 21%, se introdujeron aranceles o bonos para el financiamiento de la salud (hospitales de autogestión) y se expandieron las modalidades de financiamiento en convenio con organismos internacionales, que a cambio de los préstamos demandaron incidir en los lineamientos de las políticas, reservando a su cargo las funciones de diseño, monitoreo y evaluación de las mismas.

Por último –entonces– hemos de preguntarnos qué sucede con el gasto público social (GPS) cuando todos los instrumentos de política apuntan a su reducción. En este período los niveles de GPS fueron del 17 al 22% del PIB entre 1989 y 1999, y su evolución muestra una dinámica pro-cíclica con descensos en épocas de crisis (hiperinflación), recuperación en contexto de crecimiento económico y desaceleración posterior a la “crisis del tequila”. La participación del GPS en el GPCT es del 50% en 1989 y tiende a ascender, alcanzando picos del 66% en 1995 (véase Cuadro 4, Anexo estadístico, Hintze, 2007; Lo Vuolo et al., 2002). El aumento del GPS puede ser que muestre –en los términos de Isuani (2001)– la reducción del Estado keynesiano y la persistencia del Estado de bienestar, no así la suficiencia en la atención de una cuestión social que, bajo la impronta del neoliberalismo, se particularizó en dinámicas sociales altamente excluyentes.

6.3 El Patrón de Legitimidad (PL)

… la contradicción acumulación/legitimación se plantea y resuelve en términos diferentes a aquellos del Estado de Bienestar Keynesiano, incluyendo la ‘naturalización’ de las desigualdades. El éxito relativo del modelo radica, en parte, en haber devuelto el conflicto al seno de una sociedad enteramente fragmentada, en la que los actores se individualizan, al ritmo que los sujetos colectivos pierden entidad. Se entiende entonces la orientación de la política social: ni consumos colectivos, ni derechos sociales, sino asistencia focalizada hacia aquellos ‘con menor capacidad de presión’. Ella completa la definición del Estado Neoliberal. (Grassi et al., 1994: 21)

Esta síntesis de las autoras de “Políticas sociales, crisis y ajuste estructural” nos permite avanzar en la reconstrucción de aquello que llamamos Patrón de Legitimidad de la Intervención Social del Estado Neoliberal, a partir de la puntualización de varias cuestiones. En primer lugar, a medida quela impronta neoliberal se profundiza, se evidencia con más claridad la confrontación de dos proyectos políticos que expresan, en el ámbito público, argumentos y consideraciones bien distintas acerca de la vida social.

De ello le sigue que comprender la producción de significados y relaciones de las que está hecha la política neoliberal supone entender al neoliberalismo como discurso hegemónico de un modelo civilizatorio sustentado en: (i) la individualización de la sociedad, (ii) valores económicos y de mercado, (iii) la naturalización de las relaciones sociales, (iv) una sociedad “despolitizada”, dominada por un pensamiento único, globalizado, universal, que hace innecesaria la política.

El relato neoliberal se impuso en la Argentina al calor de la denunciada a viva voz “‘crisis económica’ producto de un ‘Estado elefantiásico’ (demasiado grande y demasiado poderoso)” (Grassi, 2003: 111) lo cual habilitó/legitimó las primeras medidas adoptadas por el gobierno menemista: la Ley de Reforma del Estado y la Ley de Emergencia Económica.

Paradójicamente, en este marco la crítica al excesivo intervencionismo estatal reactualizó y resaltó el papel asignado al Estado, otorgándole funciones reformadoras, habilitantes de políticas pro-mercado y facilitadoras de la iniciativa privada, al tiempo que le exigió que se erigiera en garante del marco jurídico (intervenir para no intervenir). En otras palabras, el rol que asumió el Estado estuvo moldeado por el discurso neoliberal que imputaba un carácter perverso a la intervención estatal y, en contrapartida, veneraba las libertades económicas e individuales, esto es, la desregulación del mercado.

Los problemas sociales que el Estado neoliberal instaló fueron centralmente la cuestión de la pobreza, la indigencia y el desempleo. Ellos se constituyeron en el fundamento de las políticas sociales del período dejando a un lado las preocupaciones en torno a la desigualdad social y a los derechos sociales. Tomó cuerpo así –y disputó exitosamente el proceso de hegemonización– una matriz de pensamiento y acción profundamente anti-igualitaria, que fundaba las jerarquías sociales en supuestas diferencias naturales entre las personas (incluidas la disposición de riqueza y poder) (Grassi, 2003: 134; Danani, 2008). Sobre este supuesto de posesión/desposesión de capacidades y estilos de vida se legitimarían tratamientos diferenciados (asistencialistas, filantrópicos) para la población pobre, con el objetivo de alcanzar la igualdad de oportunidades individuales para la satisfacción de necesidades básicas. Sonia Álvarez Leguizamón ha desarrollado una línea de trabajo en cuyo marco plantea que re-emerge la perspectiva de la cultura de los pobres como atributo natural:

la inferioridad se encarna en el cuerpo del pobre, en términos de la posesión de un tipo particular de ‘cultura’ que se desarrolla y reproduce en un ‘mundo’ de pobres, lo que justifica y promueve una diferenciación de este ‘mundo’ del resto de la sociedad. (2005: 243)^[22]

La autora entiende que esta preocupación por la pobreza y la indigencia constituyó un “nuevo humanitarismo”, esto es, una posición ideológica que si bien buscaba aliviar el sufrimiento proveyendo ingresos mínimos a quienes quedaban fuera del mercado, no se cuestionaba la justicia del sistema de desigualdad en su conjunto. Ello ocurrió por dos razones: una, porque no se criticaban las causas que producía la pobreza y, la otra, porque las nuevas políticas sociales, en términos de Lo Vuolo (2004), tendían a la “regulación estática de la pobreza”, reduciendo sus efectos a asegurar la supervivencia de las personas. Esa idea de “límite inferior” con la que operan el discurso y las políticas neoliberales tensiona (y desplaza) a la de derechos sociales sobre la que se desarrolló el Estado social que supone, a su vez, cierto tratamiento igualitario de todos los ciudadanos/trabajadores.

Ahora bien, el aumento de la pobreza y el desempleo no invalidaron el modelo por sí mismos; en todo caso, disputaron su legitimidad, incluso por su ineficacia en cumplir con las promesas formuladas. De allí la importancia del “asistencialismo para operar en la neutralización de la contradicción” (Grassi et al., 1994: 21). Así, hablamos de una estatalidad asistencialista que echó raíz en un nuevo orden político-institucional que incorporó el costo social del ajuste como un hecho natural, que debía ser paliado transitoriamente, focalizando la atención en los sectores más pobres y vulnerables en un marco desprovisto de derechos y garantías. Y que, al mismo tiempo, requirió el desmantelamiento de las instituciones de protección social, en tanto y en cuanto su objeto no fue otro que el trabajador desprotegido, efectiva o potencialmente pobre (Grassi, 2003).