“Llegamos a Estación Flores pocos minutos antes de las 9:00 hs.. En la plaza donde se realiza el operativo ya hay 25 personas haciendo cola, todas mujeres. El equipo de ANSES está armando la carpa principal. Van llegando las camionetas de los distintos ministerios (Justicia, Ministerio del Interior y Transporte, Salud, AFIP, Ministerio de Desarrollo Social).
9:15 hs.: en la cola hay 45 personas.
9:30 hs.: La carpa de ANSES ya está armada. Es la carpa central, alrededor se ubican las sombrillas o camionetas de los distintos ministerios.
El grupo de Acceso a la Justicia reparte tarjetas rojas contra la violencia de género. Dos de ellos organizan la cola para comenzar con el proceso de atención. Habían anotado los nombres de las personas y el motivo de consulta, pero la situación se torna caótica cuando desarman la cola para llamar a cada persona, entregar números y reorganizar a la gente en colas diferenciadas: Libreta de la Seguridad Social, Jubilaciones, Plan Nacer. Mientras intentan distribuir a la gente que  estaba en la cola, van llegando más personas.
9:52 hs.: hay 46 personas en la carpa de ANSES, 10 en la camioneta del Ministerio de Desarrollo Social, 8 en la de la AFIP, 14 en el puesto de PRONUREE para hacer cambios de lamparitas y 3 en la sombrilla de Formación Continua de la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. En este último puesto un cartel anuncia: ‘Formación profesional, Certificación competencias laborales, Finalización estudios formales, fortalecimiento de las instituciones de formación profesional’.
Como antesala de la carpa blanca de ANSES, han armado una más pequeña, de color azul, con sillas donde esperan las mujeres con niños, embarazadas y personas discapacitadas. Ponen música con parlantes, suenan los Cafres. Uno de los trabajadores de Acceso a la Justicia va haciendo pasar a la gente a la carpa de ANSES al tiempo que entrega nuevos números. Las personas acuden a presentar la libreta de la seguridad social, a plantear consultas y situaciones de distinto tipo vinculadas con la nueva moratoria previsional, situaciones de alternancia entre  trabajo formal e informal de los miembros del hogar que producen cambios en la modalidad de  acceso y en los montos de las asignaciones familiares, dudas acerca de los montos que se percibe por asignaciones universales, especialmente, luego de la presentación de las libreta de la seguridad social, la tarjeta Argenta…
10:40 hs.: hay 4 personas esperando ser atendidas (presumimos que para realizar consultas por pensiones no contributivas) en la camioneta del Ministerio de Desarrollo Social. Ahora vemos instalados dos nuevos puestos: uno de RENATEA y otro de Mi TV digital. En el primero, un cartel reza: ‘Garantizando derechos. Construyendo inclusión. Ahora tenés derechos, consultalos’. En el segundo, 12 personas aguardan ser atendidas. Un cartel anuncia: ‘Bienvenido a la televisión  digital libre y gratuita. Más justa, más inclusiva y con contenidos de calidad. Desarrollo del  conocimiento, producción nacional, televidentes fijos y móviles, contenidos nacionales, creación de empleo calificado, desarrollo tecnológico’.
ANSES llama al nro. 52… Una hora más tarde, hay 148 números entregados!” (Registro de campo, Operativo Interministerial – Barrio Estación Flores, Córdoba, 08.10.2014^[2])

¿De qué modelo de intervención social del Estado habla este operativo interministerial? ¿Qué distingue a estas intervenciones (si es que algo lo hace) respecto de las que fueron características de mediados y fines del siglo XX? ¿Qué políticas e instituciones moldean la reproducción de la vida personal y social? ¿Sobre qué principios y orientaciones se erigen? ¿Cómo se construye la legitimidad y la no legitimidad de estas intervenciones? El registro del operativo reúne apenas algunas de las cuestiones que nos interesa desbrozar en este trabajo que lleva por título: Entre las luces del presente y las sombras del pasado. Los claroscuros del Patrón de Intervención Social del Estado en la Argentina (2003–2015). En él se hacen presentes enunciados y prácticas novedosas que nos interrogan acerca del perfil de la intervención social del Estado en el periodo, entre las que subrayamos: la apelación a derechos en general y a derechos laborales, en particular, en cada una de las instituciones participantes; el número de personas que aguardan ser atendidas por los funcionarios de ANSES y el perfil de sus demandas, por comparación con las que acuden al Ministerio de Desarrollo Social, cuando 15 años atrás el escenario era el inverso; el operativo en sí mismo: el despliegue territorial y su impronta “inter” ministerial… En otras palabras, las luces se encienden e iluminan cambios institucionales y político–culturales de la intervención social del Estado, que dan indicios de que una configuración distinta a la que conocíamos se está entretejiendo. En ella se identifica el protagonismo de instituciones de la seguridad social (ANSES), la demanda de beneficios y prestaciones (asignaciones familiares, prestaciones previsionales) impensadas hasta el momento para ciertos sectores de la población trabajadora como desocupados y trabajadores informales, así como su reconocimiento en términos de derechos exigibles al Estado y no como ayudas sociales.

En este marco, el trabajo de investigación postula que durante el ciclo 2003-2015 comenzó a configurarse un nuevo Patrón de Intervención Social del Estado (PISE) en la Argentina, o dicho de otro modo, fue asomando una nueva conjunción de arquitecturas de bienestar, estrategias de diseño, modos de gestión y fundamentos político–culturales que organizan la política social y laboral, cuyas características sobresalientes y limitaciones nos proponemos desentrañar. Sostenemos que dos iniciativas en materia de política social, creadas en los años 2009 y 2010, respectivamente, le aportan una identidad particular: la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) y el Programa Conectar Igualdad (PCI). Al mismo, tiempo identificamos rupturas y continuidades en tres planos: el protectorio o de bienestar, el de diseño y gestión y el de los fundamentos político-culturales que lo orientan y organizan respecto del Patrón de Intervención Social del Estado Social en nuestro país y de aquel que distinguió el ciclo de hegemonía neoliberal. Tanto las dimensiones como los ciclos históricos que distinguimos justifican el uso de la comparación como recurso para el análisis de la diversidad.

De allí que utilicemos la metáfora de las luces del presente y las sombras del pasado para explicar las particularidades del aquel proceso histórico. Ahora bien, habiendo transcurrido ya más de cinco años desde el cierre del ciclo bajo estudio, ¿por qué hablar de presente? Por un lado, este trabajo de investigación se inició en 2013, cuando el proceso que buscamos desentrañar se encontraba en curso, de allí que comenzó siendo una indagación –con todas las dificultades que ello supone– de un Patrón de Intervención Social del Estado en pleno proceso de construcción y definición de sus alcances. La extensión en el tiempo del plan de trabajo de la investigación–producto de los avatares laborales y personales de la autora, pero también locales (cambio de gobierno en 2016) y globales (pandemia por COVID 19)– dio otro cariz al producto final. Por otro lado, el tiempo transcurrido no nos habilita a acceder a un proceso verdaderamente historiable, en el sentido clásico del término, por lo que hablar de presente o de reconstrucción histórica del presente nos permite producir conocimiento sobre el proceso ocurrido en el período 2003-2015, en un diálogo permanente con perspectivas politológicas y sociológicas. Por último, el giro político e ideológico acontecido en diciembre de 2019, luego de un ciclo de neoconservadurismo, reabrió la mirada sobre aquel período que pensábamos clausurado, generándonos nuevos interrogantes.

El libro se divide en dos partes de tres capítulos cada una. La primera parte incluye un capítulo introductorio en el que se presenta el problema del cual nos ocupamos y sus antecedentes. Luego ofrece un conjunto de coordenadas teóricas en torno a la noción de intervención social del Estado, con el objetivo de enmarcar la indagación y reconstrucción posterior del PISE que caracteriza la etapa 2003-2015 en la Argentina. Asimismo se recuperan distintos intentos de modelización de la política social que sirven de antecedente para la definición del instrumento y las dimensiones (aspectos protectorios o de bienestar, de diseño y gestión y los fundamentos político-culturales que hacen a la construcción de legitimidad) que, en nuestra definición, conforman el PISE. Finalmente, se aborda la cuestión de la comparación diacrónica, su utilidad heurística a los fines de la investigación y la especificación y justificación de al menos dos procedimientos que involucra la puesta en marcha de un estudio con estas características: la periodización que da lugar a la selección de los casos, pues inscribimos los distintos PISE en respectivos ciclos históricos, la selección de los objetos empíricos y la especificación de las fuentes de información en función de las dimensiones a relevar.

Los capítulos que siguen reconstruyen los dos patrones de intervención social del Estado que preceden al PISE 2003-2015. El capítulo 2 se detiene en el Patrón de Intervención Social del Estado Social que se configura en la Argentina en el período 1946-1976 y que se articula con el desarrollo de un modelo de acumulación sustentado en la industrialización por sustitución de importaciones y con un Estado que asume la responsabilidad por el bienestar social. La hipótesis que recorre el capítulo es que dicho patrón se consolida sobre la base de los avances en la regulación estatal de la relación capital–trabajo, en la expansión de derechos sociales y en los procesos de ampliación de cobertura en distintos sectores de la política social. El capítulo se inicia con una contextualización política, social y económica de la etapa justicialista y de la desarrollista. Posteriormente repone la forma en que el Estado social definió la cuestión social y los problemas de la época, que versaron centralmente sobre las condiciones de los trabajadores asalariados formales y la cuestión habitacional. A continuación, se caracterizan los componentes principales de la intervención social del Estado: en materia de política laboral, se hace hincapié en la legislación laboral en vistas a la regulación de los conflictos sociales mientras que, en el campo de la política social, el eje está puesto en el proceso de “democratización del bienestar” (Torre y Pastoriza, 2002), esto es, en el reconocimiento de derechos y en el aumento cuanti-cualitativo de la protección social. Finalmente, se reconstruyen las características del PISE social en sus tres dimensiones (protectoria o de bienestar, de diseño y gestión y en lo que hace a los fundamentos político culturales que le otorgan legitimidad).

El capítulo 3 reconstruye el Patrón de Intervención Social del Estado Neoliberal que se consolida en la Argentina en el período 1989-2001/2. El mismo se define por la convergencia de un nuevo modelo de acumulación basado en la reestructuración de los procesos productivos y la globalización financiera y en un modelo de Estado que coloca al mercado como principal ordenador social. La hipótesis que recorre el capítulo es que ese patrón adquiere identidad en los denominados planes de empleo, una estrategia de transferencia de ingresos condicionada y focalizada en los sectores de la población más vulnerables, que combina la pretensión de compensación de las deficientes condiciones de empleo y de pobreza e indigencia en aumento y la cristalización de la gran transición del empleo a la asistencia (Danani y Lindenboim, 2003). De esta manera, el capítulo se inicia analizando las dimensiones macrosociales, con el objeto de comprender el contexto de producción e intervención de las nuevas políticas sociales y laborales. Luego se analizan las consecuencias de estas mutaciones en las condiciones sociales y los cambios fundamentales en la construcción de la cuestión social, al colocar en el centro de la escena al desempleo, la precarización y la flexibilización laboral. Enseguida se caracterizan los componentes principales de la intervención social del Estado: en materia de política laboral se hace foco en la revisión de las normas e instituciones que regulaban la disposición y uso de la fuerza de trabajo; reformas coherentes con las concepciones flexibilizadoras sobre el trabajo que se desarrollaron por aquellos años, mientras que, en el campo de la política social, la mirada se coloca sobre los procesos de reforma de distintos sectores sociales a partir de la introducción de procesos de privatización, descentralización y focalización y en la ampliación de una política social con orientación asistencialista. De allí que nos detengamos en la revisión de un caso empírico particular, el Plan Trabajar. Al igual que el capítulo anterior, este cierra con la reconstrucción de las características del PISE social en sus tres dimensiones.

La segunda parte está orientada a la reconstrucción del PISE 2003-2015 propiamente dicho. Los tres capítulos que la integran conforman una senda que abona a ese proceso y que se concreta con el ejercicio de comparación que tiene lugar en el último capítulo. El capítulo 4 repone el contexto político, social y económico del período, considerando que se trata de un ciclo histórico que se despliega a la sombra de una de las crisis más importantes a las que hubiera arribado la Argentina, el estallido social de finales de 2001 y, más avanzada la década, de la crisis internacional que quebrantó las economías de los países centrales alcanzando su punto sobresaliente en el año 2008. A continuación se hace hincapié en los problemas sociales que forman parte de las preocupaciones gubernamentales y la manera como estos son procesados (concebidos, disputados e intervenidos). En este marco cobran centralidad el problema de la distribución de los ingresos y la cuestión del trabajo. Finalmente, se caracteriza la política laboral del periodo destacándose: intervenciones destinadas a estimular la creación de nuevos puestos de trabajo y el sostenimiento de los existentes; las políticas de regularización del empleo, la institucionalización de la economía social y la puesta en marcha de programas sociales en esta línea (Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja).

El capítulo 5 está centrado en la hipótesis de la investigación que plantea que los rasgos distintivos y novedosos del PISE 2003-2015 provienen principalmente de la puesta en marcha de la AUH y del PCI. Dicho de otro modo, este PISE se concreta en tales políticas y programas, razón por la cual constituyen el centro del análisis. El capítulo comienza con una caracterización del proceso de contrarreforma de la política social del período, que atraviesa un período de transición (2003-2007) signado por la continuidad de programas masivos de transferencia condicionadas de ingreso, reformas en el sistema previsional (primera moratoria), la sanción de una nueva ley de educación, entre otras y un período de institucionalización (2008-2015) en el que se sancionan leyes que cambian el funcionamiento en el largo plazo (movilidad jubilatoria, estatización del sistema previsional) y en el que se ponen en marcha las nuevas políticas sociales, etapa en la cual el giro que postulamos comenzaría a tomar mayor impulso. El capítulo repone las transformaciones operadas en el ámbito de la educación, la previsión social y la asistencia social para luego concentrarse en el análisis de la AUH y del PCI. En ambos casos nos detenemos en el proceso de creación, su arquitectura institucional y modalidad de gestión, evolución de la cobertura e inversión social, los principios que orientan la política y la disputa por su legitimidad.

El capítulo 6 aporta a la reconstrucción del PISE 2003-2015 concentrándose en el ejercicio de comparación diacrónica propiamente dicha, en tanto y en cuanto postulamos que el mismo cobra identidad en la contrastación con dos modelos de políticas que lo precedieron: el PISE social y el PISE neoliberal. Dicho ejercicio se organiza entres configuraciones parciales o subpatrones asociados a las dimensiones ya consignadas: (i) el patrón de bienestar social (PBS), (ii) el patrón de diseño y gestión de la intervención social del Estado (PDyG) y (iii) el patrón de legitimidad de la intervención social del Estado (PL).

El libro cierra con un capítulo de reflexiones finales en las que recuperamos algunas de las conclusiones alcanzadas en los capítulos precedentes para luego avanzar en aquello que definimos como lo propio o lo específico del Patrón de Intervención Social del Estado 2003-2015 en la Argentina. Finalmente hacemos hincapié en los interrogantes que la investigación deja abiertos.

Luego de este sumario, y para evitar que el lector abrigue falsas expectativas, realizamos dos advertencias: (i) que no es la pretensión de este trabajo de investigación evaluar el período en cuestión, es decir, comparar con parámetros u horizontes deseables, sino reconstruir e iluminar los caracteres distintivos de la intervención social del Estado y (ii) que la investigación versa sobre las intervenciones, no sobre la situación social ni política, de allí que los desarrollos a este último respecto tengan que ver con la imprescindible contextualización.