Este capítulo ubica el problema de investigación en la fase neoliberal –actual– del modelo de acumulación capitalista y analiza la dinámica socio-urbana desencadenada a partir de la configuración de ciudades neoliberales (Theodore, Peck, & Brenner, 2009; Harvey, 2004; Harvey, 2007; De Mattos, 2002). Las políticas y los programas estudiados fueron dirigidos a sectores sociales perdedores o desaventajados por el neoliberalismo y las transformaciones que trajo; por esta razón, los mismos se asumen como analizadores de las características que supuso esta relación social.

1.1 La ciudad neoliberal: Una nueva organización urbana

A partir de mediados de la década del 70, se produjeron aceleradas y profundas transformaciones espaciales, sociales y culturales que dieron cuenta de un nuevo tipo de organización territorial del poder económico: el orden neoliberal. El neoliberalismo sustenta la idea de que los mercados abiertos, competitivos y desregulados de la acción estatal y de cualquier colectivo social son el mecanismo óptimo para el desarrollo socioeconómico. Theodore, Peck y Brenner (2009) describen estos cambios a partir de la decreciente rentabilidad de las industrias de producción masiva y de la crisis del Estado de Bienestar. De Mattos (2010) agregó que también dan cuenta, por un lado, de un nuevo sistema tecnológico articulado en torno a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y, por otro, a una ampliada liberalización económica. Esta reestructuración impactó, en términos territoriales, en la consolidación global de nuevos espacios transnacionales de actividad económica que modificaron las condiciones en las que tuvo lugar la producción, el intercambio y el consumo de bienes y servicios^[1]. Varias ciudades neoliberales se convirtieron en lugares idóneos para el desarrollo de estas transformaciones propias de la internacionalización de la economía^[2] y, en el marco de una mercantilización expandida de los bienes y servicios, devinieron en objeto de negocio y especulación a partir de procesos globales de “acumulación por desposesión” que tuvieron como objetivo restablecer el control de clase (Harvey, 2004) mediante estrategias de disciplinamiento de la clase trabajadora, tanto en el mundo del trabajo (Rifkin, 1985) como en la ciudad (Waqcuant, 2008)^[3].

Estas transformaciones también dieron cuenta de un cambio en la presencia, injerencia y responsabilidad estatal (Brenner & Theodore, 2002; Harvey, 2007) mediante la destrucción, desarticulación y deslegitimación de artefactos, políticas e instituciones del Estado de Bienestar. A la par, supusieron la construcción y consolidación de nuevas institucionalidades estatales montadas para facilitar todo tipo de instrumentos privados con fines de negocios, como así también la privatización y desregulación de activos públicos destinados a constituir nuevas áreas de ganancias: empresas públicas, impuestos, reformas laborales, operaciones financieras, etc. En términos sectoriales, este fenómeno estuvo acompañado de un cambio en el modo de gestión urbana basado en una disminución de la intervención y la inversión público-estatal, que ubicó al capital privado en el centro del desarrollo y configuración urbana, al tiempo que estimuló el desarrollo de una dinámica neoliberal en la producción de la ciudad (De Mattos, 2002). El Estado dejó de actuar sobre el territorio para pasar a cumplir un rol subsidiario como acondicionador y promotor de las transformaciones del espacio urbano, el cual estuvo fundamentalmente controlado por estrategias empresariales con un fuerte sesgo privatizador (Ciccolella, 2011).

Estas dinámicas de cambio visibilizaron que la ciudad se convirtió en un eslabón decisivo para la reforma neoliberal. En ella se desplegaron estrategias de desmantelamiento de la estructura productiva del Estado de Bienestar^[4] (y de la clase trabajadora) y resultó un espacio idóneo para la innovación y el crecimiento económico orientado al mercado (y a las prácticas de consumo de las elites) de la fase neoliberal^[5].

No obstante, no todas las ciudades fueron modificadas de la misma manera, sino que cada una se transformó preservando muchos de los rasgos consolidados a lo largo de su historia^[6]. A contracara de la ideología neoliberal, cuyo supuesto principal es que las fuerzas del mercado operan de acuerdo con leyes inmutables independientemente del lugar donde se intervenga, Theodore, Peck y Brenner (2009), cuando hablan del “neoliberalismo realmente existente” a escala territorial, destacan la inserción contextual de los proyectos de reestructuración neoliberal y su dependencia de una trayectoria (institucional, política, regulatoria, de conflictos) heredada que limitó el alcance de la reforma. En su despliegue, el neoliberalismo fue produciendo fallas de mercado generalizadas que se expresaron en nuevas formas de polarización social, una agudización de las desigualdades en el territorio y diferentes crisis al interior de la gobernanza estatal. Esto puso de manifiesto lo que Harvey (2003) denominó vulnerabilidad selectiva: dejó expuestas a las poblaciones de manera desigual a los efectos del desempleo, la degradación de los niveles de vida y la pérdida de recursos, opciones y calidades ambientales, al tiempo que “concentr[ó] la riqueza y el poder y más oportunidades políticas y económicas en unas cuantas localizaciones selectivas y dentro de unos cuantos estratos restringidos de población” (Harvey, 2003, pág. 102). Con lo cual, la ciudad neoliberal no es sólo escenario, sino también, y sobre todo, medio privilegiado para la producción activa de la desigualdad.

En Argentina, las últimas décadas han dejado numerosos ejemplos: la expulsión de la población rural de sus tierras por el avance de cultivos de alta rentabilidad (como la soja) –con sus graves consecuencias ambientales–; la expulsión indirecta de la población urbana pobre a localizaciones aún más pobres por la ley de hierro de la liberalización del mercado del suelo urbano (se verá más adelante como las políticas habitacionales llave en mano fueron un medio para la relocalización de la población pobre), la especulación del mercado inmobiliario formal e informal y la falta de políticas estatales que pongan un límite a la mercantilización de ciertos bienes y servicios (como por ejemplo, el suelo urbano); entre otras.

1.1.1 La huella neoliberal en el territorio: transformaciones en la estructura social y urbana de la Ciudad de Buenos Aires

Las nuevas necesidades estructurales del capitalismo neoliberal configuraron renovadas tendencias de metropolización que transformaron las ciudades y, particularmente, la Ciudad de Buenos Aires, en términos estructurales, funcionales y territoriales. Ciccolela (2011) y De Mattos (2010) dieron cuenta del pasaje de un espacio metropolitano compacto que avanzaba en forma de “mancha de aceite” hacia el conurbano, con morfología y bordes bien definidos (un modelo europeo de centro/periferia), hacia una configuración de ciudad-región con bordes difusos, policéntrica, formando en algunos casos megalópolis o archipiélagos urbanos y caracterizado por un nuevo modelo de incorporación/exclusión de áreas (un crecimiento metropolitano en red).

En primer lugar, como consecuencia del declive de las relaciones productivas y la reestructuración de las lógicas de consumo y de servicios avanzados, la industria nacional debió asumir nuevas formas y configuraciones territoriales (Fritzsche & Vio, 2005). Como consecuencia de esto, comenzaron a aparecer en la ciudad nuevos tecnópolos, distritos industriales, áreas-sistema, parques científicos y tecnológicos, aglomeraciones industriales planificadas y just in time, clusters, etc. que fueron la expresión del cambio en las pautas de localización derivadas de las renovadas estrategias del capital industrial y de los sistemas productivos. En la Ciudad de Buenos Aires se definieron distritos tecnológicos en los barrios de Parque Patricios y Nueva Pompeya, el distrito audiovisual en los barrios de Palermo, Paternal, Chacarita, Villa Ortúzar y Colegiales, el de las artes en los barrios de La Boca, San Telmo y Barracas, el de diseño en el barrio de Barracas y el del deporte en la Comuna 8 de la ciudad^[7]. Este fenómeno de desarrollo económico en la urbe fue acompañado por la instalación de hotelería internacional y restaurantes, que no sólo se emplazaron en las áreas centrales de la ciudad, sino que también en aquellas zonas periféricas privilegiadas donde se produjo una fuerte inversión de capital (por ejemplo, la zona de Pilar).

Adicionalmente, los procesos de privatización de los medios de transporte (subterráneos, autopistas y ferrocarriles –que en el interior del país se redujeron hasta casi desaparecer–), de comunicación, producción y distribución de energía (energía eléctrica, gas, petróleo), servicios de agua y cloacas, metalurgia, etc. también tuvieron significativos efectos en la reestructuración urbana de la ciudad. Por ejemplo, la remodelación y ampliación de autopistas ya existentes y la construcción de nuevas generaron dinámicas de urbanización y metropolización que cambiaron las condiciones de circulación y accesibilidad hacia las periferias y acentuaron el privilegio del uso de automóviles particulares por sobre el transporte público (a la par que generaron un incremento del parque automotriz). Estas obras fueron demandadas por nuevos espacios de producción y, también, por nuevas urbanizaciones cerradas/privadas suburbanas de residencia (barrios cerrados, countries, marinas, etc.) y consecuentes nuevos espacios de consumo. Esta nueva tipología de vivienda, propia de sectores de alto poder adquisitivo, se consolidó como residencia permanente y se localizó invariablemente a lo largo de estas autopistas y en zonas intersticiales próximas a ellas como Tigre, Tortuguitas, Pilar (al norte), Hudson, Quilmes (al sur), General Rodríguez, Moreno y Luján (al oeste) (dejando de lado los viejos patrones de localización cercanos a la red de ferrocarriles suburbanos). Sus viviendas suntuosas con parquizados cuidadosamente diseñados, sus grandes dimensiones y los dispositivos de seguridad (muros, vigilancia) que los separa físicamente del tejido urbano que los rodea (loteos económicos de los años ’50 y ’60, villas, asentamientos, viejos centros urbanos) alteraron el paisaje urbano periférico, ya que se crearon y consolidaron situaciones de enclave^[8], pero también se originaron conflictos sociales y urbanos localizados de gran potencial.

Con relación a los nuevos espacios de consumo, las inversiones extranjeras también se orientaron hacia la construcción de grandes equipamientos comerciales, como los shopping centers, los centros comerciales y los hipermercados para el abastecimiento no sólo en el centro de la Ciudad de Buenos Aires sino también en cercanía a estas nuevas sur-urbanizaciones residenciales. Estas nuevas formas comerciales, al concentrar en un punto específico del espacio una gran cantidad de actividades dedicadas al consumo, provocaron una fuerte desestructuración (y en muchos de los casos, desaparición) de los antiguos patrones de localización y estructura comercial y de consumo barrial (que impactaron fuertemente en el comercio minorista y generaron situaciones como, por ejemplo, la casi desaparición del almacén de barrio). Además, trajeron consecuencias en relación con la variación de los valores del uso del suelo urbano de las zonas en que se emplazaron (Ciccolella, 2011; Trivelli Oyarzún, 2004) y con los patrones de tránsito de la zona^[9] (Blanco & Macagno, 2014).

Las transformaciones en los modos de residencia vinculados con el despliegue del capital en el uso del espacio impactaron también en el centro de la CABA con la aparición de nuevos countries verticales: edificios y conjuntos residenciales con servicios e infraestructura de seguridad, deportiva y de confort, situados en barrios principalmente céntricos de la ciudad, de alto poder adquisitivo o que fueron objeto de procesos de renovación y gentrificación^[10].

Estas nuevas modalidades de habitación, tanto en la ciudad como en sus áreas extendidas, generaron un fenómeno de auto-encapsulamiento de los sectores sociales altos y medianos (auto-segregación espacial) en función de las diversas ofertas de infraestructura y seguridad, aumentando la desigualdad social. Pues las características desiguales de acceso al empleo y los niveles de ingresos propios del nuevo modelo productivo develaron –en parte– las desigualdades de acceso al suelo y a la vivienda^[11].

Este modelo de ciudad neoliberal se plasmó en la normativa mediante el nuevo Código de Planeamiento Urbano (Ley 449/00) y en el Plan Urbano Ambiental (PUA) (Ley 2930/08). El primero consagró, por ejemplo, a la zona sur de la ciudad como un “área de desarrollo primario” y se establecieron “áreas de renovación urbana”. El PUA, por su parte, posicionó a la ciudad en la red de ciudades globales, a partir de la generación de condiciones de competitividad global.

Ahora bien, ante el marcado aumento de la pobreza durante esta etapa, las formas de habitación precaria e informal también se multiplicaron. Se intensificó el fenómeno de las villas, que, en la ciudad, entre 1991 y el 2001, duplicaron su población (pasaron de más de 52 mil personas a más de 107 mil) y entre 2001 y 2010 ascendieron a más de 163 mil personas –según datos censales–. Se agravó también, la situación de los pobladores de falsos hoteles, conventillos e inquilinatos que viven en situación de alta precariedad en las zonas centrales de la ciudad (estimulados por subsidios otorgados a partir de 1997 por la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno porteño), que involucró en 2010 a 103.963 personas en esta situación; y que a la vez son víctimas, en los últimos años, de desalojos forzosos impulsados tanto por el sector privado como por el propio Estado (estimulados por la presión de la especulación inmobiliaria en la ciudad y el proceso de renovación de ciertas áreas de la ciudad). Se estima que en los últimos cuatro años se desalojaron 20 mil familias, es decir, unas 80 mil personas que no logran resolver su problema habitacional en el mercado de vivienda actual (Ilari, 2003).

En las últimas décadas, también aumentó significativamente la cantidad de personas que viven en la calle, pues, según datos oficiales, hubo casi mil personas promedio por año entre 2007 y 2011, y, según organizaciones sociales^[12], 17 mil personas promedio en el último año.

Además, se produjo una nueva serie de ocupaciones de tierras en la Ciudad de Buenos Aires (como el conflicto del Parque Indoamericano en diciembre de 2010 y el predio lindero a la Villa 20 en febrero de 2014 –barrio Papa Francisco–) que dieron cuenta de la gravedad de la situación habitacional existente, que no es nueva, sino un fenómeno histórico estructural y acumulativo en la urbe, pero que se intensificó con el modelo neoliberal de ciudad y las dificultades que existen para acceder a una vivienda por parte de los sectores populares.

En síntesis, el proceso de reconfiguración territorial de la CABA hacia su área metropolitana consolidó y profundizó las características del nuevo modelo de ciudad neoliberal implantado a escala mundial. Este modelo se desplegó en el territorio con una nula orientación público-estatal y profundizó dos tipos de dinámicas urbanas (Pírez, 2005, pág. 35): una mercantil, fuertemente planificada y destinada a grupos de ingresos medios-altos y altos; y otra predominantemente por fuera del mercado formal para la satisfacción directa –a través del esfuerzo individual y/o colectivo bajo formas organizadas– de la necesidad de la población de menores recursos. Esta nueva estructura urbana dio por resultado fuertes contrastes sociales plasmados a escala territorial en enclaves tanto de riqueza como de pobreza, con impactos en términos de desigualdades sociales y espaciales.

1.2 De la ciudad industrial a la cuidad neoliberal. Sus efectos socio-territoriales

Torres (2001) argumentaba que la inserción de nuevos tipos de sub-urbanización, como consecuencia de las renovadas tendencias de metropolización que se desplegaron con el neoliberalismo, marcaron cortes abruptos en la trama urbana, imponiendo una lógica de contrastes socio-espaciales marcados y de fragmentación urbana. Harvey expresaba algo similar en una nota periodística brindada durante la década del 90:

La ciudad a través de los siglos siempre se ha ido fragmentando pero siempre hubo relaciones entre los fragmentos y en su mejor momento hubo una preocupación por reunirlos en algunas políticas urbanas. La fragmentación no es nueva. La diferencia ahora es que se han formado especies de islas, compartimentos estancos. No sólo se pierden los lazos entre los habitantes, sino además se pierde la posibilidad de que la ciudad sea un punto de integración y reunión de gente y de clases (Harvey, 1997).

Hacia finales de los años ’80, desde la sociología norteamericana, se instaló con fuerte consenso una visión sobre este fenómeno y hoy aparece como una noción que resume el discurso dominante sobre las transformaciones que sufren las actuales ciudades neoliberales. Dorier-Apprill y Gervais-Lambony (2007), citados en Girola (2008), sistematizaron las principales dimensiones de la fragmentación en cuatro aspectos: el económico, el espacial, el social y el político. La fragmentación económica refiere a la cantidad cada vez mayor de trabajadores excluidos del mercado laboral y de la infraestructura urbana, lo cual genera la exclusión de barrios enteros –y consecuentemente de sus habitantes– del sistema económico metropolitano. La dimensión espacial alude a la desconexión física que existe en las ciudades actuales, en las que la discontinuidad aparece como resultado del establecimiento de barreras o fronteras materiales, cuyo propósito es separar territorios y grupos urbanos, (fundamentalmente a los incluidos de los excluidos). En la Ciudad de Buenos Aires, esto estuvo reforzado por un patrón sistemático de localización de vivienda estatal hacia el sur de la urbe. El aspecto social hace referencia al re-agrupamiento de la población –por afinidad– en espacios homogéneos desde el punto de vista socio-cultural, vale decir, a partir de la construcción de entornos con identidades fuertes y compactas. Y la fragmentación política, la cual remite a la división jurídica/institucional/fiscal de ciertos territorios, pero también al surgimiento de formas de solidaridad social expresadas en un cuestionamiento de los destinos de los aportes impositivos como medio para financiar la infraestructura pública en zonas más desfavorecidas. Todos estos tipos de fragmentación dieron cuenta entonces de una contraposición entre el patrón socio-espacial de la ciudad moderna –integrador, concéntrico y radial, basado en la distinción centro y periferia– y el patrón socio-espacial de la ciudad posmoderna –neoliberal­– la cual se fue constituyendo como un archipiélago de islas, como una constelación discontinua de “retazos” urbanos. Según Borsdorf (2003) y Prévot-Schapira (2001), esta re-estructuración espacial de las ciudades latinoamericanas se desplazó desde la polarización de las ciudades fordistas de mitad de siglo hacia la fragmentación urbana de la actual ciudad neoliberal, que se expresó en un nuevo modo de separación de funciones y elementos socio-espaciales: se pasó de una fragmentación en escala ampliada (ciudad rica versus ciudad pobre, zona habitacional versus zona industrial) a una micro-fragmentación a una escala más diminuta, reforzando los patrones de segregación (Janoschka, 2002), que ya no sólo se expresan en una distribución espacial desigual de los grupos sociales, sino que se inscribe en el espacio a través de barreras físicas (Thuillier, 2005), de muros y cercos (Kozak, 2005) y muros sutiles, de naturaleza simbólicos (Marcuse, 2001). A la ampliación de la brecha entre ricos y pobres que se palpita en las últimas tres décadas en la Argentina, hay que adicionarle una mayor proximidad espacial, pero mediada por obstáculos, barreras y dispositivos de seguridad.

Castells (2000) y Sassen (1999) plantean que esta fragmentación socio-urbana de la ciudad adoptó la forma de la dualización, es decir, que está dividida en territorios perfectamente definidos. Por un lado, están los espacios estratégicos reestructurados por el accionar del mercado y/o el Estado y son objeto de inversión en equipamiento e infraestructura –y son zonas habitadas y apropiadas por sectores incluidos a la economía neoliberal– (como por ejemplo, zona norte de la CABA); y por el otro, áreas residuales degradadas conformadas por zonas industriales y otros espacios olvidados conformadas por amplias áreas remanentes libradas al abandono –reservada a los excluidos– (zona sur de la CABA). En consonancia con estos planteos, Donzelot (1999; 2004), por su parte, argumenta que la fragmentación de las ciudades actuales se expresó en tres procesos urbanos simultáneos y actualmente en curso: i) la relegación o devaluación/deterioro estructural (social y edilicio) de las viviendas estatales que asumen la tipología de grandes complejos habitacionales (en CABA fundamentalmente localizados en la zona sur); ii) la periurbanización o crecimiento de la ciudad hacia suburbios residenciales con seguridad, que poco a poco se fueron consolidado como nuevas centralidades; y iii) la rehabilitación/reconversión de los centros antiguos a partir del reciclaje de edificios históricos, muchas veces acompañado de procesos de gentrificación^[13] de la clase trabajadora^[14][15].

Ahora bien, más allá de cómo se hayan fragmentado las ciudades en la etapa neoliberal, este fenómeno trajo imbricado un proceso de exclusión social de amplios sectores sociales como expresión de la nueva pobreza urbana. Lo Vuolo (1996, págs. 15) en (Enriquez, 2007, pág. 76) define a la exclusión en la sociedad (genéricamente “exclusión social”) a partir de la noción de inclusión social, como “aquellas condiciones que permiten, facilitan o promueven que ciertos miembros de la sociedad sean apartados, rechazados o simplemente se les niegue la posibilidad de acceder a los beneficios institucionales”. La exclusión, para el autor, no es un proceso extrínseco a la sociedad, no está fuera de la sociedad, sino que es parte de ella, es decir que son personas que no lograron acceder ni usufructuar los beneficios de las instituciones sociales ni adoptar el modo vida que ella instaura como dominante. No obstante, es difícil establecer una línea divisoria entre quiénes son incluidos y quiénes no lo son. En este sentido, Castel (1995) habla de tres zonas de cohesión social que permiten abordar a la exclusión como un proceso. Una de esas zonas refiere a la situación de inclusión de quienes están integrados al trabajo (es decir, que cuentan con los medios para reproducir su vida en el plano económico) y están, a la vez, contenidos en el medio socio-familiar o en el sistema relacional (es decir, que tienen los medios para reproducir su existencia en el plano socio-afectivo); el otro extremo de este proceso refiere a la exclusión de quienes carecen de trabajo y contención afectiva; y la zona de vulnerabilidad a una instancia intermedia entre la inclusión y la exclusión en la que se generan situaciones de precariedad, fragilidad y debilidad que impiden a un individuo o a un grupo lograr la satisfacción plena o parcial de una necesidad o el acceso a un bien social. La acumulación de “vulnerabilidades” podría arrastrar finalmente, dice el autor, a la “exclusión social”.

Gráfico 1: Tres zonas de cohesión social

Fuente: Enriquez (2007, pág. 80) en base a (Castel, 1995).

Así, el desempleo, el bajo nivel educativo, la discriminación étnica y/o la segregación residencial dentro de las ciudades neoliberales debilitan el sentido de pertenencia a la sociedad. Entender la exclusión social como un proceso que puede ir desde la inclusión hasta la exclusión permite captar situaciones intermedias y procesos excluyentes atravesando poblaciones en condición de riesgo que ven restringido su acceso a los bienes materiales y simbólicos de una sociedad dada. Como se verá más adelante, estas situaciones intermedias se hicieron palpables en los casos de estudio, pues algunos adjudicatarios de programas de vivienda llave en mano, provenientes de situaciones de extrema exclusión social, evaluaron su nueva vivienda como satisfactoria (a pesar de prolongar situaciones de hacinamiento y cohabitación y segregación socio-urbana) por percibir una mejoría en su condición y calidad de vida que los posiciona de mejor manera para encarar el proceso de inclusión. Por lo que la exclusión no es un estado inalterable y sin matices, sino que es un proceso continuo de cambio que supone gradaciones y que puede moderarse o intensificarse conforme al grado de intervención que se haga sobre dicho proceso (Enriquez, 2007).

En este marco, el Estado –en lo estrictamente sectorial–, vía implementación de políticas habitacionales, adquiere suma importancia en la configuración diferencial del acceso a los bienes socio-urbanos de la ciudad y, en consecuencia, a las estructuras de oportunidad asociadas^[16] a ella (Kaztman, 1999), configurando, reproduciendo o mitigando procesos de segregación y/o integración socio-urbana de los destinatarios de la política social.

La segregación urbana, en contraposición a la integración urbana, para Sabatini, Cáceres y Cerda (2001, pág. 27), es entendida como “el grado de proximidad espacial o de aglomeración territorial de las familias pertenecientes a un mismo grupo social, sea que este se defina en términos étnicos, etarios, de preferencias religiosas o socioeconómicos, entre otras posibilidades” concentrado en una zona específica de la ciudad, conformando áreas socialmente homogéneas (Clichevsky, 2000).

Ahora bien, ya es una evidencia incuestionable que en la ciudad el espacio no es homogéneo ni indiferenciado, tampoco las infraestructuras ni los servicios urbanos ni la manera de residir de sus habitantes, nada de todo ello se encuentra distribuido de manera uniforme en la ciudad neoliberal. Por lo que la proximidad o distancia de los grupos sociales en la ciudad neoliberal se configura, entonces, como un elemento sustancial en términos de mecanismos de (re)producción de las desigualdades sociales, generando procesos de segregación socio-espacial o, en su contracara, de integración social a la ciudad (Rodríguez Vignoli & Arriagada, 2004)^[17]. Estos procesos segregatorios se vinculan con los efectos que la localización tiene sobre la vida cotidiana de las personas y el acceso a las estructuras de oportunidades asociadas a la vida en la ciudad de sus residentes. El acceso a dichas estructuras se relaciona con las características de acceso al suelo, con la tipología de hábitat y con el papel diferencial que juegan sus condiciones de localización modelando características barriales diferenciales en términos de patrones de segregación, condiciones de accesibilidad y movilidad de la población.

Según Sabatini (2003), los principales rasgos de la segregación residencial son: (i) la concentración espacial de los grupos de mayores ingresos en las áreas centrales y en una zona circunscripta de la periferia denominada como de alta renta. (ii) La conformación en la periferia más alejada y mal servida de áreas residenciales en las que se desarrollan las urbanizaciones populares y concentran a los sectores de menores ingresos y con mayores dificultades para acceder al hábitat a través de mecanismos propios del mercado formal de tierra y vivienda. (iii) Y la ocupación, también por parte de sectores de bajos ingresos, de algunas áreas deterioradas cercanas al centro. Así, dicen Rodríguez Vignoli y Arriagada (1984), quienes viven en un contexto cotidiano de pobreza y rodeados de pares pobres, estrechan sus horizontes de posibilidades, sus contactos y sus probabilidades de movilidad social ascendente, del mismo modo, reducen sus ámbitos de interacción con otros y con diferentes grupos socio-económicos, conformando barrios escépticos sobre la posibilidad de movilidad social mediante el trabajo. Con lo cual, estas distancias dan cuenta de las desiguales oportunidades de acceso a los bienes materiales ofrecidos por la ciudad, pero también de las desigualdades simbólicas que se gestan en su interior. En este sentido, retomando a Lamont y Molnár (2002), citados en Carman, Vieira da Cunha y Segura (2013, pág. 17), es posible distinguir entre fronteras o límites sociales y fronteras o límites simbólicos para pensar la segregación socio-urbana: “mientras las fronteras sociales son formas de diferencias sociales que se manifiestan en un acceso y distribución desigual de recursos (materiales y no materiales) y oportunidades sociales, las fronteras simbólicas son distinciones conceptuales realizadas por los actores para categorizar objetos, gente, prácticas e incluso tiempo y espacio”. La relación entre estos tipos de fronteras no es lineal, ni supone una correlación o adecuación absoluta; pues fronteras simbólicas pueden reforzar o cuestionar tanto fronteras sociales (por ejemplo, la disputa simbólica en relación a una villa o a un asentamiento, donde estas formas de habitar adquirieron diversas y contrastantes significaciones) como estigmas territoriales que marcan a los habitantes de determinadas zonas desfavorecidas en gran parte de sus interacciones cotidianas (en base a una supuesta relación directa entre espacio, residentes y cualidades morales). Con lo cual, la segregación residencial no se reduce a un fenómeno de desigual distribución espacial de bienes y servicios, sino que tales procesos están atravesados por imaginarios, clasificaciones sociales y límites sociales y simbólicos, que en muchos casos perduran a pesar de que se hayan abolido las fronteras sociales. Entonces, la segregación residencial da cuenta de un fenómeno que tiene características multidimensionales, pues es irreductible a aspectos residenciales y económicos, ya que involucra también otros ámbitos de actividad desarrollados por las personas (laborales, educativos, recreativos), las distancias, los medios y los tiempos insumidos en el desplazamiento cotidiano para desarrollar dichas actividades, y dimensiones culturales tales como los estigmas que también están presentes en los procesos de segregación y desigualdad (Jirón, Lange, & Bertrand, 2010; Segura, 2014).

En consecuencia, a contracara de la segregación socio-urbana, la integración^[18] de una vivienda, de un barrio o de su población no parece depender únicamente de los aspectos económicos (aunque estos sean de suma importancia en un sistema como el actual y determinantes como dicen Rodríguez Vignoli y Arriagada (1984)) ni de la calidad y ubicación de la vivienda y el entorno urbano, sino también de la reproducción de las desigualdades, especialmente de las oportunidades relacionadas con el acceso a la educación, la salud, el trabajo y otras dimensiones de la vida. En este sentido, Kaztman (2001) considera que, además de la insuficiencia del salario, la segregación residencial combinada con la segmentación laboral y la estratificación educativa, operan como grandes condicionantes a la no integración, potenciándose mutuamente. Estos aspectos, en sus versiones negativas, aportan a la consolidación de una no integración de ciertos grupos en términos sociales.

Pero, además, dice el autor, la integración de un barrio o de una vivienda también puede ser abordada desde su integración física, tanto arquitectónica como de circulación. Desde la perspectiva arquitectónica, cierta área residencial tiene determinadas características y no otras, por lo que la instalación de un nuevo fragmento urbano –que podría ser un barrio popular o un gran complejo de viviendas o una villa– podría violentar el estilo y el paisaje de un barrio. Esta ruptura física con el barrio en el que se ensambla tendería a reforzar el nuevo fragmento urbano como otro, con una carga de estigmatización negativa importante. Desde la circulación, puede darse que el nuevo fragmento urbano se ubique en zonas aisladas por barreras físicas (como vías del ferrocarril, predios industriales, etc.) o directamente que se configure sobre sí mismo como una barrera territorial por romper la trama de circulación del barrio en el que se inserta; con consecuencias similares a las anteriores.

Con lo cual, este libro se propone distinguir entre la integración física (arquitectónica y de circulación) y la integración social/simbólica (no sólo de ingreso, ocupación y educación, sino también desde la perspectiva de las percepciones de los actores involucrados).

Ahora bien, es imposible ignorar que muchos de los procesos de segregación socio-urbana (o, en su defecto, integración) desarrollados en las ciudades neoliberales latinoamericanas fueron promovidos por el Estado; un Estado que, como se vio, en el proceso de reestructuración económica propio del neoliberalismo se retiró como actor activo del modo de producción, pero no por ello se relegó a la sumisión, sino que desempeñó un rol obsecuente y subsidiario a la producción neoliberal de la ciudad y del hábitat popular.

En este marco, el Estado desplegó políticas de segregación invisible o “acalladas”, que, si bien fueron presentadas en apariencia como medidas asistencialistas o políticas de integración, enmascararon procesos micro-segregatorios hacia los sectores más débiles de la ciudad. Ejemplo de ello fueron, por ejemplo, los programas habitacionales que, atendiendo tanto a la oferta como a la demanda, “reubicaron” a sectores sociales sin acceso a la vivienda a través del mercado en zonas de relegación urbana (como se verá en el caso del Programa Viví en tu Casa). Esto mismo sucede con las políticas de subsidio a hoteleros desalojados^[19]; o las políticas de “olvido” o de abandono de zonas caracterizadas por la relegación urbana^[20].

A partir de este marco se avanzará en el estudio de programas habitacionales desarrollados en la CABA entre el 2002/3 y la actualidad, indagando la relación entre efectos segregatorios y los procesos de integración física, social y simbólica de sus destinatarios.

1.3 De la ciudad industrial a la ciudad neoliberal. Sus resistencias: el derecho al hábitat y a la ciudad

Las profundas transformaciones analizadas también dieron nacimiento a resistencias que se expresaron en términos de disputas socio-territoriales –materiales y simbólicas– y de naturaleza política que, en el contexto de la recuperación democrática, se anclaron en el campo del derecho y fueron llevadas adelante por nuevos actores, organizaciones y movimientos sociales urbanos.

El derecho a la vivienda se expresó como un objetivo social, político y ético de justicia en función de una concepción de vivienda desde una perspectiva integral (en la que se profundizará en el capítulo 7). Borbón (2003) dio cuenta del carácter complejo de este derecho, planteando que el mismo involucra un conjunto de derechos civiles, económicos, culturales y políticos, incluyendo aspectos cualitativos de la vivienda que exceden su tenencia o no en propiedad. Alejándose de un enfoque “simplista o techista” del derecho a la vivienda, Borbón enfatiza la función social de la propiedad y de la ciudad en la que se inserta la vivienda, teniendo en cuenta otros aspectos vinculados con la calidad de vida que determinan si una vivienda es digna o no. En esta misma línea, Rolnik (2011) argumenta que el derecho a la vivienda adecuada, desde un abordaje multidimensional e integral, es un derecho que permite el acceso a estructuras de oportunidades –como se mencionaba más arriba en términos de Kaztman (1999)– asociadas al barrio y la ciudad, y que convierte en dignas a las personas. Entre los aspectos innatos de este derecho, la autora recupera (2011, pág. 10):

i) la seguridad jurídica de la tenencia, la cual supone que todas las personas deben gozar de certeza en relación a seguridad de tenencia^[21] de su vivienda, de manera tal que cuenten con una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas;

ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura para el goce de una buena salud, seguridad, comodidad y nutrición (como el acceso permanente a recursos naturales y comunes como agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, drenaje y servicios de emergencia);

iii) los gastos soportables, pues estos no deberían impedir ni comprometer el logro y la satisfacción del resto de las necesidades básicas;

iv) la habitabilidad, en sentido de gozar de espacio adecuado para todos sus usuarios y de protegerlos de las inclemencias del clima u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y enfermedad, garantizando la seguridad física de los habitantes;

v) la asequibilidad, pues una vivienda debe ser asequible/alcanzable para la población desfavorecida^[22];

vi) la localización, en términos que sea accesible a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, escuelas y otros servicios sociales^[23] y distante de lugares contaminados o fuentes de contaminación que amenacen el derecho a la salud de los usuarios; y

vii) la adecuación cultural a la manera en que se construye la vivienda y los materiales utilizados, pues las políticas en que se apoyan deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural de sus usuarios y diversidad tipológica de vivienda.

(Todos estos aspectos son analizados en los casos de estudio del capítulo 5 al 8).

Ahora bien, con el carácter fragmentado que adquirieron las ciudades tras la reestructuración económica desplegada con el neoliberalismo, la vivienda dejó de ser un elemento suficiente para conseguir la integración o la igualdad social –como se la definió anteriormente–. Por lo que Sánchez (s/d) plantea que es necesario reivindicar un entorno más amplio que el de la vivienda (en términos de hábitat) y reclama igualdad de acceso a todas las estructuras de oportunidad que ofrece el entorno (localización, accesos a los equipamientos y servicios, acceso a movilidad, etc.) hasta alcanzar la escala de ciudad. Pues la conversión de la ciudad en una mercancía dio origen, en las últimas décadas, a debates, reivindicaciones y propuestas de diversos movimientos populares, sectores académicos y algunas experiencias de gobierno local y nacional, ancladas en el reclamo ya no sólo del derecho a la vivienda digna, sino también a la ciudad –aunque muy insuficiente en sus alcances efectivos–. Este derecho, según Rodríguez (2009), cuestiona la relación que existe entre el espacio público y privado e incita a desnaturalizar y relativizar las bondades del carácter jurídicamente irrestricto de la propiedad privada del suelo urbano en las sociedades capitalistas; pues remite al pleno acceso por parte de los sectores populares a todos los flujos, redes, servicios y estructuras de oportunidades propias de la vida urbana, en un marco de universalización del acceso a la “centralidad” urbana.

Lefebvre (1997), quien acuñó esta categoría ya a fines de los ’60, denunciaba el deterioro de la vida cotidiana de los habitantes de las ciudades de occidente, caracterizándolas como espacios exacerbados por una segregación socio-espacial que encuentran correlato en la fragmentación subjetiva de las personas que viven en ellas. Con esta crítica, el autor plantea una redefinición transformadora desde la práctica humana del “habitar” en la posibilidad de que sus habitantes vuelvan a ser dueños de la ciudad. Para este autor, el derecho a la ciudad es el derecho de toda persona a crear ciudades que respondan a las necesidades humanas, y no a las del capital. Esto implica pensar la ciudad no como mercancía, sino como lugar de goce pleno y efectivo de los derechos humanos, de encuentro y escenario para la construcción de la vida colectiva, rescatando el carácter social de la producción de la ciudad. Para Lefebvre, el derecho a la ciudad implica la práctica de restaurar el sentido de ciudad, instaurar la posibilidad del goce pleno para todos, y hacer de la ciudad un escenario de encuentro para la construcción de la vida colectiva, es decir, que supone un tipo de actuación socio-política para la recuperación social y colectiva de la ciudad.

Esta visión es complementada por Borja (2004), quien postula tres ejes centrales referidos al derecho a la ciudad: i) el eje físico, para remitir al derecho al lugar, a permanecer, a la movilidad; es el derecho a la centralidad accesible, al entorno bello y al espacio público significante, a la seguridad y a la convivencia pacífica; ii) el eje individual, que refiere al derecho a definir el proyecto de vida libremente, a no vivir alejado en espacios invisibles y sin cualidad; y, finalmente, iii) el eje colectivo, que refiere al derecho a la participación en los ámbitos reales de decisión y gestión de la ciudad.

Esta dimensión colectiva y participativa del derecho es clave en tanto posibilidad de usufrutuar equitativamente las ciudades. Fernandes (2006) reclama el rol activo y directo de los habitantes urbanos, incentiva hacer uso de todos los servicios y ventajas de la ciudad, pero también participar en la definición de los asuntos vinculados a ella. Por lo que esta introducción que hace el autor de la participación en el derecho no sólo remite a la obligación de incluir y tomar en cuenta a los habitantes en la discusión, gestión e implementación de políticas en la ciudad, sino también a la corresponsabilidad de los ciudadanos, de las colectividades y las organizaciones sociales de ser parte activa, de presionar e incidir en la producción de la ciudad. Esta participación se gesta, para el autor, en la idea de que la ciudad no es un bien dado a la sociedad, sino que se encuentra en permanente construcción colectiva a partir de la interacción social, y por ello en disputas por su apropiación. Lefebvre (1997) y Harvey (2012) ya advertían sobre esta cuestión al mencionar que la ciudad neoliberal es el marco privilegiado para el despliegue de conflictos y luchas de clases por la apropiación de bienes y servicios. Pues en la medida que el espacio se convirtió, con el neoliberalismo, en un elemento estratégico para la propia reproducción del capital, la dimensión subjetiva y/o simbólica de apropiación del espacio cede paso a una dimensión más objetiva de dominación del mismo. Por lo que los conflictos por la apropiación del espacio se tornan latentes, pero a partir de una lógica que activa la acción política por parte de los habitantes como estrategia de reapropiación. Es en estos conflictos por la reapropiación del espacio que emprenden los habitantes urbanos donde se recrea su derecho a la ciudad.

Estas concepciones se plasmaron en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad^[24] (Foro Social Mundial, 2005), la cual define a la ciudad como el ámbito colectivo de realización política, cultural, social y ecológica de todos sus habitantes e implica el “usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social”. La Carta establece el derecho a que los ciudadanos participen de forma directa y representativa en la elaboración, diseño, implementación y control de las políticas públicas de hábitat, así como también en la gestión del presupuesto de las ciudades, con el fin de garantizar y fortalecer la transparencia de los actos estatales, de eficientizar los resultados obtenidos de los programas de gobierno y la autonomía tanto de las administraciones públicas locales como de las organizaciones populares.

Estas prácticas de resistencias que se vivieron en las ciudades neoliberales –y específicamente las latinoamericanas­–, pusieron en debate la posibilidad de re-apropiación del espacio político-urbano de los sectores populares excluidos. Los movimientos sociales urbanos que motorizaron la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad fueron expresión de ese tipo de resistencia. Una resistencia que superó la concepción del derecho en términos de ciudadanía y exige –retomando las ideas de Lefebvre­– una reconversión global de procesos de socialización, de inculcación cultural y de los modelos de desarrollo, al tiempo que exigen transformaciones concretas e inmediatas.

En los capítulos siguientes, se verá cómo la Ley 341/00, que sanciona la creación del Programa de Autogestión de la Vivienda, y la Ley 324/99, con el Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3, surgieron de organizaciones sociales que reivindicaban en la calle el derecho a la vivienda y a la ciudad, haciendo uso y práctica de esta noción de la que se intenta dar cuenta: la resistencia re-democratizadora de carácter más integral sobre distintas esferas de la vida.

---