Este capítulo se centra, en primer lugar, conceptual y teóricamente en una de las principales variables para este estudio, definida como “etapa de implementación de la política”, que es, ni más ni menos, la de la participación social.

Lo que se busca es rastrear en los de programas diseñados desde el gobierno local o nacional las diferentes formas de relación que se entablaron entre los destinatarios y el Estado. Es por ello que se hace referencia a precauciones teóricas y metodológicas del concepto “participación social” y se plantea la operacionalización del mismo para abordar la realidad de manera empírica, pero desde un marco conceptual que permita tal aterrizaje.

Luego, se comparan las distintas fases del ciclo de vida de los programas llave en mano y autogestionario en los proyectos bajo análisis, prestando especial atención a la existencia/inexistencia de instancias de participación en la etapa de diseño, implementación burocrático-administrativa y evaluación de los programas a fin de indagar en la configuración de usuarios/adjudicatarios activos/pasivos de la vivienda.

Para ello, se analizan los contextos de concepción y surgimiento de los programas con los actores sociales y privados involucrados, sus impactos en la institucionalidad pública, las marchas y contramarchas de la participación en los procesos de implementación de las políticas y las modalidades de evaluación de los programas (si existieran).

5.1 Conceptualizando la participación social durante la intervención estatal

Como se vio al principio de este libro, el perfil de las políticas públicas –entre ellas, la habitacional– sufrió una transformación significativa a partir de la construcción y consolidación del neoliberalismo, orientada específicamente a un proceso desde donde el Estado reconfiguró sus capacidades sociales en función del desarrollo del mercado. En este marco, algunas de las nuevas formas de intervención estatal implicaron, por un lado, la transferencia de responsabilidades y funciones asociadas de la gestión y ejecución de la política social a distintos niveles gubernamentales (provinciales y municipales) y se impulsó la participación de la sociedad civil agrupada y de los destinatarios de las políticas (Andreanucci, Neufeld, & Raggio, 2000), y por otro, se conformaron de manera ad hoc organizaciones de base involucradas activamente en el proceso de implementación y gestión de algunos programas sociales para la realización de acciones inmediatas (como proveerse de alimentos, alcanzar la titularidad de la tenencia de los terrenos, etc.). Muchas de estas organizaciones se constituyeron de manera formal momentánea o permanentemente, pero esto no implicó un conocimiento y/o experiencia previa compartida por sus integrantes (Menéndez, 1998).

En este marco, la participación social es entendida aquí como un proceso a través del cual las personas identifican problemas, proponen y negocian alternativas de resolución, entendiendo que para cada problema existe un abanico de posibles soluciones y que cada alternativa puede responder de manera precisa –o no– a los intereses de determinados actores sociales (De la Mora, 1992; 2002). Como menciona De la Mora, la participación más auténtica y eficaz es la conquistada por las organizaciones sociales, aunque también puede ser espontánea, inducida e incluso impuesta. Por lo que la participación social supone una articulación de actores, cualquiera sea su origen (promovida desde el Estado, cuando es inducida o impuesta, o gestionada por este como resultado de las demandas de la población, cuando es conquistada), y es concebida como parte del proceso mismo de toma de decisiones de la política pública (Catenazzi & Chiara, 2009). Estas autoras también agregan que los entramados de intereses (diferentes y, en algunos casos, contradictorios) de los actores sociales participantes configuran la política social, cristalizando la historia de la cuestión que la orienta (o le dio origen), condicionando su implementación y a la vez son modificándola por las propias intervenciones. Los actores que intervienen en esta participación no son actores neutrales, sino que tienen valores, intereses y visiones propias que guían su acción y no están necesariamente alineados con los de quienes orientan la política que contiene dichas instancias participativas. Los intereses propios de los operadores, la utilización estratégica que estos pueden hacer de la información sobre las operaciones, el accionar de otros actores y el devenir del propio proceso político abren amplias oportunidades para que se desvíe la marcha de un programa hacia otros objetivos, resultados o intereses. Los actores de la implementación, entonces, no son meros administradores, sino que en su quehacer redefinen permanentemente los lineamientos esbozados en el proceso de formación de la política o programa (Rodríguez & Di Virgilio, 2011). Por lo tanto, la participación sólo puede definirse inserta en procesos históricos, y en consecuencia, también como resultado de otras políticas públicas, pero fundamentalmente como proceso de toma de decisiones y como herramienta de construcción y conquista de ciudadanía (en sentido de conciencia cívica).

Ahora bien, retomando los planteos de Cunill Grau (1995), este análisis pretende poner en tensión la modalidad de institucionalización de la participación social en la esfera estatal, pues la autora plantea que en muchas ocasiones es explicativa por sus propios límites, teniendo en cuenta que en vez de facilitar el incremento de la representación ella puede legitimar la propia corporativización del aparato estatal. Esto llevaría a pensar, por tanto, que el desarrollo de mecanismos de participación social desde el Estado no necesariamente estimula la organización social, sino que puede devenir en desarticulación del tejido social y/o fortalecimiento de las asimetrías en la representación, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil. Para dar cuenta de esto, De la Mora (2002) habla de tres tipos de relación entre el Estado y la sociedad: la clientelista, en la que los representantes estatales buscan en esa articulación su legitimación en el poder demostrando eficacia con las organizaciones de base, construyendo una articulación acrítica; la maniqueísta, en la que tanto los representantes del Estado como los de la sociedad civil no creen que una articulación signifique alguna contribución (los primeros por considerarse dueños y sabedores de un conocimiento técnico suficiente para intervenir en la realidad y los segundos por considerar a los primeros oportunistas que sólo quieren capitalizar políticamente las energías desplegadas por las organizaciones sociales); y la síntesis dialéctica entre estas dos formas de articulación, la crítica, que recupera los elementos superadores de los dos modos de vinculación anteriores a partir del reconocimiento mutuo de sus identidades diferentes y logra una articulación basada en la integración y asimilación de las identidades y autonomías del otro y propias desde un posicionamiento crítico.

Por esto, para poder abordar cabalmente la institucionalización de la relación del Estado con la sociedad por medio de la participación en las políticas y gestión pública es necesario considerar a los sujetos de la participación social con sus valores e intereses, las modalidades de participación que se despliegan, así como también los ámbitos en los que se ejerce la participación a lo largo del tiempo.

La diversidad de modalidades de participación en una política social es variada y su abordaje teórico también proviene de diferentes perspectivas paradigmáticas. Retomando a Adriana Rofman (2007), estos pueden venir de enfoques liberales que jerarquizan el aporte de eficiencia y transparencia que supone la participación de actores no gubernamentales en la gestión, o incluso de discursos transformadores, que visualizan estas estructuras como vías para la participación social y la ampliación de la ciudadanía de los sectores sociales empobrecidos, destinatarios de los programas, que encuentran mediante esta participación la posibilidad de hacer oír su voz en el proceso de gestión de políticas públicas en término de toma real de decisiones y ejercicio pleno de ciudadanía. Esta autora argumenta también que los resultados de dicha participación social pueden ser diversos, ya que existen experiencias de efectivo empoderamiento de los grupos destinatarios y de ampliación de los mecanismos democráticos, hasta casos en los que la participación de los actores sociales se reduce a formas tuteladas y controladas de involucramiento, que proponen un aumento de la legitimidad de la dominación política. Pelli (2007) advertía sobre esta cuestión de la falsa participación de los adjudicatarios en los programas destinados a resolver el acceso a la vivienda, pues funcionarios estatales o técnicos de organizaciones sociales (empoderados de un saber técnico-profesional y en una posición de mayor poder en la estructura social) actúan convencidos de estar trabajando en marcos ampliamente participativos porque existen espacios de opinión de los destinatarios o instancias de “aprobación” de lo que los técnicos y/o profesionales pensaron por ellos. Pero dichas experiencias entendidas como participativas –y efectivamente así presentadas– distan de ser un proceso realmente participativo, pues se entiende a la participación social como una instancia de genuina toma de decisión por parte del destinatario de la política, desde una escala de valores propia y no subsumida a la del funcionario estatal o el profesional. En el marco de una política social, la participación implica un proceso de redistribución de recursos, de poder de gestión, y la reducción de distancias que se produce cuando se redefine la relación entre el Estado y la sociedad. Si la participación se da en el marco de una política social, entendida como campo de disputa (O’Donnell & Oszlak, 1981), surge una situación por lo menos de tensión en el acto de ceder esos recursos, ese poder de gestión y esos espacios.

El debate vinculado al sentido y a los objetivos de la adopción de formatos participativos en una política social puede delinearse por tres ejes centrales a partir de los argumentos de Rofman (2007): la participación en la gestión estatal supone la profundización y ampliación de la democracia, más allá de los mecanismos representativos (Cohen & Arato, 2000); la presencia de actores no estatales en la gestión de políticas sociales asegura una mayor transparencia y eficacia en la acción pública (Coraggio, 2003); la gestión de políticas sociales presenta límites a la participación efectiva de los sectores sociales más postergados (Cardenalli & Rosenfeld, 2002; García Delgado & De Piero, 2001). De todos modos, más allá de las perspectivas de estos argumentos, todos revalorizan el fuerte arraigo en el territorio que se manifiesta con la adopción de formatos participativos para la gestión de las políticas públicas, ya que resulta importante la inserción territorial local que tienen las organizaciones socio-territoriales de base y los proyectos generados desde los sectores populares.

En este sentido, a partir de los años ’70 existieron diversas experiencias de políticas sociales en el continente que involucraron en su ejecución instancias de participación social con diversos resultados y fueron antecedentes de relevancia para el caso argentino. En México, entre 1976 y 1982, a partir de la experiencia de la Cooperativa Palo Alto, se diseñaron varios programas que estimularon la participación social con éxito. Este es el caso del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) que financiaba a sectores de bajos ingresos integrados en organizaciones sociales la construcción y mejoramiento de viviendas y conjuntos habitacionales populares a través de procesos de autogestión y operó a través de operatorias que concentraron, entre los años 1983 y 1988, porción importante del presupuesto nacional. En los primeros años del fondo (1983-1988) se financiaron 245 mil viviendas con un incremento anual constante de construcciones. No obstante, a partir de 1988, con nueva dirección en el Fondo y un cambio de perspectiva orientado hacia la concertación, paulatinamente se fue modificando la relación horizontal que lo caracterizaba, dando paso a un organismo financiero-promotor social y los destinatarios fueron desplazados de su rol de actores activos a un grupo solicitante de vivienda. En esta mutación, las organizaciones sociales perdieron espacios de control sobre sus propios proyectos, los cuales fueron reapropiados por el sector privado (principal beneficiario de este cambio en la política) para la construcción de vivienda llave en mano. Ya en la década del ’90, la distribución de los recursos que alimentaban al FONHAPO se orientaron hacia sectores con mayor capacidad de pago, pasando de manejar el 4.9% de los recursos del Programa Nacional de Vivienda en 1990, al 1.5% en 1992 (Martínez Ramírez & Arteaga Vizuet, 1995).

Otro ejemplo, con otra trayectoria, es el caso uruguayo. A partir de tres experiencias piloto del interior del país y un particular contexto socio-político, se logró la sanción, en 1968, de la Ley Nacional 13.728 de Vivienda, la cual desarrolló un sistema de financiación a cooperativas de vivienda para la ejecución de proyectos autogestivos con aplicación de ayuda mutua. Como consecuencia de esta Ley nació la Federación Uruguaya de Cooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua (FUCVAM), basada en tres pilares: la autogestión, la ayuda mutua y la propiedad colectiva, logrando resultados importantes en el campo de la vivienda (Nahoum, 2010). Actualmente el movimiento ya cuenta con casi 500 cooperativas de base y más de veintidós mil viviendas construidas y unas cuatro mil aún esperan acceder a tierras y empezar a construir^[1], teniendo presencia en prácticamente todas las ciudades del país (Zibechi, 2007).

El modelo FUCVAM comenzó a ser incorporado en otros países de la región. Por ejemplo, la Unión de Movimientos de Moradia de San Pablo (Brasil), hacia finales de los años ’80, llevó adelante una experiencia piloto en el área metropolitana de esa ciudad de construcción por autogestión con ayuda mutua, financiado con recursos municipales y estaduales y con el apoyo de equipos técnicos. Cuando en 1989 el Partido de los Trabajadores llegó a la gobernación de San Pablo, tomó dicha experiencia de base y diseñó y ejecutó un Programa de Autogestión para diez mil mutirones^[2] (que sirvió de experiencia marco para su posterior nacionalización). Retomando esta experiencia e inspirados en los conceptos de la normativa uruguaya, en junio de 2005 se sancionó la ley 11.124 que crea en Brasil el Sistema y Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social (SNHIS y FNHIS), que tiene por objetivo viabilizar el acceso de la población de bajos ingresos al suelo urbanizado y a la vivienda digna, recuperando las experiencias anteriores, con gran fluidez de recursos. No obstante, este proceso tuvo un retroceso significativo en 2009 con la implementación del Programa Mi casa mi vida (MCMV) para la construcción de un millón de viviendas nuevas y la intervención de grandes empresas constructoras en la etapa productiva –con objetivos de reactivación económica tras la crisis de 2008–­. Ante la presión interpuesta por los movimientos sociales de vivienda, se consiguió la ejecución del sub-programa “MCMV-Entidades” que retuvo un 3% del presupuesto total destinado al MCMV y logró abrir un espacio de aplicación de la propuesta autogestionaria (Pessina, 2012) (que aún hoy está vigente con miles de vivienda en construcción por parte de los movimientos sociales de vivienda de Brasil, uno de ellos la Unión Nacional de Movimientos de Moradia)^[3].

También existieron antecedentes de participación social en políticas públicas en nuestro país. Uno de ellos fue el Plan Piloto de Realojamiento de Villa 7 (1974) que construyó el Barrio Justo Suárez, promovido desde la CMV a partir de la contratación ad hoc de un equipo de profesionales. La experiencia planteó por primera vez desde la acción oficial la autogestión para la producción de viviendas. Tanto el programa como el proyecto de vivienda fueron consensuados con los destinatarios y la construcción involucró mano de obra de los mismos habitantes a través de una capacitación previa. Además, se instalaron talleres donde se produjeron paneles de fachada y buena parte del mobiliario de madera interior de las viviendas^[4]. Otro ejemplo más reciente es el Programa 17 (actual Programa 37) de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Social Básica de la Subsecretaría de Vivienda, desarrollado en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) desde 1997. Este programa se orientó a la ejecución de soluciones habitacionales en áreas rurales y urbanas a través de recursos ejecutables de manera directa por organizaciones sociales para el financiamiento de vivienda e infraestructura urbana. De este modo se pretendió, por un lado, contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones de hábitat, infraestructura social básica y acceso a la tierra de los hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y grupos vulnerables en situación de emergencia como medio de mejoramiento de su calidad de vida; y por el otro, se buscó fortalecer y desarrollar la organización social, productiva, tecnológica y de empleo de las asociaciones intermedias de la población destinataria. La experiencia acumulada durante el bienio 1995/1997 de implementación del programa puso en evidencia la necesidad de priorizar aportes para el financiamiento de proyectos que involucraran la participación de asociaciones comunitarias y/o organizaciones de base, que tuvieran por objetivo la construcción de “productos” que en su ejecución conllevaran tanto a la satisfacción de la condición habitacional deficitaria como al desarrollo social de los individuos y sus hogares (Rodulfo, Fuentes, & Sabsay, 1999).

Estos antecedentes visibilizaron que procesos participativos conquistados por sus propios impulsores presentaron una variabilidad de posibilidad a lo largo de su desarrollo institucionalizado (y como consecuencia de los cambiantes contextos históricos), logrando algunos de ellos, en una cotidiana disputa de intereses, sostenerse en el tiempo a partir de procesos de empoderamiento. Sin embargo, otros fueron absorbidos por las modificaciones de las propias intervenciones (desnaturalizando la participación conquistada y encaminándose hacia una participación tutelada y controlada) y otros directamente vieron desviados sus intereses participativos en la marcha del programa hacia otros objetivos, resultados o intereses ajenos a los propios. Se analiza en este capítulo cómo se desarrollaron, si es que existieron, los procesos de participación social en los casos de estudio y cómo impactaron los procesos históricos y el entramado de intereses en la disputa de su desarrollo.

5.1.1 Problematizando la “participación social”

Respecto a las modalidades institucionales de participación y articulación de actores, tanto en el espacio local como en ámbitos de mayor escala, Bombarolo (2004) profundiza sobre los mecanismos y espacios participativos multiactorales, tales como planes estratégicos, presupuestos participativos, consejos consultivos y deliberativos de políticas públicas y diseño participativo de programas sociales, entre otros; Cunill Grau (2004) analiza la emergencia de estas instancias en el proceso de descentralización de las políticas sociales identificando distintos tipos de arreglos institucionales (i) participación de los destinatarios en la administración de los servicios sociales, reducida generalmente a la intervención en el gerenciamiento de servicios públicos; ii) la participación de las organizaciones voluntarias de carácter público en la ejecución de la política social; y iii) la conformación de órganos de control social de la política pública); Clemente (1999; 2004) estudia las características de las instancias participativas desde el campo del desarrollo local, agregando otras alternativas a la lista de Bombarolo (2004): mesas de concertación, foros multiactorales y comisiones de gestión asociadas; por su parte, Tamargo (2002) identifica distintos formatos de participación social (i) alianzas: iniciativas conjuntas del sector público, privado y sin fines de lucro, donde cada actor aporta sus recursos y participa en la toma de decisiones; ii) Gestión asociada: instancias compartidas de gestión basadas en la negociación y la búsqueda de consenso entre los actores; y iii) partenariado: una forma de asociación que supera las asimetrías para construir un asociativismo sin jerarquías).

Otros autores aportan a este debate distintos criterios de clasificación o de ordenamiento de las experiencias. En este sentido, Cunill Grau (1995) distingue espacios distintos de participación social según el momento o la instancia del ciclo de gestión de las políticas. Esto refiere a que las estructuras participativas podrían en principio asumir tres modalidades distintas según si su campo de intervención refiere i) al momento de diseño o al de formulación de las políticas; ii) al momento de la implementación o ejecución de las acciones; o iii) a la instancia de evaluación, monitoreo y control de las mismas.

Cabrero (2004, pág. 120) adiciona además la intensidad de la participación, dimensión que el autor define como “el grado en que agentes gubernamentales y no gubernamentales interactúan en torno a una política pública específica”. En este sentido, identifica tres niveles distintos de intensidad de participación: i) intensidad baja: cuando los destinatarios de la política pública se posicionan en un rol de receptores más que como sujetos de la misma, se trata de una modalidad propia de los programas asistenciales; ii) intensidad media: cuando los destinatarios se convierten en sujetos actuantes de la política mediante mecanismos de consulta, generación de propuestas y otras modalidades de participación, como por ejemplo en los programas de autoconstrucción, autoempleo, cooperación, entre otros; iii) intensidad alta: cuando los destinatarios de los programas asumen una participación estratégica, no sólo siendo consultados, sino siendo decisores en relación a la orientación y prioridad del programa. El autor plantea que cuando las instancias de participación pueden ser ubicadas en esta última categoría, se podría hacer referencia a auténticas redes de políticas públicas con elementos claros de corresponsabilidad e institucionalización.

Según Ilari (2003), estas tres categorías, a su vez, podrían desagregarse en cinco grados más precisos de participación de los destinatarios en la gestión de programas sociales. Esta propuesta identifica los siguientes grados de participación: i) muy alto: cuando los destinatarios autogestionan el programa; ii) alto: cuando co-gestionan el programa; iii) medio: cuando participan en la ejecución y/o tienen la posibilidad vetar acciones; iv) bajo: cuando participan en el control y evaluación, son consultados y/o tienen posibilidad de realizar reclamos y/o sugerencias; y v) nulo: cuando no participan en el programa.

En esta misma línea, De la Mora (2002; 1992) no habla de intensidad, pero sí de calidad de la participación (atribuyéndole cierta progresividad al paso de una categoría a otra): i) participación omitida, cuando las personas no participan porque no les interesa o no les permiten participar; ii) presencia pasiva, cuando las personas están presentes pero no expresan sus opiniones o plantean propuestas de ideas, menos aún tiene posibilidad alguna de decisión (este nivel de participación puede ser peligroso porque puede encubrir cierto proceso democrático cuando no lo es); iii) informativa, cuando la persona proporciona o solicita información (se correspondería con un primer nivel de participación activa, pero no lo suficiente para justificar un proceso genuino de participación); iv) de opinión, cuando una persona es informada y con capacidad de expresar su opinión o pensamiento al respecto (es un nivel de participación más alto que el anterior); v) de propuesta, cuando la persona al ser informada tiene la iniciativa de realizar una propuesta concreta (remite a un nivel de participación aún mayor que el anterior); vi) de requisito, cuando la persona está segura de la base jurídica, científica, de orden político, o cualquier técnica, ella se sentirá animada a luchar por la aceptación de su propuesta; y vii) de decisión, cuando una persona hace una propuesta y es aceptada por el grupo y/u organización social y/o funcionarios estatales (este es el más alto nivel de participación). El autor plantea que en los procesos de producción social del hábitat se requiere que las familias participantes y las comunidades se sitúen en los niveles más altos de participación a lo largo de todas las fases del proceso participativo. También se debe considerar, para el autor, la importancia de los temas en discusión, los cuales puede variar desde los niveles más bajos y sin importancia (como por ejemplo el establecimiento de una agenda de trabajo) hasta los niveles más altos (la definición del número de unidades, su calidad constructiva, su diseño). La importancia de los temas que son objeto de participación, habilitará prácticas netamente consultivas o, en cambio, procesos de participación netamente deliberativos.

Gráfico 4: Síntesis de categorías de análisis de participación social

Fuente: Elaboración propia en base a De la Mora (1992; 2002), Cabrero (2004) e Ilari (2003).

Ahora bien, en base a los criterios de clasificación de la participación social construidos por Cunill Grau (1995) –sobre el momento del ciclo de la participación en el que intervienen actores no estatales–, Cabrero (2004) –sobre la intensidad de la participación– e Ilari (2003) –sobre el grado de participación–, Rofman (2007) construye una tipología que establece cinco “tipos-ideales”^[5] (Weber, 1993) de participación social en las políticas estatales:

Gráfico 5: Tipos ideales de participación social en las políticas sociales

Fuente: Elaboración propia en base a Rofman (2007).

Si bien es cierto que la realidad de las distintas modalidades de participación social y las características de los actores implicados en los casos de estudio supera ampliamente cualquier tipo de clasificación empírica que se pueda construir, en este trabajo se abordan los programas bajo estudio a través de estas categorías, ya que lo que se pretende es comprender la realidad desde una mirada analítica, teniendo en cuanta las limitaciones que existen.

5.2 ¿Diseño participativo de los programas de vivienda?^[6]

Que el diseño de los programas haya tenido o no instancias de participación se encuentra en estrecha relación con los contextos históricos y la relación de fuerza entre los principales actores sociales intervinientes a nivel sectorial. Por lo tanto, para abordar esta dimensión de análisis en los casos de estudio, es necesario partir del contexto histórico e institucional en el que se gestaron los programas, en parte porque explica instancias de apertura u obstrucción a la participación social y también porque se registraron diferencias significativas en los casos de estudios.

En este sentido, tal como se dio cuenta en los capítulos anteriores, hacia mediados de los años ’90 existió, específicamente en la CABA, un “contexto habilitante” que estimuló la capacidad de acción de organizaciones sociales orientadas al hábitat (las cuales dieron origen a la Ley 341 de Autogestión de la Vivienda, la Ley 324 de Recuperación de la Traza de la ExAu3) e incentivó la reactivación de intervenciones que se venían realizando de manera errática en conventillos del barrio de La Boca. Este “contexto habilitante” para la participación social en materia de política habitacional se nutrió de algunos factores/fenómenos sociales que lo abonaron.

En primer lugar, la última mitad de la década del ’90 se caracterizó por una problemática habitacional que alcanzaba a casi unas 350.000 personas en la ciudad (Rodríguez, y otros, 2007) y un escenario de fuertes conflictos en inquilinatos, conventillos y hoteles. Esto desató el estallido de una crisis habitacional que visibilizó a un conjunto de organizaciones sociales de base vinculadas a esta problemática (caracterizadas por contar con un alto grado de organización interna y una alta capacidad de canalización a nivel territorial de la demanda existente).

A este escenario acuciante en materia de emergencia habitacional, hay que sumarle el proceso de autonomización que se dio en la CABA a partir de 1996 y la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que sentaron la bases para la apertura de espacios participativos para nuevos actores sociales en la definición de la agenda política local. La coyuntura sociopolítica del momento permitió incorporar en la Constitución local avances concretos en materia de derechos económicos, sociales y culturales reclamados desde antaño por una gran cantidad de organizaciones populares (como el artículo 17 que estipuló que los poderes del estado local tienen la obligación de instrumentar medidas de carácter legislativo y administrativo –políticas sociales– que permitan la superación de las condiciones de pobreza y exclusión, como también la necesidad de destinar recursos públicos para la efectiva aplicación de tales medidas). Específicamente sobre hábitat se incorporó el artículo 31, que reguló un derecho de raigambre constitucional –el acceso a una vivienda digna, consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional^[7]– mediante la mención explícita de la promoción de planes de autogestión del hábitat y el otorgamiento de prioridad a los sectores de escasos recursos en la implementación de las políticas, flexibilizando y ampliando las alternativas en materia de políticas habitacionales.

Estos artículos trajeron aparejados cambios significativos en materia de planificación y gestión de políticas de vivienda en la ciudad. La creación de una Comisión de Vivienda en la Legislatura porteña, diferenciada de la de Planeamiento Urbano, constituyó un elemento central, pues fue creada para realizar un seguimiento de los programas del ejecutivo en materia de vivienda sociales, villas y barrios carenciados. En ese contexto, también se abrió un nuevo espacio de debate y discusión entre el ejecutivo y los destinatarios de la política social. Así explicaba esto uno de los informantes claves entrevistados para este trabajo que se desempeñó como presidente de la CMV por aquellos años:

En realidad, eso tiene un punto de partida fuerte en el ‘96 cuando se dicta la Constitución de la ciudad. Hasta ese momento funcionaban algunas cooperativas, algunas organizaciones como el MOI, había también un trabajo en La Boca, incluso en el Concejo Deliberante de la ciudad se habían aprobado medidas para los conventillos de La Boca. Había una cierta organización en torno a eso, pero la constituyente le dio un impulso muy fuerte porque se aprobó un artículo de la Constitución referido a vivienda, que prácticamente recoge todo lo que eran las reivindicaciones de las organizaciones de vivienda, tanto en que había que urbanizar y radicar villas en Lugano, como las pensiones que eran falsos hoteles, como el problema de los edificios propiedad de la Ciudad de Buenos Aires, llamados complejos habitacionales, etc. Y también se establecía el tema de la participación de los usuarios en la gestión de proyectos. Esto motivó la gestión de algunas leyes en la legislatura… (Entrevista Ñ. CABA. Noviembre 2010).

De este modo, un conjunto de normativas vinculadas a distintas problemáticas del hábitat popular fue formulado en el segundo quinquenio de los ’90 y comienzos del nuevo siglo, involucrando instancias de genuina participación social y acompañadas por procesos de movilización social en la calle. Por ejemplo la Ley 148, definitoria de los marcos y procedimientos de urbanización de las villas de la ciudad; la ley 324, destinada a los habitantes de la Ex-Au3 mediante la “Mesa de Delegados de la Ex-Au3; la Ley de mejoramiento de los conjuntos habitacionales construidos con financiación pública y otras leyes puntuales para complejos específicos (como Soldati e Illia); la declaración del estado de emergencia del barrio de La Boca y la intervención en conventillos; la Ley 341 de Autogestión de la Vivienda a través de cooperativas de vivienda, entre otras –todas aquí denominadas de segunda generación–. Así lo explicaba una funcionaria de la CMV:

El programa nace directamente por un cambio de gestión de gobierno, entra Jozami en el 2000 a la CMV con el gobierno de Ibarra, y él toma cuatro programas como ejes de su gestión, la 341, la rehabilitación de los complejos, el de conventillos de La Boca [a través del PRHLB] y el de la ExAu3 y le da jerarquía de programas, creados a través de resoluciones y empiezan a conducir estos programas desde la planta del gabinete, ya no desde la planta de la CMV (Entrevista H. CABA. Julio 2014).

Consecuentemente, muchos de los entrevistados consultados coincidieron en que ambas leyes –la Ley 324 y la Ley 341– nacieron de un proceso de lucha de organizaciones sociales socio-territoriales que buscaban una solución a la grave situación habitacional de la CABA e implicó un reconocimiento explícito por parte del Estado de las formas de organización de los sectores populares y la legitimación de la participación social. Un ex delegado de la ExAu3 comentaba al respecto:

Se empezó a trabajar […] alcanzamos a sacar la ordenanza, nº45.520 y nº45.586, que era más o menos parecida a lo que termino siendo la ley 324 […] Eran como diez vecinos al principio y después empezamos a crecer […] y ahí estaban cerrando el tema de crear una comisión que era muy chiquita, para semejante tema que involucraba a más de mil familias […] Logramos la primer lectura de la ley, la audiencia pública y después la aprobación de la ley final que fue la 324. Todo ese proceso llevo un año de trabajo y una audiencia pública durísima porque cuando sacamos la primera lectura de la ley, hasta ahí, los vecinos de Belgrano R no habían aparecido para nada, pero cuando se publica la primer lectura de la ley y el llamado a audiencia pública, ahí se preguntaban ¿Qué están haciendo estos?, siendo que nosotros siempre los participábamos en todo, casa vez que se armaba algo (Entrevista A8. Coop. Sembrar Conciencia-PAV. CABA. Mayo 2013).

Un referente de una organización social decía:

La Ley [341] nace en el 2000 y nosotros la impulsamos. Era un crédito muy accesible a nosotros, aunque sabíamos que era algo difícil porque teníamos que meternos en el tema de la construcción, en la búsqueda de un terreno…. Pero confiábamos mucho en la organización colectiva, en la medida que nos podamos organizar podríamos hacer las cosas viables (Entrevista O. CABA. Julio 2010).

Se trató de una suerte de síntesis de procesos en la que participaron fundamentalmente tres actores: organizaciones de base socio-territorial (como la Mesa de Delegados de la ExAu3, el MOI, los Desalojados de La Boca, el Comedor Los Pibes, entre otros tantos) que desarrollaban trabajos vinculados al hábitat en la ciudad^[8]; la CMV y legisladores de todos los bloques políticos del poder legislativo con experiencia en temas de vivienda^[9]. Pero fundamentalmente representó una nueva modalidad de participación social en el Estado, mediante la organización de mesas de consenso y concertación, en la que todos los actores involucrados pudieron expresarse libremente en el marco de un trabajo libre y democrático.

Esta ley, señor presidente, se trabajó desde un primer momento en discusión con las organizaciones que nuclean a los vecinos interesados y con los representantes del Poder Ejecutivo [local] y de la CMV. Es un método de trabajo legislativo que no siempre es el más rápido. Es una forma de discusión que, a veces, supone marchas y contramarchas, que a veces supone esfuerzos importantes en busca del consenso. Pero nosotros entendemos, señor presidente, que esta es la manera en que tenemos que seguir avanzando en esta Legislatura. En primer lugar, porque tenemos la seguridad de que, cuando aprobamos una ley, no es –como ha sido otras veces– simplemente una declaración para dejar bien parada a la Legislatura: es un compromiso político de esta Legislatura y es un compromiso político del GCBA, que ha participado en la discusión de esta ley, que nos ha hecho llegar a través del señor Subsecretario de Vivienda sus observaciones hasta el día de ayer y que gobierno, organizaciones y legisladores hemos trabajado para llegar a un acuerdo que, insisto, nos compromete a todos. Y, en segundo lugar, señor presidente, entendemos que hay que seguir trabajando así, con la participación de los interesados en estas mesas de concertación porque, de a poco, estamos creando en la CABA las bases de una democracia más participativa… (Versión taquigráfica sanción Ley 341, Poder Legislativo de la CABA, Sesión 02-02-2000).

Señor presidente: llega para la consideración por parte de esta Legislatura un proyecto que llevó prácticamente dos años de trabajo en este ámbito, con amplia participación de todos los sectores interesados y que, además, ha pasado por el requisito constitucional de la Audiencia Pública, que se realizó el 30 de marzo próximo pasado […] Quiero señalar que esta ley está inaugurando una nueva vía en materia de resolución de conflictos sociales y urbanísticos […] creo que inauguramos una forma de resolver problemas con plena incorporación de los actores sociales, con un sistema de concertación permanente y efectiva, en el cual los distintos actores sociales pudieron participar de una comisión que se reunió regularmente, que produjo informes y acciones, y que trajo como resultado esta trabajosa Ley. Estamos votando una verdadera Ley de acuerdo; una ley de acuerdo donde los vecinos involucrados –de todas las partes y de todos los sectores– han logrado una verdadera concertación ejemplar (Versión taquigráfica sanción Ley 324, Poder Legislativo de la CABA, Sesión 18-12-1999).

Retomando los conceptos de participación construidos páginas atrás, en esta etapa de formulación de las normas 341 y 324 se pudo verificar la intervención de actores no-estatales en la toma de decisiones respecto de la política, del establecimiento de prioridades y de la asignación de recursos (categorización que Rofman (2007) denominó como participación en el diseño y las decisiones), remitiendo a lo que Cabrera (2004) referenciaba como alta intensidad participativa y registrando altos grados de participación (Ilari, 2003). Estas instancias participativas en la sanción de estas normas lograron instalar la cuestión habitacional de fondo en la agenda pública, reforzando a la vez, según lo expresado por los entrevistados, las redes de reciprocidad de las organizaciones sociales participantes (las cuales se sentían con un nivel de fortalecimiento arrollador). Estas organizaciones, con amplia base de representación territorial, además de lograr la consolidación de sus espacios organizacionales, lograron elaborar sus demandas y fueron encontrando formas de acción para encausarlas que coincidieron con un contexto habilitante. Retomando a De la Mora (2002), entonces, en la sanción de estas normas se dieron procesos de participación deliberativos, en donde los actores intervinientes desarrollaron reales procesos de decisión.

No obstante, el Programa de Rehabilitación del Hábitat de La Boca presentó un derrotero distinto al señalado para los otros programas de demanda específica, ya que si bien nació en este contexto habilitante para la participación social –durante el año 2000–, el mismo fue formulado por la nueva gestión de turno (la gestión Jozami) sin participación social alguna de los destinatarios en su diseño. Existen algunos factores explicativos de esta baja y nula participación (Rofman, 2007) de los usuarios del PRHLB. Uno de ellos se vincula con que el PRHLB nació como una reformulación del anterior programa Recup-Boca (como se detalló en el capítulo anterior), el cual se caracterizó por un alto nivel de participación de los vecinos de los conventillos del barrio a través de la conformación –desde el programa– de la Asociación Mutual Esperanza, que tenía por objeto llevar adelante estrategias de mejoramiento de los conventillos y gestionar y administrar el sistema de recupero del programa. Hasta ese entonces, el Recup-Boca era una de las pocas operatorias que preveían algún tipo de participación vecinal en la gestión local. No obstante, por los propios límites del programa^[10], hacia finales de siglo (en 1999) fue prácticamente desabastecido y, en consecuencia, la mutual fue desarticulada, impactando fuertemente en el entramado de organización social que sostenía la participación en el programa^[11], y generando un fuerte proceso de fragmentación y dispersión de los adjudicatarios. Esto significó, principalmente, un desplazamiento formal de una tipología articulada de representación de los vecinos afectados hacia un modelo de ejecución tradicional de política habitacional (sin participación). Una funcionaria del IVC dio cuenta de las dificultades que atravesó el programa en una de las entrevistas realizadas:

Inicialmente cuando empezó el programa tenían una importante participación porque tenían autonomía, al crearse la Mutual Esperanza [que nucleaba a representantes de los veintiún conventillos del programa] ellos cobraban un canon a sus integrantes y decidían cómo administrar el dinero y qué obras iban a hacer de mantenimiento. No se ocupaba la CMV del mantenimiento. Después cuando esto cae, la participación fue mutando, cada vez hacia una negativización de la participación. Qué te quiero decir con esto, que luego la participación se limitó a las críticas, a las demandas infinitas y este tipo de reclamos […] Eso también rotó un poco… Yo me acuerdo que hará hace tres o cuatro años fantaseaba con tratar de intervenir de otra manera en los conventillos, a través de representantes por conventillos, para darle prioridad no sólo a la cantidad de participación, sino a la calidad. De hecho, lo hacía con algunos de ellos, pero eso era algo muy difícil de implementar porque primero no teníamos recursos del instituto, y solamente se podía hacer si era acompañado de una inversión material, porque si no era muy difícil salir del tema del reclamo [por lo ocurrido con la mutual] (Entrevista H. CABA. Julio 2014).

La desarticulación de la Mutual como espacio de organización de base y la consecuente fragmentación de las relaciones vecinales en torno al conflicto dejaron poco margen para la constitución de un nuevo programa con espacios de participación social a escala territorial; por lo que el diseño del PRHLB fue un re–aggiornamiento –casi sin modificaciones– del Programa de Renovación de Conventillos (1997-2000) que procuró un re-impulso a partir de la nueva gestión de gobierno.

Adicionalmente, como otro factor explicativo de la no participación de los destinatarios de la política en el diseño, el modo de ejecución del programa tampoco exigía una instancia de articulación social que impusiera la necesidad de un diseño participativo, ya que su funcionamiento estuvo subsumido a la forma tradicional de funcionamiento de la CMV para los programas llave en mano de obra nueva a través de licitación pública (donde participación prioritaria no es la de los destinatarios, sino la de las empresas constructoras y los funcionarios gubernamentales).

Lo ocurrido con la participación de los vecinos en el Programa de La Boca remite directamente en la advertencia realizada por Cunill Grau (1995) anteriormente, pues la articulación de la participación social a partir de la estatidad no siempre repercute en una mayor participación social ni en lograr recrear las demandas de los vecinos, sino que el derrotero de la Mutual Esperanza devino en una desarticulación del tejido social de los vecinos de los veintiún conventillos y fortaleció las asimetrías en la representación social, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil que se expresó en la aparición unilateral del PRHLB. Este complejo contexto de diseño del programa, como se verá más adelante, impactó de forma errática en su implementación, fundamentalmente expresado en escasos resultados de ejecución tanto cuantitativos como cualitativos para los vecinos afectados.

Por su parte, el Programa Viví en tu Casa nació en año 2004 y no surge a razón de una iniciativa local, sino que se encuadra dentro de los programas formulados para canalizar la descentralización presupuestaria y operativa del PFCV, diseñado a nivel nacional desde la SSDUV. Con lo cual, el diseño de este programa no contemplaba ningún tipo de participación (participación baja y nula (Rofman, 2007)) ni por parte de los adjudicatarios de las futuras viviendas (puesto que el programa estaba orientado a una población genérica no se sabía aún quiénes serían) ni por parte del nivel local de gobierno. La falta de injerencias en esta etapa tuvo impactos en las posibilidades de implementación del PFCV en la CABA. Pues uno de los entrevistados especialista en políticas habitacionales (Entrevista F) y Ostuni (2010) ya planteaban que el programa no financió suelo urbano (lo que en la ciudad se configuró como un problema a la hora de su implementación –más adelante se verá cómo esto se resuelve a nivel local–), tampoco se previó la definición de las tipologías de viviendas y de los cupos asignados por unidad, ni cuestiones normativas claves de la jurisprudencia local y requerimientos constructivos ineludibles del Código de Planeamiento Urbano y el Código de Edificación local. Además, mecanismos de control, estudios de impacto ambiental, el desarrollo de audiencias públicas y la intervención del poder judicial local (que en la ciudad tiene peso significativo en términos de ejecución de políticas públicas) evidenciaron los desajusten que existieron entre el diseño de la política habitacional a nivel nacional de gobierno –en la definición de un programa genérico– y las particularidades de una ejecución desde la jurisdicción local.

La implementación del PFCV en la Ciudad es muy compleja por un montón de requisitos que tiene la Ciudad que quizás no está en otras jurisdicciones. Cuando presentan proyectos desde lo local no les logran aprobar [la Nación] por un problema de montos, ellos te dan un cupo por vivienda y el plan federal te da treinta mil pesos por vivienda y en la Capital Federal las normas de construcción hacen que las viviendas tengan que tener determinados requisitos que en el interior no están y esos requisitos generan sobrecostos… Estos sobrecostos son porque las habitacionales tienen que tener superficies mínimas, normas mínimas, escaleras, ventilaciones, normas de seguridad, vivienda colectiva… En Capital casi todo es vivienda colectiva y plan federal prevé preferentemente vivienda individual, entonces las normas de la Capital le exigen al IVC cumplir con las normas independientemente de los que diga el poder federal y el tema es que el plan federal te da un monto por vivienda pero si no te alcanza vos tenés que poner la diferencia. O sea que, si las normas del distrito te exigen otra cosa u otros niveles o los incrementos por inflación van incrementándose, los sobrecostos van a tener que ser absorbidos por las jurisdicciones (Entrevista F. CABA. Julio 2013).

Según los entrevistados, este desajuste repercutió en una gran cantidad de trabas burocráticas que complejizó la implementación del programa en términos administrativos y jurídicos y –como se verá más adelante–, también repercutió en el perfil del adjudicatario.

Por ende, en todos los casos de estudio se verificó que las características que asumió la etapa de diseño de la política con instancias que habilitaban u obstruían la participación, pre-configuraron el devenir de la implementación y los modos de producción de la vivienda que estimularon. Programas que no contaron con instancias de participación en su diseño se orientaron a modos de producción tradicionales, como es el caso del Viví en tu Casa y el PRHLB que desarrollaron modalidades de producción llave en mano de las viviendas. Como contracara, la sanción de la Ley 341, con fuerte impronta participativa, que de hecho fue parida por procesos de participación deliberativa de organizaciones sociales vinculadas al hábitat, estipuló formas de producción alternativas en donde el control del modelo productivo de las viviendas continuó en manos de las organizaciones sociales a través de distintas metodologías de participación social implementadas en la gestión de los proyectos. Como se verá en el próximo apartado, la Ley 324 y el PRHExAu3 fueron procesos altamente participativos en su diseño, pero esto se desdibujó en el proceso de implementación del programa a través de la intervención de empresas constructoras en la instancia productiva que poco o nulo espacio dejaron al destinatario de las viviendas.

No obstante, vale aclarar que otros factores intervinieron en la implementación de los programas (decisiones político-ideológicas, prioridades presupuestarias, características genuinas de la burocracia estatal, etc.) que, en algunos casos, dejaron en el olvido su génesis y sus características intrínsecas de surgimiento.

5.3 Implementación burocrático-administrativa de los programas: sus instancias de participación social

La información recolectada a partir de las entrevistas aporta elementos sustanciales para reflexionar sobre el modo de implementación de los programas en cuanto a sus instancias de participación social. A priori, el contexto histórico, el entramado institucional y el modo de producción que los programas impulsaron generaron una dinámica de implementación que habilitó y/u obstruyó la participación social de sus destinatarios; pero también definió el tipo de participación posible. En este sentido, un factor clave para echar luz sobre esta variable tiene que ver con las propias características del IVC, su entramado burocrático y las distintas gestiones de gobierno que estuvieron al frente de su presidencia.

Si bien es cierto que hacia mediados de los años ’90, con el proceso de autonomización de la CABA y la sanción de artículos constitucionales orientados al hábitat, se gestó en el ámbito legislativo un escenario fértil para el surgimiento de normativas como las que se vieron en el apartado anterior, otro fue el cantar a nivel ejecutivo local. Pues, en un primer momento, la incipiente lógica participativa (promovida y canalizada desde el legislativo) corrió en paralelo y desvinculada de las acciones del ejecutivo local. El primer gobierno local electo tras la autonomización (el de Fernando De la Rua), no implementó en materia habitacional acciones que se tradujeran en el mismo registro del legislativo. Se continuó desarrollando un conjunto de intervenciones atomizadas que no apuntaron hacia un reconocimiento público de las situaciones deficitarias del hábitat que atravesaba por esos años la Ciudad. Se careció de diagnósticos precisos y fiables de la situación, la inversión presupuestaria fue acotada en relación a la magnitud del déficit –y de poco impacto en las poblaciones de menores recursos– y lejos se estaba de las intervenciones que estimulaban la participación social.

Pero esta caracterización de la CMV no se remitía sólo a la gestión de turno, sino que muchos de los entrevistados consultados expresaron que uno de los principales inconvenientes de la intervención en materia de vivienda en la ciudad radicaba en las características propias de la CMV, que no lograron superarse con su conversión en el IVC. En este sentido, es posible atribuirle al organismo dificultades crónicas de funcionamiento: trabas burocráticas, excesiva cantidad y lentitud en los procesos administrativos, excesivo tamaño del organismo –en relación con la magnitud de las soluciones que produce– (Ostuni, 2010). Organismos contralores de la gestión pública también visibilizaban esta debilidad institucional:

Desde su creación a la actualidad, este Instituto ha sufrido graves problemas que afectan a su organización interna: gerencias que se renuevan rápidamente, con funciones poco claras y cambiantes y una escasa capacidad de respuesta para problemas que necesitan una solución urgente como son los relacionados a la problemática habitacional […] dentro de este organismo se observa una estructura desactualizada y poco dinámica, con un nivel de desorganización importante que impide que los reclamos de los habitantes de la ciudad sean canalizados con rapidez y eficacia. La superposición de gerencias, la división de funciones poco clara y la falta de mecanismos adecuados para solucionar problemas habitacionales demuestran una ausencia de avance significativo con respecto a su antecedente, la Comisión Municipal de la Vivienda (COHRE -Centro de Derechos de Vivienda y Desahucios- y ACIJ -Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia-, 2008).

Pero además de estas debilidades institucionales, la CMV se caracterizó por ser un organismo con poca flexibilidad y adaptabilidad a nuevas orgánicas o actores sociales, con una lógica de –mal– funcionamiento interno ya aceitado a lo largo del tiempo, con una forma de actuación ya adquirida por los funcionarios y empleados del organismo y con la intervención de actores sociales y económicos –grandes empresas constructoras– conocedores del funcionamiento estatal y monopolizadores del sistema de vivienda a nivel local difíciles de desterrar. Así lo graficaba un funcionario que por aquel entonces desempeñaba un cargo de alto rango en la CMV: “la CMV estaba preparada para la patria contratista, para tener empresas contratadas que viven del Estado, por licitación, con todo un circuito muy armado de obra pública y licitación. Romper con eso era tremendo, es romper con la caja negra del Estado” (Entrevista N. CABA. Noviembre 2010).

Recién con la llegada a la gestión de Eduardo Jozami en el año 2000 –quien previamente fue uno de los legisladores impulsores de las leyes 341 y 324 votadas en la Legislatura porteña– se generó un incipiente proceso de participación social en el nivel ejecutivo local de gobierno que se tradujo en la introducción a la cartera de programas de un conjunto de operatorias orientadas a población específica que colaron instancias de participación social en su ejecución. En este sentido, entre otras intervenciones que modificaron el funcionamiento cotidiano de la CMV (tanto en su práctica diaria de funcionamiento como en sus procedimientos de gestión tradicionales), se promovió en el ejecutivo la implementación de la Ley 148, orientada a la radicación de las villas de la ciudad; se tomó la ley 341 que estimulaba la autogestión de vivienda; se promovió la ley 324 de rehabilitación de la traza de la Ex Au3 y se reimpulsó la intervención en conventillos de La Boca –desarticulada hasta ese momento–. Una entrevistada así lo contaba:

En la subsecretaría, en aquel momento, el clima de trabajo era muy silencioso, muy solemne. Había tres secretarias y una persona que hacía gestión, más que nada con la Asociación de Arquitectos. Todo muy ordenado. […] En esa época, creo que fue en agosto del año 2000 que se produce el cambio de gestión, y me acuerdo que fue un cambio abrupto. Yo no conocía a la gente que venía, pero desembarcó el Dr. Eduardo Jozami, con un plantel de asesores, o sea desembarcó mucha gente. Y a partir de ese momento, la participación popular y ciudadana se fomentó de todas las maneras que vos te puedas imaginar, a tal punto que esto pasó a ser un desfile de gente, de gente de las villas, de gente de las organizaciones, de gente que no tenía vivienda… De la solemnidad, el silencio que era esto, se pasó al otro extremo, con gente tomando mate… Con las cosas buenas y las cosas malas que eso implicaba (Entrevista H. CABA. Octubre 2010).

Jozami había tomado la decisión de conformar su equipo de gabinete con personal que contara con algún tipo de afinidad hacia el trabajo con organizaciones sociales de base por fuera de la orgánica de la CMV; con lo cual estos nuevos empleados no provinieron de la planta permanente tradicional del organismo, sino que fueron técnicos extramuros. Por esto, casi todos los integrantes de su equipo de gestión (incluidos los directores de programas) ingresaron por primera vez a la administración pública y se hicieron cargo de la administración de una cartera de programas nuevos orientados a población específica, a los que se le dio prioridad de gestión y también prioridad presupuestaria. Ante este escenario, los nuevos programas se convirtieron rápidamente en una amenaza a la planta permanente del organismo, por estar a cargo de contratados, pero también por plantear un modelo de política social distinto o alternativo al que los empleados de planta conocían y con los que estaban habituados a lidiar. La participación social en la ejecución de programas surgía con fuerza como algo nuevo, diferente, amenazante y, en consecuencia, fuertemente rechazado por los que se identificaban con lo que era “común” para la CMV:

Tuvimos muchísima resistencia. A nosotros nos pintaban esvásticas en el baño. La CMV es un organismo de gobierno muy vinculado a la dictadura en sus orígenes. Dentro de la estructura de la CMV hay muchos personajes vinculados a lo que fue el proceso de erradicación de villas con topadoras durante la época de Cacho Flores. Los negros no entraban a la CMV, eran viviendas a estrenar, llave en mano, muy coquetas, edificios muy bonitos para gente que lo pudiera pagar. Mientras se mantuvo lo que eran los créditos del Banco Hipotecario, era para sectores medios, medio altos digo, porque de hecho había un edificio en Pampa y Astilleros. Cuando llegamos nosotros, con Eduardo a la cabeza, veníamos con otra lógica y otra impronta. Porque los que estaban ahí eran compañeros y para nosotros la gente tiene derecho a entrar, sentarse, ver, reclamar, pedir y participar. ¡Y los pasillos estaban todos llenos de negros! Eso fue un gran cambio y nos odiaban por eso. Pedían seguridad, llamaban a la policía “en este edificio no se puede trabajar, nos van a robar” era un reclamo permanente (Entrevista Ñ. CABA. Octubre 2010).

Para la clasificación del pensamiento estatal desde el punto de vista de los empleados de la CMV, esa modalidad de hacer política se asociaba al conflicto y a lo externo; se lo consideraba como una intromisión negativa de la política/militancia en la gestión, negando la propia identidad de los movimientos sociales de base (articulación maniqueísta –citada anteriormente– de De la Mora (2002)). Pero, por otra parte, para la gestión que la había puesto en funcionamiento, esa presencia de la política era signo de buena gestión de gobierno:

Si, impactó mucho. Jozami es el subsecretario que le abrió la puerta a “los negros” en el instituto. Le abrió la puerta del organismo a los negros, como corresponde, y los negros son el pueblo y vos sos empleado de los negros. Pero vos pensá, en la matriz municipal no lo podían creer, habían pasado de los milicos a la democracia, acá era un organismo que vos venías a hacer el trámite y estaba tipo Gasalla acá atrás…, y aparte que la gente se lo apropie, como debe ser, como cualquier organismo del Estado y lo utilice y busque alternativas para solucionar su problema, y eso quiere decir que el organismo por fin está funcionando como debe funcionar (Entrevista Ñ. CABA. Octubre 2010).

Las organizaciones sociales, por su parte, también vieron en esta gestión la posibilidad de concretar sus objetivos autogestionarios y el sueño de una vivienda propia:

en ese momento estaban las organizaciones sociales fascinadas y en ese momento, nosotros, la gestión que ingresaba, teníamos muchísimas expectativas en este programa [en relación al PAV]. Además, estaba toda esa gente con una problemática habitacional muy importante, con una crisis muy profunda […] Y a partir de ahí surgía un problema que era cómo íbamos a agrupar a la gente, a juntar a unos con otros. También había otra problemática que era la de los hoteles subsidiados, que había explotado… (Entrevista H. CABA. Octubre 2010).

Específicamente en relación a la Ley 341, que en esta etapa aún no estaba reglamentada, su propia letra les adjudicaba a las organizaciones sociales una amplia autonomía en cuanto a su incidencia en la definición de las características que debía asumir el programa en la práctica. Unas cien cooperativas de viviendas que alimentaron la génesis del movimiento cooperativo autogestionario de vivienda en la ciudad (Rodríguez M. C., 2006) dieron vida a la 341 en el ejecutivo mediante la creación del PAV. Así lo relataba un arquitecto de uno de los equipos técnicos de las organizaciones que impulsaron la sanción de la Ley:

A la ley no la conocía nadie. ¿Cómo la pusimos en marcha? Nos reunimos con [la persona que coordinaba el programa] y él nos dice: mirá, hay dos organizaciones que son las impulsoras de la 341: la Mutual de Desalojados de la Boca y el MOI. Había tres grupos muy importantes de familias que estaban con el problema de la vivienda muy serio, y se desarrolla en nuestra cabeza el desafío. Y ahí él me dice “¿Sos capaz de formar un equipo?” y le dije “Si, formemos un equipo”. Y empezamos con una Mutual de la Boca que se llama Manos Solidarias, con un grupo muy grande de familias que vivía en un lugar muy simbólico de la ciudad, que era La Lechería, que estaban al borde del desalojo, y entonces a partir de la 341, trabajamos conjuntamente con ellos para hacer una estrategia para que se queden como lugar transitorio hasta la vivienda definitiva, y por otro lado un grupo de familias que habían sido desalojadas de un edificio también muy simbólico, en la calle Corrientes, plena zona de teatros, que era el Palomar, y la cooperativa que organizaron se llamó El Palomar. Entonces, este equipo técnico que formamos estaba conformado por cuatro arquitectos y empezamos a trabajar con esas organizaciones. Fue el primer trabajo que se hizo con la 341, además del MOI que tenía sus equipos, nosotros, el Palomar, Manos Solidarias, la Lechería y los desalojados de la Boca. Esa fue la base y el arranque de esto (Entrevista L. CABA. Noviembre 2010).

Ahora bien, esta forma incipiente de organización ejecutiva de la autogestión a nivel institucional se fue construyendo, de manera errática, en el día a día de su implementación. Aún sin una reglamentación que regulara los pasos procedimentales desde la gestión de gobierno, se estableció que cada cooperativa fuese acompañada por un trabajador social y un arquitecto del equipo técnico de la gestión, con un seguimiento personalizado que continuara hasta el final de la obra^[12]. Luego de que los grupos iniciales se conformaron en cooperativas u asociaciones, se organizaron reuniones semanales en la CMV con cada una de ellas en la que el área social de la nueva gestión ayudaba y asesoraba en el cumplimiento de los trámites y en temas internos como los relativos a la conformación de la organización, la división de sus tareas y la resolución de las diferencias entre sus miembros, entre otros asunto; y los arquitectos (los vinculados al gabinete de gestión y no los de la gerencia de proyectos de la CMV) se ocupaban especialmente de guiar a las organizaciones en la búsqueda de un inmueble o terreno en el mercado inmobiliario que fuese apto para la construcción deseada^[13]. Como la ejecución de la política corrió por cuenta de las cooperativas de vivienda de manera autogestiva y autónoma, las tomas de decisiones quedaron exclusivamente en manos de las organizaciones sociales.

Con lo cual, en los primeros años de implementación de la ley 341, a partir de lo relatado por los entrevistados, se verificó una participación asociada en la implementación (Rofman, 2007), en la que los actores de las organizaciones sociales conquistaron un alto nivel de participación (Ilari, 2003), bajo un esquema de gestión asociada con la agencia estatal que les permitía intervenir en la toma de decisiones respecto de las formas y condiciones de la implementación del programa de manera deliberativa (De la Mora, 2002). Un funcionario de aquella gestión dejó en claro esta opción para la gestión del programa en una de las entrevistas realizadas:

En realidad, nosotros establecimos desde el principio de la gestión un dialogo permanente con las organizaciones e hicimos una jornada, en el teatro San Martín, los primeros días de diciembre de 2001, antes del estallido de 2001, y a partir de ahí se resolvió crear una mesa o una especie de consejo para darle una presencia más orgánica a las organizaciones, a la participación, y a todas esas ideas (Entrevista N. CABA. Noviembre 2010).

Adicionalmente, la implementación de este programa significó la modificación de los procedimientos administrativos tradicionales de la CMV –con sus resistencias consecuentes–, pues sus empleados públicos ya no lidiaban con los circuitos tradicionales de licitaciones o empresas constructoras, sino con cooperativistas que desarrollaban de manera autónoma sus operatorias:

lograr que adentro se comprenda que esto era un crédito, que nosotros lo que hacíamos era liberar la cuota parte del crédito que ellos ya tenían otorgado, que ya tenían el derecho adquirido, costaba muchísimo, entonces ahí fue mucho de gestión nuestra de ir y apurar a decir “mirá que tiene que salir, y si no la cooperativa se pincha y les corresponde, ellos tienen derechos”, y así iba saliendo, era mucho estar atrás de cada uno de los expedientes (Entrevista N. CABA. Noviembre 2010).

Los mismos cooperativistas dieron cuenta de esta necesidad de realizar el seguimiento del expediente de su cooperativa por las distintas oficinas de la CMV-IVC: “Siempre los certificados demoraban un montón. Si no voy yo a la oficina del programa allá en el sexto piso [en referencia a la ubicación de la oficina del PAV en el IVC] a reclamar el certificado en persona, no lo movían” (Entrevista A4. Coop. 27 de Mayo-PAV. CABA. Abril 2013). Pero gran parte de los entrevistados le asignaron una carga negativa a esta necesidad de presencia constante en el IVC por parte de los cooperativistas para que el proyecto avance:

Nosotros todo ese tiempo dejamos de hacer cosas nuestras, por ejemplo de trabajar, porque no nos daba tiempo de ir a trabajar, todo el día en el instituto, inclusive un día que eran como las siete de la tarde llamo a mi casa y pregunto por los chicos, me dicen que no volvieron todavía de la escuela y me agarro una desesperación, y cuando vengo, me decían que de la escuela se iban a la plaza. Y es la sensación del chico que hoy vino a la escuela y como siempre mi mama ya no está de vuelta. Nosotros dejamos un montón de cosas para tener lo que tenemos… Pero les pasa a todos no sólo a nosotros… Preguntale a XX^[14] cuando vayas a la [Cooperativa] Luz y Progreso, él recién ahora que terminó la obra pudo conseguir de nuevo un trabajo (Entrevista A5. Coop. Alto Corrientes-PAV. CABA. Abril 2013).

Pero además de dividir tareas y establecer una dinámica de trabajo entre los miembros del equipo de gestión que se hicieron cargo de la 341 y las organizaciones sociales, era preciso –previendo su implementación a un largo plazo– introducir su funcionamiento en la práctica institucional de la CMV, organizando los procedimientos adecuados al nivel de las funciones de los empleados y los recorridos burocráticos de los trámites que debían realizar las organizaciones. Para estas tareas era necesaria la reglamentación de la ley 341. Con este objetivo, el equipo de gestión de Jozami conformó una mesa de trabajo en la CMV que contó con la participación de todas las organizaciones de vivienda involucradas. Pero esta modalidad de gestión de la política social incomodó a los sectores tradicionales vinculados con la estatidad local –y los actores tradicionales del sistema de vivienda–, por lo que el proceso de construcción social e institucional impulsado quedó interrumpido con la expulsión del ejecutivo local de Jozami, en marzo de 2002: “en el fondo había una lucha dentro del gobierno para ver cómo se definían estas políticas” (Entrevista N. CABA. Noviembre 2010). La expulsión de Jozami marcó un giro del ejecutivo local en relación con la posibilidad de institucionalización de la participación de las organizaciones sociales en las políticas de gobierno. Estos últimos interpretaron los hechos ocurridos como un definitivo cambio de rumbo en la política de la CMV (Rodríguez M. C., 2006). No obstante, esta corta etapa sentó las bases para el ejercicio del derecho a organizarse por parte de los sectores de menores recursos, para ser partícipes activos de una política pública que los tendría por adjudicatarios y para generar transformaciones en la anquilosada forma de funcionamiento de la CMV. La dinámica de participación que se generó por aquellos tiempos, en un contexto de post-crisis 2001, dejó en claro la lógica de apropiación que atravesaba al PAV gracias a que las organizaciones sociales promovieron y sostuvieron la ley (y la sostienen hasta la actualidad) para los sectores de menores recursos que veían en ese programa la única vía de resolución a su problema habitacional (es dable recordar que históricamente la oferta de programas habitacionales estuvo dirigida a sectores medios-bajos, medios). El cambio de gestión, sumado al devenir socio-político de la gobernación de Aníbal Ibarra^[15], de la CMV y el naciente IVC en particular, fue debilitando hasta desarmar la instancia de implementación participativa surgida en esta época.

La nueva gestión (Selzer) resaltó las latentes diferencias de estilo, de política y de gestión entre los dos modos de ejecución de política: uno que procuró conciliar el conflicto y el consenso como factores actuantes en los procesos sociales que condicionaron la realización y dirección de los programas sociales –planificación social en términos de Robirosa, Cardarelli y Lapalma (1990)– y otro –identificado como planificación tradicional– que supuso al Estado como el organismo planificador exclusivo –y excluyente– que definía con precisión aquello que mejoraría las condiciones de vida de su población, disponía de los recursos para intervenir y podía, por sí solo, desarrollar las acciones programadas sin injerencia posible de otros actores (Ossorio, 2003). Así fue percibido también por los entrevistados:

Esa transición, de que todo se daba desde acá, se organizaban jornadas, talleres, en la secretaría de la mujer, pedíamos el salón, y hacíamos una jornada de todo el día, por ejemplo, para discutir la reglamentación de la ley, unos traían facturas, otros mate, y discutíamos todo el día con las organizaciones sociales. Todo esto se terminó. Fue un cambio muy abrupto. Tan abrupto como cuando ingresó Jozami acá. Yo te contaba que esto era todo un clima solemne… La gestión no estaba de acuerdo con todo eso, con que hubiese tanta gente dando vueltas… ¿Cómo era que decían ellos?… “Esto parece un estado de asamblea permanente” […] Yyyy… Cada vez se fueron sistematizando más los procesos y seguramente burocratizando más. Fue inversamente proporcional el incremento de los trámites, las certificaciones y los inicios de obras a la participación del instituto en la organización social y viceversa, cuanto más se hacía hincapié en los trámites menos en la organización social […] Y porque la gestión ponía el acento en esas cosas. Esa era su manera de pensar el Estado por ellos (Entrevista H. CABA. Octubre 2010).

Esta nueva gestión de gobierno, y las subsiguientes, se caracterizaron por imponerle un límite a la autonomía de las organizaciones sociales y a su capacidad de incidencia y participación en la ejecución del programa a partir de la sanción de la Ley 964 y numerosas actas de directorio –analizadas en el capítulo 3– que coartaron la participación social en cada una de las gestiones de gobierno^[16]. Consecuentemente el proceso de sanción de esta nueva ley y sus sucesivas reglamentaciones se desarrollaron en el marco de un nulo grado de participación (Ilari, 2003) y con una baja intensidad participativa (Cabrero, 2004) (no obstante ello, en el próximo apartado se verá que se dio un corrimiento de los procesos de participación hacia el interior de las organizaciones sociales y entre ellas, pero ya hacia el exterior de la CMV-IVC). Progresivamente, las distintas gestiones priorizaron, de manera errática, el proceso de urbanización de villas y núcleos habitacionales transitorios (que se vieron beneficiados por un significativo incremento presupuestario del 500% en la inmediata pos-crisis pero que luego tampoco fueron prioridad) y se retomó la ejecución y planificación empresarial tradicional de la CMV. También se sostuvo el PRHLaBoca (como se verá más adelante, sin participación social) y se enfatizó el restablecimiento de operatorias dirigidas a sectores medios. Adicionalmente, se mantuvo el otorgamiento de créditos colectivos e individuales a través de la Ley 341, aunque en un intento por neutralizar el desarrollo del eje organizativo de cooperativas de viviendas mediante la priorización de las operatorias individuales (ignoradas por Jozami).

En este marco, las operatorias llave en mano retomaron fuerza en la gestión cotidiana de la CMV y programas como el PRTExAu3 o el PRHLB que solían tener espacio de participación para sus organizaciones de base, se disolvieron en la implementación de los programas.

En relación al PRTExAu3, donde las organizaciones tuvieron una alta intensidad participativa (Cabrero, 2004) en el diseño y las decisiones (Rofman, 2007) de la formulación de la Ley 324 y registraron altos grados de participación (Ilari, 2003) de carácter deliberativa (De la Mora, 2002), se verificó una desarticulación de la participación en el proceso de implementación del programa. Si bien el nuevo contexto histórico de implementación explicó –en gran parte– el regresivo espacio para instancias participativas, lo que aquí se quiere demostrar es que el modo de producción que impulsó tampoco aportó a la generación de espacios de organización, sino por el contrario, escondió en espacios de supuesta participación procesos consultivos y/o informativos (De la Mora, 2002) que lejos estuvieron de procesos de tomas de decisiones por parte de los adjudicatarios de las operatorias.

Durante los años de la gestión de Jozami, en la CMV se conformó un Foro Participativo de discusión sobre la implementación de la Ley 324 en el que intervinieron organizaciones vecinales conformadas por ocupantes y frentistas y funcionarios del equipo de gestión en el que se procuró avanzar en los modos de ejecución del programa y se realizó un censo a las familias afectadas. No obstante, la llegada de una nueva gestión de gobierno a la CMV interrumpió esta instancia de organización y el ejecutivo ya contaba con un proyecto definido de reconstrucción urbana, en el cual los grupos inmobiliarios aparecían como nuevos actores que pondrían en juego sus intereses y estrategias (Bascuas & Provenzano, 2013). Con esta definición asignada al programa, se estimuló la alternativa I, de préstamos crediticios para compra de vivienda fuera de la traza, y la alternativa II de construcción de vivienda nueva llave en mano en la que intervinieron empresas constructoras en los procesos de producción. Si bien el programa prevé una operatoria de construcción de viviendas por autogestión y por autoconstrucción, estas no fueron estimuladas desde el ejecutivo. Así comentaba un ex-delegado de la Mesa de Concertación de la ExAu3 cooperativista: “Nosotros logramos meter en la 324 la autogestión. El gobierno no la quería a la autogestión, ¿cómo van a venir los negros a hacer cooperativas acá? en este barrio tan ricachón” (Entrevista A8. Coop. Sembrar Conciencia-PAV. CABA. Mayo 2013). Por ende, la operatoria autogestionaria del programa se implementó a través de la Ley 341, pero se confirmaron sólo dos cooperativas de la ExAu3, la Cooperativa Sembrar Conciencia –de ocho familias– que lograron la finalización de su obra en el año 2012 y la Cooperativa Argentina Puede –para veintitrés familias– que finalizó en 2011. Pero este objetivo no se alcanzó completamente mediante la 341 ya que el terreno no lo compraron como el resto de las cooperativas, sino que los mismos fueron terrenos que el GCBA tenía a disposición en la traza (los cuales fueron afectados a las cooperativas). Y si bien el proyecto de Argentina Puede se concretó completamente mediante la Ley 341, Sembrar Conciencia se financió inicialmente con fondos de la Ley 341 pero ante la desfinanciación del PAV y la sanción de la Ley 3.396, que ofrecía prestaciones no reintegrables, las familias optaron por esta última opción –previa declinación de recepción de fondos de la Ley 341– para asignar todos los subsidios obtenidos por las familias a la finalización de la obra. También existieron casos –de la alternativa IV– de autoconstrucción de vivienda que no fueron tan exitosos, ya que los subsidios para la autoconstrucción se entregaron en materiales, herramientas y asesoramiento técnico, pero ante los tiempos burocráticos de la CMV-IVC y los constantes cambios de gestión, los siete edificios bajo esta operatoria –que involucró a 39 familias– se ocuparon sin sus debidas terminaciones y habilitaciones, por lo que se profundizó el deterioro de las condiciones de habitabilidad que se supone este tipo de viviendas debía resolver.

Específicamente para este programa, la implementación estuvo a cargo de una Unidad Ejecutora conformada por diversas áreas del GCBA^[17] (pero dependiente del Ministerio de Desarrollo Urbano) que fue modificándose en su composición y funciones, así como en su ubicación en el organigrama ministerial según la importancia asignada por la gestión de turno a la solución concreta de las problemáticas de hábitat de los adjudicatarios y del entorno. Las familias que optaron por la operatoria llave en mano debieron seguir todos los pasos administrativos de una planificación tradicional en la Unidad Ejecutora, pero las obras se diligenciaron desde la CMV-IVC.

En este sentido, según los entrevistados consultados, quienes estuvieran interesados en esta operatoria debían anotarse en un registro de adjudicatarios que se manejaba desde la Unidad Ejecutora y luego simplemente esperar ser llamados para la adjudicación de la vivienda: “nos anotábamos en un listado los que quisieran para venir a las viviendas sociales” (Entrevista E1. CABA. PRTExAu3. Junio 2013). No obstante, existía cierta resistencia entre las familias de la traza por incorporarse al programa. Al rastrearse el motivo de esto se verificó que existió cierta desconfianza para con el Estado local por reiteradas promesas incumplidas, pero, además, por el desconocimiento de la veracidad de lo que desde el Estado se estaba ofreciendo. Existía un temor por parte de los adjudicatarios de perder las viviendas ocupadas por las que estaban pagando un alquiler social a la CMV-IVC y quedarse directamente en la calle:

nosotros hemos esperado veinte años, quince o veinte años más o menos, nos hicieron un censo, pasaron años y por ahí pasaban años y te hacían otro censo. Estábamos medio a la deriva, que sí, que no, y no sabemos qué va a pasar, si el mes siguiente íbamos a estar en desalojo y teníamos que dejar la casa, no teníamos nada, pero bueno. Así fueron pasando los años hasta que un día vinieron y nos dijeron “están adjudicados para llave en mano”. Así que, bueno, y ahí ya nos mudamos para acá y ya hace siete años que estamos acá (Entrevista E4. PRTExAu3. CABA. Julio 2013).

También se registró que existieron numerosos encuentros entre funcionarios de la Unidad Ejecutora y los adjudicatarios en instancias de reuniones de carácter informativas convocadas según necesidades puntuales (participación “informativa” (De la Mora, 2002)). En las mismas, se les notificaba sobre el estado de avance del proceso de implementación del programa, sobre los proyectos en curso, se recolectaba documentación solicitada y se evacuaban dudas de los vecinos:

en todo el proceso nos acompañó en las inquietudes y otras cosas. Funciona en el CGP nº15, al costado. Ahí se hacían reuniones, cada tanto íbamos y hablábamos con los funcionarios […] / ¿Qué temas trataban? / Temas vinculados con la vivienda, a cómo iba la ley, cómo se podía presionar, ese tipo de cosas, con quién había que hablar. Eran reuniones informativas (Entrevista E6. PRTExAu3. CABA. Julio 2013).

Esta concepción de intervención social es radicalmente opuesta al modo de intervención social que aquí se entiende por “participación”, pues esta intervención de los adjudicatarios no implicó instancias en la que los destinatarios de la política desempeñen un rol activo mediante tomas de decisiones y/o empoderamiento ni incrementaron la representación social de los sectores populares en la ejecución de la política, sino que –por el contrario– estas formas de actuación legitimaron la propia corporativización del aparato estatal (Cunill Grau, 1995) y prácticas de clientelismo político (De la Mora, 1992). Más adelante se verá cómo esta falsa concepción de la participación también fue esgrimida por los propios funcionarios ejecutores de la política de vivienda.

En lo que respecta al PRHLB, su entramado de implementación fue también complejo, pues si bien el Recup-Boca contó con instancia de alta participación social mediante la Asociación Mutual Esperanza, tras su desarticulación, la ejecución se canalizó como una operatoria tradicional llave en mano en la que la participación de las organizaciones de base mutó al punto de organizarse reuniones meramente informativas (como se verá en el próximo apartado). Pero a diferencia del caso de la Traza de la ExAu3, el desplazamiento de la participación social articulada mediante la Mutual se dio con anterioridad a la formulación de este programa. De hecho, como se vio más arriba, la gestión Jozami retoma esta operatoria que ya hacía algunos años estaba totalmente desfinanciada y la incorpora dentro del nuevo paquete de políticas a desarrollar en su gestión. La gestión de gobierno siguiente (gestión Selzer) no tuvo intenciones de re-articular al entramado actoral originario y, de manera acorde a sus postulados de la gestión, la operatoria se diligenció del modo que habitualmente se resolvía el problema habitacional en la CMV: mediante los canales tradicionales de licitación y obra pública con empresas constructoras, donde los adjudicatarios sólo cumplen el rol de receptores de la vivienda. Una funcionaria que participó en la gestión del programa comentaba en la entrevista realizada el carácter asistencialista que asumió la operatoria:

En el año 2000, desde la intervención de la Comisión se desarticuló la Mutual por cuestiones internas administrativas y demás, pero entonces el programa quedó transformado en un tutelaje, y hoy es muy complicado el grado de asistencialismo que hay…, y que no hay manera de desarticularlo. Tampoco en este punto ya se puede volver para atrás porque el programa ya está judicializado, así que es muy particular lo que está pasando (Entrevista H. CABA. Julio 2013).

La racionalidad burocrática fue la que logró imponerse en la implementación de este programa, ya que el mismo fue ejecutado sin intervención social, por agentes burocráticos encargados de los procesos y trámites administrativos que fueron acompañando las decisiones tomadas en un nivel superior de gobierno (por los resultados obtenidos, poco estuvieron comprometidas con las metas originales del programa). Ahora bien, al consultarle a una funcionaria del IVC si existió espacio para la participación social, nos comentó que “sí había participación, había informes sociales que se realizaban a las familias, se llevaba la cuenta de las familias que pagaban los cánones y las que no…, sí, sí había participación” (Entrevista H. CABA. Julio 2014). Nuevamente aparece la falsa concepción de participación esgrimida anteriormente, ahora también por los funcionarios del programa, pues refieren a una participación omitida (en términos de De la Mora (2002)).

Ahora bien, a partir del amparo judicial –citado en el capítulo anterior– presentado al PRBLB los entrevistados notaron transformaciones en cuanto a la participación de los usuarios ya que se percibieron nuevos espacios en los que los afectados lentamente fueron “adquiriendo” práctica de participación:

Luego con el amparo se da algo particular porque se confirma una mesa de trabajo en la que ellos [los destinatarios del programa] tienen participación, y ellos dicen que aprendieron a hablar, a escuchándola a Pennella [Silvina Penella, responsable del Área de Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo de la CABA] y porque quizás ella ante una determinada situación en la que querían matar a alguno, ella les repreguntaba cómo hicieron para resolver tal cosa y los hacía interactuar desde otro lado (Entrevista H. CABA. Julio 2014).

De la Mora (2002) planteaba que con prácticas de micro-participación –como las practicadas a escala reducida tras la judicialización del programa– se abona, entre los participante, al desarrollo de experiencias de ejercicio de una macro-participación, en el sentido de que prácticas democráticas de sociedades menores asumen la característica de ser preparatorias de la participación democrática para sociedades mayores –o globales–; por lo que habrá que evaluar más adelante el impacto de estas instancias habilitadas tras la judicialización en el curso a futuro del programa.

En lo que respecta al Programa Viví en tu Casa, su implementación también siguió las características propias de una planificación tradicional (Ossorio, 2003) para los programas llave en mano, pero asumió una particularidad a nivel local en su proceso de ejecución a razón de su diseño efectuado a nivel nacional –como se vio en el punto anterior–. Ostuni (2010) sostenía que el principal nudo problemático para la ejecución del PFCV a través de Viví en tu Casa fueron las características propias del ámbito del sector público de gobierno local, que como se vio, cuenta con un marco normativo estricto, con trabas administrativas y burocráticas muy complejas, y escasez y/o ausencia de suelo para construir. Este esquema de implementación fue caracterizado por los funcionarios entrevistados como el “habitual” para este tipo de programas (símil al funcionamiento del FONAVI). Una vez definido el cupo de viviendas para cada jurisdicción (la cual es determinada por el Consejo Nacional de la Vivienda, tomando como criterio de distribución el déficit habitacional de cada distrito), desde el GCBA se definen los terrenos fiscales que se destinan a estas operatorias, la Gerencia de Proyectos de la CMV diseña el ante-proyecto constructivo (en el cual se definen las características generales del proyecto: ubicación, tipología y dimensiones), y desde la Gerencia de Licitaciones se efectiviza el procedimiento licitatorio. Las empresas que desean concursar deben confeccionar un proyecto ejecutivo basado en el ante-proyecto del IVC que contenga una propuesta de resolución técnica de la obra, defina instalaciones, terminaciones, tipo de ambientes y un presupuesto del costo de la obra. Al igual que el ante-proyecto del IVC, el proyecto ejecutivo debe atenerse a lo establecido por el Código de Edificación de la CABA, donde se establecen, por mencionar algunos ejemplos, las pautas de metros cuadrados mínimos por ambiente para vivienda nueva, las condiciones de accesibilidad para personas discapacitadas, la cantidad de cocheras, entre otras cuestiones (que como se dijo anteriormente, no son financiadas por el PFCV, por lo que deben ser costeadas –de manera adicional– por el GCBA). La propuesta que mejor se ajuste a las condiciones solicitadas es adjudicada para la construcción de la obra mediante la firma de un contrato (de manera asociada entre Nación y Ciudad) a partir del cual el nivel nacional de gobierno se compromete a realizar un adelanto financiero que permita el inicio de las obras. A partir de allí, tras certificaciones de avance de obra realizadas por los inspectores de la Gerencia de Obras del nivel local, se liberan los pagos correspondientes desde el GCBA (de manera anual el nivel nacional de gobierno transfiere los fondos comprometidos vía escalafón presupuestario):

yo te doy tal cupo de vivienda [hablando por el nivel nacional de gobierno], vos te preparas los proyectos, yo te doy la no objeción, vos licitas y cuando licites pre-adjudicas, Nación es la que va a firmar el contrato, aunque te das cuenta que es asociado, y también le voy a dar a la empresa sin pasar por el nivel local de gobierno el adelanto de obra del 15% de anticipo financiero. Después de eso vos vas a pagar los avances de obra con los fondos que se envían desde Nación contra-certificación de obra. Este es el esquema de funcionamiento (Entrevista F. CABA. Julio 2013).

Se trató entonces de un proceso administrativo corriente en el que tanto los funcionarios como los actores privados intervinientes (las empresas constructoras) estaban habituados y tanto unos como otros eran conocedores de los vericuetos cotidianos de la burocracia estatal de la CMV.

Ahora bien, no obstante, se viene diciendo que este programa estaba orientado a satisfacer la demanda general y/o espontánea que se presentaba al IVC, a partir de la gestión Telerman, en algunas de las operatorias encaradas por este programa (Casa Amarilla, Parque Avellaneda), se buscó vincular la producción de nuevas unidades habitacionales con sectores que presentasen una “demanda organizada”: actores colectivos como sindicatos, gremios y/o cooperativas de trabajadores. Es decir, el IVC descentralizó el proceso de implementación del programa –reservándose sólo las tareas licitatorias descriptas anteriormente– en sindicatos o cooperativas de consumo que pasaron a ser las interlocutoras válidas con el IVC, y el destinatario de la vivienda pasó a diligenciar sus trámites administrativos con la organización (a la cual debía asociarse). Pero además de estructurar la demanda, estas organizaciones –como en el caso de Casa Amarilla, por ejemplo– proveyeron los terrenos, que es uno de los elementos que el PFCV no financia y que –como se analizó–, por los costos del valor del suelo en la CABA, esto se constituyó en uno de los factores que generaron un cuello de botella en la ejecución del mismo. Empero, esta condición no siempre fue tan estricta, pues en las operatorias Parque Avellaneda o Torres de Lugano, los terrenos fueron inmuebles fiscales del IVC^[18] y las organizaciones intermediarias sólo se limitaron a organizar la demanda. Todos los entrevistados del complejo de Parque Avellaneda dieron cuenta de la descentralización de la implementación del programa en estas organizaciones intermedias:

La mayoría es de SUTECBA que es el sindicato de empleados de la CABA [a través de la Cooperativa Cosquín] y hay gran parte de prefectura [Cooperativa Río Iguazú]. Yo accedí porque mi papá es retirado de prefectura y me dieron un lugar por la cooperativa de trabajo que se hizo en prefectura. También hay muy pocos de gendarmería y policía además de los empleados de la Legislatura de la Ciudad (algunos son administrativos, otros no) [Cooperativa 23 de Julio] (Entrevista E7. Viví en tu Casa. CABA. Julio 2013).

la intermediaria es la Cooperativa, que nosotros actuamos como intermediarios porque, justamente, te traen las planillas, armamos las carpetitas, y se las remitíamos al IVC (Entrevista E2. Viví en tu Casa. CABA. Julio 2013).

Ya sea en operatorias clásicas de demanda general o de demanda organizada por entidades intermedias, la participación de la población destinataria del programa se limitó a inscripción, entrega de documentación comprobatoria, visita de la asistente social para completar un censo social familiar, reuniones informativas de avance y, finalmente, adjudicación de la vivienda (en el caso de los sindicatos y/o cooperativas, todas estas actividades se realizaron directamente en sus sedes y ya no en el IVC). Todas instancias de participación en la que el destinatario desarrolló un rol de tipo pasivo, sin ninguna toma de decisión, es decir, una participación ausente (De la Mora, 2002). Así lo relataban los entrevistados:

Mmm, no, la relación no era con el IVC, fue solamente en el momento de la presentación de la documentación y ni siquiera es que la gente fue a hacerlo al IVC, no. Fue a través nuestro [la cooperativa], y no sé, nada más. O sea, la gente no va al IVC a hacer los trámites, así que no hay relación (Entrevista E2. Viví en tu Casa. CABA. Julio 2013).

tenías que ir a la cooperativa cada tanto, había unas reuniones de socios de la mutual y ahí se decidían cosas, no me acuerdo bien ahora qué era lo que se charlaban, pero algunas veces se charlaban cosas del edificio y otros temas de la mutual, pero había que ir porque había que estar y firmar. Después en la mutual por ahí ibas a hacer algunos trámites como te decía, aparte de pagar la cuota de la mutual o de seguridad, actualizar papeles. Hubo un momento donde el IVC, supongo que para ver bien a quién le asignarían las viviendas, le pedía a la mutual una serie de datos (Entrevista E11. Viví en tu Casa. CABA. Agosto 2013).

con el IVC no tuvimos ningún trato más que firmar el boleto de compraventa que fue ahí mismo y después en la entrega de los departamentos […] Toda nuestra relación era con la cooperativa, el presidente de la cooperativa, con el secretario y el tesorero, toda gente de la cooperativa. El IVC no intervenía. / ¿La voz entonces era la cooperativa? / Si, el IVC no aparecía. Yo preguntaba “¿qué pasa con el IVC que nunca da la cara?” y me respondían que el IVC iba a empezar a entrar en acción, que iba a ser una cara visible cuando tengamos la llave del departamento, mientras tanto la cooperativa era un nexo, yo empecé a desconfiar porque se tardaba mucho y la secretaria (que es la nuera del presidente) me explicó cómo eran las cosas y me pidió que entienda que a veces no sabía que contestarme (Entrevista E7. Viví en tu Casa. CABA. Julio 2013).

Vale decir también que estas cooperativas intermediarias entre el IVC y los adjudicatarios de la vivienda no funcionaron del mismo modo que lo hicieron gran parte de las cooperativas de la Ley 341, pues sus modos de funcionamiento no remitieron a un tipo de organización de base, de “abajo hacia arriba”, sino todo lo contrario. Estas cooperativas limitaron su función a organizar la demanda, pues los adjudicatarios no desempeñaron un rol activo en el marco de las mismas, sino que simplemente la participación en este espacio remitió a una actividad informativa (del curso de las obras) y administrativas (presentación de papeles, realizaciones de censo, entre otras actividades) (De la Mora, 2002). Si bien se realizaban reuniones periódicas que tomaban el formato de asambleas, en las mismas no se resolvían cuestiones vinculadas con los proyectos de obra en curso ni con el proceso de adjudicación de las viviendas, sino que simplemente el orden del día consistía en presentar el informe de avances enviado por el IVC, la recolección de documentación, el cobro de la cuota social de adhesión a la organización y la fijación de fecha para la próxima asamblea; con lo cual los temas a tratar tampoco habilitaron espacio de participación deliberativos, sino meramente consultivos (De la Mora, 2002).

La desconfianza que surgió entre los entrevistados generó estrategias alternativas por parte de los destinatarios para informarse del estado de avance de las operatorias:

¿Vos cómo te ibas enterando de los avances de la obra? / Yo cuando podía me daba una vueltita en colectivo y miraba a ver cuánto faltaba y no había nada y cuando tuve el auto con mi marido (habrá sido hace unos seis años atrás) nos dábamos una vueltita cada quince o veinte días, un sábado o un domingo para mirar. Con decirte que ya nos habíamos hecho conocidos de la seguridad, nos saludaban, nos contaban las novedades. Nosotros nos presentamos porque como dábamos vueltas no queríamos que piensen que nos queríamos meter. También nos enterábamos con llamados a la cooperativa. / ¿Pero a ustedes no les informaban formalmente? / Sí, cada tanto nos decían desde la cooperativa, pero a veces el contacto no era mensual porque no tenían ninguna novedad, dependían del IVC…. Nos íbamos enterando por llamados o con las reuniones de la cooperativa donde nos íbamos informando (Entrevista E7. Viví en tu Casa. CABA. Julio 2013).

Por ende, en líneas generales entonces –teniendo en cuenta los tres casos de estudio llave en mano (PRTExAu3, PRHLB y Viví en tu Casa)–, en sus procesos de implementación la participación de los destinatarios de las unidades de viviendas fue de intensidad baja –retomando las categorías de Cabrero (2004)– ya que los destinatarios de los programas se posicionaron en un rol de receptores (negando la condición de sujetos de los mismos) propia de la modalidad de ejecución de programas asistenciales –tal cual la caracterización realizada por una de las funcionarias citada más arriba–. Retomando los conceptos de De la Mora (2002), estos programas remitieron a una articulación clientelista y/o maniqueísta entre el Estado y la sociedad, en donde la participación presentó los grados más bajos: participación ausente o presente pasivo, y, en el mejor de los casos, de tipo informativo. El tipo de participación que promovieron estos programas fue una participación baja o nula (Rofman, 2007), en donde la única intervención social habilitada para los futuros usuarios de las unidades de vivienda consistió en la recepción de las prestaciones que ofrece el programa. También se verificó que, mediante estas formas de implementación en programas de atención de demanda específica, se desarticularon –en el caso del PRTExAu3– y se terminaron de echar por tierra –para el caso del PRHLB– instancias previas de alta intensidad participativa en las etapas de diseño de la política.

5.4 Evaluación y control participativo de los programas

Antes de comenzar con el análisis de este apartado en los casos de estudio, conviene diferenciar evaluación de control. En este sentido, la evaluación proporciona información acerca de los efectos y/o los impactos que tuvo la implementación de un programa, con el objetivo último de contribuir a adoptar una decisión política de trascendencia (ya sea a partir de modificaciones en su implementación, su extensión, ampliación de cobertura, o cierre del mismo); mientras que el control apunta a la verificación de una debida ejecución de los fondos relacionados a los lineamientos de un programa, como así también al cumplimiento del proceso implementado para llevarlo a cabo. Resulta relevante identificar esta diferencia porque la utilización de ambos mecanismos o sólo uno de ellos determina el alcance y la calidad de los resultados del programa.

Para los casos de estudio llave en mano directamente no existieron instancias de evaluación y/o control de lo producido y menos aún participación de los destinatarios en instancias de este tipo. Si bien la mayoría de las veces las mismas unidades ejecutoras de los programas realizaron un seguimiento informal de lo producido y llevaron el estado de avance de los proyectos que se ejecutaron con los programas, no lo hicieron con una regularidad pre-establecida ni con un formato de evaluación o control que habilitaran criterios de transparencia. Por su lado, los funcionarios entrevistados confirmaron la inexistencia de estas instancias y los adjudicatarios de las operatorias no dieron cuenta de conocer instancias de estas características. Retomando las categorías de análisis, la participación de los adjudicatarios del Programa Viví en tu Casa, PRHLB y el PRTExAu3 fue nula, es decir, que la única participación social habilitada consistió en la recepción de las prestaciones del programa (Rofman, 2007); pero partiendo de la base que estas instancias, si efectivamente se realizaron en el marco de los programas, esto sucedió de manera irregular y sin pautas claras pre-establecidas.

Por otra parte, con el objetivo de atender posibles irregularidades en el Programa de Autogestión de la Vivienda, la Ley 341 estipuló en su artículo 10 la creación de una Comisión de Control, Evaluación y Seguimiento (CCES) que depende funcionalmente de la presidencia de la CMV-IVC con funciones de control de la ejecución de los proyectos del programa (tales como llevar registro de quienes recibían o pretendían recibir el crédito, confeccionar el padrón de antecedentes de los adjudicatarios, controlar y monitorear a las organizaciones, realizar un seguimiento del avance de las operatorias, entre otras de este mismo tenor). Lo importante a señalar de esta Comisión es que la Ley 341 les asignaba a las organizaciones sociales una instancia de participación en este proceso de seguimiento, que luego de la Ley 964 fue restringida a una participación en calidad de observadoras, limitando su capacidad de intervención. Este nivel de participación asignado a las organizaciones sociales desvirtuó lo que ellas proponían originalmente, ya que postulaban un mecanismo de participación directo como instancia co-decisoria en la Comisión, es decir, participación como modalidad institucionalizada de democracia participativa. En este sentido, el carácter de observadoras que finalmente se les asignó a las organizaciones en la CCES neutralizó una avanzada participativa conquistada por las organizaciones hacia un polo delegativo representativo (en un contexto de crisis institucional de la CMV post-partida de Jozami). Pero además de esto, hay que adicionarle a este análisis que la CCES recién comenzó a funcionar en el mes de septiembre de 2007 (siete años más tarde de la creación del programa) –con una nueva gestión a cargo del Arq. Freidín–, celebrando reuniones periódicas con el objetivo de aclarar dudas y reclamos de las organizaciones en temas relacionados con cuestiones legales y dificultades operativas del programa, pero nunca llegó a desarrollar las tareas que tenía pautadas por la Ley y sus reglamentaciones. Así lo contaba una funcionaria del IVC que estuvo a cargo del programa:

La CCES existía y podía haber veedores, pero se utilizó a partir de la gestión de Freidín. Se usó como un espacio de discusión en el que venían las cooperativas y no es eso exactamente lo que dice la Ley. La CCES dice que debe conformarse por las gerencias del instituto, la técnica, la financiera, la jurídica y la nuestra, que son las cuatro gerencias. Y entonces esas cuatro gerencias tenían que determinar sobre las cooperativas, si alguna se paró, si había que mandar a procuración algo, si había que hacer algún pedido… Pero la realidad es que nunca se juntaron los cuatro gerentes para esto… Y las cosas que necesitamos que firme la CCES salen de acá [el PAV]. Salen con un dictamen… Por ejemplo cuando hay ampliaciones del crédito, salen con un dictamen que se firma acá, que es donde nace la necesidad, y después la firman los gerentes que la conforman, pero jamás se reúnen para eso […] Esa instancia que alguna vez se formalizó ya se perdió. Pero no fue durante mucho tiempo y la verdad que tampoco fueron muy felices los encuentros (Entrevista M. PAV. CABA. Septiembre 2010).

También, la mayoría de los entrevistados, ya sea posicionados desde el sector de las organizaciones sociales o desde el Estado, coincidieron en que esta modalidad de participación no cumplió con las exigencias de seguimiento, evaluación y control que debía tener la CCES y que, además, esta instancia se fue transformando en un espacio de catarsis colectiva con escasa capacidad de evaluación del programa o resolución de las distintas problemáticas de los proyectos:

Se hicieron cuatro o cinco reuniones y realmente no sirvieron para nada como estaba planteado el tema. Vienen cien cooperativas con todas las problemáticas: el que no tiene terreno, el que quiere inscribirse, el que está en obra, el que quiere escriturar, entonces la puja ahí es quién sobresale más de los otros políticamente. Entonces todos empiezan a cuestionar y no se llega a nada claro, cero definiciones (Entrevista Ñ. CABA. Noviembre 2010).

La Comisión funcionaba de manera semanal, se hacía en el IVC, era coordinado por el IVC y todos contaban todo y todos hacían sus reclamos…, y terminaba en un lugar en donde cada uno va a reclamar cosas individuales de cada cooperativa y no del conjunto de las cooperativas, del programa. Entonces para mí, en la práctica, no tuvo una utilidad, no es algo bueno (Entrevista J. PAV. CABA. Julio 2010).

Cuando apenas entré a la cooperativa yo participaba en la CCES. Funcionaba en Chacarita, que nos daban el espacio. Y era un espacio de reclamo, se hablaba de los problemas de las distintas cooperativas y estaban los funcionarios del IVC, pero nunca se logró algo importante (Entrevista A1. PAV. CABA. Agosto 2010).

Existió, entonces, una percepción generalizada de la ineficiencia de dichos encuentros, que terminaron por desarticular y diluir el espíritu participativo del programa y la trama organizativa que los sostenía. Uno de los entrevistados atribuyó el mal funcionamiento de la Comisión a la heterogeneidad de los reclamos que se realizaban en ese espacio y reflexionó sobre cómo la falta de algún tipo de coordinación del mismo por parte del Estado estimuló espontáneamente la no participación de las organizaciones sociales:

La CCES propuso su creación durante la gestión de Freidín y no sólo iban cooperativas del MOI, sino que era abierta a todas las cooperativas de programa. Y eran alrededor de cien personas, con reclamos muy distintos, con lo que era muy difícil decidir sobre cualquier tema. Era muy difícil trabajar en ese espacio. Se pudo hacer algunas cosas, pero fueron muy pocas. Había muchos niveles de organización, cooperativas organizadas a otro nivel y otras independientes, con lo cual se empezaban a generar diferencias y se fue trasformando en algo problemático participar. Entonces el MOI dejó de considerarlo como un espacio de participación (Entrevista A1. PAV. CABA. Julio 2010).

Con la partida de la gestión “Freidín” del gobierno, este espacio de participación se desarticuló directamente como canal de encuentro entre las organizaciones sociales y el Estado. No obstante, retomando las categorías de análisis, el espacio de la CCES remitió a un tipo de participación “de opinión” y de carácter consultivo (De la Mora, 2002; 1992), de grado bajo de participación (Ilari, 2003). De todos modos, en relación al funcionamiento y las características del sistema de evaluación y control del programa, es categórico mencionar que el mismo nació trunco por el simple hecho de haber aparecido siete años más tarde de iniciado el programa, cuando toda evaluación debe considerar el proceso completo de ejecución del mismo. Otro factor a tener en consideración es que el programa no contó con un diagnóstico inicial que contemplara aspectos integrales de los potenciales adjudicatarios ni proyecciones cuantitativas en cuanto a resultados materiales del mismo (el impacto social de un programa sólo puede ser evaluado si se tiene un conocimiento exhaustivo de la situación de la que se parte y de las metas sociales y económicas que se pretenden alcanzar con la implementación del mismo). Estos factores seguramente tendrán sus consecuencias en la aplicabilidad y en el efectivo funcionamiento de las instancias de control y evaluación del PAV, pero sobre todo ya existe a priori un impedimento de base para poder analizar los impactos del programa en su población destinataria en base a los resultados esperados.

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