El libro que aquí se presenta recupera el trabajo de investigación de las tesis de maestría y de doctorado realizado por la autora en la Universidad de Buenos Aires. El mismo versa sobre los modos de intervención estatal en la producción de vivienda destinada a los sectores populares^[1], específicamente haciendo foco en la modalidad de producción “llave en mano”^[2] y la autogestionaria^[3]; desde un enfoque de abordaje interdisciplinario, anclado en los estudios urbanos y las políticas sociales.

Históricamente el Estado implementó distintas estrategias orientadas a resolver el problema de la falta de vivienda, a través de las cuales pueden reconocerse determinadas disputas de intereses y poder entre actores sociales vinculados a la resolución del problema habitacional. Para explicar esto, Pelli (2010) habla de distintos tipos de acción emprendidos por el Estado en un contexto de economías de mercado, que se fueron alternando o solapando en función de la acción y la lucha de los distintos grupos sociales afectados a nivel sectorial: i) acciones estatales de facilitación del acceso al mercado, ii) gestión vertical, autoritaria o paternalista (los destinatarios acatan, reciban o no), iii) gestión participativa institucional (los habitantes son interpretados por sus representantes políticos), iv) gestión participativa directa (los usuarios intervienen directamente en la gestión), y v) acción de la asistencia estatal a la autogestión (los futuros habitantes están a cargo de la gestión). Cada una de las opciones que desplegó el Estado para resolver la falta de vivienda para los sectores populares generó prácticas diferentes de producción de la vivienda y de gestión de la política, correspondientes a diferentes patrones ideológicos de relación social y a diferentes proyectos de sociedad, con prácticas inductoras de diferentes pautas de relacionamiento entre los actores involucrados (en particular, entre los técnicos diseñadores de las viviendas y los habitantes). Por lo que la vivienda de interés social no sólo trata de diferentes modos de producción y de relación entre las necesidades de habitabilidad y lo físicamente construido, sino también de la relación entre el habitar y el hábitat como relación cultural (es decir, prácticas de producción de vivienda que ponen en juego ciertas producciones de sentido y ciertos valores y normas colectivamente reconocidos) (Giglia, 2012; Pelli V. S., 2010).

Con las distintas reestructuraciones que sufrió el Estado en su relación con la sociedad y el mercado^[4] se modularon políticas urbanas (y de vivienda) distintas que priorizaron alguna de las opciones de acción estatal citadas (y que se fueron adicionando al sistema de vivienda); por lo que es posible identificar diferentes generaciones de políticas habitacionales.

Pero la actuación del Estado, a través de la formulación de políticas habitacionales, define (mediante distintas fases: diseño, implementación, seguimiento) diversas formas de intervención y relación entre ciertos actores, estableciendo mecanismos de gestión y actuación que estructuran roles y relaciones, formas de ejecución y pautas de localización en la producción del hábitat. Por lo que este proceso no está exento de consecuencias y produce efectos/impactos políticos (que tienen una expresión privilegiada en las dinámicas institucionales que asumen los ámbitos estatales), económicos (favoreciendo la estructuración de sub-mercados específicos), sociales (los modos de interpelación y relación que se establecen con los futuros habitantes, su tipificación desde las políticas, los roles concretos que les toca asumir a lo largo del proceso) y territoriales (ligados a las características del hábitat que se produce y los servicios socio-urbanos que se proveen) (Rodríguez, y otros, 2007, pág. 14).

Por lo tanto, este trabajo no pretende limitarse a analizar la etapa de formulación de la política, sino también avanzar en sus resultados tanto en términos sociales como territoriales. Se busca problematizar, de manera comparativa, a partir de los distintos modos de producción que el Estado promueve (“llave en mano” y autogestionario), de qué manera impactan las instancias de participación social de la implementación de la política pública en la etapa del habitar de los destinatarios, en función de evaluar si la participación social tiene efectos en el uso cotidiano y la apropiación que los destinatarios realizan de la vivienda en términos de integración socio-urbana y como posibilitante del acceso al derecho al hábitat y a la ciudad. En este sentido, el objetivo general del trabajo es analizar, en clave comparativa, si la participación social en la toma de decisión de políticas habitacionales que promueven modos distintos de producción de vivienda (autogestionario/llave en mano) inciden: (i) sobre los modos de habitar, apropiación y usos cotidianos de sus moradores (en la etapa de implementación de la política y producción de las viviendas) y (ii) en términos de integración socio-urbana (o segregación) y en tanto políticas habilitantes (o no) del derecho al hábitat y a la ciudad (en la etapa del habitar de las viviendas por los destinatarios).

Este objetivo se estableció a partir de las experiencias concretas desplegadas en el marco de los programas “Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3” (PRTExAu3), el “Programa Rehabilitación del Hábitat del barrio de La Boca” (PRHLB) y el “Programa de Autogestión para la Vivienda” (PAV) que atienden a poblaciones con demandas concretas y el Programa “Viví en tu Casa” de demanda general, todos ejecutados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) entre los años 2002/3 y 2013^[5] y ^[6].

En cada uno de estos programas se buscó: (i) estudiar las características que asumieron durante los procesos de implementación y ejecución de las obras, evaluando la existencia o no de instancias de participación social y toma de decisiones por parte de los adjudicatarios (tanto en el diseño, ejecución y evaluación de la política como en la concepción, producción y asignación de las viviendas), y determinar en qué medida se respondió a sus necesidades habitacionales. (ii) Analizar los condicionantes e impactos territoriales y sociales que tuvieron ambos modos de producción (llave en mano y autogestionario) sobre las formas de habitar, la apropiación y los usos cotidianos que los usuarios hicieron de sus viviendas, de los complejos habitacionales y del barrio en el que insertaron. (iii) Evaluar ambos modos de producción de vivienda en términos de promotores o no de procesos de inclusión-integración y/o segregación-exclusión socio-urbana, es decir, si contribuyeron o no a una distribución y acceso equitativo a los bienes y servicios de la ciudad. (iv) Interpelar los modos de producción de vivienda que los programas sustentaron en base a la valorización de los usuarios en relación a sus viviendas, en términos de su capacidad para contribuir al ejercicio del derecho al hábitat y a la ciudad.

Pues como sostiene Oszlak (1991), las políticas de hábitat y vivienda presentan un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan la intervención del Estado en relación con la distribución/localización de los diferentes sectores sociales en la ciudad y, consecuentemente, con la satisfacción diferencial de ciertas necesidades básicas que impactan en las condiciones de habitabilidad (Barreto, 2008; De la Mora, 2002) de las familias destinatarias de la política. Estas pueden habilitar –o no– el acceso tanto al derecho a la vivienda y a la ciudad (Lefrebvre, 1968; 1972; Fernandes, 2006) como al desarrollo de una vida integrada socialmente (o, a la inversa, impulsar procesos de segregación social (Sabatini, Cáceres, & Cerda, 2001; Rodríguez & Arriagada, 2004; Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013)).

En este sentido, la hipótesis que funcionó como guía para el proceso de investigación que orientó el trabajo fue que la integración socio-urbana (física, social, cultural y simbólica) (Castel, 1995; Enriquez, 2007; Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Segura, 2014) y la posibilidad de ejercicio del derecho al hábitat y a la ciudad por parte de los usuarios de vivienda (Bordón, 2003; Rolnik, 2011; Fernandes, 2006) varió como efecto de las modalidades de implementación de los programas (estandarizados o no; con o sin participación social, etc.) y el modo de producción establecido para las viviendas. Pues cuando los adjudicatarios de las viviendas adquieren mayor participación y toman decisiones en la implementación del programa (y en la producción de las viviendas), mayor es la adaptación de lo físicamente construido a las necesidades cuantitativas y cualitativas de habitación de las familias usuarias; como así también la apropiación de la vivienda, del complejo habitacional y del entorno barrial y, por ende, se produce una mayor integración socio-urbana y crece el acceso al derecho al hábitat y a la ciudad. No obstante, factores que establecen diferencias entre los modos de producción de las viviendas (escalas de construcción, metodologías y diseños constructivos y localizaciones) tuvieron sus efectos en la etapa del habitar, ya que se presentaron como elementos que morigeran las diferencias entre los modos de producción estudiados en relación a su impacto territorial-barrial (con efectos integradores o, viceversa, segregadores).

Ahora bien, en paralelo a estas intervenciones estatales, desde el ámbito académico, surgió un fuerte debate en torno a las respuestas en materia habitacional brindadas a los sectores de menores ingresos desde el Estado. Por un lado, el enfoque denominado alternativo, promovido por John Turner (1977), reivindicó los aspectos positivos de la autoconstrucción de vivienda frente a los sistemas de producción administrados centralmente por el Estado, por considerarlos más aptos para satisfacer las auténticas necesidades habitacionales de sus usuarios. Por el otro, el enfoque estructuralista, defendido por Emilio Pradilla (1982; 1987) y Rod Burgess (1978), en respuesta a los postulados de Turner, consideró que la autoconstrucción profundizaba la problemática habitacional y cuestionó el rol del Estado por promover esta práctica entendida como instrumento ideológico y práctico de explotación capitalista, pero por sobre todo como una herramienta generadora de una auto-explotación del trabajador (Pradilla, Capital, Estado y Vivienda en América Latina., 1987, pág. 94). Con posterioridad, en los años ’90, en pos de continuar con aquel debate, un nuevo enfoque, el democrático-autonomista impulsado por Hardoy y Satterthwaite (1987), retomó alguno de los postulados de la perspectiva turneriana aunque con un significativo desplazamiento de su abordaje desde la práctica de la autoconstrucción como proceso espontáneo, obligado y autónomo por parte de los sectores populares hacia otro que recupera la autoconstrucción como práctica productora de ciudades, considerando la urbanización popular como una de las principales modalidades de producción de ciudad de los países tercermundistas (como los latinoamericanos).

Ahora bien, la autogestión del hábitat se ha postulado como un cuarto núcleo problemático que interpela la relación entre el Estado y las capacidades de desarrollo organizativo en materia de producción de vivienda (Rodríguez, y otros, 2007). Debates pioneros del campo popular de los años ’70 –fundamentalmente en México y Uruguay– y, a escala regional, la acumulación de antecedentes de políticas estatales de apoyo a la producción autogestionaria de los años ’90 –con mayor fuerza en la última década^[7]– han encabezado esta corriente. Este trabajo evalúa los alcances y límites de este modo de producción de vivienda (poniéndolo en comparación, a partir de Turner (1977), con el sistema de producción administrado centralmente por el Estado) en pos de consagrar a la autogestión del hábitat como una alternativa válida para el acceso a una vivienda digna para los sectores populares y actualizar dicho debate sectorial.

Algunas aclaraciones metodológicas

El propósito de este trabajo fue captar e interpretar la realidad tal como fue experimentada principalmente por los adjudicatarios de los programas habitacionales, y de todos los actores intervinientes, recuperando elementos de carácter descriptivo que permitan avanzar hacia una etapa de análisis e interpretación de tipo cualitativo (Denzin & Lincoln, 1994; Maxwell, 1996).

Con este tipo de metodología, se procuró profundizar en el efecto de los programas habitacionales que impulsaron distintos modos de producción de vivienda en la vida cotidiana de los sectores populares adjudicatarios. Para dar cuenta de ello, y de la complejidad del problema de la vivienda, fue necesario diferenciar dos momentos analíticos de la política pública.

i) Uno que tiene que ver con la instancia de implementación de los programas y, por ende, de construcción de las viviendas. Este nivel de análisis parte de entender la política habitacional local como un conjunto de lineamientos, objetivos y fines que son producto de la interacción entre distintos agentes políticos, económicos y/o sociales. Los resultados de estas interacciones se plasman u operacionalizan en programas que definen un determinado marco normativo de actuación, que priorizan a unos actores sociales/mercantiles por sobre otros, que impulsan unos modos de producción de vivienda por sobre otros, una determinada organización administrativa-burocrática, un esquema de financiamiento específico, etc. Los modos en los que se expresan estas decisiones en lineamientos de política parecieran impactar en el resultado de la política. En el ámbito de la vivienda, ese resultado es ni más ni menos que la calidad de vida que van a tener las familias adjudicatarias. Este supuesto teórico obliga a analizar las características y lineamientos que asumen los programas bajo estudio en su etapa de implementación y los modos en los que se produce la vivienda, para luego poder evaluar si estos modos de implementación tienen algún efecto en los usos cotidianos que hacen los adjudicatarios de sus viviendas.

ii) Este primer nivel de análisis es la antesala del segundo nivel de análisis, que es, justamente, el resultado de la política habitacional: la etapa del habitar, la apropiación y el uso cotidiano del producto final de la política habitacional: la vivienda. Lo que interesa analizar en este momento analítico es el resultado de la política desde la perspectiva y punto de vista de sus usuarios, del uso que estos le dan a las viviendas y los condicionantes e impactos que el nuevo modo de habitar tuvo en la vida cotidiana de los mismos, pero prestando suma atención a los efectos socio-urbanos generados (si los tuvo) del modo de producción de la vivienda sobre la etapa del habitar (en términos de generadores de procesos de integración socio-urbana y acceso al derecho a una vivienda digna y a la ciudad para sus usuarios).

Sin embargo, reconocer la complejidad del problema habitacional requiere entonces aproximarse al objeto de estudio desde la complementación de distintas fuentes de información, miradas y discursos que tienen los diversos actores involucrados respecto a una misma “cosa”, en la medida que cada una expresa una de las múltiples percepciones e interpretaciones posibles y algunos de los múltiples intereses en juego. Desde esta concepción, cobraron especial relevancia todos los relatos y/o discursos, ya sean institucionales, técnicos o de otra índole, y muy especialmente el de los destinatarios de las políticas habitacionales bajo estudio, pero también otras formas de aproximación al objeto, como la fotografía y la estadística, entre otros. En esta sintonía, los datos necesarios para el desarrollo del proyecto se obtuvieron de fuentes de información tanto secundarias como primarias. Se recurrió a la recolección y análisis de bibliografía de carácter académico sobre el tema, informes técnicos (diagnósticos institucionales, informes de gestión, memorias anuales de organismos públicos, etc.), documentos de políticas, programas y proyectos, informes sobre cobertura e impacto de programas, informes de auditorías y legislativos, versiones taquigráficas de reuniones celebradas en la Legislatura porteña, actas de reuniones celebradas en el Instituto de la Vivienda de la CABA, artículos periodísticos, información tomada de páginas de Internet (páginas institucionales de organismos públicos, organizaciones sociales, etc.), normativas (leyes, actas directorios, convenios etc.) de los programas, información estadística, presupuestaria, etc., casi toda de acceso público en bibliotecas físicas y virtuales y webs institucionales, aunque para acceder a algunos datos fue necesario recurrir a informantes claves. A su vez, la información secundaria fue complementada con testimonios provenientes de 47 entrevistas en profundidad –individuales y colectivas– realizadas a actores gubernamentales y sociales entre enero 2010 y diciembre 2013.

Estas entrevistas fueron complementadas con observaciones tanto participantes como no participantes en reuniones inter e intra cooperativas y de estas con representantes del Estado local; y con recorridas observacionales registradas de manera fotográfica en todos los complejos en obra y finalizados por ambos modelos productivos en el marco de los programas bajo estudio. Todas ella realizadas entre julio 2010 y diciembre 2013.

Ahora bien, a partir de la revisión bibliográfica realizada, se verificó cierta vacancia de la relación que existe entre los distintos modos de producción de vivienda y el habitar de las mismas desde un abordaje que problematice las posibilidades de participación social en la primera instancia para analizar la apropiación existente en la segunda instancia, pues la bibliografía identificada no aborda ese “puente” necesario entre un momento de la política (la implementación) y el habitar (el resultado). Además, todos los análisis realizados se efectuaron desde una perspectiva técnica sin tomar en consideración las opiniones –en primera persona– de los moradores de las viviendas, quienes en definitiva son los actores principales del sistema de vivienda. Es por esto que este libro pretende realizar un aporte al conocimiento de los estudios habitacionales de producción de obra nueva, en un área de relativa vacancia como es el impacto que tienen los modos de producción de vivienda estatal en la vida de sus usuarios, pero estableciendo centralidad en la perspectiva de los usuarios involucrados en estas operatorias (recuperando la voz de los actores principales del sistema de vivienda).

Adicionalmente, los hallazgos de esta investigación realizan un aporte teórico-conceptual al debate académico de la problemática de la vivienda para los sectores populares, rescatando el potencial de la capacidad organizativa popular y la participación social en los procesos autogestionarios de hábitat, desde un posicionamiento que abona a una transformación cotidiana de las relaciones sociales vigentes en la región. Además, los resultados obtenidos en este libro se constituyen como socialmente relevantes en términos del aporte que realizan a los procesos de formulación e implementación de políticas del hábitat, por lo que los mismos pueden ser de interés a funcionarios públicos ejecutores de políticas y colectivos sociales vinculados a la temática que hoy hacen que los estados, en sus distintas jurisdicciones, oigan su voz en pos de una vivienda digna.

También, en términos metodológicos, una contribución de este libro consiste en revelar un dispositivo de abordaje empírico de modos de producción de vivienda que permite un acercamiento comparativo de casos para medir integración socio-urbana y posibilidades de acceso a un hábitat digno y a la ciudad. Pues su nivel de flexibilidad facilita abordar este “puente” objeto de análisis entre política y resultado y su aplicación en diversos casos locales, nacionales e incluso internacionales.

Por último, la investigación de este libro se presenta de la siguiente manera:

En el capítulo uno se ubica el problema de investigación en el neoliberalismo como etapa actual del capitalismo y se analiza la dinámica socio-urbana desencadenada a partir de su consolidación (tomando como analizadores los casos de estudio seleccionados).

En el capítulo dos se problematiza la cuestión del acceso a la vivienda para los sectores populares y el rol del Estado –y las políticas habitacionales–, el mercado y los propios pobladores frente a esta problemática. Para ello, se caracterizan los distintos modos de producción de vivienda teniendo en cuenta la diversidad de actores sociales que intervienen y sus intereses; y, en ese marco, se repasa la concepción de producción social del hábitat desde distintas posturas teóricas con el objetivo de fijar posición respecto a los conceptos de autogestión y autoconstrucción. Por último, a fines de actualizarlo, se retoman el debate teórico clásico de los años ‘70 sobre la producción de vivienda estatal basado en el binomio “planificación centralizada” versus “autoconstrucción” de Turner (1977), Pradilla (1982; 1987) y Burguess (1978), y el debate de los años ’90 sobre autoconstrucción de autores como Hardoy & Satterthwaite (1987) y Pelli (1994).

En los capítulos tres y cuatro se reconstruyen las características y líneas generales que asumieron el Programa de Autogestión para la Vivienda reglamentado por las leyes 341/964 y los programas Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3 (PRTExAu3), Programa Rehabilitación del Hábitat del barrio de La Boca (PRHLB) y el Programa Viví en tu Casa a lo largo de sus ciclos de implementación, los cambios formales que se les introdujeron, las modalidades de implementación, un análisis presupuestario y el entramado de actores intervinientes en los procesos de implementación. Por último, se presenta el universo de proyectos/obras encarados por los programas, sus estados de avance y los casos seleccionados para el análisis.

En los capítulos cinco y seis, se analiza la etapa de implementación de la política y de producción de las obras de los programas seleccionados desde la construcción teórica y conceptual de una de las principales variables que se evalúa en los casos de estudio: la participación social. En el capítulo cinco se revisa la existencia o inexistencia de instancias de participación social y la incidencia de las mismas en la configuración de usuarios activos/pasivos de la vivienda en las distintas fases del ciclo de vida^[8] de los programas bajo análisis. En el capítulo seis se corre el foco de análisis hacia el interior de los proyectos y se analizan los modos de ejecución de las obras finalizadas “llave en mano” y autogestionario, indagando las instancias de participación y de toma de decisiones de sus adjudicatarios en las etapas de diseño y producción de las viviendas, y las modalidades de adjudicación/designación de las mismas.

En los capítulos siete y ocho se analiza la etapa del habitar por parte de sus moradores en tres escalas de análisis: la vivienda, el complejo habitacional y el entorno barrial de enclave. Para ello, en el capítulo siete, se define conceptual y teóricamente a la “vivienda digna” a partir de la identificación de condiciones de habitabilidad desde un enfoque de integralidad, y se descompone la variable “modos de habitar, apropiación y uso” para abordar los casos de estudio. Desde este marco teórico-conceptual, se analizan las viviendas producidas comparando las condiciones de habitabilidad de lo físicamente construido y la adaptación de estas a las necesidades de los usuarios, poniendo el foco en tres subsistemas de análisis: el habitacional, el cultural y el territorial/ambiental (Barreto, 2008). Por último, se analiza la consolidación del uso, goce y apropiación de los moradores a partir de la percepción que ellos tienen sobre un conjunto de variables seleccionadas. En el capítulo ocho se transita hacia la escala de análisis de los conjuntos habitacionales y el entorno barrial en el que se insertan las viviendas poniendo el acento en el subsistema cultural, el territorial/ambiental, el social y el económico (Barreto, 2008). Luego se estudian los entornos barriales a partir de la localización de emplazamiento y las estructuras de oportunidades asociadas a la vivienda, la percepción de distancias/proximidades a los servicios socio-urbanos, y la percepción de integración a la ciudad por parte de los usuarios de las mismas. Por último, se aborda el plano de las relaciones vecinales hacia el interior de los complejos y hacia afuera, el barrio.

Por último, el capítulo nueve condensa e integra los resultados de la investigación y concluye en una relectura de las hipótesis de investigación en clave interpretativa. Adicionalmente, a modo de aporte teórico-conceptual se retoma el debate clásico de la provisión de vivienda de los años ’70-‘90 y se propone una actualización del mismo –con la intención de plantear un aporte superador– desde la práctica autogestionaria de producción de vivienda a partir de una perspectiva de integralidad cuestionadora de las relaciones sociales –y económicas– vigentes.

---