Introducción

En enero de 2017 el Ecuador aprobó la Ley Orgánica de Movilidad Humana (LOMHU), después de un largo debate y proceso de discusión que arrancó una década antes, a raíz de la elaboración de la Constitución de la República de 2008.

Por lo general, los estudiosos sobre la política migratoria hacen un análisis del corpus legal, de aquello que queda reglamentado o instituido, en palabras de Abélès (2000), pero existen muy pocos estudios que dan cuenta del proceso que conduce a la producción de reglas y aprobación de dichos instrumentos jurídicos. En este contexto, el objetivo de este capítulo es analizar el proceso de construcción del proyecto de ley de movilidad humana para saber: ¿qué actores estuvieron atrás del proyecto? ¿Cuáles son los enfoques en disputa? ¿Por qué ha sido tan complejo aprobar un nuevo marco normativo en materia migratoria?

En este texto entiendo la etnografía, y a la investigación en general, no solo como una herramienta para producir conocimiento, sino también como una práctica política y de compromiso social. Si bien autores como Bourdieu (1993), Taussig (1997), Abrams (2006), Abélès (2000), Latour (2004), Das y Poole (2004), Sharma y Gupta (2006), Clastres (2004), Graber (2015) y en la región latinoamericana Lagos y Calla (2007), Schavelzón (2010, 2012), Hervia de la Jara (2009), Agudo y Estrada (2011), por señalar algunos (cuyas ideas centrales desarrollaremos en el siguiente capítulo), han aportado a la construcción de los estudios desde la antropología del Estado, estos debates han entrado de manera escasa en la academia regional, por lo que se tienen pocos trabajos etnográficos sobre instituciones públicas donde se vea al Estado como un hecho cultural (Steinmetz, 1999) fruto de procesos históricos, ideológicos y materiales siempre cambiantes que lo han constituido.

Lo que describo en este texto se refiere principalmente al proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana (LOMHU), pero no tanto desde su contenido o su aplicabilidad, como analizó Sharma (2013), sino de su preparación o, parafraseando a Latour (2004), desde la necesidad de entender “a la fábrica del derecho”. Siguiendo al antropólogo francés, quien hizo una etnografía sobre el Consejo de Estado, este estudio busca entender cómo se produce el marco jurídico (en este caso de movilidad) prestando atención a su tratamiento, su confección, su escritura, debate e interacciones entre los actores, entre otros tópicos. En otras palabras, analizo cómo ha sido el proceso de construcción del proyecto de Ley y a los actores claves inmersos, siguiendo mi “objeto de estudio” en la línea que propuso Mintz (1996). Además, se busca el enlace entre antropología, política, actores e instituciones desde el análisis del tratamiento particular del tema migratorio.

A nivel metodológico, esta producción se basa en un trabajo etnográfico realizado a partir del ciclo postconstituyente 2008-2016, cuando iniciaron los diferentes intentos y la elaboración de anteproyectos de ley migratoria, en donde participé en varias etapas, haciendo observación participante y participante observación en los diferentes ministerios (Secretaría del Migrante, Cancillería) y en la Asamblea Nacional, así como entregando aportes en la construcción del articulado en las discusiones de la Comisión de Relaciones Internacionales y Soberanía de la Asamblea (en adelante Comisión), y con información específica y comentarios cuando solicitaban mi opinión^[1].

Una vez que el proyecto de ley entró formalmente a la Asamblea Nacional, a mediados del año 2015, asistí a la mayoría de debates de la Comisión, a las reuniones convocadas por algunos asambleístas y por el Grupo Parlamentario por los Derechos de los Migrantes, así como en las reuniones de trabajo de los equipos asesores. Dada la cercanía que mantuve en este espacio institucional, algunos honorables y asesores decían de manera jocosa “Denle la palabra al asambleísta alterno Ramírez” o “Bienvenido, asambleísta Ramírez”. ¡A ratos sentía que solo me faltaba votar! Dada mi activa participación, fui invitado en calidad de “experto” al pleno para exponer sobre el proyecto de ley en el primer debate realizado en noviembre del año 2016.

A lo largo del tiempo en que realicé el trabajo etnográfico (desde mediados de 2013 hasta finales del 2016) mantuve varios diálogos, entrevistas y reuniones con diferentes actores, tanto del Ejecutivo como de la Asamblea Nacional, desde las máximas autoridades hasta el nivel de asesores, haciendo observación de las prácticas políticas, de la forma en que funcionan las instituciones y de lo que ocurre en los pasillos. Retomando a Abélès (2000), entendemos por instituciones, por un lado, al proceso que conduce a la producción de reglas y, por otro, la organización resultante que integra a sus miembros en un sistema de restricciones. En el caso de algunas reuniones importantes, en las que no podía participar –por el carácter de reservado solamente para autoridades gubernamentales–, tuve “informantes claves” que me contaban los pormenores.

Todo este trabajo desarrollado, que ha tenido como pretexto, como “objeto” de estudio la elaboración de la Ley de Movilidad, en el que se han analizado los cambios, metamorfosis y continuidades, las tensiones y conflictos entre los actores, las disputas políticas y de poder, confirma la potencia del método etnográfico para los estudios de antropología del Estado, y ratifica que este no es un ente monolítico y meramente ideológico, sino que adquiere forma tangible en las prácticas cotidianas burocráticas, en los discursos e interacciones, en la mentalidad gubernamental, en las reuniones o en las fiestas patrias^[2].

I. Actores, percepciones y disputas

Como ya se señaló en el primer capítulo, el Ecuador tuvo una ley de migración aprobada en 1971, la cual no fue cambiada sino hasta el año 2017. ¿Por qué fue tan complicado y demoró tanto la aprobación de una nueva ley en materia de movilidad humana, pese a que en la Constitución del año 2008 ya se colocaron los cimientos?

Varias pueden ser las explicaciones, pero desde una perspectiva estructural, el principal motivo pasa por la disputa del poder y del enfoque tanto en el interior del gobierno, así como también entre gobierno y sociedad civil, gobierno y organismos internacionales que trabajan el tema de movilidad humana y, en menor medida, entre funciones del Estado: Ejecutivo vs. Legislativo. De ahí la importancia de, en un segundo nivel de análisis, poner la mirada en los actores.

En primer lugar, hay un grupo de actores que preferían mantener la ley de 1971 (me refiero al espíritu de seguridad y control), entre los cuales se puede nombrar al Ministerio del Interior, al Ministerio Coordinador de Seguridad y a una buena parte (la mayoría) de la propia sociedad ecuatoriana. Indudablemente, el Ministerio del Interior, desde sus orígenes, ha mantenido una visión securitista. Basta con escarbar en su historia institucional (Carrillo, 2012) para darnos cuenta de aquello, que no solo sucede en el Ecuador sino en la región. Son los guardianes del “espíritu de Estado”.

En el caso ecuatoriano, históricamente el Ministerio del Interior (hoy de Gobierno) tuvo la rectoría en temas de migración y extranjería. Con el paso de los años, esta competencia la compartió con el Ministerio de Relaciones Exteriores. Aquí se ha dado una disputa compleja por la rectoría de la política migratoria, debido a las dificultades de tener modelos bicéfalos o tricéfalos, que han traído muchas complicaciones al momento de la implementación de las políticas. Como parte del rediseño institucional, con tensiones de por medio, se produjo por ejemplo el traspaso de todo el manejo de visas del Ministerio del Interior a Cancillería –traspaso caótico, a decir de Ackerman (2014)–.

Esta disputa entre ambos ministerios no es un asunto menor y sus complejidades se pueden observar en la propia Ley de Movilidad Humana, en la que se establece la doble autoridad: “la autoridad de control migratorio” (Interior) y la autoridad en movilidad humana (Cancillería). Pero, para efectos de este análisis, el Ministerio del Interior históricamente se ha colocado en el eje de la seguridad y control, además de ser un actor con fuerte peso político en la toma de decisiones. Cabe resaltar que este ministerio no estuvo muy presente en el proceso de elaboración de la ley, pero llegó a las reuniones claves a poner su tinta.

Otro actor en este eje lo constituye la propia sociedad ecuatoriana y ciertos medios de comunicación. Como he sostenido, la sociedad ecuatoriana es en buena parte xenófoba y racista, y discrimina a los inmigrantes. Pero no con todos los inmigrantes. En un estudio realizado con Zepeda et al. (2015) revelamos que hay una percepción cada vez más difundida de que los extranjeros que viven en el Ecuador “son demasiados”. Sin embargo, aunque el 56,5 % tiene esta percepción, el dato oficial de ese año es que apenas el 2,3 % de la población en el territorio ecuatoriano era inmigrante (SICREMI, 2015).

Cuando indagamos en lo dicho sobre los inmigrantes encontramos algunos datos interesantes. Al preguntar si consideraban que “los extranjeros que viven en el Ecuador quitan empleo a los ecuatorianos” (el 60,2 % está “muy de acuerdo” y “algo de acuerdo”), que “generan inseguridad” (el 65,2 % respondió estar entre “muy de acuerdo y algo de acuerdo”) y si “los extranjeros que viven en el Ecuador debilitan nuestras costumbres y tradiciones” hay opiniones divididas: la mitad (48,6 %) están “muy de acuerdo” y “algo de acuerdo”, frente a la otra mitad (47,7 %) que está “algo en desacuerdo y muy en desacuerdo”. Ante la pregunta con respecto a los inmigrantes indocumentados que vienen al Ecuador, el 92,8 % respondió a favor de que se aumenten los controles fronterizos (el 74,4 % estuvo “muy de acuerdo” y el 18,4 %, “algo de acuerdo”), un impresionante 73,3 % se mostró a favor de “deportarlos a su país de origen” (un 48,1 % estuvo “muy de acuerdo” y un 25,6 %, “algo de acuerdo”). Y un porcentaje importante (36,8 %) está muy de acuerdo y algo de acuerdo en “construir muros en las fronteras”. Solo el 14,1 % del público encuestado favoreció la opción de “permitir su entrada sin obstáculos” (4,9 % estuvo “muy de acuerdo” y 9,2 %, “algo de acuerdo”). Es decir, los que estamos a favor de la libre movilidad somos minoría. Vale señalar que estas percepciones negativas han ido en aumento con la llega masiva de migrantes venezolanos a partir del año 2017 (Ramírez, Linárez y Useche, 2019). En efecto, en un reciente estudio (ver capítulo 8 en este libro), realizado en el año 2021, al preguntar si consideraban que “la migración de venezolanos es una amenaza”, la mayoría respondió estar “muy de acuerdo” y asociaban la inseguridad que actualmente vive el país con la presencia de migrantes venezolanos.

La construcción de este imaginario negativo debe mucho a los grandes medios de comunicación (Ynciarte, 2022), que presentan a la migración (sobre todo la irregular), desde una perspectiva de seguridad, como un acto ilícito. La mayoría de las noticias sobre migración irregular en los diarios del país aparecen en la sección de seguridad o policial (Rodas, 2016).

Del otro lado de la mesa, hay actores de la sociedad civil (una minoría como son las ONG, organizaciones que trabajan los temas migratorios y algunos académicos) que también realizan un fuerte lobby con el Estado y tienen una postura de defensa de carácter principista a favor de los migrantes, sobre todo de inmigrantes. Esta visión purista dio paso a señalar que la política migratoria gubernamental es “esquizofrénica” (Arcentales, 2011) o “paradójica” (Margueritis, 2011), no reconociendo los avances que se hicieron en política migratoria durante la década de 2007-2017.

Estos autores, que tienen lecturas reduccionistas, solipsistas y coyunturales, sin analizar los actores, el contexto internacional o los problemas geopolíticos, y sin entender los “complejos estructurales ni las estructuras sociales y los marcos históricos, políticos, legales y económicos, han apuntado los dardos hacia el gobierno, sin entender ni siquiera que este no es monolítico, sino que atrás hay actores en disputa, con diferentes enfoques, orientaciones y poder. No es lo mismo lo que piensa en política migratoria el Ministerio del Interior, la Cancillería, la Secretaría Nacional de Aduanas o la Defensoría del Pueblo.

Por su parte, Domenech y Boito (2019) critican a los actores de la sociedad civil defensores del enfoque de derechos, no solo por abrir canales, instituciones y alianzas con los actores estatales, sino porque terminan validando y usando el lenguaje tecnocrático de la “gobernabilidad migratoria”, con una visión legalista de los derechos, en la que hay una confianza excesiva en el reconocimiento formal de estos.

Por otro lado, encontramos actores tanto del gobierno central, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de otros poderes del Estado (como la Defensoría del Pueblo y algunos asambleístas) como de la llamada sociedad civil, principalmente organizaciones de migrantes, organismos no gubernamentales, académicos, sectores de la Iglesia y asociaciones de migrantes y retornados, entre otros, que podemos colocar como defensores del enfoque de derechos, promigrantes, pero con diferentes posiciones en el interior e incluso con algunas confrontaciones de enfoque^[3].

De todos ellos, el que tiene más poder en temas relacionados con la Movilidad Humana es el Ministerio de Relaciones Exteriores, que lleva la rectoría de los temas consulares, emigratorio, refugio, inmigratorio, visas y documentos de viaje, entre los principales. Como veremos más adelante, fue en este actor sobre quien recayó la elaboración del texto preliminar.

Las posiciones más radicales entre estos actores hacen cuestionamientos a cualquier tipo de política gubernamental que implique control de la migración. Entienden la “libre movilidad” como la eliminación de todo tipo de barrera migratoria, incluida en fronteras, puertos y aeropuertos. Por otro lado, hay cierto tipo de actores (sobre todo asociaciones de retornados y personas retornadas) que demandan al Estado la garantía de varios derechos, sobre todo el acceso al trabajo, vivienda y crédito, entre otros, bajo una mirada más paternalista. Aquí, nuevamente la crítica de Domenech y Brito (2019) es pertinente al señalar que varios defensores de los derechos humanos de los migrantes se contentan con los derechos obtenidos, o sea, con los derechos existentes, en lugar de llevar más allá los límites de la imaginación política.

Hay un fuerte grupo en este sector (sobre todo ONG) que se ha concentrado en el tema de los refugiados y solicitantes, quienes efectivamente se encuentran en una situación de mayor precariedad en comparación con otro tipo de inmigrantes. Desde los actores gubernamentales, sobre todo la Cancillería, se han concentrado más en los derechos de los ecuatorianos en el exterior, involucrándose en una fuerte lucha en los últimos años en defensa de ellos. El trabajo lo han realizado desde el servicio consular, así como en los diferentes diálogos bi- y multilaterales, en donde se discute a nivel regional y global sobre esta materia.

Finalmente, hay otro grupo de actores, conformado por organismos internacionales liderados por la Organización Mundial para las Migraciones (OIM), que propician el enfoque de la gestión y gobernabilidad migratoria señalado en los anteriores capítulos, y que brindan apoyo “técnico” a actores gubernamentales (y también no gubernamentales), tanto nacionales como locales, tratando de introducir el discurso de que con una buena gestión de la migración “ganamos todos”.

Pese a estas tensiones, tanto la OIM como la ACNUR hicieron un fuerte lobby para meter su enfoque en el articulado de la ley e incluso elaboraron sendos articulados, como veremos más adelante. En este escenario, hay una serie de actores con diferentes visiones, orientaciones, poder e intereses en cuanto a la razón de ser de la política migratoria y en el enfoque que debe tener la política y el marco legal en movilidad humana, lo que ha imposibilitado llegar a consensos, ya sea porque en algunos casos son extremadamente securitistas o extremadamente garantistas, soberanistas, paternalistas o desarrollistas. Todas estas miradas se volvieron a ver dentro de la Asamblea al momento de debatir y socializar el proyecto de ley. Vale la pena resaltar que, desde los actores de las organizaciones de migrantes, las más activas a la hora de demandar al Estado ecuatoriano han sido las asociaciones de migrantes retornados.

Los actores políticos, sociales e internacionales disputan sentidos, orientaciones y enfoques en materia de política migratoria. Estas disputas hacia el interior del Estado, como entre el Estado y la sociedad civil y entre el Estado y los organismos internacionales, dio paso en la práctica a varios conflictos, que por lo general terminaban en llamados a aplicar de manera directa y por prelación la Constitución de la República y no la Ley de Migración o, en otros casos, aplicar la Ley de Migración sin respetar los principios constitucionales. En este escenario postconstituyente varios actores se apresuraron a elaborar borradores de ley en materia de movilidad humana, tema que analizamos a continuación.

II. Borradores y “refritos”

El primer intento de elaborar un proyecto de Ley de Movilidad Humana fue en el periodo 2008-2009, después de aprobada la Constitución. La ex Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI), que en ese momento tenía la rectoría de la política migratoria (en conjunto con otras instituciones del Gobierno y la sociedad civil), abrieron espacios para empezar la construcción de una nueva ley. Se conformó un equipo intersectorial, compuesto por representantes de dicha cartera de Estado, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MJDH) y la Coalición para las Migraciones (grupo de la sociedad civil conformado por varias organizaciones).

De este espacio salió el denominado Grupo Promotor, que elaboró un documento titulado “Proceso para la elaboración e implementación del proyecto de Ley Integral de Movilidad Humana”. Vale la pena resaltar que desde el inicio se pensó en un proyecto “integral” que contemplara las diferentes aristas de la movilidad: emigración, inmigración, retorno, refugio, trata y tráfico de personas. Este tema fue nodal, en el que además hubo consenso entre todos los actores.

En esta primera etapa, se llegó a contratar consultores especialistas en las diferentes temáticas señaladas, a quienes se les encargó la elaboración del primer articulado en el ámbito de su experticia. Se armaron talleres Estado-sociedad y se conformó un equipo núcleo técnico-político. Este proceso, que arrancó con fuerza y bien estructurado, se vio interrumpido por la posición de ciertos actores de la sociedad civil que renunciaron y se salieron de la mesa cuando el Gobierno impuso el pasado judicial a ciudadanos colombianos que querían entrar al país, a inicios del año 2009. Esta posición extrema, que no entendió la coyuntura de las relaciones diplomáticas entre el Ecuador y Colombia, produjo el resquebrajamiento del proceso de construcción del primer borrador de la ley^[4].

A estos extremismos de actores puristas de abandonar la mesa de construcción de la Ley de Migración hay que sumar las complejas relaciones entre la SENAMI y la Cancillería: este último ministerio trabajó exclusivamente en una propuesta de ley de inmigración (temas en los que dicha cartera de Estado tenía la rectoría) que tampoco logró cuajar debido a la salida inesperada del canciller de aquel momento (enero de 2010).

En ese mismo año se realizó una evaluación de todos los productos que salieron del primer intento de elaborar la ley. La SENAMI volvió a liderar el proceso y armó nuevamente un equipo conformado esta vez exclusivamente por funcionarios de dicha secretaría, con el acompañamiento interinstitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES). De esta etapa vale la pena resaltar que se elaboró el “Documento Político Estratégico para el Proceso de Construcción de la Ley de Migración”, que era una suerte de carta de navegación para que la ley llegara a buen puerto.

La sociedad civil queda afuera de este proceso, lo que marca una escisión, y coloca a muchos de estos actores sociales que trabajan en temas migratorios en una abierta oposición al gobierno. En su reemplazo aparece un nuevo actor: la OIM. En efecto, la SENAMI, a mediados del año 2010, decide contratar una consultoría internacional para la redacción técnico-jurídica del proyecto, el cual se financió a través de la OIM, que en dicho año elabora el “Código Orgánico de Gestión Integral de las Migraciones Internacionales”. Como se observa, cambia desde el nombre y aparece el enfoque que ya hemos señalado anteriormente: “gestión –integral– de las migraciones”. A inicios de 2011 se da una reunión entre la SENAMI y la OIM, donde se aprueba el producto elaborado por la consultora. El borrador de la ley estaba listo para ser presentado.

En esta etapa se trabaja mucho en el tema de las competencias sectoriales, donde ya entran en escena las principales instituciones involucradas en el tema: la SENAMI, la Cancillería, el Ministerio de Justicia y el Ministerio del Interior. También se llevan a cabo reuniones de alto nivel con el gabinete de seguridad, la Secretaría de Inteligencia y el Ministerio Coordinador de Seguridad. Como vemos, en esta etapa aparece con fuerza el ala de seguridad y control, que llegó a presentar una propuesta de política migratoria.

Entre finales de 2011 e inicios de 2012 se producen cambios de autoridades en el interior de la SENAMI y llegan a posicionarse dos nuevos secretarios nacionales, quienes deciden realizar nuevamente una consultoría y conformar un nuevo equipo para elaborar la ley. Toman como insumo los documentos anteriores, pero se elabora un nuevo texto, que esta vez es denominado “Ley Orgánica de Migraciones”.

Para todo esto, la SENAMI –a un lustro de su nacimiento- se había debilitado mucho como actor político: tenía rechazo de varios sectores, tanto del gobierno como de la sociedad y de los propios emigrantes, que señalaban que se debía repensar su misión y hasta su propia existencia.

En el año 2013 se realizan algunos cambios de “ingeniería institucional” dentro del gobierno, y uno de los principales tuvo que ver con la Cancillería, institución en la que se crea el nuevo viceministerio de Movilidad Humana. La Presidencia de la República del Ecuador (2013) emite el decreto Ejecutivo N.° 20 del 10 de junio, que señala:

… Transfórmese la Secretaría Nacional del Migrante en Viceministerio de Movilidad Humana e incorpóreselo en la estructura administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, con todas las competencias, responsabilidades, atribuciones, antes de la expedición de este Decreto Ejecutivo (artículo 1).

Cámbiese la denominación del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración por Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (artículo 2).

Con este decreto del Ejecutivo se pone fin a la SENAMI y la Cancillería se trasforma en la nueva cabeza de la política migratoria nacional, y tiene a su cargo la responsabilidad de coordinar la elaboración del proyecto de Ley de Movilidad Humana.

Mientras se engranaba y ponía en marcha el flamante viceministerio, otros actores políticos y de la sociedad civil deciden tomar la iniciativa de construir otra propuesta de ley: uno de ellos fue la Defensoría del Pueblo, que en el año 2013 trabaja en la elaboración de un proyecto titulado “Ante Proyecto de Ley Orgánica e Integral de Movilidad Humana”, una propuesta completa de proyecto elaborada con apoyo técnico y económico de la ACNUR. En la introducción de aquel anteproyecto se señala:

La Defensoría del Pueblo del Ecuador inició un proceso de construcción del anteproyecto de Ley Orgánica Integral de Movilidad Humana con fundamento al artículo 134 de la Constitución […] y también motivada por las serias limitaciones que mantiene la normativa vigente sobre movilidad humana que han tenido como consecuencia la vulneración de los derechos de las personas en situación de movilidad (Defensoría del Pueblo, 2013).

Para este momento, todas las voces que pedían a gritos una nueva ley de migración basaban su argumentación en la necesidad de actualizar la vetusta ley de 1971, que era contraria a los principios constitucionales actuales. Sumado a la “crisis” en el Ejecutivo, por los cambios institucionales, de autoridades y la falta de concreción de un proyecto de ley que llegara a la Asamblea, la Defensoría de Pueblo tomó la iniciativa de elaborar este anteproyecto.

El viceministerio de Movilidad Humana recoge este articulado, el material fruto de las diferentes consultorías y proyectos realizadas por la ex-SENAMI, aportes de asambleístas y secciones del borrador del Código Orgánico de Relaciones Internacionales que trataban sobre movilidad, revisión de ciertas leyes de migración de la región, entre otros documentos^[5] y, en un esfuerzo de sistematización, arma un primer “refrito”, una estructura de la ley, y se empieza a construir un articulado nuevo.

Al finalizar el año 2013 se realizan reuniones entre la Cancillería y los asambleístas representantes de los ecuatorianos en el exterior, más una asambleísta nacional, reuniones interministeriales con el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, Desarrollo Social, Seguridad, Gestión de la Política, Inteligencia y Defensoría del Pueblo, así como reuniones internas del equipo del Viceministerio de Movilidad Humana.

Desde la Cancillería se decide trabajar directamente con la Asamblea Nacional (AN) y se conforma el autodenominado Equipo Núcleo Cancillería-AN. En esta etapa del proyecto, se trabaja en la elaboración de los primeros artículos, partiendo del consenso de que el corpus de la ley tiene que moverse en el triángulo delimitado por derechos, desarrollo/buen vivir y seguridad integral.

La primera estructura y articulado aprobado y socializado en el interior de diferentes estamentos del Estado data de enero del año 2014, tenía nueve títulos y, al igual que las versiones anteriores, recuperaba la mirada integral a lo largo de diferentes capítulos que abarcaban las aristas de la movilidad ya señaladas, y una primera sección sobre derechos comunes para todas las personas en movilidad.

Uno de los aspectos más innovadores de este borrador se encontraba en el apartado referente a la permanencia de inmigrantes en el Ecuador, y se planteó un capítulo sobre la “ciudadanización”, que consistía en reconocer la pertenencia y arraigo de un extranjero al Estado ecuatoriano, sin tener que optar por la naturalización. El art. 107 de aquel proyecto rezaba: “[…] la ciudadanización en el Estado Ecuatoriano es el pilar para la construcción de la ciudadanía suramericana y avanza hacia la ciudadanía universal, la libre movilidad y el fin de la condición de extranjero según lo dispuesto en la Constitución”.

Posteriormente, se realizaron varios talleres de socialización en varias provincias del país y en el exterior sobre la estructura de la ley, con una amplia participación tanto de actores del Estado como de la sociedad. Entre enero de 2014 y junio de 2015 el borrador de la ley original sufre algunas metamorfosis en su articulado –se incorporan nuevos ingredientes con tinte securitista, se eliminan otros, circulan en el interior de Cancillería varios borradores– hasta que finalmente es aprobado por las autoridades, después de varias reuniones y talleres de discusión entre diferentes actores del Ejecutivo y Legislativo –incluido el hexágono–^[6] antes de entrar a la Asamblea Nacional.

III. El proyecto “final”

El proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana (LOMHU), después del largo recorrido aquí descrito, finalmente fue presentado como iniciativa legislativa a la Asamblea Nacional el 16 de julio de 2015, aunque, como se ha dicho, fue la Cancillería la que lideró la elaboración del articulado. Dicho texto, presentado formalmente por los seis asambleístas representantes de los ecuatorianos en el exterior y una asambleísta nacional, contenía 49 fojas y constituía un proyecto de ley que intentaba ver los temas de migración de manera integral, analizando las diferentes aristas que conforman la movilidad humana. Además, el proyecto actualiza los trámites administrativos de documentos de viaje, legalizaciones, ingresos, salidas, estadías, naturalizaciones, prevención de la migración riesgosa, servicios consulares e institucionalidad. Esta versión contenía 184 artículos distribuidos en catorce títulos y dos disposiciones transitorias.

Entre sus puntos positivos, aparte de la mirada integral del hecho migratorio, se destaca el énfasis en los Considerandos a la preeminencia de la Constitución, el principio de igualdad de derechos, el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad, la integración regional, la eliminación progresiva de la condición de extranjero o la prohibición de criminalización (art. 4) y el reconocimiento de la necesidad de contar con mecanismos accesibles para la regularización de los no nacionales y la priorización del principio de reagrupación familiar.

Sin embargo, había muchos elementos contradictorios que mantenían intacto en varios pasajes el espíritu y articulado de las leyes del pasado. Era evidente que los actores securitistas habían puesto su tinta antes de que el texto llegara a la Asamblea. En un análisis realizado (Acosta y Ramírez, 2015) señalamos algunos aspectos que nos preocupaban del proyecto, sobre todo en lo referente a las secciones de inmigración y extranjería. En particular, el énfasis en el enfoque de control al momento de tratar sobre los extranjeros y la permanencia de elementos que pueden crear incertidumbre jurídica o demasiada discrecionalidad por parte del Estado. Para esta versión que entró a la Asamblea, aquella sección sobre “la ciudadanización” ya había sido eliminada y no contemplaba ninguna referencia sobre los migrantes intrarregionales o la ciudadanía suramericana.

Fue en la Comisión de Relaciones Internacionales de la Asamblea Nacional donde se dieron los debates y un riguroso –y nuevamente participativo– proceso de análisis para el que fueron invitados funcionarios gubernamentales, de otros poderes del Estado, académicos, representantes de organismos internacionales y a propios emigrantes e inmigrantes^[7]. Había consenso con respecto a que el texto debía ser mejorado sustancialmente, aunque todavía existían voces que pedían su archivo inmediato o la elaboración de un nuevo proyecto.

Este trabajo de revisión se realizó en el último cuatrimestre del año 2015, y a partir del 12 de agosto del mismo año comenzó la primera sesión para debatir el proyecto dentro de la Comisión, el cual fue acompañado por el Grupo Parlamentario por los Derechos de las Personas en Movilidad Humana (GPDPMH).

Gran parte del debate durante esos meses se ocupó del tema de la inmigración, la concordancia con la Constitución, la rectoría de la política migratoria, la migración vista desde la integración, los tipos de visas y el refugio, por señalar los principales temas discutidos. Aparecieron todos los actores que señalamos en el anterior apartado y pusieron sobre la mesa sus miradas y enfoques: los fundamentalistas, los securitistas, los soberanistas, los garantistas, los paternalistas, los integracionistas, los estatistas. El debate fue intenso y propositivo en esta época, y se discutieron principios, conceptos y casos puntuales, hasta temas de redacción y puntuación.

Desde finales de noviembre y diciembre de 2015, se realizó un proceso de socialización en las diferentes provincias del país y en el exterior para seguir recogiendo insumos y observaciones de la sociedad por fuera de la Asamblea, lo cual demuestra una vez más la amplia participación, tanto antes de que entre el texto al parlamento como durante el proceso de construcción de la ley. En total se realizaron nueve eventos de socialización en las provincias, con una asistencia de 832 personas, y en el exterior se realizaron 30 eventos, con una participación de más de 1000 personas (Asamblea Nacional, 2016). Finalmente, todo este material fruto del proceso participativo se empezó a sistematizar en la Comisión de la Asamblea, con el apoyo de la presidenta del GPDPMH.

IV. El desenlace y los cambios de actores de última hora

Al iniciar el año 2016, dos actores claves en este proceso de elaboración y sistematización de los insumos del proyecto de LOMHU dejaron sus puestos. En diciembre del año 2015, el presidente de la Comisión de Relaciones Internacionales y Soberanía fue sancionado por el comité de ética del Movimiento al que pertenecía, Alianza País, lo que ocasionó su posterior salida del movimiento y de la presidencia de la Comisión; a finales de febrero, la asambleísta y coordinadora del Grupo Parlamentario por los Derechos de las Personas en Movilidad Humana fue nombrada cónsul general en Nueva York, motivo por el cual tuvo que dejar su curul. Antes de partir envió una carta a la nueva presidenta de la Comisión en la que le entregó todo el trabajo realizado:

… Desde el Grupo Parlamentario por los Derechos de las Personas en Movilidad Humana de la Asamblea Nacional hemos desarrollado una serie de actividades y eventos orientados a recoger los insumos del pueblo para la mencionada ley […]. Asimismo, con el afán de apoyar el trabajo de la Comisión que parecía carente de equipo que asuma el trabajo de la Ley, nos comprometimos a desarrollar un documento que recoja los diferentes aportes que se recibieron durante el proceso de socialización […]. Por lo tanto, me complace presentar este informe del Proyecto de Ley de Movilidad Humana como aporte para el desarrollo del Informe para el Primer Debate de esta Comisión (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2014).

Efectivamente, lo que se presentó fue un documento escrito ya como proyecto de ley que, según algunos informantes, no tenía sostén en todos los insumos recogidos en el periodo de socialización. Esto motivó a que la nueva presidenta de la Comisión decida crear, a inicios de marzo del año 2016, una subcomisión en la que se participaba a nivel de asesores, con el propósito de sistematizar, compilar y analizar todos los insumos y presentar una nueva propuesta de Ley Orgánica de Movilidad Humana. La Subcomisión de la Asamblea trabajó de marzo a agosto en 34 sesiones, de tres a cuatro horas cada sesión, y presentaron en julio un avance preliminar.

Mientras esto ocurría en el interior de la Asamblea, en el Poder Ejecutivo se produce un inesperado cambio del ministro de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. Como señalamos, el proyecto original que entró a la asamblea fue cocinado desde la Cancillería e indudablemente estos cambios de actores en dicho Ministerio produjeron que las autoridades entrantes intentaran imponer sus nuevos puntos de vista al proyecto de ley, que, para aquel entonces, ya estaba bastante horneado en la Asamblea.

Esto provoca que, paralelamente al trabajo que realizaba la subcomisión, luego de una reunión mantenida entre la presidenta de la Comisión de Relaciones Internacionales y la nueva viceministra de Movilidad Humana se empiece a trabajar en otro articulado. Para el 10 de agosto del año 2016, cuando se reinician los debates en la Comisión, para sorpresa de todos los presentes, se presenta a los miembros dos proyectos de ley, o para ser más específico, el mismo proyecto, pero con dos versiones: el elaborado por la Subcomisión (versión con 168 artículos) y el que trabajó la Cancillería con el aval de la presidenta de la Comisión (versión con 172 artículos), lo cual ocasionó que se suspenda dicha reunión y se defina la metodología por seguir. Esto a mi criterio fue producto de tensiones, desconfianzas latentes e incluso malentendidos entre las cabezas de la Comisión y las nuevas autoridades del Viceministerio de Movilidad Humana (aunque pertenecían al mismo partido político). En ninguno de los dos borradores del proyecto había alguna mención sobre la migración intrarregional ni la ciudadanía suramericana, tema que se venía trabajando desde la Unasur e impulsando para que el Ecuador incorporara en la nueva ley.

Entre agosto y noviembre la Comisión tuvo 16 sesiones: finalmente prevaleció el articulado de la Subcomisión, el cual fue afinado por los parlamentarios. En esta etapa ya no hubo participaciones externas. Hay que resaltar el peso –con intervenciones acaloradas incluidas– de los asesores de la presidenta y del secretario de la Comisión, quienes jugaron un papel central en la elaboración del articulado final. Estos actores tuvieron un poder real a la hora de colocar y eliminar algunos artículos, sobre todo el equipo de asesores de la presidenta, a quienes incluso algunos asambleístas reclamaron por no incorporar algunos de los temas propuestos y aceptados en la comisión. Finalmente, ellos fueron los que estaban al frente del computador. Vale la pena señalar la casi nula presencia e incidencia de las nuevas autoridades de la Cancillería durante este tiempo.

Fue en este último periodo que se logró intercalar un capítulo sobre la comunidad suramericana en el Ecuador. Si bien otros países tienen artículos dedicados a los migrantes regionales o a los acuerdos regionales firmados^[8], el proyecto de ley que se preparaba desde la Asamblea constituyó la única que incorpora el concepto de “ciudadanía suramericana” y dedica un capítulo específico que genera seguridad jurídica, claridad y certeza a los ciudadanos de la región y da facilidades para su residencia. De igual manera, se incorporan otros tópicos a lo largo del texto que inclinaron la mesa hacia una ley de movilidad humana con enfoque de derechos. Finalmente, en la sesión número 247, del 14 de noviembre del año 2016, la Comisión debatió y aprobó con la presencia de ocho asambleístas el informe final para llevar al Pleno.

V. La recta final: a las puertas del horno casi se quema el pan

Después de esta larga elaboración del proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, con apagones de por medio, el 22 de noviembre del año 2016 fue presentado el proyecto final al Pleno de la Asamblea Nacional para su primer debate, con la presencia de 86 asambleístas. En dicha sesión hubo consenso tanto entre los parlamentarios del oficialismo como de la oposición sobre la necesidad de contar con un nuevo marco jurídico en migración, haciendo intervenciones más declarativas que propositivas, enfatizando en los temas de los ecuatorianos en el exterior (vistos como héroes), en los retornados (que necesitaban más beneficios y no trabas burocráticas, sobre todo con respecto a temas de retorno de manaje), y no faltó quien hablara de los extranjeros, refugiados, asilados y la migración indocumentada, vistos como un problema (“somos demasiadamente libres”, “los extranjeros compiten con los ecuatorianos”, “los refugiados han desplazados en el trabajo a los ecuatorianos”, “damos asilo a un hacker en Londres”)^[9]. Es necesario resaltar que el tema de migración y desarrollo que antes era el que estaba más presente dentro de los debates políticos prácticamente estuvo ausente en el primer debate, en donde cobró centralidad el tema del retorno.

A inicios de diciembre se retomó el debate dentro de la Comisión para realizar ajustes y se invitó nuevamente a ciertos actores estatales, de organismos internacionales y de una asociación de retornados. Algunas organizaciones y personas hicieron llegar sus observaciones por escrito^[10].

Nuevamente se realizó un hexágono y en este especio quien tomó las riendas de discusión sobre los temas nodales fue el secretario jurídico de la Presidencia de la República. Aquí se debatieron y se incluyeron algunos temas no menores, como exigir seguro médico privado a los extranjeros que quieran residir en el país, se trató de eliminar la posibilidad de que se pudieran regularizar por la vía de la ciudadanía suramericana los cónyuges que no eran de la región y se puso en tela de juicio el abrir un proceso de regularización extraordinario que constaba en el proyecto (en la transitoria segunda), entre otros aspectos que nos recordaron la presencia vigente de actores con peso político que ven la inmigración como un problema para el Estado. Por eso se introdujeron algunos artículos referentes a los inmigrantes, como “no ser considerado una amenaza o riesgo para la seguridad interna según la información que dispone el Estado ecuatoriano” como requisito para dar residencias.

En la penúltima sesión de la Comisión (de más de cinco horas), se debatió el nuevo texto, que incorporó muchos de los cambios que sufrió el articulado posthexágono, cuyo principal crítico fue el expresidente de esta Comisión, quien pidió reiteradamente explicaciones sobre los cambios de última hora y puso muchos de los temas conflictivos sobre la mesa, tratando de volver al texto original. En dos ocasiones los miembros del oficialismo se reunieron a puerta cerrada: era palpable la tensión dentro de la Comisión y el malestar de algunos asambleístas del oficialismo por la incorporación de las últimas modificaciones.

Al finalizar el año 2016, en la continuación de la sesión número 255, el martes 27 de diciembre del año 2016, en el contexto del Día Internacional del Migrante, al inicio de la campaña electoral y a cinco meses de que termine el gobierno de Rafael Correa, la Comisión de Relaciones Internacionales aprobó el texto final y el informe para el segundo debate (Asamblea Nacional, 2016b).

En términos generales, la estructura del articulado se mantuvo igual, aunque con pequeños cambios de forma y algunos de fondo. Los principios y la parte dogmática de la ley se ponen al tenor de la Constitución, retomando el principio de ciudadanía universal, libre movilidad, prohibición de criminalización, protección de las personas ecuatorianas en el exterior, igualdad ante la ley y no discriminación, propersona, interés superior del niño, niña y adolescentes y no devolución e integración regional.

Durante todo el tiempo de elaboración de los diferentes proyectos se mantuvo hasta el final algo que al principio parecía muy complicado: tener una ley pensada en todas las diferentes aristas de la movilidad humana y que se mantenga el articulado en un equilibro entre el enfoque de derechos, el buen vivir y la seguridad humana, inclinando la balanza más para el primero^[11]. En la exposición de motivos de la ley se señala:

… Es necesario contar con una ley de movilidad humana que tenga como ejes la supremacía de las personas como sujetos de derechos, el buen vivir y la seguridad humana, que reconozca todas las manifestaciones de la movilidad humana, esto es: la emigración, el retorno, la inmigración, el tránsito, el refugio, el asilo y la apátrida, a más de considerar a las víctimas de la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes; este marco normativo requiere adaptarse a los principios constitucionales de libre movilidad establecidos en la Constitución (Asamblea Nacional, 2016b).

El proyecto de ley, en el cual hubo una amplísima participación de diferentes actores, entró a su segundo y definitivo debate los días 4 y 5 de enero del año 2017, en donde, luego de dar lectura al informe, intervinieron 23 asambleístas para hacer algunas comparecencias sobre el rol de los migrantes en el exterior, otros para pedir más para los retornados (tema que más concentró la atención) y algunos honorables intervinieron para pedir ajustar ciertos tópicos (la mayoría vinculados justamente a las personas retornadas).

El día de la votación asistieron al Pleno 88 asambleístas. Para aprobar la ley se necesitaban al menos 69 votos a favor, pero ese día solo llegaron 58 asambleístas del oficialismo. Tal como me contó una informante, la oposición había anunciado su abstención al proyecto, con lo cual la ley no se aprobaría. Se empezó a hablar con algunos de ellos para solicitar su voto, pero, aunque cinco asambleístas de la oposición dijeron que votarían a favor, seguían faltando votos. Al final, al momento de la votación, para sorpresa de todos, la ley fue aprobada por unanimidad con 88 votos (58 de asambleístas del oficialismo y 30 de la oposición). Como señaló mi informante: “Movimos intereses políticos en el contexto de la campaña electoral y uno que otro corazón. Literalmente parimos la ley en el pleno”.

Finalmente el Ecuador después de 45 años contaba con una nueva ley, la octava en materia de migración en la historia del país, la primera con el nombre de movilidad humana y con una mirada integral para legislar sobre las diferentes personas en movimiento, que es la parte medular estipulada en el Título I y la primera en la región que incorpora el concepto de ciudadanía suramericana, a la que se le dedica un capítulo entero e instruye al Estado ecuatoriano a impulsar campañas de información para que regularice la condición migratoria de los ciudadanos de la región, siendo este tema un avance muy significativo. El expresidente Correa, en el Enlace Ciudadano 510, realizado desde Barcelona (España) el 28 de enero del año 2017, firmó sin veto la ejecución de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que entró en registro oficial el 6 de febrero del año 2017.

Cierre

Que esta ley haya demorado tanto en aprobarse y que no se convirtiera en el borrador número cuarenta desde el retorno a la democracia fue posible, entre otras cosas, gracias a que los principales actores involucrados finalmente asumieron que la ley no puede ajustarse a los intereses y enfoques de un solo actor, sino que fue posible gracias al apoyo político del oficialismo para sacar esta norma antes de terminar el gobierno de Rafael Correa; fue posible gracias a la constancia de ciertos actores que nunca bajaron los brazos y al trabajo arduo de la Comisión. La ley demoró en salir no solo por las tensiones y enfoques encontrados, sino también por los cambios de autoridades e institucionales que se dieron es este tiempo. Desde el periodo postconstituyente hubo modificaciones en las cabezas de las principales instituciones como la Cancillería y el Ministerio del Interior; desapareció una secretaría que fue rectora de la política migratoria hasta el año 2013 (la SENAMI); apareció un nuevo Viceministerio de Movilidad Humana y se dieron cambios de autoridades en la Comisión de Relaciones Internacionales dentro de la Asamblea. La institucionalidad del campo migratorio se modificó reiteradamente.

En un Estado y sociedad heterogénea como el Ecuador, donde se viven varias condiciones migratorias; donde existe una parte que está a favor de los derechos de los migrantes pero también otra mayoritaria que rechaza su presencia y raya en la xenofobia hacia los “otros”; en un contexto mundial en el que hemos sido testigos de cómo los migrantes son perseguidos, maltratados y miles han muerto en su periplo migratorio; cuando resurgen las tesis de construir muros, militarizar fronteras o impulsar enfoques neosecuritistas, tener un nuevo marco legal que responda a la realidad migratoria contemporánea, siempre cambiante, para otorgar derechos, obligaciones y responsabilidades, tanto al Estado como a quienes de manera voluntaria o forzada llegaron al Ecuador, así como para aquellos que viven en el exterior, constituyó un gran avance. Mucho más si se considera que este nuevo marco incorporó un fuerte componente de derechos, desde donde se pensó en los grupos excluidos y vulnerables dentro de este campo, como son los refugiados, apátridas, víctimas de trata y tráfico; además, por vez primera se piensa en la migración intrarregional y se incorporan avances sustantivos y nuevos enfoques que no están presentes en ninguna otra ley de la región, como fue el concepto de ciudadanía suramericana. De alguna manera, la imaginación política que se abrió desde la Constitución venció al ordenamiento jurídico convencional en este tema.

Pese a todos los avances, la ley mantiene la histórica bicefalía en la materia al tener una autoridad de movilidad humana y una autoridad de control migratorio, y se mantuvieron en ciertos pasajes visiones soberanistas y enfoques de seguridad nacional. Sin embargo, al hacer un balance general de la ley, esta se inclina hacia la perspectiva promigrante.

No hay que olvidar que las decisiones, leyes, decretos y acuerdos, sobre todo los aquí analizados, impactan directamente en la vida cotidiana de miles de personas que cruzan las fronteras. Los errores de la acción gubernamental, marcos normativos y políticas públicas pueden hacerlas más vulnerables y excluyentes o, en su defecto, los aciertos pueden darles herramientas y oportunidades a las personas en movilidad que les permitan tener una vida más digna.

Epílogo

Una vez aprobada la ley, ninguno de los actores extremistas quedó conforme. Para los defensores de los enfoques securitistas, les parecía una norma sumamente blanda que traería problemas a la seguridad nacional. Por otro lado, los principistas defensores de los derechos veían en varios artículos de la ley no solo que se mantenía una mirada de control, sino que iba en contra de la Carta Magna, motivo por el cual interpusieron una demanda de inconstitucionalidad que nunca prosperó, pese a tener presencia en la Corte Constitucional^[12].

Por otro lado, a partir de la entrada en vigor de la nueva ley, se produjo en la región un incremento de la migración venezolana, siendo el Ecuador el tercer país de recepción después de Colombia y el Perú. Esta estampida migratoria, que tomó por sorpresa a varios gobiernos de Suramérica, produjo que muchos de ellos tuvieran que crear de urgencia nuevos mecanismos para hacer frente a la llegada de cientos de miles de venezolanos (Gissi et al., 2022). Sin embargo, en el caso ecuatoriano, al tener la nueva ley –que pensó en la migración regional–, se puso en práctica la ciudadanía suramericana, conocida popularmente como la visa Unasur. Con este mecanismo, que pide requisitos simples, se logró regularizar a miles de venezolanos, como veremos en el capítulo 5.

Lamentablemente, el gobierno de Lenín Moreno dio un giro en su política exterior y migratoria, motivo por el cual la ley aquí analizada les resultaba incómoda. Se empezó a gobernar vía decretos que incrementaban cada vez más las restricciones a la movilidad y se envió un nuevo proyecto de ley a la Asamblea Nacional, que fue aprobado a finales de enero del año 2021, en el cual sobresale el giro que se le da a la política migratoria gracias al establecimiento de criterios más fuertes en torno a la seguridad, la soberanía y el control.