La propuesta “desde arriba”

En este capítulo se inicia el análisis empírico abordando la propuesta de intervención del PAd desde la perspectiva de quienes lo diseñan, coordinan y llevan adelante a nivel gubernamental. El mismo retoma la investigación realizada en conjunto con la UNTREF, a 10 años de implementación del PAd, sobre las percepciones de las/os funcionarias/os y el equipo técnico dependiente del Estado local. A partir de ahí se identifican algunas características, tensiones iniciales y cambios de funcionamiento a lo largo de su historia respecto a la propuesta de intervención con jóvenes, algunas particularidades de las prácticas deportivas y la gestión asociada con OSC.

El PAd como política recreativa de la CABA

El PAd fue diseñado en 2008-2009 durante la gestión de Mauricio Macri en la CABA y constituye:

una iniciativa pensada para estimular las potencialidades y la capacidad creadora de los adolescentes a través de la expresión artística, del acceso a las nuevas tecnologías de información y comunicación como una herramienta de integración social, y de la práctica de actividades físicas y deportivas orientadas al desarrollo de la personalidad, el trabajo en equipo y el cuidado de la salud^[1].

Su población destinataria se define desde un recorte etario y socioeconómico, intentando alcanzar a jóvenes de 13 a 21 años que integran hogares vulnerabilizados. Si bien logra un promedio anual de 9000 jóvenes participantes (Tabla 1) se trata de una estrategia focalizada que utiliza un índice de vulnerabilidad social para la delimitación de sus beneficiarias/os consistente en la aplicación de una serie de indicadores relativos a la situación laboral, habitacional, educativa y familiar de las/os postulantes.^[2]

Plantea un modelo de gestión asociada entre el Estado y distintas instituciones^[3] no gubernamentales con responsabilidades diferenciadas: las instituciones ofrecen instalaciones e insumos para el desarrollo de las actividades, contratan y conducen a su propio equipo técnico y son los responsables directos del desarrollo de las actividades y el trabajo con las/os jóvenes; desde el Estado local se diseñan los contenidos y lineamientos del programa, se selecciona y asigna las/os beneficiarios, se financian las becas nominales^[4] y los proyectos institucionales y se monitorea el trabajo realizado a través de un equipo de supervisión. conformado mayoritariamente por profesionales de la psicología y las ciencias sociales (trabajadoras/es sociales, sociólogas/os, entre otras).^[5]

Procura una intervención multidimensional expresada en la formación de duplas de trabajo que dependen política y económicamente de cada institución, e incluyen docentes con formación específica en distintas disciplinas artísticas y deportivas, junto a operadoras/es sociales (con formación en psicología, trabajo social, pedagogía, recreación, etc.) cuyas funciones explícitas incluyen la promoción de la cohesión grupal, el estímulo a la participación en las actividades, “la identificación y acompañamiento de emergentes grupales e individuales, la promoción en salud y educación y la participación ciudadana de los jóvenes, abordando problemáticas de interés y del contexto de los/as adolescentes” (PAd, 2020, p.2).

En el PAd, la recreación ocupa una posición central como objetivo y componente estratégico. Desde el diseño se realizan referencias explícitas al paradigma de promoción y protección de derechos de NNyA y a la noción de interdependencia e integralidad, ubicando al deporte, el arte y la recreación como derechos a garantizar en igual jerarquía que la identidad, la salud, la educación y la participación.

Desde este marco, se admite a nivel de discurso e implementación, la promoción de actividades recreativas como una línea de acción relevante en jóvenes de sectores populares, reconociendo la cercanía a sus intereses cotidianos y la necesidad de garantizar espacios de calidad donde desarrollarlas.

El deporte constituye para el programa una de las principales áreas de preferencia de los jóvenes como práctica de tiempo libre con características lúdicas y objetivos ligados al “desarrollo de la personalidad, el trabajo en equipo y el cuidado de la salud”^[6]. En este sentido, forma parte del conjunto de actividades recreativas propuestas (Figura 2) y son pensadas por el equipo técnico como actividades autotélicas que integran un modelo pedagógico que contiene una intencionalidad educativa – recreación educativa- y se diferencian del mero entretenimiento o contención y de las prácticas de educación formal o formación profesional (PAd, 2019).

Figura 2. Relación entre propuesta y demanda de actividades según área temática (2019)

Nota. Tomado de PAd (2019, diapositiva 5)

Se observa a nivel discursivo, la promoción de actividades deportivas como un objetivo de “inclusión social” y de acceso o ampliación de las oportunidades de participación como derechos de la población juvenil y el reconocimiento de ciertos atributos de éstas como herramientas o medios para la promoción de ciudadanía y la atención de procesos de vulnerabilidad y exclusión social.

La retórica de los derechos como marco de implementación

La CABA es pionera en la conformación de un Sistema de Protección Integral de Derechos (SPID) de NNyA^[7], el cual se conforma a nivel nacional a través de la ley 26.061/05 que deroga la ley de “Patronato de Menores”^[8] y convierte los postulados de la CDN en plenamente exigibles para el Estado, la sociedad y las familias. La CDN sienta las bases para el establecimiento de una ciudadanía plena para este grupo etario, reconociéndoles derechos especiales por su condición particular de desarrollo.

El derecho a la recreación, el juego, el esparcimiento, a realizar deportes y participar de la vida cultural y artística a través del acceso a propuestas socioeducativas alternativas a las escolares, se encuentra presente en todos estos marcos normativos^[9] que promueven para su ejercicio efectivo, una fuerte participación de los organismos del Estado y de la sociedad civil. Desde esta nueva retórica, estos derechos reconocen parte de las necesidades que nuestra sociedad sostiene como de aspiración legítima para la población infanto-juvenil y componentes clave de lo que se considera socialmente como vida deseable.

No obstante, este marco regulatorio puede convertirse en un magnetismo incuestionable, rígido, totalizante y cerrado en sí mismo (Magistris, 2013) si refuerza una perspectiva universalista que opaque diferencias de clase, género o étnico-raciales y designe formas de asegurar el desarrollo “apropiado” de esta población, estrechamente vinculadas a la noción liberal e individualista de los derechos. De esta manera, se transforma en un discurso tecnocrático escindido de las condiciones de vida, las relaciones de poder y las matrices de intervención que lo enmarcan. La modalidad de intervención resultante suele ser en estos casos, el acento en el trabajo casuístico para la resolución de casos individuales, en detrimento de la problematización de las condiciones socioeconómicas generales y la desigualdad social por la que atraviesan NNyA.

Como señalé en un trabajo previo (Picco, 2022b), la tensión entre el estatus de ciudadanía y los derechos sociales se produce porque, por un lado, la ciudadanía apela al individuo como sujeto de los derechos y al Estado como su garante. Por otro lado, los derechos sociales y los mecanismos de protección social establecidos para garantizarlos, se originan en la mercantilización de la fuerza de trabajo y en la necesidad de una intervención normativa que promueva la reproducción relativa de las/os trabajadoras/es como colectivo en tanto el salario reconoce cada vez menos necesidades vinculadas a áreas o momentos de la vida que están por fuera de la relación laboral: educación, salud, sostén en períodos de inactividad, descanso, recreación, entre otras (Grassi,2018).

Esta contradicción entre la igualdad de estatus de las/os ciudadanas/os (que incluye a la población juvenil) y la desigualdad estructural del colectivo que no puede garantizar su propia reproducción por medio del trabajo, requiere la intervención del Estado a través de sus políticas sociales para poder asegurar la reproducción de las/os integrantes de la sociedad y al mismo tiempo la reproducción de ésta como totalidad, en las condiciones específicas que se establecen en cada momento histórico.

Desde la prevalencia del lenguaje de los derechos como fundamentos de las políticas sociales instaurado en el kirchnerismo a nivel nacional (2003-2015), se desarrollaron políticas recreativas en diversas jurisdicciones del país que habilitaron la implementación del programa bajo análisis en un distrito gobernado por un partido que se convertiría a futuro, en su principal adversario político.

Al tratarse de una política estatal, el punto de vista que se construye como nominación oficial, tiene la fuerza de lo colectivo y del sentido común, en tanto es el Estado quien detenta el monopolio de la violencia simbólica legítima y opera como el “geometral de todas las perspectivas” Bourdieu (1990, p.216). Sin embargo, esta nominación oficial no se reduce a la instancia de formulación de la política, sino que participan como actores políticos de esta disputa durante todo el proceso de diseño e implementación, las/os agentes estatales y no estatales que forman parte del aparato burocrático local, de las instituciones que ejecutan el programa o se convierten en sus destinatarias/os directos.

En el siguiente apartado, se analizarán las características que asume la implementación del programa bajo estudio desde la perspectiva de sus principales agentes estatales.

Continuidades y rupturas en la propuesta de intervención, particularidades de las actividades deportivas

Durante la investigación realizada junto a la UNTREF, antecedente central de este estudio, se han identificado algunas claves que han tensionado históricamente la gestión del PAd. Una de ellas vinculada con la propuesta de intervención con las/os jóvenes y la otra con la gestión asociada con determinadas organizaciones de la sociedad civil.

En el primer caso, se ha identificado una tensión germinal en su interior, entre: a) una perspectiva de ampliación de ciudadanía y participación de la población juvenil en actividades recreativas como derechos autotélicos, con un discurso que interpela a las/os jóvenes como acreedores de la sociedad, quien debe garantizarles -a través del estado local- la posibilidad de participar en actividades recreativas por el simple hecho de que tienen derecho a ello y b) algunos enfoques integracionistas (Corvalán 1996) que cuestionan la legitimidad de la provisión pública de satisfactores de necesidades consideradas no básicas o secundarias, o que enfatizan su carácter instrumental para intervenir en acciones preventivas de ciertos riesgos atribuidos a un “uso improductivo” y “sin control” (violencia, adicciones, delito, etc.) del tiempo libre de jóvenes de sectores populares.

En el último caso, el énfasis en la intervención está puesto en estrategias de tipo normativo que promueven la introyección de modelos, valores y prácticas propios de los sectores medios y altos y lleva implícita una mirada devaluada de esta población como seres deficitarios que requieren modificar su ethos cultural (Carballeda, 2010) para convertirse en sujetos plenamente integrados a la sociedad.

Como resultado del estudio mencionado, hemos observado que esa tensión original que correspondía (en parte) a una disputa política entre funcionarias/os del gobierno y el equipo técnico estatal, se ha ido recreando con el aporte de distintas perspectivas y lenguajes disciplinares que han participado en este recorrido, y que la modalidad de trabajo en los últimos años evidencia un intento por articular las distintas dimensiones de la intervención (recreativa, social y educativa) y potenciar los aportes que las diversas profesiones pueden realizar si se conjugan en una misma propuesta.

No obstante, en la mayoría de las entrevistas realizadas a integrantes del equipo técnico estatal, se observa un posicionamiento crítico o cierta distancia frente a la perspectiva oficial de la gestión de gobierno y un intento permanente desde los inicios por disputar la orientación del PAd, tanto en la propuesta de intervención con las/os jóvenes como en la elección de las instituciones participantes.

Pocos empleados eran de la gestión, no fue un programa donde justamente eran amigos de la gestión los que entraban a trabajar, sino que eran empleados que tenían este objetivo por la política pública entonces lo partidario y lo público estaba bastante bien diferenciado (gerenta operativa 2012-2015).

Los mismos funcionarios reconocen estas diferencias ideológicas al interior del equipo y un mayor o menor predominio de unas perspectivas sobre otras con sus diversos matices en distintos contextos de implementación.

Hubo un equipo de supervisión, de trabajadores del programa, que iba en una línea, con unos objetivos, con un estilo de proyecto, que en general no se condecía con lo que la gestión quería, con momentos de mayor éxito para que la gestión acompañe con la estructura de personal, de presupuesto y banque al programa y con momentos de menos de eso. Pero nunca el proyecto que nosotros tuvimos fue el que tenía la gestión de gobierno y eso necesariamente tiene un impacto en lo que el programa es (coordinadora general, 2015-2020).

Un aspecto en el que coinciden todas/os las/os agentes estatales es el énfasis en el carácter recreativo del PAd, desde una concepción vinculada principalmente con el derecho de acceso por parte de las/os jóvenes a espacios recreativos de calidad que no serían posibles sin la mediación de éste.

Natación, es una actividad que la súper piden (…) es una actividad cara que se hace por fuera, el costo de la actividad es caro y todo lo que implica, las antiparras, la gorra, la malla. ¿Fútbol? Te hago fútbol en el colegio, me armo un picadito con los pibes en el barrio, pero natación, ¿dónde vas a natación? Natación es bastante cara, o fotografía, cine y video, me parece que son actividades que por fuera del programa serían imposibles, o por lo menos muy difíciles de sostener (supervisora).

Esta enunciación mayoritaria tiene como principal soporte, la promoción del derecho a participar en las mismas actividades deportivas y culturales que el mercado ofrece para cualquier joven de la ciudad que pueda pagar sus aranceles y acceder a una calidad de propuesta traducida en equipos profesionales experimentados y capacitados, en insumos suficientes y en instalaciones adecuadas.

La actividad era 100% para el adolescente, o sea todo para nosotros se marcaba en esa actividad, digo, (…) si era de deportes no eran dos conitos y una cancha de barro, era una cancha con arcos, o sea trabajábamos en un convenio de gestión asociada donde nosotros poníamos la plata y esa plata se traducía en esa cancha, marcada, con pasto, con arcos, con profe, con conitos, con pelotas nuevas (gerenta operativa, 2012-2015).

Durante sus años de implementación, sus gestores evaluaron que esta calidad no estaba garantizada sólo en la elección de las instituciones, sino que resultaba imprescindible una supervisión continua para garantizar que los espacios, los insumos y el perfil de las/os docentes de las organizaciones estuvieran disponibles y mantuvieran la calidad que se pretendía y por la que se transferían los fondos. Esta pretensión de calidad también fue incorporando de manera paulatina la necesidad de que las instituciones contraten operadoras/es sociales capacitados, un seguimiento social particularizado en cada joven, la realización de actividades transversales a los talleres, la promoción de la grupalidad, la inserción institucional y el carácter lúdico y atractivo de las propuestas.

Yo no quería que todos los que iban a River sean hinchas de River, pero se tenían que sentir a gusto en River, el club los tenía que acoger como para que se sientan a gusto ellos, después si generabas más o menos sentimiento de pertenencia es más propio…, nos interesaba que ellos lleven la camiseta del lugar, la camiseta del lugar también representaba una camiseta del programa, pero se podían trabajar las dos cosas juntas (gerenta operativa, 2012-2015).

Actualmente, las/os entrevistadas/os advierten que esta calidad viene siendo empañada por las dificultades crecientes en montos y plazos de pago de las becas que requieren las/os jóvenes para el acceso y la participación plena en las actividades. El fuerte retroceso en su capacidad adquisitiva durante los últimos años (Tabla 1) es identificada y reconocida como un componente regresivo y contrario a los objetivos de inclusión y calidad que se propugnan.

En los documentos del PAd (2019, 2020), la actividad deportiva, cultural o tecnológica se plantea como un espacio de aprendizaje de ciertas destrezas y habilidades, pero también como un espacio de juego y diversión que se incorpora a su práctica cotidiana y la gestión del tiempo libre. A pesar de la centralidad asignada a estos talleres, se busca enriquecerlos con propuestas que fortalezcan la participación de las/os jóvenes desde la perspectiva de promoción y protección de derechos.

Este “enfoque de derechos”, si bien solía estar depositado en la figura del operador social, en los últimos años se pretende abordar desde el trabajo en dupla como estrategia de trabajo conjunto entre docente y operador/a. Este dispositivo interdisciplinario de intercambio colaborativo se fue valorando e incorporando de forma paulatina a nivel discursivo en tanto aparecía en los inicios una delimitación clara de ambas funciones y/o como instancias escindidas con contenidos y estrategias diferenciadas.

Es que para mí ahí es donde entra la propuesta recreativa, en lograr esa dupla, porque es lograr que la construcción de ciudadanía y lo específico del deporte encuentren un modo que sea lúdico de llevarlo adelante, de encontrar esas dos propuestas. Vos podés pensar en el protagonismo de los pibes, en el reconocimiento de sus derechos, en la perspectiva de género a partir de jugar al deporte, ¿Entendés? A partir del fútbol, no necesariamente tiene que ir separado, me parece que la recreación tiene para aportar la posibilidad de unir esos dos mundos en una única propuesta (coord. general 2015-2020).

Para el caso de las prácticas deportivas que constituyen el recorte de este estudio, no se encuentra en los documentos del PAd ni en las entrevistas realizadas a sus agentes, lineamientos detallados sobre los contenidos a desarrollar en cada disciplina. Si bien la recreación opera como “paraguas” de la acción propuesta y habilita componentes de aprendizaje de las disciplinas deportivas y de competencia como estímulo a la participación, no están establecidas explícitamente ni los alcances ni los límites de cada una salvo lo indicado en el reglamento de la Liga Deportiva.^[10]

En este último caso, se establecen cinco criterios de ponderación y puntuación para establecer cuáles son los equipos que obtienen los primeros puestos al finalizar el año: porcentaje de asistencia del grupo, resultados de cada competencia, acompañamiento de la dupla (docente y operador), puntualidad y fair-play. Estos criterios dan cuenta de un intento por direccionar las estrategias y prácticas deportivas institucionales resaltando la importancia no sólo de la victoria en la competencia, sino también del “juego limpio”, el nivel de asistencia del grupo (aunque la participación de cada integrante en el partido no pueda garantizarse) y que ambos referentes adultos acompañen al equipo.

Más allá de estos lineamientos específicos para los encuentros^[11] interinstitucionales, la supervisión cotidiana de las actividades deportivas pone mayor énfasis en complementar desde las duplas las dimensiones “recreativas” y sociales de la intervención que en profundizar o enriquecer los contenidos o estrategias pedagógicas desarrolladas por los docentes en cada disciplina. Si bien se establecen algunos requisitos mínimos que debe reunir cada propuesta (espacio físico adecuado, materiales, entrenamiento físico previo, aprendizaje técnico y juego) la mirada está puesta principalmente en la participación, la diversión, la cohesión grupal y la atención de emergentes vinculados a intereses del grupo o situaciones individuales de vulneración de derechos.

Este intento de poner en diálogo los saberes propios de las disciplinas que conforman cada dupla para un abordaje conjunto de situaciones grupales y singulares, habilita un amplio margen de autonomía institucional para fijar los contenidos de las prácticas deportivas que éstas desarrollan. Si se admite que los deportes no son neutros y que la forma de enseñarlos transmite modelos ideológicos y éticos en tensión, es necesario analizar en cada contexto particular los sentidos que adquiere su práctica para todos los agentes que participan de ella.

El lugar del “tercer sector” en la gestión de gobierno local actual.

Nosotros no trabajamos con pibes, la verdad, nosotros trabajamos con las instituciones que trabajan con los pibes (coordinadora general 2015-2020).

Suele afirmarse que el auge de las OSC en nuestro país se produce durante la década del ‘80, impulsado por la apertura democrática, el retorno de militantes exiliados y el financiamiento de organismos internacionales de cooperación. No obstante, la existencia de este tipo de organizaciones se remonta a las primeras décadas del siglo XIX con la creación de la Sociedad de Beneficencia (1823), las primeras organizaciones filantrópicas y las oleadas inmigratorias que iniciaron una larga historia de asociacionismo, movimientismo y participación que recorrerá todo el siglo XX condicionada por diversos factores según el contexto de cada época.

Durante los ’90, en el marco de las políticas de ajuste estructural, los cambios en las políticas sociales revalorizaron el papel de la llamada sociedad civil en la gestión de programas sociales no rentables y favorecieron el crecimiento de OSC que presentaban una gran variedad de atributos e intereses: fundaciones empresariales y filantrópicas, organizaciones de base, de defensa de derechos cívicos de grupos discriminados, organizaciones “de servicio” a sectores populares y/o agencias de financiamiento internacional, organizaciones de caridad, entre otras.

En el campo de las políticas de infancia, diversos autores señalan (Llobet 2009, Gentile 2010, Villalta 2011) que en ese momento se produjo una “ongeización” en la provisión del bienestar, una focalización de las políticas en la población vulnerable y una individualización y psicologización de la asistencia expresada en la patologización de los hechos sociales y la familiarización de los conflictos sin que resultasen interpeladas las prácticas institucionales y/o las condiciones económicas y sociales donde se inscriben.

Si bien el PAd surge en un contexto nacional diferente, de reconstrucción y recomposición territorial del Estado Social (Grassi, 2018), la gestión del PRO en CABA se propuso establecer algunos contrapuntos, tendientes a valorizar la iniciativa privada y la eficiencia en el manejo de los recursos destinados a la población vulnerabilizada que puede evidenciarse en su modalidad de gestión.

Desde sus inicios, se propuso reemplazar y resignificar el “Proyecto por Nosotros” -de incipiente ejecución durante la gestión de Telerman (2007) en el ejecutivo local- que apelaba al fortalecimiento de organizaciones barriales, para desplazar la mirada hacia la/el joven como sujeto individual que se vincula con el Estado sin mayores mediaciones que las familiares.

El nuevo gobierno va a delegar las prestaciones en otro tipo de instituciones de la sociedad civil, concebidas como espacios virtuosos y eficientes per se, reconocidas públicamente o conformadas por sujetos famosos y exitosos en su campo disciplinar^[12] con el propósito de ofrecer modelos idealizados de individuos que hayan logrado su éxito en base al esfuerzo personal en el campo deportivo y cultural.

Como plantean Arcidiácono y Luci (2019), las “ONGs”^[13] valorizadas como dispositivos íntegros y virtuosos, forman parte del ADN del PRO y son identificadas como espacios eficientes, innovadores, desinteresados y movilizados por fines altruistas.

En una de estas primeras reuniones que mantuvimos con una institución (…), fuimos con el gerente operativo y la subsecretaria porque tenían una propuesta interesante sobre las nuevas tecnologías desde una mirada más artística y vinculada a lo lúdico. Después de mostrarnos el lugar y contarnos un poco lo que hacían, la subsecretaria les dice: “¿cómo podemos hacer para ayudarlos a ustedes, para que esto que hacen lo puedan multiplicar por 5 o 6 en toda la ciudad?, nosotros no queremos tocar nada de todo esto, no queremos que el Estado se meta en nada de lo que ustedes hacen” (registro autoetnográfico 2009).

Estas instituciones son ofrecidas como modelo de gestión alternativa a la estatal la cual es condenada por los usos políticos y el clientelismo cuyas connotaciones morales atraviesan toda la política social. Esta perspectiva, forma parte del corpus teórico-ideológico que se constituyó durante la década de los ’90, en pleno auge del modelo neoliberal, momento en que se conformó el “tercer sector” como campo específico y en el que confluyeron organizaciones sociales de gran heterogeneidad cuyos rasgos compartidos se limitaban a no pertenecer al estado y no perseguir fines de lucro. Durante ese período, el campo estuvo hegemonizado por la llamada nueva filantropía, entendida como “la modalidad de apoyo y financiamiento de acciones y servicios socio-asistenciales prestados por instituciones que apelan a la buena voluntad, los sentimientos y/o los intereses de particulares (en general ricos famosos y no famosos, empresarios y/o empresas) “(Grassi 2003, p.83).

Este corpus discursivo que aparece remozado en la gestión del PRO se encuentra anclado en la teoría angloamericana de la ciudadanía que opera según Somers (1996/7), como una meta narrativa que fundamenta teóricamente las condiciones necesarias para que los individuos se organicen y conformen una comunidad previa y separada de su organización política. La noción de sociedad civil que surge de ella está identificada con la soberanía popular y con una entidad espontánea cuyas raíces normativas residen en la libertad idealizada del armónico estado de naturaleza. Al igual que el mercado, la sociedad civil así presentada y concebida, resulta un espacio apolítico y privado que mantiene la cohesión de la sociedad y garantiza su existencia de forma independiente al Estado.

En estas marcas de diseño original, puede rastrearse un modelo de intervención de tipo competitivo (Corvalán, 1996) donde el problema social a atender se ubica en la accesibilidad al mercado de bienes culturales y deportivos y donde se pretende potenciar la libertad y la acción racional de la población juvenil en la elección de las actividades, intervenir en sus proyectos biográficos y fortalecer una identidad consumidora de servicios recreativos.

La centralidad que adquiere el/la joven como individuo en su vínculo directo con el programa, da cuenta del carácter relegado de la acción colectiva en estos enfoques competitivo e integracionista en tanto la organización comunitaria y las referencias barriales están sospechadas de manipulación y clientelismo. Las instituciones que participan de la gestión del programa se ubican mayoritariamente en la trama urbana de la ciudad y fuera de los límites geográficos de los barrios populares.

Esta explícita distancia con proyectos de mayor anclaje territorial pretende compensar la relación existente entre las posibilidades de gestión del tiempo libre y el origen social, lugar de residencia y condiciones materiales de los hogares y la población juvenil de la CABA.

No es que el chico que viene de un lugar vulnerable tiene que hacerlo dentro del territorio vulnerable. Es empezar a abrir esa mirada, sacarlo del barrio que pueda tener contacto, generar nuevas relaciones en otro barrio, que vaya a una institución que pueda hacer la actividad con las mejores herramientas que se les pueda brindar (…) el nivel tiene que ser de excelencia (directora general de Niñez y Adolescencia, 2015-2019).

Como planteamos en PA y CEIPSU (2020), esta mirada de lo comunitario como espacio aislado de la trama social, resultado de la suburbanización de los sectores populares de nuestra ciudad, contrasta con otros enfoques que lo rescatan como un tipo particular de lazo social donde se afirman identidades y donde las relaciones familiares y vecinales otorgan refugio y protección frente al actual escenario de incertidumbre y desprotección social (Bráncoli, 2012).

Cabe señalar que las organizaciones que mayoritariamente conformaron la oferta inicial del PAd presentan algunas características particulares que las diferencian de aquellas OSC que venían trabajando con el estado local en la gestión de programas sociales, particularmente con la población infanto-juvenil vulnerabilizada^[14]. Las famosas “perlas” -término utilizado por una funcionaria del momento fundacional- que se proponía incorporar a la gestión, alude a instituciones reconocidas públicamente por su pericia y prestigio en las disciplinas que imparten (clubes deportivos, escuela de danza, teatro, música, etc.), orientadas a la enseñanza, práctica y competencia y donde mayoritariamente asiste población de distintos sectores sociales y/o con capacidad para superar sus barreras materiales y simbólicas.

La centralidad que adquieren para la gestión del gobierno las OSC en el acceso y provisión de actividades recreativas es clara en tanto el surgimiento del PAd se realiza en simultáneo con el desmantelamiento y desfinanciamiento de otras propuestas de gestión estatal como el Programa Cultural en Barrios, Cultura Comunitaria, Buenos Aires en Zapatillas, Club de Jóvenes, entre otros.

El coordinador del Programa Cultural en Barrios nos dijo al entonces gerente operativo y demás integrantes del equipo presentes: “piano, nosotros le enseñamos a los chicos con una hoja, dibujamos las teclitas y ahí aprenden”. Nosotros en el PAd teníamos una escuela de música, donde el pibe podía tocar, si lo elegía, saxo, violín, flauta traversa. Entonces en un mismo programa era difícil sostener la idea de que lo público era mejor, cuando en realidad no lo estaba siendo en su momento porque lo estaban desfinanciando (registro autoetnográfico 2009).

Al mismo tiempo, el PAd fortalece a las OSC ya consolidadas en el circuito recreativo, en la medida en que subsidia a clubes y otras entidades culturales y tecnológicas de reconocida trayectoria en la provisión de estas actividades^[15].

En los últimos años, atendiendo a los cambios presupuestarios y a las disputas entre el equipo técnico y los funcionarios, se ha producido una ampliación y diversificación de las OSC participantes y la cobertura territorial original (Figura 3). Si bien se han sostenido muchas de las aludidas previamente, aparecen nuevas organizaciones con experiencia de trabajo comunitario en torno a alguna actividad específica como radio comunitaria, fútbol femenino, artes circenses, etc., otras con objetivos educativos o religiosos pero con instalaciones adecuadas (piscinas, campos de juego de distintos deportes, salas de danza, teatros, centros informáticos, etc.) y algunas que comparten objetivos y experiencia en la promoción de derechos de la población juvenil en diversos campos socioeducativos.

Figura 3.  Estructura operativa y distribución geográfica del PAd (2019)

Nota. Tomado de PAd (2019, diapositiva 3)

Respecto a la modalidad de articulación entre el Estado local y las OSC, el PAd postula un vínculo de gestión asociada en el que, como indicamos previamente los roles y responsabilidades aparecen delimitadas claramente. Por un lado, el Estado local diseña y coordina la propuesta, selecciona a la población beneficiaria, a las instituciones conveniantes y financia y supervisa la implementación de cada proyecto. Las instituciones son las encargadas de su implementación disputando márgenes de autonomía en sus modalidades y estrategias de intervención.

Este tipo de gestión entre el Estado y las OSC tiene su origen en el contexto de reformas neoliberales y reconoce, según Clemente (2000), una etapa exógena inducida por los organismos de cooperación externa en el marco de programas descentralizados y focalizados y una etapa endógena de carácter asociativo que se gesta a partir de la convergencia de intereses entre diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales que se encuentran en el territorio para la atención de los problemas sociales y económicos de la población vulnerabilizada.

El concepto de gestión asociada no es unívoco y las posiciones respecto a sus contenidos y metodologías oscilan entre la mera implementación de programas sociales hasta un mayor involucramiento de las OSC en el diseño de las políticas públicas. Poggiese et. al (1999) aluden a “una concepción y un método que propicia una forma de gestión concertada entre Estado y Sociedad dando lugar a acuerdos, negociaciones o concertaciones y al diseño de propuestas, integrando visiones e intereses diferentes y hasta contrapuestos” (p.13) Para las/os autoras/es se trata de una modalidad de gestión en donde, sin desconocer las responsabilidades y competencias indelegables del Estado, la toma de decisiones resulta de un proceso articulado, participativo e integrado entre distintos actores garantizado por reglas y mecanismos formales e informales que permiten arribar a propuestas consensuadas que integran diferentes visiones e intereses.

Para Cardarelli y Rosenfeld (2002) cada instancia de articulación y promoción de asociaciones multiactorales representa un campo de lucha para modificar las formas institucionales de hacer política social y refleja formas particulares de percibir los problemas sociales y las estrategias para abordarlos. Las autoras identifican tres dimensiones centrales en la gestión asociada que dan cuenta de los significados y modos de operación que pueden contener: orientación conceptual, escenarios asociativos y metodología de planificación y gestión.

En el primer caso señalan dos tipos de orientaciones conceptuales: una de carácter instrumental y ejecutivista, que refiere a una articulación orientada sólo a la resolución de demandas y problemas y otra orientada además a producir transformaciones político-institucionales en pos de una democratización de la política social y la consolidación de una cultura en donde los actores ejercen su derecho a influir y a conducir los cambios sociales.

Respecto del escenario asociativo, plantean que la gestión asociada refiere a procesos en los que los actores cooperan por una necesidad mutua para alcanzar un objetivo común. La firma de un convenio entre las instituciones y el Estado, como el caso del PAd, constituye una condición necesaria pero no supone la institucionalización de un escenario participativo sino logra permear la cultura y la gestión de cada uno de los actores que participan en el proceso. Entre los contenidos sustantivos de este tipo de escenarios identifican “la presencia y construcción de voluntades democráticas para la gestión asociada y la generación de instancias concretas de planificación y gestión, que articulen el “saber científico” con los conocimientos y prácticas provenientes de otros saberes” (p.13)

La metodología de planificación y de gestión que se desarrolla también da cuenta de su orientación conceptual y en ese sentido si se pretenden cambios político-institucionales, la democracia representativa es el principio que debería organizar el proceso metodológico a través de reglas de juego que facilitan el procesamiento de los problemas, las estrategias y la participación de los actores.

Como advertimos en el estudio de la UNTREF, en la modalidad de gestión que propone el PAd opera una limitación de carácter político en tanto no se propone explícitamente la participación de las OSC en todas las instancias de la política social (análisis situacional, propuesta estratégica, factibilidad, gestión, monitoreo y ajuste) ni tiene como objetivo la distribución y democratización del poder estatal sino que expresa una modalidad de gestión asociada instrumental y radial entre el Estado local y cada institución alrededor de la implementación de un programa ya diseñado por la DGNyA.

Se advierten igualmente espacios de intercambio y diálogo entre los principales agentes estatales e institucionales que han permitido, según afirman las/os entrevistadas/os, repensar y consolidar objetivos y estrategias de intervención como el rol de operadoras/es sociales, el trabajo en dupla, los alcances de la coordinación del equipo técnico, el rol de la supervisión, entre otros. No obstante, no se aprecian instancias formales de representación institucional ni un encuadre metodológico participativo donde se definan los aspectos que son objeto de la voluntad colectiva.

De acuerdo con lo manifestado por una de sus coordinadoras generales (2015-2020), la acción del ejecutivo en esta gestión asociada se traduce en tres componentes centrales: a) la selección y asignación de las/os jóvenes a la institución, b) la transferencia de fondos para la implementación del proyecto, y c) la supervisión de las actividades por parte de un equipo técnico que monitorea y acompaña la acción institucional.

En el primer caso resulta un punto de ruptura con el programa anterior, en tanto las/os jóvenes se inscriben directamente en dependencias estatales^[16] sin participación alguna de las instituciones que implementan las actividades. Esto supone un control importante de la demanda por parte del PAd que tiene la posibilidad de direccionarla según la oferta de actividades y cierta legitimidad para participar de las intervenciones sociales que se realizan a partir de situaciones de vulneración de derechos.

Los chicos son de ellos, pero se inscriben en el PAd más allá de la institución… pero eso que vos decís de “los chicos son míos”, es como una puja permanente … nuestro terreno es también poder hablar con los equipos, que están a tu cargo [alude al referente institucional], consensuado con vos y todo, pero la responsabilidad de lo que pasa con esos jóvenes que están en la institución, en última instancia, es mía como supervisora también o de la coordinación, o de este lado del programa digamos (supervisora).

Respecto a la transferencia de fondos, la misma constituye la principal herramienta para garantizar la calidad pretendida en la medida en que los recursos que asigna el PAd deben cubrir la contratación de equipos técnicos capacitados y experimentados y sostener la infraestructura y los insumos para la implementación de los proyectos institucionales. Como en sus inicios los montos eran equivalentes a los que cada institución podía cubrir individualmente a través del cobro de cuotas sociales o aranceles por actividad, participar del PAd resultaba económicamente rentable incluso para instituciones cuya capacidad instalada y caudal de socios era considerable.

Sin embargo, la evolución de los índices inflacionarios de la CABA en los últimos diez años no fue compensada por aumentos en el financiamiento de los proyectos institucionales (Tabla 1) y fue limitando de manera significativa la calidad de la propuesta y/o la participación de algunas instituciones.

Tabla 1. Evolución de los montos de transferencia promedio a jóvenes e Instituciones

AÑO	Cantidad de jóvenes	Monto mensual beca	Monto promedio mensual tranferencia a instituciones[17]	Variación  IPCBA[18]
2009	3000	$ 200.-	$ 100.-
2010	5000	$ 200.-	$ 140.-
2011	6000	$ 200.-	$ 200.-	100,00
2012	7000	$ 200.-	$ 230.-	111,67
2013	9000	$ 200.-	$ 270.-	139,00
2014	9000	$ 250.-	$ 330.-	194,38
2015	9000	$ 250.-	$ 400.-	243,56
2016	9000	$ 250.-	$ 500.-	358,62
2017	9000	$ 350.-	$ 600.-	440,78
2018	9000	$ 350.-	$ 720.-	577,50
2019	9000	$ 350.-	$ 830.-	881,29
2020[19]		$ 650.-		1203,72
2021	9000	$ 650.-	$ 1040.-	1754,55
Porcentaje variación 2011/2021	300%	75%	520%	1755%

Nota. Elaboración propia en base a datos proporcionados por la coordinación del PAd y la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda y Finanzas- GCBA)

En los últimos cinco años, algunos clubes deportivos y otras entidades fueron desistiendo de conveniar con el Programa^[20] o privilegiando sus espacios y tiempos centrales de uso para quienes tienen mayor capacidad de pago ya sean socias/os o entidades (colegios, empresas, dependencias estatales) que alquilan las instalaciones temporalmente.

A nivel institucional, me parece que, si bien aumenta el convenio, mucho más en proporción que la beca de los pibes y las pibas, no alcanzan a sostener la calidad, no se aumenta en función de la inflación, entonces para las instituciones es cada vez más difícil sostener el mismo nivel de insumos, empiezan a cambiar los equipos profesionales, tenés que empezar a laburar de cero, con la institución prácticamente a veces, y eso te obstaculiza un montón el laburo (coordinadora de equipo de supervisión).

La concepción del equipo acerca de la gestión asociada entre las instituciones y el Estado local toma distancia de los programas que tienen como propósito central el fortalecimiento de las OSC y también de aquellos que se proponen únicamente la vigilancia y control de aquellas en la tarea delegada (PAd, 2015) y otorga un rol central a la supervisión en esta relación que requiere para una acción eficaz, solidez profesional y presencia continua en las instituciones.

Las funciones de la supervisión están ligadas principalmente a la evaluación del proceso de ejecución de los proyectos institucionales (tanto de talleres y actividades como del acompañamiento realizado por las/os operadores sociales), al monitoreo de la participación de los adolescentes, la articulación con otros efectores y la conformación de una red de recursos territoriales (PAd, 2019). En este sentido, la complejidad que implica enmarcar las acciones de un conglomerado heterogéneo de instituciones bajo los lineamientos de un mismo programa recae principalmente en este equipo.

Me parece que lo que más laburo nos genera, es poder conciliar nuestros objetivos con los objetivos de las instituciones y encontrar la forma de generar un vínculo con la institución, que te permita incidir realmente en el desarrollo del proyecto. Incidir al punto de traerla hacia la política pública que vos querés desarrollar, porque si no tenés 45 programas de adolescencia distintos (coordinadora de equipo de supervisión).

El vínculo profesional entre los equipos de supervisión y los equipos institucionales constituye uno de los principales nudos de gestión del programa y conlleva diversas tensiones que refieren fundamentalmente a disputas por los ámbitos de actuación de cada parte y por la definición y defensa de aquello que se evalúa como resultado deseable del proceso de intervención con las/os jóvenes.

Los supervisores tienen que lograr generar un vínculo de laburo interesante con cada institución, para poder incidir en esto, en lo concreto digamos, porque una cosa es incidir a nivel institucional y otra cosa es incidir en la participación de los pibes en la actividad, en una situación individual y ver cómo se interviene la situación individual. Son niveles de intervención diferentes y dependiendo del vínculo que arme el supervisor, vas a tener más éxito o menos éxito en la incidencia (coordinadora de equipo de supervisión).

Puede observarse que la constitución de un espacio de concertación y participación de las organizaciones como actores en la planificación tampoco constituye un objetivo del equipo técnico del PAd sino que su principal preocupación recae en la conducción de la propuesta en cada contexto institucional disputando con sus equipos los contenidos y estrategias de intervención que se despliegan en el trabajo con las/os jóvenes en el marco de un programa cuyo diseño ofrece importantes márgenes de autonomía a las instituciones. En este sentido la histórica “tensión entre acción privada no lucrativa y financiamiento y control gubernamental” (Thompson,1995, p.16) se renueva en este escenario sin posibilidad de ser procesada en escenarios asociativos institucionalizados.

La forma, orientación y resultados que adoptan en cada contexto particular depende de condiciones y procesos específicos, con fuerte incidencia de las habilidades profesionales y personales, desplegadas en cada ámbito. En este sentido, las condiciones de contratación y de trabajo del equipo se consideran factores determinantes del nivel de formación y experiencia profesional para el alcance de estos objetivos y han significado a lo largo de la implementación del PAd un aspecto de fuerte tensión entre el equipo técnico y los diferentes funcionarios de la gestión de gobierno.

Después la estructura del programa fue creciendo, se fueron contratando profesionales para llevar adelante la supervisión, siempre en condiciones precarias, con salarios bajos, no porque el programa era especial sino porque eran las condiciones de contratación de la Ciudad, pero de alguna manera eso daba cuenta del lugar que tenía el Estado con respecto a esta gestión asociada (registro auto etnográfico 2015).

Con supervisores que ya casi todos, son de planta o son contratados porque la verdad que, hay que decirlo, pasaron muchos a planta recién este año [2019], con un concurso que es una porquería, pero hasta el año pasado teníamos gente contratada a través de una ONG, o sea, ¡supervisores del Estado, representando intereses del Estado, contratados por una ONG! (coordinadora general 2015-2020).

Asimismo, la merma relativa en las transferencias a las instituciones de los últimos años refuerza las limitaciones del equipo de supervisión para exigir que se sostenga la calidad en las prestaciones o se profundice en aquellos aspectos de la propuesta que requieren nuevos desafíos o mayor dedicación y profesionalismo de sus agentes para llevarlos a cabo.

Consideraciones finales del capítulo

En este capítulo se ha analizado la propuesta de intervención del PAd desde la perspectiva de quienes participan (o lo han hecho) en su diseño, coordinación y ejecución a nivel gubernamental y la modalidad de gestión que desarrolla con OSC.

Se ha afirmado que la recreación ocupa una posición central como objetivo y como propuesta pedagógica (Waichman, 1993) enmarcando las actividades deportivas, artísticas y tecnológicas que se ofrecen como ámbitos de preferencia y participación de la población juvenil. Esta perspectiva se nutre del paradigma de protección y promoción de derechos de NNyA ubicando en igualdad de jerarquía la recreación, la salud, la educación y la participación como derechos a garantizar por parte del Estado.

No obstante, la apelación al derecho a la recreación no se traduce en la posibilidad de ser reclamada por cualquier joven de la ciudad en tanto se trata de una estrategia selectiva por parte del Estado local que se limita a una porción de jóvenes vulnerabilizados del distrito, a una frecuencia de dos o tres horas semanales de recreación organizada por instituciones deportivas, artísticas o educativas y a un recurso monetario (beca nominal) que ha ido perdiendo capacidad adquisitiva a lo largo de los años y resulta actualmente insuficiente para cubrir las necesidades vinculadas con la práctica de las actividades.

La propuesta de intervención busca complementar y articular diversos objetivos en un mismo dispositivo procurando generar situaciones de aprendizaje, recreación, protagonismo juvenil y atención de situaciones problemáticas o de vulneración de derechos. El equipo técnico de supervisión se propone lograr esta intervención de carácter multidimensional en las diversas instituciones participantes reconociendo su complejidad y a su vez, las limitaciones operadas por las condiciones estructurales y coyunturales del PAd referidas a la progresiva reducción presupuestaria para el financiamiento de proyectos y becas nominales y la fuerte dependencia del vínculo institucional a la capacidad profesional y política de un equipo cuyas condiciones laborales se han caracterizado históricamente por la precariedad laboral y los bajos salarios.

Se observa entonces la persistencia de un discurso impregnado por la retórica de los derechos y el protagonismo juvenil, encarnado principalmente por los integrantes del equipo técnico, quienes encuentran cada vez menos respaldo político y presupuestario de parte de la gestión de gobierno para garantizar los objetivos propuestos inicialmente por el PAd en un conglomerado heterogéneo de instituciones cuyos intereses no se vinculan necesariamente con la promoción de derechos juveniles.

Para el caso de las actividades deportivas, al conveniar con instituciones especializadas en la temática y delegar en su pericia la propuesta pedagógica, el énfasis está puesto en su carácter recreativo, esto es, aquellas que se realizan “por placer y diversión, sin ninguna intención de competir o superar a un adversario” (Blázquez, 1999, p.22). La ausencia de lineamientos explícitos del PAd sobre los contenidos o estrategias de enseñanza y práctica a desarrollar, posibilita un tratamiento pedagógico no directivo y un énfasis mayor en los procesos interactivos, la constitución de grupos y la flexibilidad en los aprendizajes concretos que se buscan. Asimismo, concede márgenes de autonomía institucional considerables que pueden habilitar otros sentidos en los discursos de los equipos y admitir un abanico de posibilidades diversas e incluso contradictorias de implementación de estas actividades.

Respecto a la modalidad de gestión asociada que propone, se aprecia un enfoque restringido del término en la medida en que no procura la democratización de la gestión de gobierno, sino que busca delegar su implementación en espacios considerados más eficientes y virtuosos que los estatales para el desarrollo de actividades recreativas, reforzando el protagonismo de las instituciones deportivas y artísticas en el circuito recreativo de la ciudad.

Los dispositivos institucionales que participan del PAd son heterogéneos y allí conviven agentes con experiencias, disciplinas y perspectivas teóricas e ideológicas diversas. Los sentidos que adoptan las prácticas deportivas y la pretendida articulación de los componentes educativos, recreativos y sociales de su propuesta varían según los contextos institucionales y su elucidación requiere de análisis de las prácticas y representaciones profesionales y personales, desplegadas en cada ámbito concreto. En el próximo capítulo se realizará este análisis en aquellas instituciones deportivas seleccionadas en la muestra.

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