El Capítulo II, titulado Situación irregular y protección integral. El proceso de reformas en la legislación uruguaya (1990–2022) tiene por objeto realizar un recorrido por los cambios normativos ocurridos en el sistema penal juvenil uruguayo durante el período 1990–2022. Para ello se partirá de un análisis centrado en la importancia a nivel regional de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Analizando como la misma propició a nivel legislativo un cambio en la concepción de la infancia y la adolescencia, pasando de la doctrina de la situación irregular a la protección integral y coincidiendo con lo que García Méndez señala como el período de expansión jurídico-cultural de la autonomía de la infancia (1992–1997). Es en este período donde tuvieron lugar las principales transformaciones normativas en busca de adecuar el ordenamiento jurídico interno a los postulados de la CDN. Para luego, centrar el análisis en el proceso de involución represiva, que iniciaría de acuerdo a los planteos de García Méndez, en el año 1998 y parece extenderse hasta nuestros días (2004).

El estudio de las reformas llevadas adelante en Uruguay desde el año 1990 al 2022 busca dejar planteado algunos aspectos importantes que hacen a las reflexiones sobre el sistema penal juvenil. El primero de ellos refiere al continuo proceso de reformas legislativas que da cuenta de la involución represiva en Uruguay. Concomitantemente, permitirá mostrar como para el sistema penal juvenil es posible constatar una limitación de las garantías procesales y del uso de las medidas alternativas; así como una apuesta por el proceso abreviado y simplificado. En este sentido y como se analizará con posterioridad, el proceso abreviado y simplificado marca un cambio sustancial en el abordaje de los temas penales juveniles y da cuenta de cambios profundos en la racionalidad jurídica del sistema penal juvenil.

1. La ratificación de la Convención sobre los derechos del niño

1.1 Cambios en la normativa interna de los Estados

A finales del año 1989 da comienzo el proceso de firmas y ratificación de la Convención sobre los derechos del niño (CDN)^[1] y su posterior incorporación a la normativa interna de los Estados. Este proceso, coincidió en América Latina, con el inicio de la apertura democrática. Una década de los 80 que estuvo pautada por la retirada de las dictaduras militares instaurada en la década del 70, proceso que coincidió con el surgimiento y difusión de la CDN (Navarro, Pastor, Verde, 2018). Este proceso, tuvo como desafío generar cambios profundos en la vida social, que, para el caso penal juvenil, pretendió dejar atrás una concepción de los y las adolescentes como sujetos pasivos de medidas de protección. Todo ello en el marco de sistemas jurídicos que habían perdido cualquier fundamentación en clave democrática (García Méndez, 1998).

En este marco, la implementación de la Convención sobre los derechos del niño tuvo lugar en un contexto de transición, con una discusión que pretendió abordar a la infancia y la adolescencia en términos de ciudadanía y de derechos humanos, pero que se encontró, con la resistencia de una concepción sustentada en el paradigma de la situación irregular, tras “largos periodos de autoritarismo en la región” (Beloff, 1999: 11). La instalación progresiva de una agenda de derechos, hacia finales de la década de los 80, fue promovida por diferentes organizaciones internacionales, como Amnesty International o human Rights Watch; así como cambios en la orientación sobre el tema derechos humanos por parte de Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos. Es en este contexto de cambios, que la CDN encontró un ámbito propicio para su difusión y promoción por parte de diversos foros internacionales que reclamaron a los Estados señales claras de su compromiso con los derechos humanos (Marchesi, 2019).

En términos generales las leyes vigentes previo a la CDN se caracterizaron por una intervención penal juvenil pautada por la idea de incapacidad de los y las adolescentes, utilizando la expresión “menores” para referirse a la infancia pobre. En el ámbito judicial, la intervención sobre los “menores” se articuló bajo la idea de buen padre de familia, con una actuación sin límites claros en las potestades de los Tribunales, todo ello en consonancia con la definición de los mismos como inimputables (Beloff, 1999). En este contexto, abandono e infracción se confundían y marcaban un proceso sin garantías sustanciales ni procesales (Uriarte, 1999). La sanción de la CDN buscó poner fin a este tipo de intervenciones, al establecer una serie de principios que pretendieron orientar la actuación de los Estados. En este marco, los procesos penales juveniles debían estructurarse bajo el principio de culpabilidad, principio de legalidad y el principio de humanidad. Asimismo, se consagraron una serie de garantías procesales como el principio de jurisdiccionalidad, contradictorio, el debido proceso, el derecho a ser oído, el principio de defensa, la presunción de inocencia, el principio de impugnación, el principio de legalidad de los procedimientos (IIN- OEA, 2014).

Pero como ya fuera mencionado, el amplio consenso a nivel internacional que logró la CDN^[2] contrastó con un fuerte rechazo en su aplicación por parte de los sistemas jurídicos nacionales, con una actuación aferrada a la doctrina de la situación irregular. En este sentido, muchos de los cambios legislativos llevados adelante luego ratificación de la CDN convivieron con Códigos Civiles que regularon la capacidad jurídica y aspectos del derecho de familia sin grandes modificaciones. Todo ello dejó en evidencia el fuerte arraigo en Latinoamerica de la doctrina de la situación irregular, fundamentalmente en los diversos sistemas procesales (Beloff, 1999). De alguna manera, la implementación de la CDN al derecho interno estuvo pautada por diversas resistencias, tanto en lo que hace a la legislación, como las prácticas administrativas y judiciales, que da cuenta de un proceso complejo, que parece marcar tal como lo ha planteado Emilio García Méndez “que los adolescentes en conflicto con la ley penal se constituyen en la punta del iceberg de problemas de naturaleza mucho más profunda y compleja” (García Méndez, 2019: 26).

En relación a estos cambios, que marcaron el pasaje de la situación irregular a la protección integral, resulta ilustrativo el cuadro propuesto por Beloff, quien señala con toda claridad las diferencia entre ambos paradigmas, diferencia que tuvieron su correlato en las discusiones parlamentarias de cara a la sanción de los diversos cuerpos normativos.

Paradigmas

Fuente: Beloff (1999) Modelo de la protección integral de los derechos del niño y de la situación irregular: un modelo para armar y otro para desarmar

En el modelo propuesto por Beloff es posible observar algunos de los aspectos centrales que hacen al pasaje de la doctrina de la situación irregular a la protección integral. Sin duda, el pasaje de la concepción de los y las adolescentes como objetos de tutela a sujetos de derechos permea todas las modificaciones y tuvo una repercusión directa en la materia. Asimismo, y referido al sistema penal juvenil es fundamental reparar en la idea del juez como un operador técnico que se encuentra limitado por determinadas garantías, sumado a ello aparece la idea de que el sistema penal juvenil debe actuar como un derecho penal de acto y no de autor, que busca limitar la valoración negativa de los aspectos vinculados a la vulnerabilidad social como fundamento de la intervención penal, propiciando un reproche penal sustentado en la vulnerabilidad y la co-responsabilidad del Estado. Un reproche que se vincula a los planteos de Zaffaroni con una mirada centrada en el derecho penal como límite al poder punitivo (Zaffaroni, 2006).

En el esquema señalado, la Convención sobre los derechos del niño se articula sobre principios y garantías, sustentados en la normativa internacional como pilares del cambio de paradigma (Prieto, 2012). De esta manera, la lectura normativa de estos cambios, conlleva pensar en los sistemas jurídicos como sistemas que deben respetar diversos principios, en donde el principio de no regresión se coloca como un elemento fundamental para evaluar la concordancia de los cambios con los postulados del paradigma de la protección integral.

Principios del sistema penal juvenil

Siguiendo con estos planteos es posible señalar dos aspectos del principio de no regresividad en materia de derechos humanos. Por un lado, una regresividad en los resultados vinculados al diseño e implementación de políticas públicas concretas, con una mirada centrada en las medidas realizadas por los Estados para hacer efectiva la normativa vigente. Un segundo aspecto de este principio y sobre el cual se dará cuenta en el apartado siguiente, refiere a la regresividad normativa. En este caso lo que se busca comparar es si la norma jurídica sancionada “suprime, limita o restringe derechos o beneficios concedidos por la anterior” (Courtis, 2006: 5).

Garantías del sistema penal juvenil

Estos cambios propuestos por la CDN fueron paulatinamente incorporados a la normativa interna de los Estados. Lo que propició, en consonancia con una tradición codificadora, un proceso de modificaciones legislativas en la región. Este proceso tuvo por objeto la sanción de diversas leyes y códigos que buscaron dar cumplimiento a los compromisos internacionales, con el objetivo de regular los diversos aspectos vinculados a la infancia y la adolescencia (Unicef, 2019). Todo ello fue generando cambios a la interna de los Estados, que poco a poco fueron consolidando un discurso jurídico basado en el derecho internacional de los derechos humanos, marcando el pasaje de la doctrina de la situación irregular a la doctrina de la protección integral. Estas modificaciones fueron presentadas como un cambio de modelo que pretendió cortar con una intervención de tipo tutelar (González Laurino, 2016).

A nivel regional este proceso da comienzo con la sanción del Estatuto del Niño y el Adolescente de Brasil (1990) que marcó un cambio sustantivo en relación al modelo tutelar y representó el primer antecedente sustentado en la doctrina de la protección integral. En este punto, y tal como lo señala García Méndez “es solo a partir de 1990, que la ley y el asistencialismo tomaron caminos opuestos” (García Méndez, 1998: 40). Este quiebre normativo, que comienza en Brasil, repercutió rápidamente en diversas reformas legislativas en la región, como por ejemplo la Ley Orgánica para la Protección de niños, niñas y adolescentes en Venezuela, la Ley Penal Juvenil en El Salvador; el Código de la Niñez y la Adolescencia en Honduras y en Nicaragua y así sucesivamente en todos los países de la región (Guemureman, Bianchi, 2020).

En una línea similar, es importante señalar, por su trascendencia para la temática, la centralidad que revistió la sanción de la Ley de responsabilidad penal juvenil de Costa Rica en el año 1996. Esta norma jurídica representó un salto cualitativo, que superó en materia de garantías y procedimientos las disposiciones del Estatuto del Niño y el Adolescente de Brasil y se constituyó en un antecedente de relevancia para el cumplimiento de la CDN (García Méndez, 2000). Esta norma tuvo el mérito de disponer garantías que ya estaban reconocidas para los adultos, así como algunas específicas en materia penal juvenil como el trato diferencial y la justicia especializada (Prieto, 2012).

En este contexto de cambios, es paradigmático el caso de Argentina en donde aún continúa vigente el Régimen Penal de la Minoridad 22278, decreto ley promulgado durante la última dictadura. Estando pendiente la adecuación de la normativa interna a los postulados de la CDN (Guemureman, Bianchi, 2020). Sin perjuicio de ello, en el año 1994 la CDN fue incorporada a la Constitución Nacional Argentina (Daroqui, Guemureman, 2016).

Todos estos cambios fueron generando un abordaje normativo que tuvo como centro la Convención sobre los Derechos del Niño, junto con diferentes instrumentos jurídicos internacionales como las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las Medidas No Privativas de la Libertad, las Reglas para la Protección de Menores Privados de la Libertad y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil; así como la producción de informes y decisiones de la Comisión interamericana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Comité de los Derechos del Niño, entre otros (UNICEF, 2014).

La finalidad de estos nuevos cuerpos normativos radicó en, por un lado, cumplir con los compromisos asumidos al ratificar la CDN; así como propiciar una nueva comprensión del derecho de infancia, abordando la situación de los y las adolescentes en conflicto con la ley como sujetos de derecho y no objetos de tutela.

1.2. El proceso de involución represiva

La tercera fase en los procesos de implementación de la CDN señalada por Emilio García Méndez ha estado pautada por el endurecimiento de los sistemas penales y el recorte de garantías procesales. Asimismo, ha demostrado la fragilidad de los cambios producidos en el marco del paradigma de la protección integral, fragilidad que se ha visto expresada en diversas reformas y proyectos de reformas, que han buscado limitar algunos derechos y garantías básicas establecidas en la CDN (Guemureman, Salgado, 2019; García Méndez, 2004).

Uno de los temas paradigmáticos de esta “involución represiva discrecional” ha sido la discusión en torno a la edad de responsabilidad penal juvenil. Esta se muestra como un punto de tensión que marca retrocesos e intentos de retrocesos en la normativa interna de los Estados. Al mismo tiempo que da cuenta de una serie de reformas punitivas que han marcado el debate público sobre el tema seguridad, con propuestas de reformas en diversos países de la región como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Perú y Uruguay, todas ellas encaminadas a disminuir la edad de responsabilidad penal (UNICEF, 2014)

De esta manera, es posible afirmar que asistimos a un proceso regional de regresión en materia de derechos de los y las adolescentes, en donde diversas reformas han impulsado un creciente control punitivo contra los más jóvenes, bajo una política criminal de seguridad y tolerancia cero (González Laurino, 2020). En este sentido y tal como lo señala Kessler estos cambios se enmarcan en una argumentación que toma como centro al aumento del sentimiento de inseguridad (2009) y coloca a los y las adolescentes como sus principales responsables.

1.3. Principios y garantías en la observación general Nro. 24 del Comité de los derechos del niño

El abordaje de los principios y garantías establecidos en la Convención sobre los Derechos del Niño reviste una singular importancia dado que cada uno de ellos da sustento al paradigma de la protección integral (Prieto, 2012). De esta manera, la lectura normativa de estos cambios conlleva a pensar en los sistemas jurídicos como sistemas que deben respetar diversos principios, en donde el principio de no regresividad se coloca como un elemento fundamental para evaluar la concordancia de los cambios con los postulados del paradigma de la protección integral. Retomando la definición del principio de no regresión realizado por Courtis es posible observar una regresividad en los resultados, con un componente empírico relacionado a la ejecución de las políticas públicas y sus repercusiones en el funcionamiento del sistema penal juvenil; así como una regresividad normativa que busca comparar los marcos jurídicos antes y después de cada reforma (2006).

Un análisis de estas características implica tomar a la Convención sobre los Derechos del Niño como un piso mínimo de protección desde el cual analizar la eventual regresividad de los sistemas penales internos. En este sentido, el análisis de los marcos jurídicos, en base al principio de no regresividad, implica partir de lo establecido en los Artículos 37 a 40 de la CDN^[3]; de acuerdo a la interpretación dada por el Comité de los Derechos del Niño en su Observación General Nro. 24^[4] de fecha 18 de septiembre de 2019. Esta Observación realizada por el Comité, se constituye como una interpretación autorizada de los artículos de la CDN, realizada por expertos en la materia, que destaca y contextualiza algunos aspectos centrales del cambio de paradigma.

Observación general Nro. 24

Cuadro 3 – Garantías de un juicio en la Observación General Nro. 24

En lo relacionado específicamente al uso de medidas privativas de libertad es importante señalar las consideraciones realizadas en la Observación General en donde se señala que:

Los principios rectores del uso de la privación de libertad son los siguientes: a) la detención, la reclusión o el encarcelamiento de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan solo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda; y b) ningún niño será privado de su libertad ilegal o arbitrariamente. La detención supone frecuentemente el inicio de la prisión preventiva, y los Estados deberían asegurarse de que la ley imponga claramente a los agentes del orden la obligación de aplicar el artículo 37 en el contexto de la detención. También deberían velar por que los niños no fueran retenidos durante el transporte ni en calabozos de la policía, salvo como medida de último recurso y durante el período más breve posible, y por qué no fueran recluidos junto con adultos, salvo cuando ello redunde en su interés superior. Se debe dar prioridad a los mecanismos para la entrega rápida a los padres o adultos apropiados (Observación General Nro. 24, 2019).

En este sentido, la Observación General pone de relieve la importancia de la utilización de las medidas privativas de libertad como medidas excepcionales. Estas deben estar guiadas por el principio de mínima duración y solo se deben aplicar cuando no es posible disponer una medida en medio abierto.

2. Proceso de reformas en la legislación uruguaya (1990-2022)

El objetivo de este apartado está dado por realizar un análisis exhaustivo de todos los cambios normativos y proyectos de reforma en el período comprendido entre los años 1990 al 2022. Para ello se partirá del principio de no regresividad vinculado a la aplicación de estándares internacionales en materia de derechos humanos, con la finalidad de cotejar los cambios internos en el marco del proceso de involución represiva. Asimismo, en algunos casos se aportarán datos de fuentes secundarias para contextualizar la magnitud de las modificaciones en el sistema penal juvenil uruguayo.

Para el caso uruguayo la adecuación legislativa interna a los postulados de la CDN tuvo un primer impulso con la Acordada N° 7.236 de la Suprema Corte de Justicia en 1994^[5] y las ampliaciones realizadas en 1995 por la Ley 16.707^[6] de Seguridad Ciudadana. En este marco La Ley de Seguridad Ciudadana modificó así el anterior tenor del artículo 114 del Código del Niño^[7], que, si bien buscaba acompasar el derecho interno a los postulados de la CDN, lo hacía específicamente en el ámbito del derecho penal juvenil (Morás, 2000).

Posteriormente, en el año 2004 fue sancionado el Código de la Niñez y la Adolescencia, después de un intenso proceso de discusión parlamentaria, discusión que como se verá más adelante, da cuenta de un panorama complejo en donde prácticamente de forma inmediata a su sanción, se comienza a plantear la necesidad de su modificación. Una problemática que ha sido una constante en el abordaje del tema penal juvenil en Uruguay (González, Leopold, 2013; Morás, 2012).

La sanción del CNA en el año 2004 trajo aparejado un cambio sustantivo en la consideración de la infancia y adolescencia en Uruguay, marcando el pasaje de la doctrina de la situación irregular a la doctrina de la protección integral en la normativa interna, por medio de la derogación del anterior Código del Niño del año 1934. A nivel legal tuvo como principal consecuencia la instauración de un proceso penal juvenil dotado de garantías procesales, organizado bajo el concepto de responsabilidad penal y la consideración de los y las adolescentes como sujetos de derechos. Sin perjuicio de ello, la sanción y posterior puesta en funcionamiento del CNA fue objeto de diversas críticas y cuestionamientos, que derivaron, en un proceso de continuas reformas legislativas, que fueron desvirtuando algunos de los postulados centrales la CDN y del CNA en su redacción original.

Este proceso de cambios normativos del CNA da comienzo en el año 2010 con la formación de una comisión especial bicameral, que, centrada en el tema penal juvenil, fue elaborando diversas reformas con la finalidad de una presunta mejora de la seguridad pública. En este contexto, en el año 2011 la comisión realizó un informe final que en términos generales dio sustento a diversas reformas legislativas llevadas adelante ese mismo año. En una línea similar, pero en la órbita del Poder Ejecutivo se presentó el documento “Estrategia por la vida y la convivencia”, que dio paso a una nueva reforma en el año 2013 (UNICEF b, 2014).

Esquemáticamente, es posible señalar que en el período que va desde el 2011 al 2022, existieron seis reformas legislativas y tres proyectos de reforma, tal como lo muestra el siguiente cuadro. Asimismo, es importante reparar en que tres de ellas repercutieron significativamente en todo el sistema, ya sea por lo regresivo de los cambios (Ley 19.055 y 19.889) o por la discusión pública en torno a la responsabilidad penal juvenil (baja de la edad de imputabilidad penal).

Cambios y proyectos de reformas al sistema penal juvenil 

Ley 18.771 (2011)

El primer cambio sustantivo ocurrió con la Ley 18.771^[8] (promulgada el 01 de julio de 2011) que creó el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA), como órgano desconcentrado del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay^[9] (INAU). La creación del SIRPA tuvo por finalidad iniciar un proceso de separación entre el INAU como organismo administrativo rector en materia de políticas de niñez y adolescencia y la atención de los y las adolescentes en conflicto con la ley penal, que finalizó a nivel normativo, con la sanción de la Ley 19.367^[10] (promulgada el 31 de diciembre de 2015). Esta norma creó como servicio descentralizado al Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA), dando un paso definitivo en el proceso de separación del INAU, en busca de dotar de especificidad a esta nueva institución.

Pero, sin perjuicio de la intención manifiesta, este cambio normativo no encontró sustento en las diversas leyes de presupuesto y rendición de cuentas, lo que derivó en un lento proceso de traspaso de competencias, proceso que aún no se ha concretado. En este sentido, en la actualidad el INAU continúa llevando adelante las actuaciones en materia de traslados y ejecución de medidas alternativas a la privación de libertad en la gran mayoría de los Departamentos del Uruguay^[11]. De esta forma, esta pretendida especialización en la intervención de los y las adolescentes en conflicto con la ley penal solo se ha instrumentado completamente en el Departamento de Montevideo. Algo similar ocurre a nivel judicial, en donde las infracciones adolescentes continúan a cargo de jueces/as multi-materias, creándose solamente juzgados especializados en Montevideo y sin ningún tribunal de segunda instancia con competencia específica en el tema. Asimismo, y en materia de ejecución de medidas privativas de libertad las mismas, aún hoy, se encuentran concentradas en Montevideo, Canelones y Lavalleja con lo cual tampoco existe presencia del INISA en todos los Departamentos del Uruguay^[12].

A modo de ejemplo, de esta situación, una nota del Diario El País de fecha 20 de junio de 2017, reflejaba esta problemática de cara a la rendición de cuentas presupuestal del nuevo Instituto, en donde señalaba que:

[…]hasta la fecha el Inisa se ha visto impedido de armar su propia estructura por carencias presupuestales y se ve obligado a utilizar del INAU áreas como Financiero Contable, Auditoría, Planeamiento, etc. Parcialmente también áreas de apoyo logístico, documentación y trámite, adquisiciones, cuentas oficiales, etc., porque no tiene ni funcionarios ni presupuesto^[13]

La falta de presupuesto, sumado a las dificultades en la coordinación, fue pautando diversos obstáculos en el proceso de traspaso de competencias y ejecución de medidas alternativas a la privación de libertad por parte de este nuevo organismo (Albistur, Bell, Vázquez, 2018), dificultades que aún persisten dada la falta de recursos asignados en la última ley de presupuesto en el año 2020^[14].

Regresividad de resultado

La Ley 18.777 (2011)

La Ley 18.777^[15] (promulgada el 15 de julio de 2011) estableció nuevos tipos penales y tipificó la tentativa y complicidad en el delito de hurto, disponiendo la aplicación de una medida no privativa de libertad. Asimismo, dicha norma modificó el numeral 6, artículo 76 del CNA, facultando al juez a dictar sentencia sin tener una evaluación médica, psicológica o social sobre las posibilidades de convivencia en régimen de libertad de los y las adolescentes sometidos a proceso.

Este cambio, relacionado a la no preceptividad del informe técnico, revistió una singular importancia en lo que refiere al derecho de defensa, ya que el informe técnico es, en muchos casos, un insumo importante del trabajo de los defensores/as (Diaz, 2014). En este contexto, el informe técnico permite ingresar a la discusión jurídica la realidad en concreto del joven, indagando las posibilidades de la familia o de los referentes afectivos de acompañar el proceso de ejecución de medidas e incluso pensar en la aplicación de sanciones alternativas a la privación de libertad.

Por otra parte, en su artículo 2 estableció, en relación a las medidas cautelares, que:

El arresto domiciliario y la internación provisoria no podrán durar más de sesenta días, excepto en los casos de infracciones gravísimas a la ley penal establecidos en el artículo 72 de este Código, en cuyo caso el plazo podrá durar hasta noventa días.

En este caso, se extendió el plazo máximo de las medidas cautelares, el cual, de acuerdo al CNA estaba fijado en 60 días pasando a 90 para los delitos gravísimos, esto es, los delitos de homicidio, lesiones gravísimas, violación, rapiña^[16], privación de libertad agravada, secuestro, extorsión, tráfico de estupefacientes, entre otros. En los hechos, esto significó un aumento del tiempo de internación como medida cautelar, lo que luego de alguna forma, se agravó con la sanción de las leyes 19.055^[17] y 19.551^[18].

Regresividad normativa Ley 18.777

Ley 18. 778 (2011)

Dentro de la misma línea la Ley 18.778^[19] (promulgada el 15 de julio de 2011) creó el registro de antecedentes judiciales de adolescentes. Dicha Ley estableció en su artículo 2, que:

Los antecedentes judiciales y administrativos de los niños o adolescentes que hayan estado en conflicto con la ley se deberán destruir en forma inmediata al cumplir los dieciocho años o al cese de la medida. No obstante, cuando el adolescente en conflicto con la ley haya sido penado por el delito de violación (artículo 272 del Código Penal), rapiña (artículo 344 del Código Penal), copamiento (artículo 344 bis del Código Penal), secuestro (artículo 346 del Código Penal) o las diferentes variantes del homicidio intencional (artículos 310, 310 bis, 311 y 312 del Código Penal), el Juez, en el momento de dictar sentencia, podrá imponer -como pena accesoria- la conservación de los antecedentes a los efectos que, una vez alcanzada la mayoría de edad; si volviera a cometer otro delito doloso o ultraintencional no pueda ser considerado primario.

Esta reforma, extendió el control penal pasado los 18 años de edad, buscando generar un registro de antecedentes a efectos de mantener una vinculación entre el sistema penal juvenil y el adulto. Todo ello de forma de asegurar una mayor retribución y evitar que dicho joven sea considerado primario por el sistema penal adulto. En este sentido y cómo se verá más adelante la Ley 19.889^[20] (2020) vuelve nuevamente a poner el foco en los antecedentes penales, disponiendo una nueva redacción del artículo 222 del CNA, al establecer el mantenimiento de los antecedentes para los siguientes delitos:

[…]violación (artículo 272 del Código Penal), abuso sexual (artículo 272 BIS del Código Penal), abuso sexual especialmente agravado (artículo 272 TER del Código Penal), privación de libertad (artículo 281 del Código Penal), rapiña (artículo 344 del Código Penal), rapiña con privación de libertad. Copamiento (artículo 344 BIS del Código Penal), homicidio intencional (artículos 310, 310 BIS, 311 y 312 del Código Penal), o lesiones graves o gravísimas (artículos 317 y 318 del Código Penal), o delitos previstos en el Decreto-Ley N° 14.294, de 31 de octubre de 1974, y sus modificativas (estupefacientes), en los que se conservarán los antecedentes a los efectos de que, una vez alcanzada la mayoría de edad, si volviera a cometer otro delito a título de dolo como mayor, no puede ser considerado primario, computándose la agravante de la reincidencia, no obstante transcurrido tres quintas partes del plazo previsto en el numeral 1) del artículo 48 del Código Penal, contando desde la mayoría de edad, este será considerado primario legal.

Regresividad normativa Ley 18.778

Ley 19.055 (2013)

Posteriormente, la Ley 19.055 (promulgada el 04 de enero de 2013) introdujo diferentes modificaciones para los delitos gravísimos de homicidio, lesiones gravísimas, violación, rapiña, privación de libertad, secuestro y cualquier otra conducta que el Código Penal o las leyes especiales castiguen con una pena mínima igual o superior a seis años de penitenciaría o un máximo igual o superior a doce años de penitenciaría, cometidos por adolescentes de entre 15 y 17 años de edad. Asimismo, y con la intención declarada de asegurar una mayor retribución para determinados delitos dispuso la aplicación de sanciones preceptivas, sustrayendo del ámbito judicial cualquier posibilidad de discutir la situación en concreto, violentando claramente los postulados de la CDN, sumado a ello se estableció la obligatoriedad de la medida cautelar de internación provisoria; y la comunicación al juzgado penal competente a efectos de evaluar la presunta responsabilidad de los representantes legales de los y las adolescentes.

De esta manera, el artículo 116 bis^[21] estableció un régimen especial, el cual dispuso que:

Sin perjuicio de la aplicación de las normas y principios establecidos en este Código, en los casos en que el presunto autor sea mayor de quince y menor de dieciocho años de edad, y cuando el proceso refiera a las infracciones gravísimas previstas en los numerales 1), 2), 3), 4), 5), 6) y 9) del artículo 72 de la presente ley, el Juez, a solicitud expresa del Ministerio Público y una vez oída la defensa, deberá disponer la aplicación de las siguientes reglas:

A La privación cautelar de libertad será preceptiva hasta el dictado de la sentencia definitiva.

B Las medidas privativas de libertad tendrán una duración no inferior a los doce meses.

C El infractor, una vez ejecutoriada la sentencia de condena podrá solicitar la libertad anticipada, siempre y cuando haya cumplido efectivamente el mínimo de privación de libertad establecido en el literal anterior y a su vez, superare la mitad de la pena impuesta.

D Las medidas de privación de libertad deberán ser cumplidas en establecimientos especiales, separados de los adolescentes privados de libertad por el régimen general.

E Cuando el infractor cumpla los dieciocho años de edad, pasará a cumplir la medida de privación de libertad en un establecimiento especial del Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente separado de los menores de dieciocho años de edad.

F La elevación preceptiva de las actuaciones al Juzgado Penal de turno a efectos de que éste convoque a los representantes legales del adolescente para determinar su eventual responsabilidad en los hechos.

Esta norma, de aplicación para los delitos cometidos por los y las adolescentes mayores de 15 años de edad, ha tenido y tiene aún, un fuerte impacto en las prácticas judiciales, ya que la rapiña es uno de los delitos más frecuentes en Uruguay. En este sentido y de acuerdo a la información publicada por el Poder Judicial en Montevideo para el año 2020 la infracción más frecuente fue la rapiña (33%), seguida por receptación (22%), ubicándose la infracción de hurto en tercer lugar (18%) (Poder Judicial, 2020).

Por otra parte, si analizamos los datos relativos a la edad de los y las adolescentes que ingresan al sistema penal juvenil, vemos que la gran mayoría (más del 90%) son mayores de 15 años (Morás, 2016) con lo cual son aplicable las disposiciones de la Ley 19.055. Dato coincidente con lo publicado por el Poder Judicial para el año 2020, en donde se señala que la mayoría de los delitos se concentran entre los 16 y 18 años (Poder Judicial, 2020).

Al disponer una pena mínima de un año de privación de libertad, la norma jurídica le veda al Juez, la posibilidad de aplicar una medida alternativa a la privación de libertad, en claro incumplimiento por parte del Estado Uruguayo de lo establecido en el Artículo 37 literal b) de la CDN, el cual dispone que: “La detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda”.

Asimismo, otro dato importante refiere a lo dispuesto en relación a la medida cautelar, la cual de acuerdo a la Ley 18.777 tenía una duración máxima de 90 días. Sin perjuicio de ello, al establecer la preceptividad de la medida cautelar privativa de libertad, para jóvenes de entre 15 y 17 años, por los delitos gravísimos regulados por el 116 bis, la medida cautelar quedó sujeta a la conclusión del proceso y ya no a un plazo determinado. Esta modificación, en los hechos no había tenido un fuerte impacto en el sistema penal juvenil dado que el tiempo promedio de duración de los procedimientos era de aproximadamente dos meses y medio (Poder Judicial, 2017). Pero, como se verá posteriormente, la modificación introducida por la Ley 19.551 agravó esta situación, ya que fijó nuevos plazos procesales y dispuso que el proceso total (hasta el dictado de sentencia definitiva) tenga una duración máxima de 150 días. De esta manera, la medida cautelar podría extenderse a 150 días dando un paso más, en lo que, para la mayoría de los y las adolescentes se transforma en una suerte de pena anticipada.

La Ley 19.055 dispuso que son infracciones gravísimas la tentativa y complicidad de los delitos de homicidio, violación, rapiña y secuestro, al incluir como gravísimas este tipo de infracciones la norma extendió el plazo máximo de internación cautelar a 90 días para estos delitos. Igualmente, dicha medida cautelar no era de carácter preceptiva para el Juez. En relación a este aspecto, es preciso señalar nuevamente, que la Ley 19.889 incorporó cambios en la regulación de la medida cautelar privativa de libertad, eliminando la diferencia entre distintas tipificaciones, disponiendo el mismo tratamiento para todas las infracciones calificadas de gravísimas, dando nueva redacción al artículo 116 bis^[22] del CNA y por consiguiente dando un nuevo paso en el endurecimiento del sistema penal juvenil, como se analizará más adelante.

Otro aspecto regresivo de la Ley 19.055, refirió a la obligación del Juez de comunicar al juzgado penal de adultos los hechos a efectos de evaluar la presunta responsabilidad de los representantes legales de los y las adolescentes. La norma extendió el control penal sobre los integrantes de la familia, haciendo caso omiso a un dato relevante, relativo a que un amplio porcentaje de estas familias están integradas por más de tres niños, niñas y adolescentes con una gran presencia de hogares nucleares monoparentales, en donde el adulto responsable en la mayoría de los casos es la madre del adolescente, quien oficia como jefa de hogar (Morás, 2016) Ilustrativo de esta situación son los datos presentados en el estudio de trayectorias de vida de adolescentes en conflicto con la ley, de donde surge que los hogares monoparentales, en su enorme mayoría, tienen como jefa de hogar a la madre (2016, 47)

Tipo de hogares

Fuente: Informe Final (2016) Proyecto URU/14/01/URU Programa Justicia e Inclusión

Regresividad normativa Ley 19.055

Proyecto CRIA (2013)

Posteriormente, en febrero de 2013 y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 19.055, que disponía que:

El Poder Ejecutivo, en el término de treinta días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, formará una Comisión Especial con el cometido de redactar un proyecto de ley que legisle en forma exclusiva el régimen de responsabilidad infraccional juvenil, en el marco de las definiciones y principios consagrados por la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño y otras normas internacionales aplicables. Se priorizarán en todos los casos, los grados de responsabilidad del joven, así como las medidas alternativas a la internación y su proceso de inclusión social. Antes del 31 de julio de 2013, el Poder Ejecutivo deberá enviar al Poder Legislativo el proyecto de ley referido.

Se designó una comisión para trabajar en un Código Infraccional Adolescente (Proyecto CRIA), en donde, el aspecto más regresivo refería al aumento de penas para los y las adolescentes que hubieran cometido delitos gravísimos. (Vernazza, 2017) Esta norma, de alguna forma buscaba dar continuidad a un proceso que ya se había iniciado en el año 2011, tendiente a producir un endurecimiento del sistema penal. En lo medular el artículo 45 del Proyecto fue el punto más regresivo, dado que establecía que: “Las medidas de privación de libertad tendrán una duración máxima de acuerdo a las reglas establecidas en el artículo 33 de este Código y nunca sobrepasarán los diez años”.

Pero, como se verá en el análisis subsiguiente, si bien la reforma no prosperó en esa instancia, debe ser leída en el marco de diferentes estrategias todas ellas vinculadas a una disminución de garantías y un aumento sistemático del componente punitivo del sistema penal juvenil. Todo ello da cuenta del proceso de “involución represiva” en el sistema penal juvenil uruguayo (García Méndez, 2004).

Regresividad normativa proyecto CRIA

Plebiscito sobre la baja de edad de imputabilidad penal (2014)

El plebiscito sobre la baja de edad de imputabilidad penal llevado adelante en el año 2014 e impulsado por sectores conservadores del ámbito político, fue una apuesta ambiciosa, que buscaba consolidar un régimen punitivo en la Constitucional de la República, sustentado en la idea de un fuerte apoyo de la ciudadanía. Todo ello en el marco de “un contexto de preocupación exacerbada por los temas de seguridad pública” (Vernazza, 2017:40).

Es así, que, en el año 2011, se inicia una campaña de recolección de firmas con el fin de plebiscitar la rebaja de edad de imputabilidad, junto con las elecciones nacionales del 2014. Detrás de esta campaña existieron fines políticos, utilizando de forma demagógica el tema seguridad pública y adolescentes en conflicto con la ley penal con un “claro objetivo electoral”, nota característica de muchos de los procesos de reformas en la región (Kostenwein, 2018:58).

El Proyecto de Ley Constitucional, establecía, que:

Artículo 1º- Apruébense las siguientes enmiendas a la Constitución de la República: 1º. Sustituyese su artículo 43, que quedará redactado de la siguiente manera:

Artículo 43- Serán penalmente responsables las personas mayores de dieciséis años y menores de dieciocho años de edad, quienes serán penadas de conformidad con las normas del Código Penal y demás leyes penales. Sólo se les aplicarán penas privativas de libertad cuando cometieren intencionalmente delitos castigados con pena mínima de dos años de penitenciaría y deberán cumplirlas en establecimientos de reclusión que no alberguen a procesados y penados mayores de dieciocho años de edad.

Esta disposición será reglamentada por ley, la que podrá facultar al juez actuante a eximir de responsabilidad al autor del delito, si éste careciere de madurez o discernimiento suficiente.

La sanción del proyecto contaba en el año 2011 con una aprobación del 74% de los posibles votantes, de acuerdo a una encuesta del Grupo Radar, mientras un 21% se manifestaba en contra (Diaz, 2019). Estos datos reafirmaban una suerte de consenso punitivo en la población uruguaya que justificaba un aumento de la represión bajo una política criminal de mano dura, discurso repetido una y otra vez por los impulsores de la mencionada reforma.

Pero luego de una intensa campaña realizada por el movimiento No a la Baja^[23] no se alcanzaron los votos necesarios para la reforma constitucional, dado que votaron afirmativamente 46,8%. (Abella, Magariños, Silveira, Vizcaíno, 2017) Sin embargo, este traspié en el aumento punitivo, no significó ni la derogación de las normas sancionadas a partir del 2011, ni como veremos a continuación, el fin del deterioro de las garantías procesales.

Igualmente, los resultados de esta consulta se deben analizar como el primer paso en un cuestionamiento a la idea de un consenso punitivo de la población. Si bien es cierto que un importante número acompañó la reforma, no menos cierto es que otra cantidad mayor al 50% no acompañó la misma. En todo caso, el tema penal en general y juvenil en particular aparece como un campo de disputa en una esfera pública compleja, que parecería acordar sobre la importancia de la seguridad, pero no así sobre los mecanismos efectivos para disminuir los índices de criminalidad.

Regresividad normativa. Baja de la imputabilidad penal

Ley 19.551 (2017)

La Ley 19.551^[24] (promulgada el 25 de octubre de 2017) modificó el CNA a efectos de regular el proceso penal juvenil, en consonancia con el nuevo sistema acusatorio, establecido por Código de Proceso Penal (CPP – Ley 19.293^[25]), el cual entró en vigencia en noviembre de 2017.

La mencionada reforma estableció la aplicación subsidiaria del CPP, disponiendo que sea el CNA el que regula efectivamente todo el proceso penal juvenil, evitando así una asimilación del proceso penal adolescente al proceso penal adulto, respetando la especialidad de esta rama del Derecho. Asimismo, y en consonancia con el modelo acusatorio se estableció, en el artículo 2 como cometidos de la autoridad policial el poner el hecho de inmediato en conocimiento de la fiscalía competente o en un plazo máximo de dos horas después de practicada la detención, siendo la fiscalía a quien le compete toda la etapa indagatoria, a diferencia del sistema anterior en donde dicha actividad estaba a cargo del Juez de la causa, quien luego debía realizar el fallo correspondiente.

La intención declarada de la mencionada norma fue la de introducir una serie de elementos a efectos de establecer un sistema acusatorio en el derecho penal juvenil uruguayo, en consonancia con el establecido en el sistema penal de adultos. De esta forma, el Uruguay cumplía con las reiteradas observaciones realizadas a nivel internacional, en donde, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos, en sus Observaciones finales sobre el 5to informe periódico del Uruguay, (Párrafo 8) señaló al Estado que debería:

[…] culminar la reforma del Código del Proceso Penal teniendo en cuenta sus anteriores observaciones finales y expresó que se debía intensificar los esfuerzos encaminados a mejorar las condiciones de las cárceles y aliviar el hacinamiento, de conformidad con el artículo 10 del Pacto y en particular limitar el período legal de prisión preventiva velando que se imponga como medida excepcional como así también ampliar la incorporación de penas alternativas a la privación de libertad. (Observaciones finales sobre el 5to informe periódico del Uruguay)

Sin embargo, esta nueva modificación trajo varios aspectos negativos, que, en términos generales, deben ser analizados en el marco de las continuas reformas, que tuvieron por objeto el endurecimiento de la respuesta penal. Uno de los aspectos negativos fue la no derogación de la Ley 19.055, la cual contradice el principio de excepcionalidad y no regresión establecidos en la CDN. Asimismo, la norma genera cambios en la regulación de la medida cautelar y deroga el instituto de apelación automática.

En todo este contexto, uno de los únicos aspectos positivos refirió a la inclusión de modos alternativos de resolución de conflicto, con la inclusión de la suspensión condicional del proceso, instrumento novedoso en la legislación uruguaya y que pareció tener un impacto positivo en las prácticas judiciales (Diaz, 2019). Pero, como se analizará detenidamente en la parte correspondiente a la reforma del año 2020, la sanción de la Ley 19.889 aparejó la derogación de la suspensión condicional, tanto en el sistema penal adulto como de adolescentes, todo ello en el marco de una discusión, que, en desmedro de cualquier evaluación sobre el funcionamiento de la misma, priorizó la limitación de las libertades y el aumento de las penas.

Como ya fuera mencionado uno de los cambios de la nueva legislación se refirió a la medida cautelar de privación de libertad. En este sentido, el artículo 2 de la citada norma dispuso que:

Sustitúyese el artículo 76 del Código de la Niñez y la Adolescencia aprobado por Ley Nro. 17.823, de 7 de setiembre de 2004, el que quedará redactado de la siguiente forma:

“D) Medidas cautelares.

Se podrán aplicar las medidas cautelares previstas por el artículo 221 del Código del Proceso Penal, siempre que sean a solicitud del Ministerio Público y luego de oída la defensa, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 224 del Código del Proceso Penal.

La privación de libertad como medida cautelar procederá siempre en los procesos iniciados por la presunta comisión de las infracciones previstas en el artículo 116 bis de este Código hasta la sentencia definitiva.

En las infracciones gravísimas no previstas en el artículo 116 bis de este Código, la internación como medida cautelar no será preceptiva y cuando se dispusiera, no podrá superar los ciento cincuenta días.

En las infracciones graves la internación como medida cautelar no podrá superar los sesenta días

Al mantenerse las modificaciones introducidas por la Ley 19.055, la medida cautelar de internación siguió siendo preceptiva hasta el dictado de sentencia para las infracciones previstas en el artículo 116 bis (delitos de homicidio, lesiones gravísimas, violación, rapiña, privación de libertad, secuestro y cualquier otra conducta que el Código Penal o las leyes especiales castiguen con una pena mínima igual o superior a seis años de penitenciaría o un máximo igual o superior a doce años de penitenciaría). Asimismo, para el resto de las infracciones gravísimas se fijó un plazo máximo de 150 días, que modificó los 90 días que habían sido dispuestos por la Ley Nro. 18.777, manteniendo el plazo de 60 días para las infracciones graves.

Sin perjuicio de ello y como ya fuera señalado anteriormente, al cambiar los plazos totales del proceso penal juvenil y disponer en el Inciso E, literal 7 de la citada norma que:

Bajo la más seria responsabilidad de Jueces y Fiscales, los procesos que se tramiten no podrán exceder los ciento cincuenta días. Ese plazo se contará desde el día siguiente a la celebración de la audiencia de formalización y hasta el dictado de la sentencia de primera instancia

Sin decirlo expresamente, la norma dispuso una internación preceptiva, como medida cautelar, por un plazo de 150 días, para los delitos regulados por el 116 bis. Esto siempre y cuando, se cumpla con los plazos procesales, dado que de lo contrario la medida cautelar se podría extender más allá de ese plazo generando la responsabilidad administrativa de Jueces y Fiscales.

De esta forma, lo que se presentó como una garantía, aumentar los plazos de la acusación fiscal y el traslado a la defensa,^[26] terminó repercutiendo en un aumento del tiempo de internación como medida cautelar. Otro de los aspectos centrales, de la mencionada reforma, refiere a la derogación del instituto de apelación automática. El CNA en su artículo 76, numeral 14, disponía:

Régimen impugnativo. Se aplicará el régimen impugnativo que la ley establece (artículos 253 y 254 del Código General del Proceso). La apelación será automática cuando la medida impuesta tenga una duración superior a un año de privación de libertad.

En los hechos, y como se analizará con posterioridad, la apelación automática funcionaba como un control de segunda instancia, que se ejercía pese a la inactividad de los defensores/as. Al derogar el instituto de apelación automática este control de segunda instancia ya no forma parte de los procesos penales juveniles, favoreciendo que prácticas judiciales contrarias a los postulados de la CDN queden invisibilizadas. En este sentido, si partimos de la base de que los defensores/as no presentan recursos de apelación^[27], es evidente que la suerte de los y las adolescentes se determinará en primera instancia, primera instancia que, de acuerdo a los datos recabados en el año 2015, muestra serias carencias en materia de garantías procesales.

Como fuera señalado uno de los aspectos novedosos de la Ley 19.551 refirió a la regulación de los métodos alternativos a la resolución de conflictos, remitiendo a los artículos 382 a 401 del CPP. En este sentido, el artículo 85 disponía que:

El Juez podrá aplicar, de las medidas enunciadas en los artículos precedentes, todas aquellas que entienda convenientes, siempre y cuando no se contrapongan entre sí. Para ello deberá tener siempre en cuenta el interés superior del adolescente, el principio de proporcionalidad y la idoneidad de las medidas, con la finalidad de propender al pleno desarrollo de su persona, así como sus capacidades, tendiendo a su integración familiar y social.

En su redacción original el nuevo CPP había establecido tres métodos alternativos de resolución de conflictos 1) Mediación Extraprocesal; 2) Acuerdos Reparatorios y la 3) Suspensión Condicional del Proceso. En cualquiera de ellos y tal como establecía el final del artículo 83 debía valorarse el sentido pedagógico y educativo de la propuesta.

En relación a la suspensión condicional del Procesos, el artículo 383 estableció que:

Desde la formalización y hasta el vencimiento del plazo para deducir acusación o solicitar sobreseimiento, el fiscal, con el acuerdo del imputado, podrá solicitar al tribunal en forma fundada y bajo su responsabilidad funcional (artículos 24 y 25 de la Constitución de la República), la suspensión condicional del proceso a cambio de condiciones u obligaciones. La suspensión procederá cuando no exista interés público en la persecución y cuando la gravedad de la culpabilidad no se oponga a ello.

En consonancia con el nuevo proceso acusatorio, la reforma puso a cargo de la Fiscalía la posibilidad de recurrir al instituto de la suspensión condicional del proceso debiendo recabar el consentimiento de los y las adolescentes, quienes debían estar asistidos por su defensor/a. Un aspecto importante de este Instituto estuvo dado por la posibilidad de introducir en el sistema jurídico uruguayo un mecanismo alternativo de resolución de conflicto que evitaba el dictado de sentencia, extinguiendo la acción penal.

Paradigmático de todo este proceso de cambios refiere a que la derogación de la suspensión condicional del proceso en el año 2020 tuvo lugar sin ningún tipo de evaluación sobre la eficacia de este instrumento jurídico. De la lectura de la discusión parlamentaria^[28] de la Ley 19.889 casi no surgen elementos que permitieran evaluar la aplicación de este mecanismo para el sistema penal juvenil. Sin perjuicio de que tanto en el ámbito de Fiscalía en su informe del 2018^[29] como la Mesa Interinstitucional del Poder Judicial del mismo año^[30] señalaban algunos aspectos alentadores, datos que casi no formaron parte de la discusión parlamentaria y derivaron en la derogación de un instituto que introducía algunos elementos vinculados a la justicia restaurativa en el sistema penal juvenil uruguayo y que como fuera señalado había sido uno de los pocos elementos positivo de la Ley 19.551.

Igualmente, y pese a los aspectos regresivos señalados, tanto el Código del Proceso Penal (2017) como la Ley 19.551 fueron objeto de cuestionamiento desde diferentes sectores de la población, con argumentos diversos, pero siempre vinculados a una suerte de ineficacia de los instrumentos jurídicos. Todo ello derivó, en el caso del Código del Proceso Penal de adultos, en la sanción de la Ley 19.653^[31] de fecha 17 de agosto de 2018, que modificó varios aspectos del proceso penal de adulto, entre ellos: las facultades del Ministerio del Interior y la regulación de la prisión preventiva, marcando claramente un retroceso en la regulación del instituto, que terminó por ampliar los casos en donde se debía disponer medidas cautelares privativas de libertad.

Regresividad normativa Ley 19.551

Ley 19.889 (2020)

Por último y para finalizar este recorrido normativo corresponde detenernos en la sanción de la Ley 19.889 (promulgada 09 de julio de 2020). Esta norma jurídica, si bien da continuidad al proceso de “involución represiva” en materia penal juvenil, presenta una serie de particularidades que marcan un quiebre en la regulación y en el discurso en torno a la seguridad en general y el sistema penal juvenil en particular.

La asunción, el primero de marzo del año 2020 del presidente electo en las elecciones nacionales de 2019^[32],, trajo como consecuencia la casi inmediata presentación de un proyecto de ley^[33] con carácter de urgente consideración, regulado por el artículo 168^[34] de la Constitución de la República, que luego se transformaría en la Ley 19.889.

La argumentación de la reforma estuvo centrada en la necesidad de realizar cambios en la normativa vigente. Pero el ingreso del proyecto de ley al Poder Legislativo se vio postergado tras la confirmación de los primeros casos de COVID-19, constatados con fecha 13 de marzo de 2020, en donde el Gobierno dispuso el estado de emergencia sanitaria nacional^[35] y adoptó una serie de medidas tendientes a limitar la circulación y concentración de personas.

El proyecto finalmente ingresó al Parlamento con fecha 23 de abril de 2020 estando aún vigente las medidas dispuestas en relación a la emergencia sanitaria, dando comienzo a una discusión parlamentaria pautada por la brevedad de los plazos y la imposibilidad de realizar manifestaciones públicas. Todo ello, a la postre, dio paso a un proceso de recolección de firmas por parte de las organizaciones de la sociedad civil, con una intensa campaña llevada adelante por La Comisión Nacional Pro Referéndum^[36] que culminó en la presentación de casi 800.000 firmas^[37] a efectos de revocar 135 artículos de la mencionada norma. Esta instancia tuvo lugar el 27 de marzo de 2022 y si bien no logró el objetivo de derogar los 135 artículos, propició una intensa discusión sobre la ley. Asimismo, y como se analizará en el capítulo 5 representó otra instancia de democracia directa sobre temas penales.

El texto remitido, en una primera instancia, contenía 501 artículos en donde se abordaban diferentes temáticas, todas ellas caratuladas como urgentes de acuerdo a la fundamentación de los impulsores del proyecto. De esta manera, el texto incluía diferentes temas, entre ellos, seguridad pública, empresas públicas, derechos laborales, seguridad social, protesta social, entre otros.

Todo esto lo posicionó, desde el principio, como un verdadero proyecto político de un gobierno neoliberal. El tema seguridad fue incorporado como una parte sustancial del mismo, en consonancia con una campaña electoral en donde ocupó el primer lugar en el debate público. El proyecto en su redacción original destinó 121 artículos a la seguridad pública y propuso diversas modificaciones en lo relacionado a la actuación policial, con cambios en el Código Penal (CP), Código del Proceso Penal (CPP) y Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), entre otras disposiciones.

La retórica detrás de este proyecto se basó en una lógica de mano dura que buscó abordar la seguridad por medio del aumento de penas y la limitación de las libertades, representativo de esta elección fue el hecho de que en todo el articulado del proyecto no se encuentra ninguna referencia o vinculación a lo establecido en el artículo 26^[38] de la Constitución de la República, que dispone la idea de reeducación.

Asimismo, la fundamentación de los cambios guardó relación con el plebiscito Vivir sin miedo^[39] que pretendió modificar la Constitución, incluyendo una serie de reformas de tipo penal, impulsadas por el que fuera luego ministro del interior, bajo una lógica de restablecer el orden y la seguridad.

De esta manera, la primera particularidad que presenta esta nueva regulación de los temas penales, refiere justamente al procedimiento elegido por sus impulsores. Al dar el carácter de urgente consideración el Poder Ejecutivo redujo los plazos^[40] de discusión parlamentaria; así como la posibilidad de formar comisiones y generar un espacio de discusión pública de los temas, el cual quedó fuertemente limitado a algunas instancias particulares^[41] que luego se vieron suspendidas por las medidas de emergencia sanitaria por la pandemia por el COVID-19.

Otra de las particularidades refiere justamente a la cantidad de temas propuestos y su justificación como urgente. El carácter de urgente consideración se encuentra regulado por el artículo 168 de la Constitución de la República e implica la obligación de cumplir con una serie de requisitos constitucionales. En este punto la discusión estuvo centrada en la fundamentación sobre la urgencia de los cambios, con varios señalamientos críticos por parte de académicos y organizaciones de la sociedad civil. Representativo de este debate fueron las referencias a los aportes del constitucionalista José Korzeniak, quien había señalado que “No se trata de que el Poder Ejecutivo invente o constituya la urgencia, sino que esta debe ser declarada” (PNUD, 2013:112), poniendo el énfasis en que no sería un acto discrecional de la administración, sino una decisión reglada.

Además, se señalaba la prohibición de enviar más de un proyecto de ley con carácter de urgente consideración de forma simultánea, cosa que, si bien se habría cumplido en este caso, la cantidad de artículos y temas propuestos hizo que el proyecto fuera catalogado como una ley ómnibus^[42].

Las reflexiones en relación a la Ley 19.889 requiere un análisis de conjunto, que no puede dejar de lado las implicancias de una regulación que modificó diferentes aspectos que hacen al funcionamiento del sistema penal en general, ya que la norma introdujo cambios en aspectos vinculados a las potestades de la policía, la regulación de los espectáculos públicos, creación de nuevos tipos penales, limitación de las libertades, protesta social, entre otros. Todos estos cambios han repercutido en un aumento de las facultades de la policía y una disminución de las garantías procesales en lo que respecta por ejemplo a los primeros momentos de detención, tal como lo ha señalado la Asociación de Defensores Públicos^[43] y el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura de Uruguay (INDDHH, 2021).

En materia penal juvenil la Ley introdujo diversos cambios, todos ellos orientados a un endurecimiento de la respuesta penal. La nueva normativa estableció la procedencia del proceso abreviado para el sistema penal juvenil, estableciendo en su artículo 28, una modificación al CPP, incorporando un artículo 273 bis, el cual dispone:

“(Procedencia del proceso abreviado para adolescentes). – El proceso abreviado previsto en los artículos 272 y 273 del presente Código también será aplicable a los adolescentes cuando cometan infracciones a la ley penal, con excepción de las infracciones gravísimas previstas en el artículo 72 del Código de la Niñez y la Adolescencia”^[44].

La pertinencia del proceso abreviado para el sistema penal juvenil mereció diversas críticas^[45]. Estas críticas se enfocaron en lo innecesario de establecer este tipo de procesos dado el número de adolescentes que ingresan al sistema penal, sumado a las limitaciones de las garantías y temas relativos a principio de especialidad. Muchas de esas críticas coincidieron, en términos generales, con las críticas realizadas en Argentina, en donde diversos autores señalaban que el principal problema de la aplicación del juicio abreviado en el proceso penal juvenil es su incompatibilidad con el principio de especialidad derivado del derecho de los niños a su protección especial y la preponderancia de la finalidad de reintegración social (Beloff et, 2015).

Sin perjuicio de ello, la proliferación de los procesos abreviados como forma casi exclusiva de resolución de los conflictos en materia penal, marca sin lugar a dudas un proceso de cambios que da cuenta de la consolidación de una racionalidad formal vacía. En donde bajo una apariencia de legalidad los procesos judiciales adquieren el formato de la confesión. Estos cambios procesales confirman lo que los procesos de selección parecen adelantar desde el principio, una culpabilidad centrada en la confesión de los y las adolescentes, sin demasiadas garantías en materia de defensa (Tenenbaum, 2015). Para el sistema penal juvenil la sanción de la Ley 19.889 implicó otro paso en la consolidación de procesos penales sin garantías, que apela a la celeridad y que de forma paulatina ha tenido como consecuencia un aumento de la población privada de libertad.

Estas carencias en materia de defensa atraviesan todos los segmentos de las instancias penales, lo que va desde la falta de acceso a un abogado/a desde el momento de la detención misma (INDDHH, 2020) hasta las instituciones de encierro en donde jueces y defensores visitan de forma esporádica a los y las adolescentes, quienes en la mayoría de los casos frente a la pregunta de si conocen al juez/a o al abogado/a defensor/a responden de manera negativa (Daroqui, López, Cipriano, 2012:147). Asimismo, para el caso penal juvenil, las argumentaciones que defendieron el proceso abreviado, omitieron señalar que no existía previo a la reforma, un problema en relación al número de adolescentes sin condena, dado que el modelo procesal del CNA no lo permitía, a diferencia del sistema penal adultos.

Estas argumentaciones parecen remitirnos a una aparente ingenuidad en el campo del derecho, que, sin reflexión, apela a una “fórmula lógica, racional e intrínsecamente coherente y/o benigna, disociando la formulación axiomática de un contexto institucional, social y cultural de inserción” (Daroqui, López, Cipriano, 2012:137) Conjuntamente, este abordaje de la infracción adolescente pierde de vista el hecho de que, en sociedades injustamente desiguales como las nuestras, los riesgos de una intervención estatal sesgada son demasiado; y las posibilidades de llevar adelante un juicio justo, bajas, tanto más cuando el proceso se centra en la celeridad y la confesión, como lo es el caso del proceso abreviado (Gargarella, 2010).

Otro aspecto relevante refiera a la posibilidad que establece la Ley 19.889 de recurrir a un proceso simplificado, proceso que, si bien estuvo pensado para el sistema penal de adultos, ha sido utilizado en el sistema penal juvenil por parte de los operadores jurídicos. El fundamento para su utilización ha estado centrado en la necesidad de descomprimir el trabajo de los juzgados, ya que, a diferencia del abreviado, el proceso simplificado puede utilizarse para todos los delitos independiente de la gravedad del mismo (Soba, 2020)

Este proceso se encuentra regulado por medio del artículo 273 TER al CPP^[46], el cual dispone: “(Proceso simplificado) – 1. Normas aplicables. El procedimiento simplificado se regirá por lo establecido en este artículo, sin perjuicio de ser de aplicación subsidiaria las normas que regulan el proceso oral.” De esta manera las tres modalidades de juicio que establece el CPP, todas ellas aplicables para los y las adolescentes, son el proceso abreviado, simplificado y el oral.

Concomitantemente, la Ley 19.889 derogó tanto para adultos como para adolescentes el instituto de la suspensión condicional del proceso, dejando únicamente los acuerdos reparatorios vigentes, acuerdos que tienen un componente de reparación patrimonial lo que implica necesariamente un aspecto económico dentro de la negociación de la responsabilidad penal. Asimismo, y siguiendo la lógica del proyecto inicial se dio una nueva redacción al artículo 90 del CNA a efectos de limitar el uso de la semilibertad, no permitiendo su utilización para determinados delitos, limitando nuevamente las posibilidades de los juzgados de evaluar la situación en concreto de los y las adolescentes, reafirmando a la pena privativa de libertad como la respuesta casi hegemónica para la infracción adolescente.

En este sentido, la redacción dada por la Ley, dispuso que:

El régimen de semilibertad no es aplicable al adolescente que haya sido penado por los siguientes delitos: violación (artículo 272 del Código Penal), abuso sexual (artículo 272 BIS del Código Penal), abuso sexual especialmente agravado (artículo 272 TER del Código Penal), privación de libertad (artículo 281 del Código Penal), rapiña (artículo 344 del Código Penal), rapiña con privación de libertad. Copamiento (artículo 344 BIS del Código Penal), homicidio intencional (artículos 310, 311 y 312 del Código Penal), y lesiones graves o gravísimas (artículos 317 y 318 del Código Penal)^[47].

Como surge de la lectura del artículo nuevamente se incluye a la rapiña dentro de las limitaciones, lo que repercute directamente en las posibilidades de flexibilizar la privación de libertad. Si bien es cierto que la semilibertad implica privación de libertad, este tipo de medidas permitía que los y las adolescentes no perdieran el vínculo familiar y pudieran continuar con actividades recreativas, laborales o educativas en medio abierto. Concomitantemente, dispuso que para solicitar el pasaje de la privación de libertad a una medida de semilibertad necesariamente se debía cumplir la mitad de la pena, limitando también la posibilidad de sustituir la medida en función del progreso de los y las adolescentes.

Uno de los aspectos más regresivos de la norma refiere a la modificación del artículo 91 del CNA, esta modificación retoma uno de los aspectos del proyecto CRIA y guarda puntos de contacto con la propuesta de reforma constitucional propuesta en el año 2014. En términos generales se dispone que la medida de privación de libertad tendrá un máximo de cinco años en todos los delitos con excepción de la comisión de los delitos de:

[…] homicidio intencional agravado y muy especialmente agravado (artículos 311 y 312 del Código Penal), violación (artículo 272 del Código Penal) y abuso sexual especialmente agravado (artículo 272 TER del Código Penal), en cuyo caso la medida de privación de libertad tendrá una duración máxima de diez años^[48].

Asimismo, se introduce nuevamente el concepto de peligrosidad, el que habilita, de acuerdo a la reforma, a adoptar las medidas que fueran compatibles con la seguridad de la población y los propósitos de recuperación de los y las adolescentes. La referencia a la peligrosidad resulta fundamental a la hora de comprender las tensiones entre los postulados de la doctrina de la situación irregular y la doctrina de la protección integral, dado que “responsabilidad y peligrosidad son dos aspectos claves de dichos paradigmas” (López, 2017:122)

En concordancia con el discurso que fue fundamentando cada una de las modificaciones, se estableció una nueva redacción al artículo 116 bis del CNA, que como ya fuera mencionado, fue hasta el 2013, el cambio más significativo en materia penal juvenil introducido por la Ley 19.055, normativa que pese a ser calificada de inconstitucional por diversos académicos, organizaciones sociales y miembros del Poder Judicial se ha mantenido vigente y encuentra en esta última reforma un nuevo endurecimiento de la respuesta punitiva (Díaz, Fernández, 2016)

La nueva redacción dada al artículo 116 bis del CNA endurece las disposiciones de la Ley 19.055, al establecer que:

(Régimen especial).- Sin perjuicio de la aplicación de las normas y principios establecidos en este Código, en los casos en que el presunto autor sea mayor de quince y menor de dieciocho años de edad, y cuando el proceso refiera a las infracciones gravísimas previstas en el artículo 72 de la presente ley y a los delitos de abuso sexual y abuso sexual especialmente agravado (artículos 272 BIS y 272 TER del Código Penal), el juez, a solicitud expresa del Ministerio Público y una vez oída la defensa, deberá disponer la aplicación de las siguientes reglas:

A) La privación cautelar de libertad será preceptiva hasta el dictado de la sentencia definitiva.

B) Las medidas privativas de libertad tendrán una duración no inferior a los veinticuatro meses en el caso de los numerales 1) Homicidio intencional con agravantes especiales (artículos 311 y 312 del Código Penal), 2) Lesiones gravísimas (artículo 318 del Código Penal), 3) Violación (artículo 272 del Código Penal), 5) Privación de libertad agravada (artículo 282 del Código Penal), 6) Secuestro (artículo 346 del Código Penal) y 9) Cualquier otra acción u omisión que el Código Penal o las leyes especiales castigan con una pena cuyo límite mínimo sea igual o superior a seis años de penitenciaría y cuyo límite máximo sea igual o superior a doce años de penitenciaría, del artículo 72 de la presente ley y el delito de abuso sexual especialmente agravado (artículo 272 TER del Código Penal), y no inferior a los doce meses en el caso de los numerales 4) Rapiña (artículo 344 del Código Penal), 7) Extorsión (artículo 345 del Código Penal), 8) Tráfico de estupefacientes (artículos 31 y 32 del Decreto-Ley N° 14.294, de 31 de octubre de 1974, en la redacción dada por el artículo 3° de la Ley N° 17.016, de 22 de octubre de 1998), del artículo 72 de la presente ley, y el delito de abuso sexual (artículo 272 BIS del Código Penal)^[49].

Esta redacción del artículo 116 bis introduce varios aspectos regresivos para el sistema penal juvenil. El primero de ellos refiere a la aplicación preceptiva de la medida cautelar privativa de libertad para todos los delitos calificados como gravísimos por el artículo 72 del CNA cometidos por adolescentes de entre 15 a 17 años, esta medida se extiende hasta el dictado de sentencia. De esta manera, la normativa actual incluye los siguientes delitos: 1) Homicidio intencional con agravantes especiales (artículos 311 y 312 del Código Penal). 2) Lesiones gravísimas (artículo 318 del Código Penal). 3) Violación (artículo 272 del Código Penal). 4) Rapiña (artículo 344 del Código Penal). 5) Privación de libertad agravada (artículo 282 del Código Penal). 6) Secuestro (artículo 346 del Código Penal). 7) Extorsión (artículo 345 del Código Penal). 8) Tráfico de estupefacientes (artículos 31 y 32 del Decreto-Ley N° 14.294, de 31 de octubre de 1974, en la redacción dada por el artículo 3° de la Ley N° 17.016, de 22 de octubre de 1998). 9) Cualquier otra acción u omisión que el Código Penal o las leyes especiales castigan con una pena cuyo límite mínimo sea igual o superior a seis años de penitenciaría o cuyo límite máximo sea igual o superior a doce años de penitenciaría. 10) La tentativa de las infracciones señaladas en los numerales 1), 3), 4) y 6) y la complicidad en las mismas infracciones^[50].

En lo relacionado a la pena dispuesta en la sentencia definitiva se establece una distinción entre los delitos gravísimos a la hora de determinar la duración de la medida. Disponiendo el dictado preceptivo de un mínimo de 24 meses de privación de libertad para los delitos de 1) Homicidio intencional con agravantes especiales; 2) Lesiones gravísimas; 3) Violación; 5) Privación de libertad agravada; 6) Secuestro y 9) Cualquier otra acción u omisión que el Código Penal o las leyes especiales castigan con una pena cuyo límite mínimo sea igual o superior a seis años de penitenciaría y cuyo límite máximo sea igual o superior a doce años de penitenciaría, del artículo 72 de la presente ley y el delito de abuso sexual especialmente agravado (artículo 272 TER del Código Penal).

Con un mínimo de 12 meses de privación de libertad para los delitos de 4) Rapiña; 7) Extorsión; 8) Tráfico de estupefacientes (artículos 31 y 32 del Decreto-Ley N° 14.294, de 31 de octubre de 1974, en la redacción dada por el artículo 3° de la Ley N° 17.016, de 22 de octubre de 1998), del artículo 72 de la presente ley y el delito de abuso sexual (artículo 272 BIS del Código Penal)

Por último, se deja fuera de la preceptividad de la medida privativa de libertad únicamente a la tentativa y complicidad de las infracciones de homicidio intencional, violación, rapiña y secuestro^[51].

En la misma línea la citada norma modificó el artículo 222 de CNA en lo referente al mantenimiento de los antecedentes penales, estableciendo que:

Los antecedentes judiciales y administrativos de los niños o adolescentes que hayan estado en conflicto con la ley se deberán destruir en forma inmediata al cumplir los dieciocho años o al cese de la medida.

Lo establecido en el inciso precedente no será de aplicación cuando el adolescente en conflicto con la ley haya sido penado por los siguientes delitos: violación (artículo 272 del Código Penal), abuso sexual (artículo 272 BIS del Código Penal), abuso sexual especialmente agravado (artículo 272 TER del Código Penal), privación de libertad (artículo 281 del Código Penal), rapiña (artículo 344 del Código Penal), rapiña con privación de libertad. Copamiento (artículo 344 BIS del Código Penal), homicidio intencional (artículos 310, 310 BIS, 311 y 312 del Código Penal), o lesiones graves o gravísimas (artículos 317 y 318 del Código Penal), o delitos previstos en el Decreto-Ley N° 14.294, de 31 de octubre de 1974, y sus modificativas (estupefacientes), en los que se conservarán los antecedentes a los efectos de que, una vez alcanzada la mayoría de edad, si volviera a cometer otro delito a título de dolo como mayor, no puede ser considerado primario, computándose la agravante de la reincidencia, no obstante transcurrido tres quintas partes del plazo previsto en el numeral 1) del artículo 48 del Código Penal, contando desde la mayoría de edad, este será considerado primario legal^[52]

En este punto y como ya fueran mencionado la nueva modificación retoma una idea que ya estaba presente con la sanción de la Ley 18.778 en el año 2011 ampliando las disposiciones contenidas en dicha norma.

Siguiendo con esta línea, se dispuso la modificación del Artículo 73 del CNA, incorporando la posibilidad de aplicación de agravantes en materia penal juvenil, disponiendo que:

[…] el juez deberá examinar cada uno de los elementos constitutivos de la responsabilidad, de las circunstancias que eximen de la aplicación de medidas o que aminoren o agraven el grado de las infracciones y el concurso de infracciones e infractores, tomando en cuenta los preceptos de la parte general del Código Penal, de la Ley N° 16.707, de 12 de julio de 1995, la condición de adolescentes y los presupuestos de perseguibilidad de la acción^[53].

La utilización de agravantes en materia penal juvenil tendrá sin lugar a dudas una fuerte repercusión en todos los delitos, pero particularmente en los vinculados a estupefacientes, ya que la Ley 19.889 dispuso el aumento de las penas de los delitos de drogas, haciendo aplicable ahora para los y las adolescentes los agravantes dispuestos en el Decreto Ley N° 14.294^[54].

Sin perjuicio de la discusión en relación a la pertenencia de aplicar agravantes en materia penal juvenil la norma reconoce una práctica punitiva que la precede. En este sentido, los análisis sobre el funcionamiento del sistema penal juvenil muestran que los agravantes eran un elemento utilizado por los juzgados de adolescentes, pese a la limitación establecida en materia legal. De esta forma, lo novedoso de esta nueva reforma, no es tanto su utilización sino el dar sustento jurídico a una práctica punitiva (Diaz, 2014). Este sinceramiento de la norma, que recoge lo que fue la operativa de algunos juzgados, pueda servir para terminar con lo que señalan algunos estudios previos, en donde se indicaba que el no reconocimiento formal de los agravantes podría incidir en que “se determinen cantidades de pena que no son jurídicamente controlables por la defensa” (Rey, Uriarte, Zubillaga, 2018:85)

Otro aspecto importante a resaltar de la Ley 19.889 refiere a la creación del Consejo de Política Criminal y Penitenciaria, dispuesta en el artículo 88^[55] de la citada norma. Esta nueva institución integrada por el Ministerio del Interior, Ministerio de Educación y Cultura, Fiscalía General de la Nación y Poder Judicial, tienen como objetivo asesorar en diversos aspectos que hacen al sistema penal en general. Asimismo, tiene como cometido esencial el diseño, la planificación, la coordinación, el monitoreo y la evaluación de la política criminal y penitenciaria a nivel nacional. En relación al sistema penal juvenil se dispone en el artículo 90^[56] la facultad de incluir dentro de sus deliberaciones el seguimiento de las políticas y programas vinculados a adolescentes en conflicto con la ley penal, constituir bajo su dirección una sección especial vinculada a dicha materia, la que funcionará en régimen extraordinario de convocatoria y para lo cual se cursarán invitaciones a representantes de órganos oficiales y de la sociedad civil vinculadas a adolescentes.

La creación del Consejo de Política Criminal y Penitenciaria se constituye como otro de los elementos introducidos por la Ley 19.889 que presenta tensiones a efectos de pensar el diseño e implementación de políticas públicas ya que

[…] desde su integración consagra un predominio cuantitativo del Ministerio del Interior (tres miembros de seis), predominio que se torna absoluto y decisivo porque en el artículo 89 se asigna la presidencia al representante del Ministerio del interior, Quien tendrá voto doble en caso de empate (Uriarte, 2021, 914)

Por último, se duplicó el plazo de prescripción para los delitos pasando a 2 años para los delitos graves y 4 años para los delitos gravísimos, dando nueva redacción al artículo 103^[57] del CNA.

En todo este contexto, el único aspecto no regresivo de la mencionada reforma refiere a la inclusión de los y las adolescentes en el régimen de libertad a prueba, aunque se establecen diversas limitaciones para su utilización^[58] que compromete su posible utilización.

Regresividad normativa Ley 19.889

Referéndum revocatorio de la Ley 19.889 (2022)

El rechazo a mucho de los aspectos abordado en la Ley 19.889 derivó en un proceso de recolección de firmas mediante una intensa campaña llevada adelante por La Comisión Nacional Pro Referéndum, proceso que finalizó con la presentación de casi 800.000 firmas, que superó el 25% de los inscriptos en condiciones de votar, y con ello, habilitó la instancia de democracia directa que tuvo lugar el día 27 de marzo de 2022. Sin perjuicio de ello, los resultados del referéndum ratificaron el contenido de la Ley, dado que la opción por mantener la norma se ubicó en el 51% mientras que la opción por derogar la misma llegó al 49% de los votos.

En el marco de la discusión sobre el referéndum la propuesta de revocación fue más allá de los temas penales y propuso la consulta a la población sobre 33 artículos vinculados a la seguridad pública; 3 sobre la secretaría de inteligencia estratégica del estado; 34 sobre el tema educación; 16 sobre economía y empresas públicas; 2 sobre el sector agropecuario; 2 sobre relaciones laborales y seguridad social; 2 sobre desarrollo social y salud; 34 sobre el tema emergencia en vivienda; y 9 sobre disposiciones generales.

En lo relacionado al sistema penal juvenil se incluyó en la propuesta de revocación todo el Capítulo V, referentes a normas sobre adolescentes privados de libertad, esto es los artículos: 75 – Régimen de semilibertad, 76 – Duración de las medidas de privación de libertad, 77 – Régimen especial, 78 – Limitaciones, 79 – Adecuación a la normativa del Código Penal y de la Ley 16.707, 80 – Clausura del proceso del artículo 103 de la Ley 17.823.

Si bien es posible señalar que todos los artículos incluidos representaron un retroceso en materia de garantías, que contraviene los principios de excepcionalidad y mínima duración, es necesario indicar que la propuesta de revocación no incluyó ni el proceso abreviado y simplificado ni la suspensión condicional. De esta manera, y más allá de la discusión en clave de derechos humanos y la crítica a los cambios propuestos, el referéndum omitió la discusión sobre aspectos relativos a los procedimientos y con ello, la posibilidad de discutir sobre la instauración de mecanismos diferenciados de resolución de conflictos.

Este aspecto da cuenta de algunas continuidades en la legislación, que parecen pautar límites al discurso jurídico en el marco de las necesidades funcionales de un derecho penal liberal. En este sentido, parecería que la sola referencia a la posibilidad virtual de tramitar procesos orales, legitima una intervención penal que desconoce las grandes asimetrías en torno a quienes efectivamente pueden acceder a un proceso oral acusatorio y quienes tramitan procesos abreviados y simplificados, aspectos que se abordará en profundidad en el capítulo V.

3. Reflexiones sobre el proceso de cambios en Uruguay

El recorrido realizado en este capítulo permitió constatar, como luego de cada reforma, el sistema penal juvenil uruguayo fue incorporando aspectos regresivos, que contravienen la Convención sobre los Derechos del Niño a la luz de los planteos realizados en la Observación General Nro. 24 (2019). Este proceso da cuenta de una vulneración del principio de no regresividad en materia de derechos humanos, fundamentalmente en su aspecto normativo.

Esta regresividad normativa se expresa en el apartamiento del principio de excepcionalidad de la medida privativa de libertad y mínima duración, principio vulnerado por las Leyes 19.055 y 19.889 al establecer penas preceptivas de privación de libertad. Si analizamos el marco jurídico vigente, a la luz de la Observación General Nro. 24, es posible afirmar que la normativa interna quebranta claramente la normativa internacional, desvirtuando los postulados básicos de la CDN, pasando de un abordaje que toma a los y las adolescentes como sujetos de derecho a uno que prioriza el componente punitivo y los coloca como objeto de la intervención penal.

Este recorrido por las reformas llevadas adelante en Uruguay desde el año 1990 al 2022 deja de manifiesto algunos aspectos importantes que hacen a las reflexiones sobre el sistema penal juvenil. El primero de ellos refiere al continuo proceso de reformas legislativas que dan cuenta del proceso de “involución represiva” en Uruguay. Asimismo, si tomamos los postulados de la CDN y la Observación General Nro. 24 es posible afirmar que los principios básicos de la CDN no tienen lugar en el sistema penal juvenil uruguayo. Este proceso de deterioro, si bien comienza en el año 2011, encuentra en el año 2020 una reforma sustancial que tiene la particularidad de su sanción sin discusión pública y con una fuerte limitación de las movilizaciones sociales, lo que derivó, con posterioridad, en el proceso de referéndum revocatorio.

Concomitantemente, este recorrido muestra como para el sistema penal juvenil es posible constatar una limitación de las garantías procesales y de las medidas alternativas; así como una apuesta por el proceso abreviado y simplificado. En este sentido y como se analizará detenidamente con posterioridad, el proceso abreviado y simplificado marca un cambio sustancial en el abordaje de los temas penales juveniles.

Estas constataciones muestran tensiones entre un derecho, que, asociado a los postulados de la CDN, se presentó como un límite al poder punitivo del Estado y generó cambios normativos en busca de consolidar el paradigma de la protección integral y la situación actual, pautada por un resurgimiento de aspectos regresivos. En base a los datos presentados hasta aquí, es posible ubicar a este proceso de cambios dentro de un proceso de cambios más profundo en la configuración de los sistemas jurídicos, en donde el derecho parece haber abandonado toda idea vinculada a la resocialización en clave de derechos humanos, para consolidar un abordaje punitivo. En este sentido, procesos abreviados y simplificados, acuerdos con las fiscalías, derogación de medidas alternativas, nuevos tipos penales, penas preceptivas y una casi nula presencia de procesos acusatorios da forma a una intervención en materia penal juvenil sin garantías.