Las particularidades de Córdoba

En este capítulo analizamos centralmente las transformaciones en las políticas sociales asistenciales impulsadas por los distintos gobiernos entre el 2001 y 2007, y algunos aspectos de la dinámica de gobierno vinculados con las relaciones y los roles que propusieron a las organizaciones de trabajadores desocupados/as y vecinos. Este análisis aporta a comprender las condiciones de emergencia e interacción de los colectivos objeto de estudio y las posibilidades de construcción de procesos más o menos democratizadores o desdemocratizadores.

Si bien iniciamos el capítulo con una breve referencia al momento histórico de conmoción de un orden político, económico y social a nivel nacional para contribuir a una contextualización más general de los procesos locales, priorizaremos en este capítulo el análisis de los cambios producidos en la provincia de Córdoba. Con ese objetivo se dedican cuatro partes del capítulo al abordaje de éstos últimos. Además, a medida que se analizan los procesos nacionales de creación e implementación de políticas sociales, se mencionan las particularidades que asumieron a nivel local.

En cuanto a las políticas sociales asistenciales, el foco de análisis está puesto en aquellas con las que las organizaciones objeto de este estudio se vincularon, por lo que dedicaremos una parte más extensa a la implementación del plan Jefes y Jefas de Hogar en Córdoba. Al respecto nos preguntamos ¿qué transformaciones en las políticas sociales asistenciales promovieron los distintos gobiernos y qué alianzas entablaron con diferentes actores en estos procesos? ¿Qué necesidades, problemáticas y sujetos fueron definidos por esas políticas como legítimos para proteger y con qué modalidades? ¿Qué papel tuvieron en esas políticas las organizaciones sociales y en qué medida se las habilitó como sujetos capaces de producir transformaciones políticas? ¿Qué capacidad tuvo el Estado para desarrollar políticas más democratizadoras?

Crisis del orden político, económico, social y el “argentinazo” del 2001

El período de estudio delimitado inicia en el año 2001, en un contexto de desarrollo de un modelo político neoliberal instaurado a nivel mundial y de crisis del régimen social de acumulación y de representatividad en Argentina.

Basualdo (2016) caracterizó a este régimen de acumulación como asentado en la “valorización financiera” ―patrón que se inició en el marco de la dictadura militar de 1976―, cuyas dos variables centrales en términos macroeconómicos fueron: el endeudamiento externo y la fuga de capitales locales al exterior, bajo el control de grupos económicos transnacionales y nacionales y el capital financiero internacional. La creación estatal que facilitó la primera, generó las divisas para la salida de capitales, subió la tasa interés, estatizó la deuda externa privada, transfirió las empresas públicas a grupos económicos privados. La fuga a cargo del capital oligopólico, fue posible en el marco de una nueva pauta distributiva en contra de las y los trabajadores. Fue el período en que se “generalizó la dolarización e internacionalización del capital de la alta burguesía local que no restringió su nivel de consumo sino que redujo la inversión productiva consolidando el proceso de desindustrialización” (Basualdo, 2016, en línea).

Fue acompañado, además, de una fuerte reducción del gasto público, la descentralización administrativa, la desregulación de los mercados y nuevas formas de organización del trabajo que condujeron a un período caracterizado por la flexibilización, la precariedad laboral y una creciente tasa de desempleo.

En términos políticos culturales, la rápida transnacionalización económico-cultural, la primacía del mercado, el creciente individualismo y las exigencias de auto regulación por parte de los sujetos fueron socavando la legitimidad de lo público estatal, naturalizando la desigualdad y contribuyendo a reformular los sentidos ―y los sujetos legitimados― de la política.

El gobierno de la “Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación”^[1] iniciado con la presidencia de De la Rúa no implicó un cambio respecto de estos procesos y sí la profundización de la crisis socioeconómica y de representatividad a fines y comienzos del nuevo milenio. En los dos años que duró su gobierno, las promesas de campaña de resolver el problema del desempleo, generar trabajo, educación, seguridad y luchar contra la corrupción no se cumplieron.

Al momento de su asunción, el nuevo presidente se encontraba con los principales actores sindicales divididos pero mayoritariamente reagrupados en la oposición; con organizaciones de desocupados fragmentadas pero con presencia en diversas localidades del territorio argentino, con capacidad de movilización y organización, con experiencias de acceso a programas y planes sociales; así como con una creciente predisposición a la acción colectiva de otros actores de la sociedad civil afectados por las políticas dispuestas desde gobiernos nacionales y locales, cuya presencia callejera fue incrementándose hasta protagonizar la protesta.

Las políticas de ajuste fiscal que impulsó De la Rúa, no sólo redujeron los salarios de los empleados públicos ―con excepción del poder legislativo y judicial y algunas otras áreas― sino también el presupuesto, en términos de cantidad de destinatarios y de los montos para los planes sociales a los que accedían las organizaciones sociales. Estas medidas afectaron a dos de los actores que serían protagonistas de la protesta social en el período 2000-2003: sindicatos y organizaciones sociales y piqueteras (Schuster et al., 2006). Asimismo, anunció la desregulación de las obras sociales para permitir el ingreso de empresas privadas en servicios de salud, transformaciones en normas y contratos a empresas para disminuir tarifas e intervenir sobre su control y una “reforma política” que discursivamente se planteó desde la campaña electoral como estrategia para reducir el clientelismo y la corrupción y que centralmente anunció la rebaja de gastos en las legislaturas y consejos de todo el país (Gordillo, 2010).

Como estrategia de contención del conflicto social, para restar el poder de injerencia local del justicialismo a través de los municipios bonaerenses e incrementar la autonomía en la gestión de los planes por parte de las organizaciones sociales, se avanzó en su descentralización y se creó el Programa de Emergencia Laboral (PEL) para la atención de servicios a la comunidad, en sustitución del Plan Trabajar III (1998-1999).^[2] Ambos, eran programas nacionales de emergencia ocupacional, destinados principalmente a subsidiar a personas desocupadas e incluían la transferencia de ingresos condicionados, entre otros requisitos, a una contraprestación laboral.^[3] Como parte de un conjunto de políticas “(re)mercantilizadas” y “desuniversalizadas” (Repetto, Andrenacci, 2018), los mismos tenían como antecedentes otra diversidad de programas de asistencia al desempleo creados a mediados de los años 90 y que corrían el eje de la problemática de la “pobreza” ―como condición de acceso― a la de la “desocupación”.

La disconformidad de las organizaciones sociales con respecto a esta reducción presupuestaria se agregó a la falta de diálogo y respuesta del gobierno a las problemáticas que estos ―y otros actores― venían denunciando en el espacio público. Por estos años, las protestas de las organizaciones piqueteras se fueron incrementando.

En poco tiempo el gobierno de coalición de la Alianza se fue debilitando y perdiendo legitimidad. A ello se sumó el incremento de la tasa de desocupación que sobre 31 aglomerados, pasó de 12,2 en octubre de 1994 a 18,3 en octubre de 2001, según la Encuesta Permanente de Hogares, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). La tendencia demostraba para aquella época el crecimiento del empleo informal y la subocupación.

Entre tanto, se seguía profundizando la crisis económica, política e institucional, cuando la legitimidad del Estado y de los representantes del pueblo estaba siendo cuestionada. Una crisis que se había expresado en el resultado de las elecciones legislativas de octubre en las que predominó lo que se conoció como “voto bronca” y en las que por primera vez en la historia del país, el voto de los dos partidos mayoritarios sumó solo un 30 % del padrón electoral, la tasa de participación fue inferior al 75 % y más de un 15 % optó por el voto en blanco o nulo (Gordillo, 2010).^[4]

Parte del descontento también se canalizó vía extrapartidaria, a través de una consulta popular que lanzó en todo el país el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), con la consigna “Ningún Hogar Pobre en la Argentina”. La misma proponía como estrategia de redistribución de los ingresos, un Seguro de Empleo y Formación para todos los jefes y jefas de hogar desocupadas, una asignación por hijo menor de 18 años y otra para mayores de 60 años que no tuvieran cobertura previsional.^[5] Al cabo de tres días de votación, los resultados fueron que 3.100.000 personas adhirieron a esta propuesta. La consulta retomaba la demanda proveniente de las organizaciones de desocupados en relación a la creación de “trabajo genuino” y la de otros sectores de la sociedad que comenzaban a engrosar las filas de la desocupación y el trabajo precario.

La salida a las calles en casi todo el país de una amplia porción de la ciudadanía para expresar este malestar colectivo y su repudio a los representantes políticos en las jornadas del 19 y 20 de diciembre^[6], los saqueos a supermercados en distintas localidades del país incluyendo a Córdoba capital, la represión de la policía, cientos de heridos y más de 30 personas muertas, constituyeron parte de los acontecimientos que fueron dando forma al cierre de un gobierno y el inicio de otro. El 20 de diciembre de ese mismo año, De la Rúa renunciaba anticipadamente como presidente, finalizaba la Alianza y el tipo de relación que había propuesto desde la gestión del Estado a las organizaciones sociales, en particular desde las políticas sociales asistenciales.

Fin y comienzo del nuevo milenio en Córdoba. La reforma del Estado y el papel de las organizaciones sociales

A nivel local, la asunción de José Manuel De La Sota a la gobernación de la provincia de Córdoba con la coalición Unión por Córdoba (UpC)^[7] en julio de 1999 y, posteriormente, de Germán Kammerath a la intendencia municipal de la ciudad capital, expresaron el quiebre de la hegemonía radical en el gobierno de la provincia desde 1983 y una transformación en las fuerzas políticas, incluyendo el papel de las organizaciones sociales y sindicales.

Estos cambios en las relaciones políticas vinieron de la mano de una reforma del Estado que, como lo había propuesto el gobernador De la Sota en su programática electoral para la gobernación ―“Córdoba nuevo siglo”, “Córdoba corazón de mi país”― debía integrar a la provincia al proceso nacional y al mundo en un contexto de globalización y desarrollo de las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs), dejando atrás la metáfora insular de los gobiernos radicales precedentes. Al respecto cabe señalar que si bien fue UpC la que finalmente puso en marcha el proceso de reforma, la iniciativa ya había sido planteada tempranamente por el gobierno radical de Eduardo Angeloz con la sanción de la primera ley de reforma en 1989 (Ley Nº 7850).^[8]

Asimismo, y junto con otras decisiones políticas, el programa político de UpC proponía resolver lo que la coalición construía como problemas locales centrales: la falta de transparencia e ineficiencia en la gestión pública, un “gasto” público elevado, altos impuestos y mala calidad de los servicios, obsolescencia de la infraestructura del Estado y falta de información y participación de la ciudadanía en el control del Estado.

Desde esa caracterización, entre las primeras acciones que desplegó el gobierno se encuentran: la rebaja del 30 % de los impuestos, la derogación de la Ley de Emergencia Económica dispuesta por el exgobernador Mestre en 1995 y la presentación del proyecto para la sanción de la Ley de Modernización del Estado, denominado “Reinvención, Nuevo Estado Provincial y Estatuto del Ciudadano”. Al respecto sostenía:

Con menos deuda y más recursos, vamos a construir un Estado amigo del ciudadano, solidario, eficiente, justo y más barato para toda la sociedad. La rebaja de impuestos continuará y nuestro desafío es brindarle a los cordobeses más y mejores servicios a menor costo. Modernizar el Estado es hacer cada día un poco más, gastando cada día un poco menos” (Diarios de sesiones, periodo 123, 1/03/ 2001).

A lo largo de sus dos mandatos como gobernador, su discurso se asentó en una racionalidad neoliberal que subordinando la política a la economía, reducía los distintos modos de interacción a una forma mercantil, empresarial, recuperaba la importancia de la eficiencia en la gestión y administración del Estado y valoraba positivamente la conducta “ética” de quienes conducían estos procesos.^[9] Al mismo tiempo diluía la dimensión adversativa propia de lo político, reducida en sus discursos de campaña a la “estructura burocrático-estatal”, al “ajuste” desplegado por el anterior gobierno radical y a la “corrupción”.

La reforma del Estado incluyó ―con el respaldo de los organismos de crédito internacional― reformas de primera y de segunda generación que no sólo modificaron la matriz de acumulación económica sino también el vínculo entre el Estado y la ciudadanía, concebida, en adelante como “consumidora”. Las transformaciones en las finanzas públicas incluyeron el ajuste y el achicamiento del Estado a través de la incorporación de capital privado al sector público, la privatización de algunos servicios, reformas sobre las políticas sociales y la “modernización” de la administración pública, entre otras. Este último proceso involucró la “agencialización” del Estado (Nallino, 2005), con la creación de estructuras en las que actores públicos y privados coparticiparon en la toma de decisiones de la administración estatal (Arriaga et al., 2012).^[10]

El tratamiento en la legislatura de este proyecto de reforma en los dos primeros meses del 2000 y hasta su aprobación fue acompañado de manifestaciones de oposición de algunos sectores y movilizaciones constantes de un sector del sindicalismo, con el protagonismo del Sindicato de Luz y Fuerza, centralmente cuestionando los lineamientos referidos a las privatizaciones y a las concesiones. Sin embargo, con modificaciones respecto del documento original, la propuesta se aprobó bajo la forma de tres leyes: “Carta del Ciudadano” (Ley N° 8835/2000), “Modernización del Estado” (Ley N° 8836/2000) e “Incorporación del capital privado al sector público (Ley N°8837/2000).

Este proceso fue posible a partir de acuerdos que fue construyendo el gobierno provincial con algunos de estos sectores incluyendo el propio radicalismo en lo que se conoció como “Pacto de las Tejas” (Arriaga et al., 2012). Dicha negociación no fue la única que el gobierno provincial construyó con el radicalismo y con la Alianza a nivel nacional. Si bien fueron gobiernos de signo partidario distinto y no compartían un diagnóstico común sobre la mejor salida a la crisis que atravesaba el país ―las críticas de uno y otro gobierno fueron públicas (La Nación, 19/08/2001; La Nación, 19/10/2001)―, la necesidad de colaboración para gobernar y aprobar las normativas que cada gobierno pretendía impulsar hizo que esta relación incluyera acciones de “reciprocidad”. En tal sentido, en la apertura del período ordinario de la Legislatura en el año 2000, el gobernador manifestó lo siguiente con respecto a la aprobación de la Ley Nº 25235, denominada Compromiso Federal:

(… ) esperamos una actitud recíproca tanto por parte del Gobierno nacional como de los representantes de la oposición de nuestra Provincia. Nobleza obliga. Y porque la nobleza obliga, estoy totalmente convencido de que la mayoría de los integrantes de esta Legislatura votarán dentro de pocos días, los tres proyectos de ley que comprenden la propuesta de un “Estado Nuevo” para los cordobeses (Cámara de Senadores de la Provincia de Córdoba, 2000, p. 29).

En sintonía con esta reforma provincial, en el año 2000, a través de la Ordenanza municipal Nº 10207 ―“Modernización municipal y Programa 24 horas”― el intendente de la ciudad capital también puso en marcha una nueva reforma administrativa del Estado, aunque no se cumplieron la mayoría de sus postulados. Entre los artículos se creaba el Consejo de la Solidaridad, un organismo de asesoramiento y ejecución de políticas sociales, integrado por funcionarios públicos y por representantes de organizaciones sin fines de lucro. Dentro del mismo se conformaron cuatro direcciones: Desarrollo Humano, de Promoción Social, de Investigación Social y evaluación de proyectos y de Hábitat Popular. El funcionamiento del Consejo “se limitó a acciones de diagnóstico, planificación y difusión” (Medina, 2015, p. 94).

Con respecto a la transformación de las fuerzas políticas y las relaciones de poder a nivel provincial, con la asunción de este nuevo gobierno adquiere un papel protagónico parte del empresariado local agrupado principalmente en la Unión Industrial Argentina (UIA) y la Cámara de la Construcción, la Fundación Mediterránea^[11] y los organismos internacionales de crédito.^[12] Asimismo, se generaron reacomodamientos ―no sin tensiones― hacia el interior de las organizaciones sociales y sindicales^[13], desde algunas de las cuales ―principalmente las sindicales por la estructura del PJ― se incorporaron dirigentes en la gestión del Estado. Con respecto a las organizaciones sociales, dirigentes de la Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales (UOBDS)^[14] así como integrantes de equipos técnicos de ONGs se integraron a la administración del Estado provincial y municipal.

A mitad del año 2001, en el contexto de crisis de representatividad, el gobierno impulsó la modificación de la constitución provincial para la unificación de las dos cámaras legislativas hacia un ordenamiento unicameral y un recorte de más de un cincuenta por ciento de la cantidad de bancas existentes. Al mismo tiempo que avanzaba en la reforma política, el gobierno provincial anunció un plan de obras públicas para la construcción de 110 escuelas y el traslado de las villas localizadas en zonas céntricas de la capital a “Ciudades Barrios” construidas en zonas periféricas de la ciudad. La construcción de estas viviendas ―12 mil en total― comenzó a fines de 2003, en el marco del programa “Mi casa, mi vida” con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y contraparte de fondos públicos de la Provincia.^[15] Parte de este programa se desarrolló con los aportes de nación a través del Programa Federal de Construcción de Viviendas.

En cuanto a las políticas vinculadas con la problemática del desempleo, desde la Gerencia de Promoción del Empleo del Ministerio de Producción y Trabajo, se generaron dos modalidades: subsidios de desempleo condicionado a incorporarse a trabajar en empresas y programas desarrollados a través de los Centros de Desarrollo Regional (Ce.De.R) provinciales para la promoción del empleo, la formación profesional, el desarrollo de microemprendimientos y la vinculación entre pequeñas y medianas empresas, por otro lado (Britos y Caro, 2007).

Con respecto a la primera modalidad, los principales programas que se impulsaron fueron el Primer Paso (PPP) en 1999, destinado a jóvenes entre 16 y 25 años que buscan empleo por primera vez y el Programa Recuperación Productiva ―Volver al Trabajo (VT)― en el año 2000, para mayores de 45 años y hasta 65 años, con beneficios hasta lograr la edad jubilatoria. Ambos habilitaban a que las empresas contrataran personal sin costos de salarios ni cargas sociales, siendo las mismas asumidas por el Estado. Entre otras consecuencias, la implementación de estos planes abrió la posibilidad para que las empresas pudieran reemplazar la incorporación de trabajadores estables por beneficiarios del PPP.^[16] Asimismo, en tanto los destinatarios de estas políticas quedaban por fuera de los espacios de representación sindical al tiempo que dejaban de constituirse estrictamente como desocupados, se producía un desplazamiento de los sindicatos y las organizaciones de trabajadores desocupados de los espacios de negociación con el Estado.

A partir de los datos que surgen de las entrevistas a las organizaciones que se abordan en este trabajo y a los funcionarios del Estado provincial consultados, se observa que estos programas no habrían integrado a miembros de estos colectivos, a pesar de que el acceso a programas de empleo era una de sus demandas.

En el proceso de transformación estatal, el Ministerio de Desarrollo y Promoción Social pasó a denominarse Ministerio de la Solidaridad (luego, Agencia Córdoba Solidaria por Ley Nº 9006/2002 y Ministerio de la Solidaridad por Ley Nº 9156/2004) y su ministro durante las dos primeras gestiones delasotistas fue Herman Olivero Heredia. Los programas incluyeron entre otros destinatarios a la población desempleada o en búsqueda de trabajo y consistieron principalmente en subsidios o “ayudas” monetarias asistencialistas para sujetos individuales. Uno de los programas principales fue el “Córdoba Confía” (Resolución Nº 85/99 Ministerio de la Solidaridad) que dispuso de 15.000 ayudas Económicas Reintegrables, 7.500 destinadas a Córdoba capital y otras 7.500 para el interior provincial, con la finalidad de contribuir a complementar la canasta familiar de bienes y servicios básicos de hogares con ingresos insuficientes.

Otro programa fue “Desarrollo Solidario para Jóvenes SOL” implementado a partir del 2000 y que consistió en un sistema de becas destinadas a jóvenes de “sectores vulnerables” dentro de instituciones educativas formales (niveles secundario, terciario y universitario) y una línea no formal de Capacitación Laboral en Oficios para facilitar el acceso de jóvenes al mundo del trabajo. Según palabras del secretario de Políticas Sociales, Dante Heredia, se promovía el “apoyo sistemático a las organizaciones civiles de la sociedad y la gestión asociada con entidades sin fines de lucro” (Dante Heredia en Medina, Ortiz y Testa, 2001, p. 145).^[17]

Para dimensionar la magnitud de la población a la que estaban destinados estos y otros programas, en mayo de 2001, 459.000 personas (34 %) del total vivían en condiciones de pobreza en el Gran Córdoba, según datos del Indec publicados en el diario La Voz del Interior (21/02/2002, p. A3).

Por acuerdo entre la provincia y la ciudad capital, en septiembre de 2000 se creó la Casa del Tercer Sector y al poco tiempo se anunció la formación del Consejo de Participación para la Concertación de Políticas Sociales (Decreto Nº 3006/00), conformada recién en el año 2004. Este Consejo tomó como antecedentes inmediatos la Mesa de Concertación de Políticas Sociales y el Consejo Consultivo Provincial creado en el año 2002 en el marco del Programa Nacional Jefes y Jefas de Hogar (Decreto Nº 565/02); el Programa de Fortalecimiento Institucional del Sector Social (FISS); y el Fondo de Inversión para el Desarrollo Institucional (FIDI). En el año 1999, en sintonía con este discurso de “fortalecimiento de la sociedad civil”, se había firmado un acuerdo con nación para la instalación del Centro Provincial de Organizaciones de la Comunidad (CEPROC) como parte del Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC) (Arriaga et al., 2012).

Sin embargo, fue muy escaso el acceso a estos espacios y programas que tuvieron organizaciones de trabajadores desocupados y vecinos. Antes bien, en el período extendido entre 1999 y 2003, la relación del gobierno provincial con estos actores se construyó a partir de la negociación y asistencia en función de las demandas planteadas en el marco de acciones de protesta y de lo que el gobierno diagnosticaba como un contexto de “emergencia”. Como ya señalamos, se había tratado de intervenciones asistencialistas menos asentadas en programas y más en decisiones políticas coyunturales en respuesta a las demandas. Con posteridad al año 2002, buena parte de estas intervenciones se establecieron a partir de programas sociales nacionales. El acceso de las organizaciones a esos programas pasó menos por su vínculo con el gobierno provincial que con el nacional y con su participación en el Consejo Consultivo Municipal. Abordaremos esto en los capítulos específicos.

Las principales respuestas que dio el Estado provincial a las demandas de organizaciones de vecinos y desocupados de Córdoba entre los años 2001 y 2003, incluyeron la entrega de subsidios y módulos alimentarios desde la Dirección de Políticas Compensatorias y Emergencia Social ―área histórica dentro del gobierno― bajo la Dirección General de Familia y Grupos Vulnerables. El director de esa repartición, Darío Ranco, caracterizaba este contexto como muy complicado y a la relación con las organizaciones sociales y sindicales del siguiente modo:

Ud. veía organizaciones con un grado de intencionalidad, marcado políticamente, que nos cortaba, supóngase, tal ruta… se interactuaba con la fiscal de turno y nos ponían mujeres con chicos adelante. La necesidad de esa organización era que le bajáramos, por ejemplo, 10 mil módulos (…) nunca nos quebraron porque entendíamos que el estado tenía que estar al lado de la gente, no de una organización política (Entrevista Darío Ranco, 2015).

Según Ranco, entre 1999 y 2003, en Córdoba Capital se entregaron mensualmente 126 mil módulos alimentarios para personas con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), en función de diagnósticos de trabajadores sociales y de las organizaciones más importantes, que recibieron módulos para copas de leche; ellas fueron Caritas, Barrios de Pie y el Polo Obrero. A partir de 2004, la entrega pasó a la Municipalidad de Córdoba como parte del programa nacional “Vale lo Nuestro” (Entrevista Darío Ranco, 2015).

En enero de 2002, la provincia firmó un acuerdo con la Cámara de Supermercadistas para la entrega de 450 mil módulos alimentarios, financiados con fondos que dispuso el gobierno nacional a través del Programa de Emergencia Alimentaria al que nos volveremos a referir en el próximo apartado (La Voz del Interior, 26/01/2002, p. A3). Sin embargo, la cantidad de módulos finalmente entregados en el marco del programa “A la mesa” rondó los 200 mil según informó el Secretario de Acción Social de la provincia, Dante Heredia (La Voz, 12/02/2002, p. A3) y los mismos eran financiados por la provincia y aportes de la nación. Al dispositivo diseñado para la entrega de módulos a través de un padrón único de beneficiarios se sumaba la demanda de asistencia alimentaria presentada por organizaciones de vecinos y desocupados. En julio de 2002, la entrega de los 150mil módulos para Córdoba Capital se realizó a través del Tercer Cuerpo del Ejército, argumentando que de este modo se generaba “mayor transparencia social” (La Voz del Interior, 02/07/2002, p. A2). A lo largo del año 2002 y, en particular en los primeros meses, fue reiterada la tensión por la demora o falta de pago de la provincia a comedores y merenderos, la demanda de financiamiento para nuevos comedores y/o la marcha y contramarcha respecto de la decisión de disminuir raciones de comida en el marco del histórico Plan de Asistencia Integral Córdoba (PAICOR) destinado a población escolar y de tercera edad (La Voz del Interior, 26/01/2002, 09/02/2002, 24/02/2002, 07/03/2002, en línea).

El gobierno de transición de Duhalde. Por una argentina de pie y en paz

Tras la renuncia de De la Rúa como presidente en diciembre de 2001 y luego de la designación e inmediata renuncia de cuatro presidentes provisionales, Eduardo Duhalde asumió como presidente nombrado por la Asamblea Legislativa en enero de 2002. Su discurso, fuertemente restaurador de la institucionalidad, construido como independiente de intereses partidarios, diluía la presencia de antagonismos y adversarios propios de lo político y acentuaba un sentido pacificador, de orden y de acuerdo, a tono con algunos sentidos que asumía la crítica a los modos de representación política. Proponía construir un “nuevo modelo” de país desde el “diálogo nacional”, entendido como consenso entre Estado, Mercado y Sociedad Civil en función de tres objetivos: “reconstruir la autoridad política e institucional de la Argentina”; “sentar las bases para el cambio del modelo económico y social para integrarnos al mundo, revalorizando lo nacional”; “garantizar la paz en Argentina, recuperando la economía, promoviendo la transformación productiva con equidad y propiciando un modelo sustentable fundado en la producción” (Duhalde, 01/01/2002).

En ese camino, entre sus primeros anuncios estableció la devaluación del peso argentino, el llamado a la concertación social y la creación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) para una cantidad creciente de personas que vivían en condiciones de pobreza y desocupación.

En un primero momento, la devaluación frenó las importaciones industriales e hizo más competitivas las exportaciones generando un excedente por la exportación de productos primarios con escaso o nulo valor agregado. No sin conflictos con el sector agropecuario, los recursos provenientes de las retenciones a las exportaciones del sector primario, iniciadas en febrero de 2002 (Decreto Nº 310/02), fueron permitiendo financiar subsidios a servicios públicos y compensaciones a empresas generadoras de productos de la canasta básica de alimentos, desarrollar políticas sociales de alcance masivo para frenar el impacto inflacionario e incrementar el gasto público destinado a infraestructura económica (Neffa y Brown, 2012).

Al mismo tiempo, en enero del año 2002 el gobierno nacional convocó al Diálogo Argentino, foro promovido y coordinado por representantes de la Iglesia Católica, con asistencia técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y constituido por instituciones sociales, políticas, sindicales, empresariales y Ongs (Duhalde, 14/01/2002). Una de las tareas que cumplió este espacio, en simultáneo con el gobierno, fue acordar las condiciones para establecer la naturaleza de un “seguro de empleo y formación profesional”, que ubicó al trabajo, a la asistencia y a la justicia social como problemas de paz social, integración y armonía.

La propuesta de este seguro tenía dos antecedentes inmediatos. Por un lado, la consulta popular realizada a fines de 2001 por el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO). Por otro lado, la convocatoria a la Casa Rosada realizada por Rodríguez Saa como presidente provisional el 26 y 27 de diciembre del año 2001 a algunas organizaciones piqueteras ―la Corriente Clasista y Combativa (CCC) y la Federación Tierra y Vivienda (FTV) de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA)― manifestando su disposición de otorgar 120 mil planes a provincias y organizaciones sociales, en el marco de su anuncio de creación de un millón de puestos de trabajo.

Finalmente, aquello que Duhalde anunció como “seguro de empleo y formación”
tomó la forma de lo que se conoció como Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Si bien a nivel discursivo el plan pretendió ser de inclusión social universal (Decreto Nº 565/02) finalmente llegó a cubrir, en el año 2003 a 1.987.875 destinatarios en todo el país (Pautassi et al., 2003).

Definió un particular recorte de la población y de las necesidades a proteger. Se focalizó en personas jefes o jefas de hogar “desocupados” con hijos a cargo de hasta 18 años de edad o discapacitados de cualquier edad, o jefa de hogar, cónyuge, concubina o cohabitante en estado de gravidez. Con respecto a las necesidades, estableció como legítima de atención la falta de ocupación en el contexto de la crisis de comienzos de nuevo siglo. Sin embargo, la cantidad de personas en estas condiciones que llegó a cubrir el programa no incluyó a toda la que en este contexto transitaba esa situación, ni tampoco el monto ―“no remunerativo” de entre 150 y 200 pesos mensuales― a cubrir un mínimo para garantizar seguridad en ingresos, cuando el valor de la canasta básica por persona adulta se estimaba en febrero de 2002 en 161,26 pesos y en diciembre del mismo año en 232,59 pesos (Indec, 2004).

Como programa de transferencia de ingresos, condicionó la percepción de este subsidio a una serie de contraprestaciones que debían realizar los “beneficiarios”. La posibilidad de contraprestación se estableció en torno a siete componentes ―formación, productivo, comunitario, entre otros― pero el comunitario fue el que finalmente más se desarrolló (Neffa, 2008). Entre las exigencias a los destinatarios del programa se encontraba la obtención de acreditaciones de escolaridad y control sanitario de los hijos a cargo.

No obstante es posible reconocer en el PJyJHD ciertas líneas de continuidad con el carácter descentralizado y comunitarizado de las políticas sociales nacionales precedentes, este programa masificaba un modo particular de interpelación a quienes vivían en condiciones de pobreza y se organizaban para enfrentarla. Entre otros aspectos, un discurso sobre el “derecho a la inclusión social”^[18] principalmente en relación al trabajo ―a cualquier precio y condición― como dignificador de la asistencia y “la capacitación” como nueva carencia exigida por el cambio de perfil productivo” (Grassi, 2003, p. 267).

Además, incluía un llamado a la “participación” de diferentes sectores de la sociedad en distintas instancias: de los “actores sociales de cada una de las jurisdicciones” en su implementación; de los jefes y jefas de hogar en los proyectos comunitarios; de “representantes de los trabajadores, los empresarios y las organizaciones sociales y confesionales” que forman parte de los Consejos Consultivos Provinciales (CCP) y Municipales (CCM), en el monitoreo del plan; de “representantes” de estos mismos sectores y del gobierno nacional en el Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control (Co.N.A.E.y.C), según el Decreto Nº 565/02, como generador de “beneficios comunitarios”.

A los pocos meses de la implementación de este plan, el gobierno nacional decidió cerrar la inscripción a nuevos destinatarios y en enero del 2003 abrió otro programa que funcionó de modo paralelo, el Programa de Empleo Comunitario (Resolución N° 7/2003, modificada al mes siguiente por resolución Nº85/2003), para incluir a parte de quienes no habían quedado contenidos en el PJyJHD y ampliar el universo de actores y organizaciones sociales que podían presentarse como ejecutoras del plan.

Sin embargo, cabe destacar que según el Informe de Gestión del Área de Políticas Activas de la Agencia Territorial Córdoba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (2019) al que tuvimos acceso, este programa no tuvo asignaciones en Córdoba durante la gestión duhaldista. Recién se registran primeras asignaciones en el año 2004 (15.129 asignaciones) como parte de una edición del PEC 2004 y que desciende en los años subsiguientes.

Asimismo, tras la declaración de la Emergencia Alimentaria Nacional, el 15 de enero de 2002 se creó el Programa de Emergencia Alimentaria al que nos referimos en el apartado anterior, bajo el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación “destinado a la compra de alimentos, para la atención prioritaria de las necesidades básicas de la población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia” (Resolución Nº 108/2002). Su administración estuvo a cargo de este Ministerio con el asesoramiento y monitoreo de un Consejo Consultivo integrado por representantes del Gobierno Nacional, de cada Gobierno Provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pertenecientes a sus administraciones y a organizaciones sociales o confesionales. Se implementó a través de la transferencia de recursos financieros desde el nivel central hacia las provincias según el porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza y los niveles de coparticipación fiscal de cada una. Dichos recursos sólo podían destinarse a la distribución de módulos alimentarios o vales de comida y se entregaron como cajas o mercadería a personas individuales, comedores y/o merenderos. Como la ejecución del mismo estuvo a cargo de las provincias, el modo en que la misma se desarrolló en Córdoba, se aborda en otros apartados de este capítulo. Además, con el financiamiento del Banco Mundial, se redireccionó el objetivo del Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR) ―originalmente creado en 1996 con el objetivo de paliar las carencias de infraestructura social básica― para financiar prestaciones alimentarias en comedores comunitarios de los grandes aglomerados, incluyendo a la capital cordobesa.

El lanzamiento de estos planes implicó una respuesta parcial aunque importante a las demandas de organizaciones piqueteras y de otros colectivos de personas desocupadas, habilitando una cantidad de recursos. Sin embargo, no sólo no agotó sus demandas ―que como abordaremos en los capítulos siguientes incluían cuestionamientos a las orientaciones de las políticas económicas y sociales y al vínculo con los organismos internacionales de crédito― sino que también hizo posibles otras nuevas como el monto y la cantidad de los planes, cajas o mercaderías, la participación de las organizaciones en su control y administración a nivel local y nacional por medio de los Consejos Consultivos, entre otras.

Asimismo, comenzaron a formar parte de la agenda de las organizaciones temas como la judicialización y la represión. Un hito clave al respecto ―aunque no el único― fue la masacre en la que dos integrantes de organizaciones piqueteras, Darío Santillán y Maximiliano Kosteki, fueron asesinados por la policía ―en una jornada en la que más de 70 personas resultaron heridas y 200 detenidas― tras su participación en un corte del Puente Pueyrredón en la provincia de Buenos Aires el 16 de junio del 2002.

Este hecho y las manifestaciones de repudio que le sucedieron junto con la dificultad del gobierno de legitimar un programa político a largo plazo, fueron parte de las condiciones que aceleraron el llamado a elecciones presidenciales. Las mismas tuvieron lugar en abril del 2003 y, a diferencia de lo que había ocurrido en los últimos comicios del 2001, el porcentaje de ausentismo y de votos en blanco fue muy bajo.

Por entonces los dos candidatos a presidente ―el expresidente Carlos Menem y Néstor Kirchner― pertenecían a un mismo partido político, el justicialismo. La candidatura de Kirchner contó con el aval de Duhalde quien también había barajado entre las posibilidades proponer al por entonces gobernador de Córdoba, José Manuel De la Sota. Kirchner, por su parte, provenía del “Grupo Calafate”, conformado en 1998 por dirigentes peronistas que apostaban a la construcción y conducción de un justicialismo y de un proyecto de país distinto al desarrollado por el menemismo y que habían apoyado la candidatura presidencial de Eduardo Duhalde.

El “Plan Jefes y Jefas de Hogar” como recurso de la asistencia social. Su implementación en Córdoba y la creación del Consejo Consultivo Municipal

La implementación del PJyJHD, la constitución del Consejo Consultivo Municipal y los modos de participación y vínculo con el Estado que habilitó, asumieron particularidades en Córdoba.

Según el Informe Estadístico del Ministerio de Producción y Trabajo de la provincia de Córdoba (2003), a fines de 2003 se habían otorgado en Córdoba Capital algo menos que 54 mil PJyJHD, cuando la cantidad de desocupados en la ciudad sumaban 91.221, según la Encuesta Permanente de Hogares (EPH – 2º trimestre de 2004). De acuerdo con los relatos de los funcionarios municipales entrevistados, las contraprestaciones efectivamente realizadas fueron escasas y, de todos los componentes del plan, el más trabajado fue el “comunitario”.

Datos semejantes surgen del análisis de una Base de Proyectos JyJHD de la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, a partir de la cual pudimos reconocer que en Córdoba capital se ejecutaron y finalizaron algo más de 10242 proyectos comunitarios entre el lanzamiento del plan y diciembre de 2006 ―lo que representa un total de 76510 planes destinados a este tipo de actividades― y una cantidad menor entre proyectos de capacitación, productivos, de materiales, de insumos y herramientas que suman 1545. Al igual que en el caso anterior, los componentes materiales y proyectos productivos se ejecutaron y finalizaron en su mayoría entre el 2002 y el 2005. En cambio, los componentes de capacitación e insumos y herramientas continuaron ejecutándose hasta el año 2008.

La disminución de planes otorgados a medida que avanzó el nuevo siglo y el cambio en los tipos de componentes que se desarrollaron después del período más agudo de crisis económica y social de comienzos de siglo, fueron acompañados de transformaciones en las políticas económicas y sociales durante el primer gobierno kirchnerista a nivel nacional con consecuencias en la disminución de la desocupación y el aumento de la ocupación. Para julio de 2004, los porcentajes de desocupación en el Gran Córdoba habían disminuido de 23,6 en el primer trimestre del 2003 a 16 ―subempleo demandante 12.6― (Indec, 2005).

Los proyectos comunitarios desarrollados con el PJyJHD proponían como espacio de ejecución comedores, cooperativas, bibliotecas populares, entre otros espacios ya existentes o creados a tal fin por distintos colectivos, primordialmente como estrategia frente a la crisis socioeconómica, la ausencia o deficiencia de las políticas estatales al respecto y la ruptura de lazos sociales. Los mismos formaban parte o estaban vinculados, en algunos casos, a organizaciones no gubernamentales como Servicio en Promoción Humana (Serviproh), Servicio Habitacional y de Acción Social (Sehas), Servicio a la Acción Popular (Seap), La Minga, Centro de Comunicación Popular y Asesoramiento Legal (Cecopal), Amas de Casa del País, mutuales, entre otras); a organizaciones de desocupados y/o de agrupaciones políticas como la Federación de Tierra y Vivienda (FTV), Movimiento Barrios de Pie, Polo Obrero, la Coordinadora de Desocupados de Córdoba y otras; a sindicatos y centrales como el Círculo Sindical de la Prensa (CISPREN), la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA), el Sindicato del Personal de Obras Sanitarias (SIPOS), la Confederación General del Trabajo (CGT); instituciones confesionales (católicas, evangélicas y otras); organizaciones de vecinos como Centros de Vecinos Autoconvocados, centros vecinales y de jubilados de diferentes barrios de la Ciudad; escuelas privadas; bibliotecas populares; entre otros. Las organizaciones de desocupados fueron quienes tuvieron mayor cantidad de proyectos y planes registrados en la base de la GECAL a la que tuvimos acceso.

En cuanto al tipo de actividades comunitarias desarrolladas, según datos de la misma base, el 34,6 % incluyeron actividades económico productivas principalmente destinadas a la subsistencia -como huertas y roperos comunitarios-; el 21 % tareas de mantenimiento y limpieza como desmalezamiento, mantenimiento de espacios comunes entre las más frecuentes; 20,6 % tareas administrativas y de apoyo a instituciones; 15 % acciones de promoción educativa, en salud, culturales, ambientales y sociales; 8 % asistencia alimentaria ―principalmente comedores y copas de leche― y 0.8 % capacitación laboral. Presentamos en una tabla a continuación estos datos:

Tabla 1. Tipo de actividades comunitarias PJyJHD

Datos construidos a partir de la Base de Proyectos JyJHD de la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Período 2002–2006.

En síntesis, se trataba de actividades que, en algunos casos, los destinatarios del programa ya realizaban como parte de la reproducción de la vida cotidiana ―principalmente sostenidas por mujeres― y para la mayoría de los cuales el programa no aportaba insumos, capacitación o un ingreso suficiente siquiera para alcanzar estándares de pobreza. Por otra parte, el tipo de trabajo desarrollado a modo de contraprestación recibía, como señalaron Pautassi et al. (2003), escaso reconocimiento y calificación.

Con respecto a la creación de los Consejos Consultivos provinciales y municipales presentes en la normativa de creación del plan, en Córdoba, el provincial (CCP Cba) se conformó en enero del 2002 y el primer Consejo Municipal (el CCM Cba) de la provincia inició sus actividades el 20 de febrero del mismo año en el Palacio 6 de Julio de la ciudad capital (Acta N°1, CCM Cba, 2002). De un total de 421 Consejos Consultivos Municipales que debían conformarse en toda la provincia, en diciembre de 2003 aún quedaba un 24,5 % de ellos sin constituirse (Lupica, 2003).

El 24 de enero del año 2002 la provincia había firmado un convenio con el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos de la Nación, por la que ésta asignaba casi 61 mil millones de pesos con el objeto de implementar el PJyJHD. En ese convenio se establecían además acuerdos básicos sobre los roles y funciones de los Consejos Consultivos, aunque es la reglamentación del programa (Resolución Nº 312/02 del MTEySS) y luego la reglamentación particular para los CC Municipales y Comunales (Resolución Nº 112/02 del MTEySS), donde quedó establecido para todo el país su constitución, su función y su funcionamiento. Centralmente, este espacio estuvo constituido por organizaciones de trabajadores, empresarias, organizaciones sociales y confesionales y autoridades gubernamentales. Las instituciones no gubernamentales debían conformar al menos 2/3 partes de los miembros.

En el caso del CCM, la convocatoria para su conformación fue realizada por el Consejo de la Solidaridad, dependiente de la Secretaría de Gobierno de la Municipalidad de Córdoba. Al inicio, la misma no fue masiva ni abierta. Como expresaron los integrantes del CCM, en el 2004:

una de las condiciones para quienes integraran el espacio era tener personería jurídica o aval de una organización con personería. Hubo organizaciones que no fueron convocadas, como el caso de Barrios de Pie que reclamó al intendente hasta que logró integrarse (Sehas, CENOC, 2005, p. 18).

Si bien en un comienzo 20 de las 30 organizaciones convocadas asistieron a la reunión fundacional, casi la mitad ―principalmente las confesionales y ONGs― discontinuó su participación. En una segunda convocatoria a mitad del 2002, se sumaron otros colectivos aunque no quedó representado el sector empresarial. Entre sus integrantes se encontraban la propia Municipalidad de Córdoba, organizaciones de los trabajadores ―como la CTA, la CGT Delegación Regional Córdoba (Chacabuco), la CGT Rodríguez Peña―, organizaciones sociales ―Mesa de Desempleados de la Ciudad de Córdoba, Coordinadora de Desocupados y desempleados de la provincia de Córdoba, Centro de Desocupados por la Justicia Social, Asociación Civil 1 de Julio, Centro de Vecinos Autoconvocados, Movimiento Barrios de Pie, Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales, Organización de Vecinos Desocupados de zona noroeste, entre otras― y organizaciones confesionales ―CARITAS, Consejo de Pastoral Social― Arquidiócesis de Córdoba, Comité Interreligioso por la Paz.

No obstante, la participación de los distintos actores fue discontinua, al menos hasta 2004 cuando se realizó una nueva convocatoria a la participación de organizaciones sociales (Sehas, CENOC, 2005, p. 20). Ese año se sumaron más organizaciones de vecinos y desocupados, la entonces Escuela de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Córdoba y dos actores que participaron por única vez ese año: la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) y la Agencia para el Desarrollo Económico de Córdoba (ADEC). El CCM Cba se constituyó con un presidente, un vicepresidente, un secretario y un tesorero, figura esta última que luego se modificó cuando se crearon áreas de trabajo que funcionaron durante menos de un año y luego se disolvieron.

Entre las particularidades que asumió este espacio en términos de la relación entre los distintos actores, rol y funcionamiento pueden reconocerse dos momentos con algunas recurrencias y diferencias, etapas que se corresponden con los cambios en la gestión a nivel municipal, provincial y nacional: por un lado, la creación del Consejo en 2002 hasta fines de 2003 y desde entonces hasta fines de 2007.

Una recurrencia que atraviesa ambos momentos a lo largo de estos cinco años es que el Consejo asumió funciones de administración operativa del PJyJHD, rol que le delegó la Municipalidad y para lo que aportó algunos recursos que, según relatan los integrantes del CCM, fueron motivo de disputa y reiterados conflictos: un técnico en informática, espacio físico, equipamiento informático y material de librería. Además tuvo por función asegurar el control de la inscripción, recibir formularios Simplificados Únicos, evaluar y seleccionar los proyectos presentados por unidades ejecutoras autorizadas y elevar un listado de éstos al CCP, órgano encargado de confeccionar una nómina única y remitirla a la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.

Este rol del Consejo como órgano administrador de política social fue discutido por sus miembros con distintas intensidades y argumentos a lo largo de ambos momentos. Sin embargo, y a pesar de acciones emprendidas a mediados de 2003 en demanda del traspaso del área administrativa del programa a la Municipalidad junto con la cesión de tierras y un inmueble para el funcionamiento de las organizaciones vinculadas al PJyJHD, ninguna logró concretarse (Nota archivada en la Dirección Municipal de Promoción Comunitaria del 14/08/2003 en Sehas – CENOC, 2005).

La participación discontinua de la mayoría de las organizaciones que lo componían, fue otra constante de estos años. Esta particularidad puede estar asociada al contexto de su constitución y funcionamiento.

Por una parte, el Consejo estuvo compuesto por una diversidad de organizaciones con formas de funcionamiento, estilos y concepciones sobre la política que diferían entre sí y que permanecieron en tensión en la construcción del reglamento interno para el desarrollo de este espacio. A ello se sumaron las condiciones de funcionamiento del Consejo, atravesadas por el resquebrajamiento de lazos sociales en el marco de la crisis económica, social y de representatividad del 2001/2002. Asimismo, el Consejo no contó con recursos suficientes ni capacitación permanente de sus integrantes y tuvo que desarrollar un trabajo que demandó mucho esfuerzo, en el marco de la delegación de las tareas administrativas que le realizó la Municipalidad y debido a la cantidad de destinatarios del programa en la ciudad capital.

Por otra parte, se desarrolló en una coyuntura de conflictos partidarios casi permanentes en torno a los que sus integrantes tomaron posiciones distintas. Al respecto, la creación del programa tuvo lugar en un contexto de disputa dentro de Unión por Córdoba, y de conflicto con la gestión municipal de Germán Kammerath, denunciado pública y judicialmente por su sucesor en el cargo y a quien el gobernador De la Sota retiró públicamente su apoyo en febrero de 2002 (Gutiérrez, 1/12/2002). Su posterior desarrollo, tras la asunción de Luis Juez en 2003 en la intendencia de la ciudad capital, se produjo en el marco de una falta de diálogo entre la provincia y el municipio y en el que la primera apuntó a desligarse de la gestión del plan en la capital.

Con respecto al primer momento, el Consejo se dedicó principalmente a la administración de un único plan, el PJyJHD. Asimismo, todos los entrevistados y el relato construido en la sistematización realizada por Sehas, CENOC (2005) coinciden en que fue un tiempo de mucho conflicto interno y de enfrentamientos entre los integrantes que lo componían en torno a cuestiones relativas a la conducción del espacio, recursos económicos, falta de coordinación municipal y de designación de autoridades del Consejo ―por decisión de sus integrantes―. Además, de inseguridad en el manejo de archivos físicos y atraso en la carga de datos (Villa Uría, informe presentado a la Dirección de Parques y Paseos de la Municipalidad de Córdoba, 10/02/2004), denuncias por manejo clientelar de planes e irregularidades en el funcionamiento y en la asignación de PJyJHD a personas destinatarias que no habrían cumplido con los requisitos del plan (Entrevista a Villa Uría, 21/07/2008; La Voz del Interior, 1/02/2004, p. 2A y 15/02/2004, p. 2A; La Nación, 21/05/2002, en línea), no monitoreo del plan y por discusiones entre las organizaciones sobre si ésta era o no una competencia del Consejo, entre otras.

En el segundo momento, con la gestión del intendente Luis Juez en la ciudad capital, se designaron coordinadores municipales, siendo Villa Uría quien asumió el rol operativo (Decreto Municipal Nº 65/04), se incorporaron nuevas organizaciones ―principalmente de segundo grado― y se realizaron elecciones semestrales de la Comisión Directiva que fueron reconocidas por este órgano y la Municipalidad. En la primera, resultaron electas como presidenta Marta Juárez, referente del Movimiento Barrios de Pie y como secretaria Lidia Jiménez, de la Asociación Amor y Trabajo (Acta N°2, 31/03/2004 y Decreto Nº 818, 16/04/2004 en Sehas- Cenoc, 2005). Con anterioridad también habían conducido el espacio referentes de organizaciones pero habían sido elegidas en el contexto de procesos electivos que no se habían formalizado en una normativa que los regulara.

En este período, la Municipalidad de Córdoba facilitó un espacio de funcionamiento para el Consejo y tuvo lugar un proceso de fortalecimiento a través de talleres coordinados por SEHAS, con recursos de un programa destinado a tal fin por CENOC. También se inició una depuración del padrón de destinatarios del programa que dio como resultado la baja de casi 6000 destinatarios, como parte de las irregularidades registradas y tras la implementación del cobro con tarjeta en noviembre de 2004 (Día a Día, 17/09/2004).

En esta etapa, el Consejo no avanzó en el monitoreo del PJyJHD y comenzó a replantearse su rol eminentemente administrativo. En el marco de este proceso de re-discusión, se crearon cinco áreas de trabajo y análisis de funciones: Diseño de políticas sociales, PJyJHD, Economía Social, Plan Nacional “El hambre más urgente” y Hábitat. Sin embargo, las mismas se disolvieron a los pocos meses de su creación y el Consejo afianzó su rol administrativo con nuevas funciones asociadas al programa nacional denominado “Manos a la Obra” (Sehas-Cenoc, 2005).

Esta fue una etapa en la que el Consejo empezó a constituirse como un actor con participación en pronunciamientos públicos con demandas a distintas jurisdicciones estatales ante problemáticas sociales vinculadas con políticas habitacionales, el PJyJHD y las políticas de seguridad. Algunas de las acciones registradas en ese sentido fueron: el pronunciamiento y exhortación a la Municipalidad y a la Provincia a generar políticas de mejoramiento de barrios y villas de emergencia de la ciudad con participación y organización de pobladores y construcción de casas, que incluyeran empleo de mano de obra desocupada y en contra de las políticas habitacionales del gobierno provincial en el marco del programa “Mi casa, mi vida” a la que nos referiremos en el apartado siguiente (Gacetilla de prensa 18/08/04 en Sehas-Cenoc, 2005; La Voz del Interior, 19/08/04, en línea). También demandó la pronta reinserción laboral de quienes eran destinatarios del PJyJHD y la creación de un Plan Nacional que contemplara a quienes no quedaron incluidos en este programa (Gacetilla de prensa 21/10/04 en Sehas-Cenoc, 2005). Asimismo promovió la declaración de persona no grata y un repudio a las expresiones del representante del Manhattan Institute de la ciudad de Nueva York, Carlos Medina, quien mantenía diálogo con el gobierno provincial para la implementación de nuevas políticas de seguridad y que se había referido a las personas que “limpian vidrios” y a las prostitutas como “terroristas urbanos” (La Voz del Interior, 4/11/2004, en línea).

Si bien algunos de estos comunicados y gacetillas fueron publicados por el diario de mayor tirada a nivel local, La Voz del Interior, el impacto político de estas declaraciones quedó restringido a estos pronunciamientos y el Consejo no logró trascender su rol principal de administración del PJyJHD y del “Manos a la Obra”. En términos de su posibilidad o no de profundizar procesos democratizadores, en esta segunda etapa la participación de actores integrantes del Consejo se fue ampliando, se formalizaron y concretaron procesos electorales internos y se consiguió, al menos temporariamente en los años 2004- 2005, que el funcionamiento del Consejo estuviera menos obstaculizado por disputas internas entre quienes lo integraban y entre éste y el gobierno.

Sin embargo, y a diferencia de lo que aspiraba una parte de sus integrantes, su rol siguió centrado en la administración de programas sociales focalizados y no logró producir transformaciones políticas que permitieran iniciar un proceso para reponer derechos cercenados, como los que se visibilizaban en las gacetillas mencionadas. La posibilidad del gobierno municipal de recepcionar y problematizar las demandas allí planteadas estuvo limitada principalmente a cuestiones de funcionamiento interno del espacio. Esto fue clave para dificultar su avance respecto de las demandas de intervención sobre problemáticas públicas que había visibilizado este espacio, algunas de competencia municipal y otras nacionales y provinciales.

Redefinición y estabilización de un nuevo orden. El protagonismo del Estado a nivel nacional y la transversalidad

Con la asunción de Néstor Kirchner a la presidencia el 25 de mayo de 2003, comenzó un proceso de estabilización de un régimen de acumulación económica y de redefinición del orden político. Como parte de esos procesos se produjo un cambio en el papel y la relación de las organizaciones sociales con trabajo territorial, en especial las de trabajadores desocupados. Se transformaron, también, las relaciones con los gobiernos del interior, incluyendo a Córdoba.

A diferencia del discurso de asunción del gobierno nacional saliente, el de Kirchner restituyó el antagonismo en el discurso político distinguiendo ciclos históricos y dividiendo el campo en términos de actores, modelos de país y proyectos en disputa (Martínez, 2006; Danani y Beccaria, 2011; Retamozo, 2011, entre otros). Por una parte, un “nosotros” ―“los hombres y mujeres comunes”― que se hacía cargo de las demandas presentes en el estallido del 2001, de la crisis económica y de representatividad; un sujeto de acción con un rol activo ―“luchando codo a codo”― en la construcción de un nuevo proyecto colectivo, “transversal” a las “banderías políticas”, un nuevo tiempo de una “Argentina unida, normal y más justa”. Por otra parte, el antagonista principal el “modelo neoliberal” excluyente, se presentó encarnado en diferentes prácticas y actores pasados y presentes, nacionales e internacionales; entre ellos, las fuerzas armadas comprometidas con el pasado, la impunidad, los genocidas, el menemismo, los grandes evasores, los fondos buitres e intereses financieros, la corrupción, la pobreza cívica, los que priorizan la exclusión y el ajuste a costa del hambre, el pago de la deuda sobre los intereses nacionales, los organismos internacionales (Discurso de asunción de Néstor Kirchner, 25/05/2003).

Desde esta comprensión de la historia, propuso la construcción de un proyecto que reivindicaba lo nacional, la subordinación de la economía a la política, la recuperación del rol de Estado, la inclusión vía producción/trabajo/empleo, la defensa de los derechos humanos y el fortalecimiento de los vínculos con otros países latinoamericanos, generando una alianza estratégica-regional.^[19]

Tras el debilitamiento de un patrón de acumulación sustentado en la valorización financiera y el ajuste estructural y la mega devaluación del tipo de cambio real en el año 2002 (Basualdo y Manzanelli, 2016), la recuperación de lo nacional en esta primera gestión de gobierno^[20] incluyó, entre otras, el impulso al crecimiento de la economía, la participación de los trabajadores en el ingreso^[21] junto con la reducción del desempleo y el subempleo ―que pasó del 17,3 % en el 2003 al 8 % en el año 2007― y el incremento del salario mínimo vital y móvil (Informe Trimestral Nº 13 del Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino, 2007).

Asimismo, el gobierno llamó a la búsqueda de una estabilidad política que instituyera una “nueva normalidad” y replanteó el rol de las organizaciones sociales convocándolas a formar parte del proyecto de “transversalidad”, transformando las políticas sociales vigentes. ^[22]

El nuevo espacio político “transversal” reunió a sectores de partidos y organizaciones sociales progresistas o nacional populares, peronistas y no peronistas, autónomos respecto del partido justicialista. Fue una estrategia de construcción de un nuevo espacio de representación y de poder, en el marco de la crisis de representatividad existente y de la debilidad de poder con la que Kirchner había asumido la presidencia tras la decisión de Menem de no presentarse en la segunda vuelta electoral y la escasez de votos y apoyos con que contaba al iniciar el gobierno (Torre, 2004; Mocca, 2009; Natalucci, 2010; Masetti, 2010; Retamozo y Trujillo, 2019).

Además, en estos primeros años, analiza Torre (2004), había sido una apuesta para promover una transformación dentro del propio partido que lo había llevado a la presidencia, el partido Justicialista, desplazando “viejos” sectores y promoviendo su corrimiento “hacia la izquierda”. Sin embargo, expresa Mocca (2009), las elecciones provinciales de 2003 evidenciaron el peso que aún conservaban los dos partidos tradicionales ―el PJ y la UCR― en términos de representación política subnacional. Esta situación, apenas iniciado el mandato, marcó una tensión que continuó en los cuatro años posteriores, entre la pretensión de reestructuración del sistema de partidos y la necesidad de contener al PJ para la gobernación del país.

Desde estas apuestas, con base en los postulados con los que asumió el mandato presidencial y en el marco de los acuerdos y tensiones que atravesaba este espacio político, el gobierno fue diseñando estrategias y políticas estatales tendientes a construir una fuerza política con la que desarrollar y viabilizar este proyecto y legitimarlo públicamente.

El proceso de conformación de una fuerza política con la que impulsar estas transformaciones, evidenció frutos en las elecciones legislativas de 2005 y en la demostración pública que realizó la multitudinaria movilización a Plaza de Mayo para la conmemoración del tercer aniversario del gobierno y de asunción de Héctor Cámpora en 1973, el 25 de mayo de 2006. En esa plaza participaron sindicatos, organizaciones piqueteras, de derechos humanos, territoriales, partidarias ―con presencia de referentes del PJ- y representantes políticos incluyendo intendentes del conurbano -con consignas como “La patria somos todos”―. El acto no solo se propuso legitimar las decisiones políticas tomadas hasta entonces sino mostrar “fuerza” y apoyos al proyecto (Schurman, 26/05/2006). Como señalan Natalucci y Perez, en el año 2006 el kirchnerismo “se constituía de las organizaciones sociales y territoriales, la CGT moyanista y el PJ junto con sectores de la izquierda peronista, progresismo y radicales” (2012, p. 142).

La centralidad del empleo, la integralidad y la territorialidad. La transformación de la política social

Bajo la premisa de que “los problemas de la pobreza no se solucionan desde las políticas sociales sino desde las políticas económicas” y de que el clientelismo político no era “producto de la asistencia social como gestión del Estado, sino de la desocupación como consecuencia de un modelo económico” (Discurso de Néstor Kirchner, 25/05/2003), el gobierno diseñó una Red Federal de Políticas Sociales Integrales para garantizar el acceso a la educación, la salud pública y la vivienda para la contención a las familias en riesgo.^[23] La integralidad propuesta tenía como meta superar las desarticulaciones y fragmentaciones de las políticas sectoriales precedentes, llevar institucionalidad a los barrios, generar políticas activas de empleo y disminuir la cantidad de planes sociales al tiempo que se iban reconfigurando las relaciones con las organizaciones sociales.

En octubre de 2004, por Decreto Nº 1506, se planificó el traspaso del PJyJHD ―dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación― a otros planes que este gobierno impulsaría desde los ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Si bien esta política data de este año, el proceso fue lento pudiendo reconocerse todavía la existencia de algunos PJyJHD vigentes en Córdoba en 2009. Los programas para el traspaso fueron los denominados “Plan Nacional Familias”, “Plan Integral de Promoción del Empleo” ―“Más y Mejor Trabajo”―, el “Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Solidaria” ―“Manos a la Obra”―, el “Plan de Seguridad Alimentaria” ―“El hambre más urgente”―, así como otros que pudieran crearse.

El criterio de clasificación (y justificación) para realizar el traspaso de los PJyJHD a otros planes, fue el de “condiciones de empleabilidad”. Así, los receptores del programa calificados como “empleables” continuaron percibiendo sus beneficios en la órbita del Ministerio de Trabajo ―con la meta de ser incluidos a futuro en espacios de trabajo formal―. Aquellos que no fueron calificados como “empleables” fueron redireccionados al Programa Familia, al Manos a la Obra ―u “otros destinados a la atención de grupos vulnerables, la mejora de ingresos y de desarrollo humano creados o a crearse en el Ministerio de Desarrollo Social”―. A pesar de esta iniciativa que puso el acento en el trabajo, cierta forma de “moralización” de las identidades aparecía nuevamente en la base de la clasificación entre quienes son considerados “empleables” y “no empleables”.^[24]

El Plan Manos a la Obra, inspirado en términos generales en los principios de la Economía Social, estuvo destinado a grupos de desocupados o subocupados en situación de pobreza o vulnerabilidad social que desarrollaban alguna actividad productiva o necesitaban apoyo tanto de herramientas como de equipamientos, insumos y otras inversiones para comenzar la misma (Resolución Nº 1375/04). A esta apuesta al fortalecimiento de proyectos socio-productivos se sumó el programa de Promoción del Microcrédito para el desarrollo de la Economía Social en junio de 2006, con el fin de aportar al “desarrollo integral de las personas, los grupos de escasos recursos y el fortalecimiento institucional de organizaciones no lucrativas de la sociedad civil que colaboran en el cumplimiento de las políticas sociales” (Ley nº 26.117). Sin embargo, el despliegue mayor de este tipo de políticas no se produjo en este período sino años después en el marco del lanzamiento del “Programa Ingreso Social con Trabajo” (Resolución Nº 3.182/2009) que, junto con una reformulación del Manos a la Obra, quedaron comprendidos en este ministerio bajo el título “Argentina Trabaja”.

Como parte del convenio marco del Programa Federal de Emergencia Habitacional-Primera Etapa, para impulsar procesos cooperativos, se creó en noviembre de 2003 el componente “Emergencia Habitacional” dentro del PJyJHD. Dicho componente permitía incluir la actividad de contraprestación en cooperativas de trabajo conformadas localmente para la construcción de viviendas (Resolución Nº 299/2003, MTEySS). El financiamiento del costo de la vivienda (no reintegrable) estaba a cargo de la nación mientras que las provincias y/o municipios debían contribuir con los terrenos. La provincia de Córdoba adhirió al convenio marco en julio de 2004. Según datos de la Dirección de Vivienda de la Provincia de Córdoba (citado en Falu et al., 2015), particularmente en la ciudad de Córdoba se construyeron 1.427 unidades de viviendas a través del Programa Federal de Vivienda (21 %), mientras que en el interior de la provincia fueron 5.247 unidades (79 %). El estado de ejecución a abril de 2008 era de 39,26 % de viviendas terminadas y 40,78 % en ejecución en toda la provincia.

La política de desarrollo de la economía social y los procesos de cooperativización que comenzaba a vislumbrarse aspiraba a vincular la política social con la política económica y a fortalecer otros lazos y modos de integración social desde una concepción del trabajo diferente a la de la contraprestación laboral como requisito de políticas compensatorias. Una de las herramientas que aportaron al desarrollo de estas políticas fue la creación del “Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social” en febrero del año 2004, por Decreto Nº 189/04. El mismo permitiría incorporar al Monotributo Social ―creado el 17 de diciembre de 2003 por Ley Nº 25865― a “emprendedores sin ingresos estables, integrándolos a la economía formal y promoviendo su actividad” (Discurso de Néstor Kirchner, 1/03/2004, p.15).

El MDS invirtió un 4 % (110.000.000 de pesos) de su presupuesto en el Plan Manos a la Obra en el año 2005 (Hintze, 2007), incrementándose a cerca de 130 mil millones en 2006 y 2007 (Informe de Ejecución Presupuestaria MDS, 2006, 2007). En el caso particular de Córdoba fue escaso el desarrollo de este programa, según lo expresaron los funcionarios entrevistados, Daniel Juez, Secretario de Desarrollo Social y Participación Ciudadana, y Gustavo López, Director de Desarrollo Territorial y Economía Social dependiente de la misma secretaría (15/07/2015).

Al respecto la página web de la municipalidad capitalina publicaba los siguientes resultados de la ejecución de la primera etapa del “Manos a la Obra” en el año 2004:

Tabla 2. Líneas de financiamiento en Córdoba Plan Manos a la Obra

Fuente: Página Web de la Municipalidad de Córdoba, 07/04/2005.

Según Etchegorry, et al. (2007), con respecto a la línea de financiamiento “Programa Emprendimiento Productivo”, en el año 2006 se registraban 21 subsidios a emprendimientos asociativos efectivamente funcionando, proyectos que exigían la participación de al menos tres personas -no familiares entre sí- y que podían solicitar un monto de hasta 15.000 pesos por proyecto. En cuanto al programa de Promoción del Microcrédito para el desarrollo de la Economía Social, Córdoba adhirió en marzo de 2007 (Ley provincial N° 9365/2007).

El “Plan Nacional Familias” se compuso de una serie de programas y acciones de prevención, promoción y asistencia, entre los que se encontraban los Centros Integradores Comunitarios (CIC), las acciones implementadas por la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, el Programa Federal de la Mujer y la Familia Juana Azurduy, el trabajo del Consejo Federal de la Niñez y Adolescencia, actividades de apoyo a organizaciones sociales, entre otras, y el Programa Familias por la Inclusión Social (PFIS). Este último fue un plan focalizado de transferencias condicionadas ―con características semejantes a las descriptas en la gestión del gobierno nacional anterior^[25]― que incluyó dos componentes: un ingreso no remunerativo ―según la cantidad de hijos que se posean y en la medida que el total de ingresos del hogar no supere el monto del salario mínimo, vital y móvil―; y la promoción familiar y comunitaria en torno a cuatro líneas principales: educación, salud, capacitación para el trabajo, y desarrollo comunitario y ciudadano y consolidación de redes (Resolución Nº 825/05). Si bien el programa postulaba el derecho a la inclusión social, sus características se vincularon más con las políticas asistencialistas.

Según datos aportados por el MDS, la cobertura del PFIS a nivel nacional fue de algo más que 240 mil familias en 2005, 400 mil en 2006 y 520.677 en octubre de 2007 (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2007a). Si se comparan las cifras de quienes poseían el plan a octubre de 2007, con los datos de hogares que vivían en condiciones de pobreza e indigencia aportados por la EPH del INDEC ―1.842.004 hogares― estos planes cubrían el 28,27 % del total de dicha población. En lo que concierne a Córdoba Capital, las familias que recibieron el programa llegaron a 35.678 en septiembre de 2007 (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 15/01/2007).

En cuanto a la cantidad de familias traspasadas del PJyJHD a este programa, en diciembre de 2007, sumaban 311.926 a nivel nacional y 16.825 en la provincia de Córdoba ―en la ciudad capital hacia septiembre de 2007, totalizaban 8.668―. A nivel local, ello equivalía a un 36,32 % del total de destinatarios del PJyJHD que en diciembre de 2007 era de 46.318 (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2007b).

Asimismo, como parte de la Red Federal de Políticas Sociales Integrales y de la apuesta a la incorporación de organizaciones sociales a la gestión de la política pública ―entre ellos el Movimiento Barrios de Pie― en noviembre de 2004 se creó el programa “Promotores Territoriales para el Cambio Social” (PTCS), por iniciativa de la Dirección de Promotores Territoriales, perteneciente a la Subsecretaría de Organización y Capacitación Popular del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El primer encuentro de este programa comenzó el proceso de capacitación de 260 formadores de todas las provincias, vinculados a organizaciones y movimientos sociales con trayectoria en la lucha por la defensa de los derechos sociales y con experiencia de trabajo territorial (Ministerio de Desarrollo Social, 04/07/2015, en línea).^[26]

La construcción de esta red federal y del programa de PTCS constituyó, por un lado, una apuesta a lo que Perelmiter (2012) sintetizó en la idea de “bajar” las políticas del Estado en los territorios al tiempo que “subir” las necesidades y problemáticas de los territorios al Estado, recuperando y reconociendo la experiencia e inserción que habían construido las organizaciones sociales a lo largo de los años en los que el Estado había desatendido las mismas. Por otro lado, y al mismo tiempo, el protagonismo de las organizaciones en la gestión del Estado y en la implementación de estas políticas, aportó a la construcción de poder territorial del espacio transversal.

Con respecto a los actores calificados como “empleables”, la iniciativa de redefinición de la política social iba en sintonía con la apuesta a la construcción de trabajo genuino como estrategia de inclusión. En ese camino, en los años que siguieron a 2005, se crearon nuevos programas para aquellos destinatarios del PJyJHD que no accedieran a puestos de trabajo formal, pudiendo suscribir como parte del Plan Integral para la Promoción del Empleo (Resolución Nº 256/2003) al Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) y a otros planes de capacitación y de promoción de autoempleo impulsados desde el ministerio^[27] como el Programa de Trabajo Autogestionado (PTA). Para articular redes informativas, relacionar oferta y demanda de empleo, acceso a programas sociales y capacitación, se constituyó una Red de Servicios Públicos de Empleo a partir de la creación de las Oficinas de Empleo Municipales (Resolución Nº 176/05).

El Plan Integral tenía por objetivo potenciar la por entonces “relación positiva entre el crecimiento del producto, el incremento de la productividad y el aumento del empleo, fomentando su desarrollo cuantitativo y cualitativo” a través de programas, proyectos y acciones específicas a implementarse.

En ese marco, el 29 de marzo de 2006, se creó el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) (Decreto Nº 336/06) como un seguro no remunerativo por dos años que aseguraba a los destinatarios la percepción de una base de $225. En tal sentido, siguiendo a Neffa y Brown (2013) es posible caracterizarlo como una política activa que incluyó acciones de terminalidad educativa, formación profesional, apoyo e intermediación laboral con empresas demandantes de fuerza de trabajo. Sin embargo, sus destinatarios quedaron fuera de los mecanismos de protección y las lógicas del control y de demostración del merecimiento guardaron líneas de continuidad con las de las políticas del PJyJHD. Entre 2004 y 2007, la adhesión a nivel nacional al mismo fue de 81.494 personas (Becerra, 2016).

El Programa de Trabajo Autogestionado (PTA), por su parte, fue creado en marzo del 2004 (Resolución Nº 203/04) con el objeto de promover la generación de nuevas fuentes de trabajo y el mantenimiento de los puestos existentes a través del fortalecimiento de unidades productivas de bienes y servicios, autogestionadas por los trabajadores. En Córdoba, el programa tuvo muy poco desarrollo entre el 2004 y el 2007, período en el que se liquidaron 182 PTA en total (Agencia Territorial Córdoba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, 2019).

Esta interpretación sobre la sintonía entre las iniciativas generadas por el MTEySS y los objetivos planteados se torna más esquiva cuando se analizan los destinatarios y los discursos de los programas de promoción y asistencia social que, si bien se plantearon el desarrollo de formas de ocupación y eliminación de la contraprestación laboral, quedaron igualmente excluidos de la política laboral, de la económica y de otras áreas de la producción. Esto también se aplica a los planes que se proponían incentivar la ocupación en el sector de la economía asociativa o cooperativa y que se inscribieron bajo la órbita del MDS y no en el MTEySS.

En síntesis, si bien en las propuestas políticas que el gobierno realizó y en los discursos de asunción y aperturas de Asambleas Legislativas (Kirchner, 25/05/2003, 01/03/2004, 01/03/2005) en los que daba cuenta de las transformaciones producidas, era posible reconocer un proceso de atribución de sentidos negativos a los desarrollados en la década anterior ―por considerarlos parte de un modelo de exclusión― y de disputa de la legitimidad de las políticas del nuevo modelo, el Decreto Nº 1506/04 de traspaso del PJyJHD a otros planes, se presentó -tomando la expresión de Danani y Hintze (2011, p. 17)- más “esquivo para su análisis”. Si los planes sociolaborales que quedaron bajo la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a partir del 2003-2004 asumieron según las autoras características de “contra-reforma”, encontramos en aquellos que quedaron bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, un sentido más vinculado al “beneficio” y a desigualdades preexistentes que al “derecho”.

Un cambio muy importante se producirá con posterioridad a 2009, fuera del objeto de estudio de este trabajo, cuando la gran mayoría de los trabajadores desempleados ―o que no perciban una suma de dinero en concepto de prestaciones contributivas o no contributivas― con hijos a cargo accedan a la Asignación Universal por Hijo (como parte de la Administración Nacional de Seguridad Social, ANSES) en tanto ya no se inscribe tan llanamente en una política de asistencia con transferencia condicionada sino que se propone como una política de inclusión ―un derecho― en las instituciones de seguridad social históricamente destinadas a la población formalmente ocupada.^[28]

Por otra parte, es posible reconocer en estas políticas, una ampliación de la participación de una porción de la población que no venía “teniendo parte” durante los años previos no sólo en términos de su incorporación al mercado de trabajo o como personas destinarias de políticas sino respecto de la capacidad de Estado de recepcionar las demandas de organizaciones sociales con trabajo territorial e involucrarlas en la gestión de las políticas sociales. Las potencialidades y las dificultades que estos procesos tuvieron desde el punto de vista de las organizaciones sociales serán abordadas en los capítulos siguientes.

Al respecto, retomando un informe del INDEC del año 2009, Becerra observa una paulatina disminución a partir del año 2005 de la participación de programas de empleo en el gasto público nacional junto con un decrecimiento en la cantidad de puestos de trabajo que surgían como contraprestación de quienes recibían planes sociales ―de 140.000 a fines de 2003 a menos de 10.000 en el 2008― y “una reducción de la población cuyo ingreso principal proviene de un plan de empleo o política social, en función de la incorporación al mercado de trabajo o del aumento de los ingresos percibidos por la fuente laboral” (2016, p. 113).

Redefiniciones en las políticas sociales asistenciales en Córdoba y en la modalidad de vinculación del gobierno con las organizaciones sociales

A partir del año 2003, la relación planteada por la provincia con las organizaciones sociales se modificó. Si en el primer período predominaba un rol de negociación a partir de demandas que provenían de organizaciones, en este otro contexto, se posicionó construyendo políticas públicas que, sin embargo, no recuperaron los reclamos de trabajo genuino que las mismas sostenían. Como surge de la sistematización de la base de datos sobre acciones colectivas, si en el período 1989–1995 las demandas por “vivienda, infraestructura urbana y acceso a servicios públicos” representaban el 75 % de las protestas de vecinos y desocupados, en el período 2000-2003 estos reclamos constituyeron menos del 22 % y cobraron relevancia las demandas de trabajo genuino (22,9 %), asistencia social (22,5 %) y “seguridad” (9 %). Además, en el contexto de crisis de representatividad de fines de siglo y comienzo de nuevo milenio, como sucedía a nivel nacional, el repudio a los políticos y a las medidas económicas del gobierno de la Alianza (13 %) cobraron visibilidad en la provincia (Franco y Medina, 2012).^[29]

Entre tanto, durante el segundo mandato consecutivo del gobierno provincial (2003–2007), éste modificó su discurso ligando cada vez más el problema del “empleo” al de la “producción”: “(…) lo primero es la lucha por el empleo para los cordobeses, es la lucha por una Córdoba más solidaria y productiva” (De la Sota, 2004 en Schuster, p. 2016). Asimismo, su otrora programa bastión en política de empleo, el PPP, siguió desarrollándose pero presentado como “recompensa” a los jóvenes para “premiar sus esfuerzos facilitándoles el acceso al empleo” (De la Sota, 2005 en Schuster, p. 2016), un incentivo que ya no estaba principalmente destinado a jóvenes desocupados que vivían en condiciones de pobreza. En cambio, la principal política que impulsó y desplegó en el espacio público para estos sectores sociales, giró en torno a la construcción de las ya mencionadas “Ciudades barrio”.

Al tiempo que se desplegaban estas políticas, y en un contexto en el que la cuestión de la “seguridad/inseguridad” incrementaba su protagonismo como problemática pública a nivel local y nacional, De la Sota impulsó importantes transformaciones en materia de políticas de seguridad y limpieza urbana, que también atravesaron las relaciones con las organizaciones sociales en el marco de un Modelo Policial de Seguridad Pública: se creó un nuevo cuerpo de Policía, el Comando de Acción Preventiva (CAP); promulgó un nuevo marco normativo de seguridad (Leyes 9235 y 9236); e introdujo reformas considerables en el Código de Faltas.

Dicho Código había sido sancionado por Ley Nº 8431/94 y modificado por otras normas provinciales. En la letra de esta normativa se establecía como objetivo regular las contravenciones que se produjeran en el espacio público garantizando la seguridad aunque, en la práctica, como señaló Bonvillani, habilitó a la policía a arrestar sin orden judicial a ciudadanos por lo “impreciso de los comportamientos que define como faltas y porque admite que la policía actúe de oficio de modo “preventivo” (2012, p. 2). En su mayoría estas personas resultaron ser jóvenes que vivían en condiciones de pobreza, colaborando a la estigmatización y a la construcción de una “figura peligrosa” en los sectores populares. Como señalaron Morales y Schaefer, en ese mismo período se firmó un convenio con el Manhatan Institute, gestionado con la Fundación Blumberg, a través del cual se anunció la instalación de 1000 cámaras de vigilancia en “zonas críticas”. Asimismo, se creó el Tribunal de conducta policial a través de la Ley Nº 9120, se comenzó a utilizar la ex cárcel de encausados como Alcaldía para alojar contraventores y se aprobó la Ley de registro de huellas genéticas (ADN) para almacenar datos de “sospechosos”. Se creó también el programa “Córdoba contra el delito- Llame y denuncie”, entre otras medidas (2013, p. 117-118).

En un sentido muy diferente a este desarrollado en materia de políticas de seguridad, en sintonía con las políticas de DDHH desplegadas a nivel nacional durante la presidencia de Néstor Kirchner, en el año 2006 la Legislatura Provincial sancionó la Ley Provincial de la Memoria Nº 9286/2006 y creó el Archivo Provincial de la Memoria en el Ministerio de Justicia del Poder Ejecutivo de la Provincia de Córdoba. Esta política se hacía cargo de demandas históricas de los organismos de DDHH en nuestro país y en Córdoba en particular y de las de la Mesa de Trabajo por los DDHH de nuestra provincia, consolidada a finales del 2001 y de cuyas iniciativas y acciones participaron en algunos momentos, entre otros actores, los dos colectivos objeto de este estudio.

Un Estado municipal con participación social y redefinición de la política social. La versión antipolítica de Luis Juez

Córdoba no fue ajena a la conflictividad y la crisis de representatividad visibilizada entre los años 2001 y 2002. Por entonces, se habían producido realineamientos políticos a nivel municipal que habían tenido como protagonistas a las organizaciones sociales, a los partidos políticos, al gobierno y al resto de la sociedad. El cuestionamiento de la legitimidad del por entonces intendente Germán Kammerath se había profundizado con la ruptura de su alianza con Unión por Córdoba (Gutiérrez Mónica, 01/02/2002) y la presentación de un pedido de revocatoria de su mandato por parte de un espacio “Multisectorial”, conformado con ese fin en 2002. Este colectivo había contado con la participación de organizaciones partidarias, sindicales, ONGS, piqueteras y vecinales, incluyendo al Movimiento Barrios de Pie y al Centro de Vecinos Autoconvocados. El poder judicial finalmente no hizo lugar al proceso destituyente antes de que Kammerath culminara su mandato (Diario Judicial, 12/12/2002, en línea). No obstante, a lo largo de estos años las manifestaciones público callejeras y la reunión de la cantidad de firmas necesarias para motorizar este proceso, contribuyeron a la visibilización del debate público sobre los modos de representación política, a la ampliación de las acciones de las organizaciones que lo integraron y a la apertura de una oportunidad para la emergencia de otros actores que disputaron la conducción política en la ciudad capital.

A ello había aportado también la crisis de Unión por Córdoba que incluyó, entre otras, la renuncia de Luis Juez como Fiscal Anticorrupción en octubre de 2002, tras la denuncia a varios ministros delasotistas por irregularidades en el manejo de créditos del BID. Al poco tiempo, Juez se constituyó en el referente principal del “Partido Nuevo contra la Corrupción, por la Honestidad y la Transparencia” (PN) y posteriormente en el intendente de la ciudad capital por el Frente Nuevo, tras las elecciones municipales en Córdoba capital en octubre de 2003.

El PN fue uno de los colectivos que conformó el FN junto con el Frente Grande, Cambio Córdoba y el Vecinalismo, abriendo paso a la emergencia de un nuevo actor “entre” el bipartidismo del último tiempo. Decimos “entre” porque en este espacio también confluyeron referentes de los dos partidos políticos hegemónicos hasta entonces, como el caso del viceintendente de la ciudad, Daniel Giacomino, exdirigente radical y el propio Luis Juez, ex presidente de la Juventud Peronista en 1987 y exdiputado provincial en 1994 por la unión conducida por De la Sota.

La construcción de una “nueva política” desde este frente se planteó desde la campaña política, con la pretensión de abordar lo que se definía como el problema central: la corrupción y la falta de transparencia en la gestión del Estado, encarnadas en el neoliberalismo y en las figuras de De la Sota y Kammerath. Como lo expresó Luis Juez en el discurso de su asunción como intendente: “en mi campaña no prometí una sola cosa, salvo honestidad, decencia y transparencia” (Luis Juez, 10/12/2003). La formulación de los problemas públicos se centró menos en una diferencia política o ideológica ―de “banderías políticas” como refería Juez en su discurso de asunción― que en una conducta política asentada en una “autoridad moral”.

En términos del vínculo de este gobierno con el conducido por Néstor Kirchner a nivel nacional, Juez había sido uno de los referentes que adhirieron al documento “La Hora de los Pueblos” elaborado por el Frente de Organizaciones Populares y al proyecto de la “transversalidad”, aunque su concepción de la política por fuera de las “banderías” difería de la perspectiva kirchnerista. Asimismo, en sus inicios integró la Mesa Coordinadora para el Proyecto Nacional junto con la Federación Tierra y Vivienda, el MTD Evita, el Frente Transversal y el Movimiento Barrios de Pie (Ratti, 4/11/2004). Esta mesa tuvo el objetivo de convocar a dirigentes a construir un frente kirchnerista que incluyera a organizaciones políticas que no formaban parte del PJ.

Este posicionamiento político a nivel nacional, el modo de construir los problemas políticos locales y las estrategias para resolverlos ―mecanismos de control del Estado e incorporación de referentes valorados por la “honestidad” de su conducta y menos vinculados o “desilusionados” con la “vieja política” partidaria―, fueron parte de las condiciones en las que se produjo la convocatoria a diferentes actores sociales a integrar el FN y a participar de la gestión de la municipalidad. Entre ellos, referentes del movimiento de derechos humanos, de organizaciones de desocupados ―incluyendo a varios integrantes del Movimiento Barrios de Pie―, de colectivos de vecinos ―aunque con una presencia acotada en el tiempo, ese fue el caso de Vecinos Autoconvocados―; de centros vecinales de la ciudad; de otras organizaciones sociales y movimientos eclesiales con desarrollo territorial y con trabajo con quienes vivían en condiciones de pobreza.^[30] También, actores vinculados al campo deportivo, como el ex basquetbolista Héctor “Pichi” Campana y personas del entorno cercano o familiar al nuevo intendente como su propio hermano, Daniel Juez, a cargo de la secretaría de Desarrollo Social y Participación Ciudadana.

Quedó así conformado un espacio político y un gabinete ideológicamente heterogéneo con diferentes perspectivas sobre los modos de gestión y sobre las alineaciones a nivel nacional. Entre ellos, quienes adherían a la transversalidad convocada por el kirchnerismo, por una parte, y quienes apostaban al no alineamiento político partidario (Tomassini, 2018, p. 124). En conjunto, compartían esta crítica a los modos de representación política y a un modo de gestión de lo público que había generado un “deteriorado sistema de salud, una insuficiente seguridad pública, un sistema educativo no equitativo y una limitación por parte del Estado de intervenir en actividades promotoras del bien común” (Bases programáticas Partido Nuevo).

Con esa perspectiva y con esos actores, desde el inicio del mandato fue posible reconocer una apuesta a construir un modo de gestión del Estado atento a la resolución de problemas públicos, algunos de los cuales habían constituido demandas expresadas por organizaciones y movimientos sociales, incluyendo a aquellas cuyos referentes se incorporaron a la gestión del Estado.

Sin embargo, las políticas que se desarrollaron en algunos casos encontraron límites para concretarse y/o sostenerse en el tiempo. Es posible conjeturar que estos topes tuvieron que ver con la crítica situación económica que atravesaba la Municipalidad a comienzos de 2003, denunciada por sus funcionarios de gobierno (Entrevista Daniel Juez, 2015). Asimismo, pudo guardar relación con las propias limitaciones de un espacio que centró sus acuerdos más en una perspectiva “antipolítica” (Mocca, 2002) que en un proyecto político concreto más amplio a desarrollar en el largo plazo; con los modos de gestión y administración propuestos por la nueva gestión y con una lógica burocrática del Estado que no logró desandarse y que tornó lento y dificultoso el trabajo político que se proponía dar respuestas a necesidades inmediatas; entre otros. Esto último se aborda en los próximos capítulos a partir de las entrevistas a referentes de las organizaciones que participaron en la gestión del Estado.

Una de las decisiones del nuevo intendente fue derogar la ordenanza de modernización del Estado municipal aprobada en la gestión de Kammerath. Al mismo tiempo, se desarrollaron algunas políticas que regularon y/o limitaron intereses corporativos empresariales. Tal fue el caso de las políticas de urbanismo que se impulsaron a través de la Dirección de Planeamiento Urbano, un espacio institucional que pasó a estar a cargo de la aprobación de mega emprendimientos urbanos y que desarrolló modos de consulta pública entre vecinos cuando se puso en juego la creación o modificación de normativas vigentes. Al respecto, en 2004 la aprobación del Consejo Deliberante de la ciudad de una serie de Ordenanzas (N° 10760,10761, 10762, 10763 y 10764) habilitó que se considerara “la posibilidad de apertura de las urbanizaciones privadas y tomaba previsiones que permitieran luego integrarlas a la trama de la ciudad, a la vez que establecía límites al avance de las corporaciones inmobiliarias sobre las tierras rurales” (Medina, 2015, p. 96-97). Este tipo de iniciativas fueron un conflicto más que se sumó a los ya enunciados con el gobierno provincial y que incluyó además a parte del empresariado con la gestión municipal.

Por otra parte, el gobierno municipal impulsó el Plan Integral de Promoción del Empleo Local (PIPEL) para intervenir en el mercado de trabajo y disminuir los índices de desocupación. El plan se llevó adelante desde las oficinas de “Servicios de Empleo”, situadas en cada uno de los Centros de Participación Comunal (CPC) de la ciudad. Como parte de las acciones que desarrolló cabe mencionar: la atención de consultas laborales, la organización de talleres de orientación laboral, recursos y créditos para empresas y autoempleo. Estas actividades confluyeron en el Observatorio del Mercado Laboral. Los destinatarios del plan fueron personas desocupadas, sub-ocupadas y con acceso a planes sociales, en particular del PJyJHD (Natalucci, 2008).

Con respecto a las políticas sociales, según Daniel Juez, el objetivo fue doble: atender las urgencias y desarrollar acciones de promoción. Para ello se trabajó en articulación con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, centralmente en la ejecución de los programas que se generaban desde ese ministerio y también desarrollando políticas locales.

Dentro de las principales políticas que el gobierno impulsó para atender urgencias, se encuentran las trabajadas en el marco del ya mencionado “Plan de Seguridad Alimentaria”. La ejecución de este programa fue parte de importantes conflictos con el gobierno provincial, quien originalmente había comenzado a ejecutarlo, y que en 2004 decidió traspasar esta tarea a la Municipalidad (La Voz del Interior, 03/02/2004, en línea). El 16 de junio de 2004, por Decreto Nº 1512, se aprobó un convenio entre la nación, la provincia, la municipalidad y el Banco de la Nación Argentina ―con el que se acordó un fideicomiso― por el que se creó en el ámbito municipal el Programa de Fortalecimiento Alimentario y Desarrollo Comunitario “Vale Lo Nuestro”. Este cambiaba la modalidad de la política de asistencia alimentaria que había implementado el gobierno provincial hasta ese momento con la entrega de los módulos alimentarios. A diferencia de este, el nuevo programa creó vales canjeables en comercios por el valor de 30 pesos cada uno a distribuir ―según señala el convenio― entre 106 mil destinatarios/as (Entrevista Juez, 2004; El Territorio, 22/06/2004, en línea), cuando el valor de la canasta básica para la línea de pobreza estaba valuada en $234,08 y la cantidad de personas bajo la línea de indigencia era de 181.612 y bajo la línea de pobreza era de 558.190 (Indec y Gerencia de Estadística de la Provincia de Córdoba citado en Municipalidad de Córdoba, 2006). Se trató de un programa focalizado destinado a mujeres jefas de hogar con hijos a cargo, embarazadas, personas con discapacidad o con enfermedad inhabilitante, mayores de 70 años, hogares con niños malnutridos hasta 5 años y priorizó las familias donde se cruzara más de una de estas características. El objetivo de este programa fue “contribuir a la recuperación nutricional, y complementación alimentaria orientada al desarrollo integral (psicofísico y social) de Grupos particularmente vulnerables y comunidades en situación de riesgo” (Decreto Nº 1512/2004). Para su implementación además de realizar un nuevo padrón en función de la menor cantidad de destinatarios y convenios con la Cámara de Supermercados y comercios locales, se desarrollaron acciones de prevención primaria de salud y desarrollo comunitario en conjunto con organismos gubernamentales y organizaciones sociales.

Asimismo, desde la gestión municipal se contribuyó a la normalización y al fortalecimiento del Consejo Consultivo Municipal de políticas sociales, con aportes para su organización y funcionamiento.

Con el objetivo de promover la cultura del trabajo, dejando atrás los “subsidios” “como “únicas” respuestas ante las diversas situaciones de pobreza”, en el marco del Plan de Inclusión Social y Economía Solidaria “Sí, nuestra gente vale”, desde la Dirección de Desarrollo Territorial y Economía Social, se promovieron dos programas que se propusieron vincular a la economía con la ética. Uno, “Productos y Servicios Éticos” y, otro, “Servicio de Estacionamiento Regulado en la Vía Pública”; ambos con el fin de generar y potenciar fuentes de trabajo digno y acompañar a grupos solidarios de emprendedores locales en las distintas etapas del proceso de organización y desarrollo económico y productivo (Entrevista Gustavo López, 2005; Boletín Oficial de la Secretaría de Desarrollo Social y Participación Ciudadana, 2004, p. 2-3). Al respecto y entre otras, en octubre de 2004, se decidió retornar a un esquema de gerenciamiento estatal del estacionamiento medido y controlado de la ciudad de Córdoba, tras el vencimiento del contrato de la empresa concesionaria del servicio —CIUCOR—.^[31] De este modo, el Estado municipal retomaba la demanda de los “naranjitas” desempleados ―los que habían sido despedidos de CIUCOR y los que históricamente trabajaban “a voluntad”―, promoviendo su organización en cooperativas, adjudicándoles el servicio en barrios periféricos de la ciudad donde no había parquímetros instalados. El 15 de febrero de 2005 (La Voz del Interior, 12/2/2005, 1A), se constituyeron cuatro cooperativas, entre ellas, la Cooperativa de Vecinos Autoconvocados (CVA) ligada al colectivo Centro de Vecinos Autoconvocados, como veremos en el capítulo 3 de este trabajo. Los miembros de las cooperativas debían adherir al “monotributo social” para facturar. Este proceso se desarrolló en una conflictividad permanente entre y con las propias cooperativas así como con los “frentistas” involucrados, cuestiones que también serán trabajadas en el capítulo siguiente.

Asimismo, en el marco de la política nacional de desarrollo de un “Registro de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social” y de otras políticas destinadas al fortalecimiento de la economía social, como el programa “Manos a la Obra” escasamente desarrollados en Córdoba, se generó un sistema de microcréditos para pequeños emprendedores resultante de un acuerdo entre el Fondo de Capital Social de la Nación (FONCAP) y la Municipalidad para propiciar la conformación o la vigorización de espacios asociativos existentes e involucraron a organizaciones sociales de la capital.

En sintonía con esta apuesta a promover procesos asociativos que se desarrollaban a nivel nacional a través del Programa Federal De Emergencia Habitacional – Primera Etapa, desde la Dirección de Hábitat Popular de la Municipalidad de Córdoba ―cuyo director era Walter Diaz y su subdirector Fernando Nizetich del Movimiento Barrios de Pie― se acompañó el proceso de construcción de viviendas para personas desocupadas organizadas en cooperativas de trabajo en dos barrios de la ciudad: Cerveceros y Marqués de Sobremonte Anexo. El trabajo se articuló con organizaciones sociales y sindicales, entre las que se encontraba el Movimiento Barrios de Pie y la Federación Tierra y Vivienda y se proponía la construcción de 112 viviendas en una primera etapa. Si bien esta iniciativa atendía a una necesidad importante de los habitantes de la ciudad, la cantidad de casas construidas fue muy escasa. Para su ejecución existieron diversas dificultades. Entre ellas, la limitación para generar una política que pudiera achicar los tiempos y simplificar los procesos administrativos del Estado para efectivizar los pagos sin que debiera frenarse la construcción, la dificultad y en algunos casos imposibilidad de las cooperativas para funcionar como tales y cumplir las obligaciones acordadas cuando la mayoría había sido creada a instancia de un plan social y no de proyectos y/o modos de trabajo preexistentes (Nota presentada por el Intendente de la ciudad al subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios el 20/04/2007; Nota presentada por el Subdirector de Hábitat Popular de la Municipalidad al Director de la misma repartición el 28/08/2006). Volveremos sobre esto en el capítulo 4.

Por otra parte, en el año 2004, se implementó un Plan de alfabetización de adultos de origen cubano denominado “Yo sí Puedo”. Su cobertura fue escasa en este período. Hacia el año 2005, se avanzó desde la Subdirección de Adultos de la Secretaría de Educación y Derechos Humanos en la implementación del programa de Alfabetización y Educación Básica para Jóvenes y Adultos ―“Encuentro”― (Resolución Nº 686/2004) promovida desde el Ministerio de Educación de la Nación. En ese marco, se abrieron 39 Centros de alfabetización para 300 estudiantes mayores de 15 años (Municipalidad de Córdoba, 2006).

Desde que se inició la gestión municipal la estructura orgánica del gobierno se modificó en variadas oportunidades, incrementándose la cantidad de secretarías y subsecretarías. A mayo del 2007 las primeras se habían casi duplicado y había 4 subsecretarías más que en el gobierno que le antecedió (IIFAP, 2007). La ampliación de la estructura del Estado municipal junto con la incorporación de más de 4 mil empleados permanentes, fue objeto de duras críticas y debates encontrados entre quienes estuvieron a cargo de la gestión del Estado en este período, incluyendo al propio Daniel Giacomino^[32], intendente de la ciudad tras la finalización del mandato de Luis Juez, cuando éste se presentó como candidato a gobernador de la provincia.^[33]

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Los cambios y continuidades operadas en las políticas sociales asistenciales y el papel que propusieron a las organizaciones de trabajadores desocupados y vecinos entre los años 2001 y 2007, se desarrollaron en un contexto de tensión entre las diversas administraciones de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales.

A nivel local, la gestión provincial se construyó desde un discurso de la transparencia, la eficiencia y la anticorrupción que negaba el conflicto propio de la política y proponía una relación entre el mercado y el Estado en favor del primero. A lo largo de las dos gestiones de gobierno de Unión por Córdoba predominó un modelo de política principalmente asistencialista, de disciplinamiento y de respuesta selectiva -principalmente a través de la entrega de subsidios o de módulos alimentarios antes que de inclusión en algunos de los programas provinciales- a demandas particulares de las organizaciones de vecinos y desocupados, como modo de relación con estos colectivos. La orientación de estas políticas sociales estuvo en consonancia con el modelo de política descentralizada, comunitarizada y focalizada desarrollada a nivel nacional entre los años 2001 y 2002 aunque no con los cambios que atravesaron a partir del año 2003 con el recambio presidencial.

El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, como programa de asistencialización del desempleo, no implicó una transformación en estos aspectos aunque su masificación junto con el programa de Emergencia Alimentaria, generaron más recursos, otras tareas ―principalmente a partir del componente de trabajo comunitario del JyJHD y de la participación en los Consejo Consultivos― y nuevas demandas entre las organizaciones sociales.

En ambos casos, provincial y nacional, se evidenció para los años 2001 y 2002 una escasa capacidad estatal para resolver problemas vinculados a la pobreza y para disminuir el desempleo, al tiempo que escasa autonomía respecto de los centros de poder. La política social desplegada, encontró límites para la garantía de derechos sociales al tiempo que evidenció una dificultad para aislarse de las desigualdades materiales existentes.

El triunfo del Partido Nuevo conducido por Luis Juez, en la intendencia municipal de Córdoba a partir del año 2003, se produjo tras el contexto de movilización y crisis de representatividad que también había afectado a Córdoba y a los dos partidos políticos hasta entonces hegemónicos, tanto a nivel provincial como municipal. Asimismo, tuvo lugar, luego de la asunción a la presidencia de la nación del gobierno conducido por Néstor Kirchner, espacio al que algunos referentes del PN habían adherido y que proponía una redefinición de los lineamientos políticos nacionales.

Recuperado las demandas centrales construidas como injusticias en el espacio público, el gobierno nacional había promovido una redefinición del papel del Estado y la institucionalización de nuevas pautas de acción y de los sujetos legitimados para hacer política. La convocatoria a las organizaciones sociales con trabajo territorial a la participación de la “transversalidad” y de la gestión del Estado iba acompañada de una redefinición de las políticas sociales precedentes.

Con respecto a aquellas que promovieron el traspaso del PJyJHD para los sectores considerados “empleables”, su desarrollo en Córdoba fue marginal. Mayor despliegue tuvieron a nivel local aquellos programas impulsados desde el Ministerio de Desarrollo de la Nación para el sector considerado “no empleable”, como el “Plan Nacional Familias” y el “Plan de Seguridad Alimentaria”. El programa “Promotores Territoriales para el Cambio Social”, por su parte, constituyó un recurso al que accedieron integrantes de diversas organizaciones sociales con experiencia de trabajo territorial en Córdoba.

Si las políticas laborales, educativas y de salud avanzaron en una “contra-reforma” que modificaba las características del modelo anterior, las políticas sociales asistenciales iniciaron un proceso en ese sentido pero no llegaron a concretarlo y sus principales programas conservaron algunos rasgos asistencialistas.

No obstante el carácter asistencialista de éstas políticas, la creación de una Red Federal de Políticas Sociales, su aspiración a vincularla con la política económica, a desarrollar la economía social y a promover otros modos de inclusión social formaron parte del diseño de estas políticas. Asimismo, consiguieron una ampliación de la participación de una porción de la población que no venía “teniendo parte” durante los años previos a través de su incorporación al mercado de trabajo ―o como personas destinarias de políticas― y de la capacidad del Estado de recepcionar las demandas de organizaciones sociales con trabajo territorial e involucrarlas en la gestión de las políticas sociales.

El gobierno municipal, desde una retórica de la transparencia y la anticorrupción -en sintonía con la del gobierno provincial- y recuperando el papel del Estado en la garantía de derechos, habilitó una apertura a cierta participación social de las organizaciones de vecinos y desocupados en la gestión estatal. Las políticas sociales asistenciales desarrolladas por este gobierno centralmente se organizaron en torno a la implementación ―y/o a la articulación― de aquellas promovidas a nivel nacional. Asimismo, desplegó políticas locales que ―en sentido convergente con las políticas nacionales― se propusieron fortalecer el trabajo asociativo y cooperativo. Sin embargo, la gestión desarrollada desde la municipalidad de la ciudad capital encontró límites para el sostenimiento de políticas sociales más democráticas que pudieran garantizar derechos y disminuir las desigualdades.

Con respecto al gobierno provincial, en su segundo mandato de gobierno, si bien compartió con el gobierno nacional conducido por Kirchner su vínculo con el PJ no apostó a la “transversalidad”. Asimismo, difirió respecto de la relación propuesta a las organizaciones sociales y del papel del Estado y la política que continuaron subordinados al mercado y la economía. Entre los años 2003-2007, las políticas desarrolladas por el gobierno cordobés hicieron eje en la “producción”. Como parte del mismo, en términos habitacionales, inició la construcción de “Ciudades barrio” y la relocalización de quienes vivían en algunas “villas” de la ciudad. En ellas, la participación de las organizaciones de vecinos y desocupados fue marginal.

A lo largo de todo el período analizado, el acceso a políticas sociales por parte de organizaciones de vecinos y desocupados en Córdoba, fue principalmente en el marco de políticas asistenciales nacionales antes que locales.

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