Juan Alberto Rial

Introducción

Podemos decir que el punto de partida de la discusión transita, en una primera instancia, por el cuestionamiento de uno de los pilares de la escuela realista, que parte del paradigma guerra/paz, del cual el mundo se encuentra preso. De hecho, el puntapié inicial nos señala que el contexto global, en lo estratégico, está signado por la incertidumbre, dado que (entre otros motivos) es el escenario donde participan numerosos actores, muchos de ellos no estatales (independientemente de que el Estado siga siendo la unidad de análisis fundamental). Entendemos que el escenario global es susceptible de ser analizado aplicando una teoría sistémica de las relaciones internacionales, partiendo de la idea básica de que su valor

ha derivado de la conceptualización que se dice que ofrece a fin de evaluar la capacidad de las estructuras alternativas para cumplir varias funciones. Tales estructuras, como lo han observado muchos autores, pueden incluir agentes no estatales tales como alianzas, empresas multinacionales, organizaciones religiosas y otros grupos que, en su configuración y alcance, trascienden las fronteras del Estado (Scott, 1967: 27).

Desde una perspectiva más general, Robert Lieber afirma que

el análisis de sistemas es realmente un conjunto de técnicas que no posee ninguna meta ideal teórica. Por contraste, la teoría general de los sistemas incluye un conjunto integrado de conceptos, hipótesis y proposiciones que (teóricamente) son ampliamente aplicables en todo el espectro del conocimiento humano (Lieber, 1972: 123).

Consistentemente con ello, se ha dicho que

definimos la teoría de sistemas o la teoría general de sistemas, como un conjunto de afirmaciones acerca de las relaciones entre variables independientes y dependientes en las cuales los cambios en una o más variables están acompañados o seguidos por cambios en otras variables o combinaciones de variables (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 147).

Dentro de esa teoría, como disparador inicial, entendemos que es de suma utilidad adoptar el concepto de “sistema mundial” para avanzar en el análisis, el cual

representa un intento por evaluar las relaciones de estructura y proceso dentro de los contextos contemporáneo e histórico […] configura un esfuerzo, al mantenerse acorde con gran parte de los estudios de fenómenos internacionales, por franquear las tradicionales fronteras disciplinarias. Se basa en el presupuesto de que el sistema mundial contiene una serie de subsistemas^[1] político-militares, económicos, culturales interdependientes y que es difícil, sino contraproducente, examinar, por ejemplo, modelos de interacción política y económica aislada (Lieber, 1972: 123).

El análisis del sistema mundial requiere que se proceda a la identificación y el análisis de los ritmos y ciclos de los procesos del sistema. Es por ello por lo que el concepto nos resulta de suma utilidad, dado que nos permite abordar el contexto global de la Guerra Fría, la finalización de esta, y la emergencia del mundo post 11 de setiembre en clave de cooperación y conflicto, todo ello en el contexto de incertidumbre estratégica que el siglo xxi nos plantea, en virtud de que ya el sistema internacional de fines del siglo xx nos muestra que

miles de agentes introducen acciones en el escenario internacional al mismo tiempo, y esas acciones se desvían, suman y combinan de diversas formas entre sí […]. En un proceso sumatorio no dirigido, el comportamiento de los agentes individuales es deliberado, pero el proceso como un todo no conoce fin alguno y no está bajo ninguna dirección general […]. Un proceso que sólo está en parte bajo control no se vuelve inmóvil porque el elemento de control haya cesado de ser adecuado, sino más bien continúa funcionando y produce resultados de los cuales sólo algunos son deliberados (Scott, 1977: 21).

Esto es lo que caracteriza al sistema de fines del siglo xx, que, de acuerdo a algunos analistas, por primera vez desde el Tratado de Westfalia en 1648 hasta la Segunda Guerra Mundial, deja de ser un sistema eurocéntrico para transformarse en uno internacional global, ello de la mano con la difusión global de la tecnología. La modernización, a la postre, en este contexto produce efectos dobles, como “la emergencia de ciertas formas de interdependencia dentro del sistema internacional”. En esta verificamos la existencia de una relación directamente proporcional entre la profundidad de la interdependencia y la posibilidad de una crisis, dado que “la interdependencia no sólo da origen a la crisis y a diversas formas de vinculación, también aumenta el potencial de que cualquier parte manipule una crisis para sus propios fines internos o de política exterior” (Morse, 1976: 14 y 130).

Así, con el análisis del sistema mundial en cuyo contexto es pertinente el concepto de “régimen internacional” como “conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos alrededor de los cuales convergen las expectativas de los agentes en un área temática dada” (Krasner, 1985: 1), o para la toma de decisiones que rige el comportamiento de los Estados en un área de la política internacional. A partir de dicho concepto, abordaremos el análisis del principio (Krasner, 1985: 2)^[2] que prohíbe el uso o la amenaza del uso de la fuerza en las relaciones internacionales (Krasner, 1985: 2)^[3], como un régimen internacional de tipo formal (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 180)^[4] (con la consagración gradual, iniciada en las Conferencias de La Haya de 1899 y de 1907, el Pacto de Versalles, hasta su institucionalización en la Carta de las Naciones Unidas): fue bajo ese régimen bajo el que se había convenido (durante el transcurso de la Segunda Guerra Mundial) que la ONU, en tanto existiera el denominado “Consenso de los Grandes”, sería la que conduciría la “acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión”^[5], empleando para ello las fuerzas que los miembros pondrían a su disposición sobre la base de convenios negociados entre el Consejo de Seguridad y miembros individuales o grupos de miembros de la organización. El fracaso de las negociaciones tendientes a concluirlos con los integrantes permanentes del Consejo de Seguridad, por los conflictos que los enfrentaban en el inicio de la Guerra Fría, privó a la organización de la herramienta prevista en 1945 ante las situaciones que ponían en movimiento el capítulo vii (Krasner, 1985: 2)^[6]. Ello llevó a la aparición de las operaciones de mantenimiento de la paz en 1948, con base en un nuevo régimen internacional, esta vez de tipo informal, concluido por los principales actores del orden mundial (los miembros permanentes del Consejo de Seguridad sobre la base de propuestas efectuadas por el entonces secretario general de las Naciones Unidas, Trygve Lie^[7]).

Se definen el contexto global y el regional teniendo en consideración la relación existente entre el concepto de “sistema” (ya explicitado arriba) y el de “sistemas menores o subsistema” que nos da John Burton, quien señala que

mientras el subsistema es un sistema en sí mismo, que puede ser aislado (si bien en el aislamiento su importancia funcional no siempre será evidente), un nivel del sistema se refiere a un complejo de relaciones que comprenden todas las unidas en dicho nivel. Los sistemas tienen diferentes rasgos en diferentes niveles (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 148).

En tal sentido, el sistema-mundo daría el marco del sistema propiamente dicho.

Sobre la amenaza y el uso de la fuerza en las relaciones internacionales y la seguridad colectiva

El cumplimiento del objetivo perseguido por este principio fue parcial, pero tanto esto como el fracaso de la letra de la carta no estuvieron vinculados, estrictamente, a cuestiones propias de las Naciones Unidas, sino a la convivencia de las grandes potencias en ella. Es por ello por lo que también podemos aseverar que la fisonomía de las primeras OMP estaba determinada por el escenario de Guerra Fría, en tanto que la de las Operaciones de Paz de Segunda Generación o compleja estaban fuertemente influidas por las nuevas relaciones nacidas tras la caída del muro de Berlín. Parte de esto lo desarrollaremos en este capítulo, como “régimen formal” y “régimen informal”, en el sentido señalado ut supra.

Origen

Para la concepción clásica, el ius ad bellum era una consecuencia directa de la soberanía del Estado, un medio de autotutela a los efectos de que sus derechos fueran respetados, y que sus intereses fueran satisfechos. De esta forma, tal cual lo asevera el profesor Dupuy, el recurso a la guerra se encontraba absolutamente legitimado, en virtud de lo cual el modelo, tal cual lo dijimos arriba, tenía la característica de ser clásico.

Al ser una herramienta válida, el recurso a la guerra se encontró con dos limitaciones: la primera de ellas, de naturaleza formal, obligaba al anuncio, por parte del contendiente, del inicio de las hostilidades a través de una declaración de guerra; la segunda de ellas, ya de naturaleza sustancial, sometía a la guerra a un cuerpo normativo que regulaba la conducción de las hostilidades, así como los derechos y las obligaciones de los neutrales, buscando con ellos “humanizar el desarrollo de la guerra”. Se trata del ius in bello, antecedente directo de nuestro actual derecho internacional humanitario.

Las tentativas tendientes a limitar el recurso a la guerra comenzaron a llevarse a cabo sobre el inicio del siglo xx. Tenemos, en tal sentido, las Conferencias de Paz de La Haya (1899 y 1907) y el Pacto de la Sociedad de las Naciones de 1919^[8].

Contrario sensu, podemos inferir que seguían existiendo guerras legales (como primer problema sobre este tópico en el pacto) y que además escapaba a su regulación cualquier otra manifestación de fuerza que no pudiera ser caratulada, conforme al derecho internacional, como guerra (segundo problema, y no menor).

A los problemas mentados ut supra, se los denominó “brechas del pacto”. Rutas de escape a las cuales los Estados miembros de la liga acudían para justificar sus acciones.

La primera de ellas fue “reparada” (valga la expresión) a través de un instrumento muy famoso conocido como el “Pacto Briand-Kellogg”, o “Pacto General de Renuncia a la Guerra”, firmado en París el 27 de agosto de 1928. En él, los Estados contratantes, en su art. 1, condenaban “el recurso a la guerra para el arreglo de las diferencias internacionales” y renunciaban a ella “como instrumento de política nacional en sus relaciones recíprocas”. Contaba con dos problemas fundamentales que lo condenaron al fracaso^[9], a pesar de las grandes expectativas generadas en torno a él^[10]: el primero de ellos tenía que ver nuevamente con lo acotado de su aplicación, dado que se insistía en el instituto de la guerra y no en el ejercicio de la fuerza armada en general, y en segundo lugar no contaba con un sistema de reacción colectiva ante la violación de lo convenido, dado que la única sanción prevista era la “pérdida de los beneficios” que traía aparejado el cumplimiento del pacto.

Cerca de la finalización de la Segunda Guerra Mundial (abril de 1945), comenzó a discutirse, en la Conferencia de San Francisco, el contenido de la Carta de las Naciones Unidas. En ella aparece clara la influencia de las experiencias previas, y cómo las “lecciones aprendidas” llevaron a los Estados participantes a tomar los recaudos necesarios para evitar la reedición de las dolorosas experiencias de la primera mitad del siglo xx.

En tal sentido, el contenido del artículo 2.4 de la carta no ofrece duda alguna:

Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas.

Las “brechas” del Pacto de la Sociedad de las Naciones, así como las del Pacto Briand-Kellogg, fueron cerradas. Ya no se regula la guerra ni se da un listado de las permitidas: lisa y llanamente se prohíbe tanto la fuerza como la amenaza del ejercicio de esta.

El 2.4 encuentra en la carta dos complementos necesarios, imprescindibles, para evitar que sea nada más que letra muerta con cumplimiento optativo para los Estados. El primero de ellos le antecede en la redacción de la carta, y es el “principio de solución pacífica de las controversias” que obliga a los Estados parte en una controversia^[11] solucionarla solo a través de mecanismos pacíficos, de libre elección. La otra cara de la misma moneda, dado que cabe asegurar que la prohibición del ejercicio de la fuerza armada o de la amenaza del ejercicio de la fuerza armada es jurídicamente plena en la medida que los sujetos a los cuales dicha prohibición va dirigida también están obligados a recurrir a mecanismos pacíficos para solucionar sus diferencias. Consecuencia de esta dependencia lógico-jurídica, constatamos que su evolución ha sido común. Ambos principios son mellizos (aunque no gemelos) dado que sus respectivos alcances difieren, pero su desarrollo y madurez han sido paralelos.

El segundo de los complementos de los cuales hablábamos tiene que ver con la reacción institucional ante la violación de la prohibición. Ineficiente (Hartmann, 1989: 202)^[12] en el Pacto de la Sociedad de las Naciones e inexistente en el Pacto Briand-Kellogg, la carta prevé una reacción institucional (régimen formal, conforme hemos anticipado arriba) frente a los transgresores, a través de un sistema de seguridad colectiva (sujeta a imponderables políticos frente a la violación de una obligación jurídica) que tiene como actor central al Consejo de Seguridad^[13], quien cuenta con las herramientas que la carta le brinda en su capítulo vii.

La principal limitante del sistema se encuentra en la naturaleza política de su puesta en marcha, dado que (conforme el artículo 27) se requiere el acuerdo de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (clara materialización de la interdependencia compleja)^[14]. A su vez, para evaluar la posibilidad real del sistema de seguridad colectiva previsto en la carta para mantener la paz y seguridad internacionales, cabe preguntarse sobre la aptitud de este para ejercer efectos disuasorios sobre aquellos Estados que pretenden desplegar comportamientos violentos, o para resolver los conflictos ya desatados.

Mención aparte merece el hecho de que, a los tradicionales conflictos interestatales, se les han sumado numerosos conflictos de naturaleza “intraestatal”, muchos de ellos desestabilizadores de la paz y la seguridad internacionales que tuvieron como consecuencia actos de intervención y que llevaron a la “rediscusión” de la prohibición del art. 2.4, a la luz de que otros fines de la organización (distintos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales) se veían comprometidos en estos (descolonización, humanidad, consentimiento del gobierno reconocido del Estado intervenido, etc.).

En tal sentido, la finalización de la Guerra Fría profundizó esta situación, a la vez que demostró a las claras los problemas irresueltos de orden económico, social y ecológico que, en muchas ocasiones, conducen a estos conflictos, poniendo en riesgo la desintegración o el colapso de los Estados, todo lo cual suele traducirse en violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

Alcance del principio

Para establecer los efectos jurídicos del art. 2.4, son varias las preguntas que nos podemos hacer, y la suma de las respuestas a dichas preguntas indicarán los límites normativos. Estas son las que enumeramos a continuación:

1. ¿cuál es el significado de la fuerza cuyo uso –o amenaza de uso– está proscripto en la carta?;
2. ¿cuál es el ámbito de dicha prohibición?;
3. ¿cuáles son las consecuencias del uso ilícito de la fuerza?;
4. ¿cuáles son las excepciones o los límites de la prohibición?; y
5. ¿cuál es la naturaleza limitativa que pueda deducirse de la expresión “prohibición del uso de la fuerza en forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas”?

Fuerza prohibida

Con relación al interrogante del apartado 1) del párrafo anterior, podemos aseverar que desde un inicio se ha discutido el alcance de la fuerza prohibida del 2.4. Sin embargo, y lógicamente, no se ha cuestionado la prohibición de la fuerza armada, directa o indirecta, en amenaza o en acto, como eje cardinal de la prohibición. Hay consenso al respecto en la doctrina, la jurisprudencia, las resoluciones de la Asamblea General de la ONU y la opinio juris de los Estados.

Consistentemente con ello, el recurso más directo a la fuerza se identifica con el ataque armado, la agresión. La resolución 3.314, en su art. 2, identifica prima facie a la agresión como el primer uso de la fuerza armada en contravención a la carta. La misma resolución, en su art. 3, nos presenta una extensa casuística enunciativa de lo que puede ser considerado como “agresión”. La casuística mencionada nos enumera ejemplos de los casos más graves de agresión, los menos graves, los directos y los indirectos.

Una pregunta que se planteó en la Conferencia de San Francisco hacía alusión al alcance de la prohibición del 2.4, dado que se indagó sobre la inclusión de otras formas de coerción, como la política, diplomática y económica en su contenido. Fueron diversas las ocasiones en que muchos Estados trataron de incorporar interpretaciones extensivas del término “fuerza”, a los efectos de que comprendiera otras formas de coerción.

Sin embargo, la interpretación restrictiva ha sido la que primó, en virtud de que el preámbulo de la carta establece que “los pueblos de las Naciones Unidas” garantizan que “no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés común”, a la vez que en la misma Conferencia de San Francisco se rechazó la propuesta brasileña que buscaba incluir en la prohibición del 2.4 el empleo o la amenaza de medidas coercitivas de naturaleza económica.

Podríamos, a los efectos de contextualizar, hacer mención a que el objetivo perseguido por quienes postulaban la interpretación extensiva (países socialistas, latinoamericanos y afroasiáticos) buscaba ampliar la protección de la soberanía e independencia política de los Estados, en virtud de la falta de recepción del “Principio de no intervención en asuntos domésticos de los Estados” en la Carta de las Naciones Unidas^[15]. Esa falencia comenzó a ser subsanada con la adopción de la resolución 2131/xx en el año 1965, y se enmendó (de manera definitiva, podríamos decir) con la adopción de la Declaración de Principios en la resolución 2.625/xxv, ambas de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Es por ello por lo que, en cierta medida, la búsqueda de la interpretación amplia de la fuerza prohibida por el art. 2.4 ha perdido su razón de ser.

Ámbito en el cual rige la prohibición

En función del ámbito en el cual la prohibición del ejercicio o la amenaza de este tiene vigencia, está en el enunciado que se trata del de las relaciones internacionales, dado que el ejercicio de la fuerza en el ámbito doméstico queda acotado, en principio, a la jurisdicción doméstica^[16]. Sin embargo, la experiencia nos muestra que 1) los conflictos civiles pueden internacionalizarse, debido a la intervención exterior y la potenciación de los factores de desagregación internos con vocación de erigir fronteras internacionales^[17], que 2) la utilización de la fuerza por parte de un Estado para reprimir a la población sujeta a su jurisdicción, en casos de gravedad, pasa a ser de competencia de la sociedad internacional, dado que esta es garante última de la protección de los derechos humanos, así como del irrestricto cumplimiento del derecho internacional humanitario^[18], y que 3), si la metrópoli emplea la fuerza para reprimir las apetencias de autodeterminación de pueblos sujetos a regímenes coloniales, dicho empleo es contrario a los principios y propósitos de la carta, caso en el cual ese uso queda fuera de lo que pueda considerarse como “jurisdicción interna”.

Consecuencias de la utilización de la fuerza prohibida

En el apartado 3), mencionábamos la pregunta por las consecuencias de la utilización de la fuerza prohibida, que podríamos graficar en dos situaciones puntuales:

1. En lo atinente a la conclusión de un tratado a través del ejercicio o la amenaza del ejercicio de la fuerza contra un Estado, deviene en la nulidad del tratado, tal cual lo especifica el art. 52 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
2. En lo respectivo a la adquisición de la soberanía territorial, la prohibición del 2.4 implica el desconocimiento de los efectos de la conquista como legítimo título^[19]. Este efecto tiene como consecuencia lógica directa el desconocimiento de la validez jurídica de los actos del ocupante sobre el territorio ocupado que no sean resultado directo del estatuto de ocupación.

Excepciones a la prohibición

Los analistas de la Carta de las Naciones Unidas enumeran cuatro excepciones surgidas de su articulado, aunque cabe aclarar, como ya han dicho otros autores, que “no todas las excepciones que están en la Carta lo son, y no todas las excepciones están en la Carta”. Las cuatro que han sido identificadas son las siguientes:

1. la acción individual o colectiva emprendida por los miembros de las Naciones Unidas en aplicación de una decisión adoptada por el Consejo de Seguridad con base en el capítulo vii de la carta;
2. la acción de las organizaciones regionales –subsistemas (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 148)^[20], en el abordaje sistémico que estamos utilizando en este capítulo– conforme lo dispuesto en el art. 53 de la carta;
3. las medidas adoptadas contra un Estado enemigo, durante la Segunda Guerra Mundial, de los signatarios de la carta, conforme los arts. 53 y 107;
4. la legítima defensa, individual y colectiva, conforme al art. 51.

Siendo preciosistas en materia jurídica, la única excepción que surge de la carta es la legítima defensa, tanto individual como colectiva, dado que la acción individual o colectiva llevada a cabo en función de una resolución del Consejo de Seguridad del cap. vii no es una excepción, sino la garantía o sanción ante el incumplimiento de la prohibición del 2.4. El segundo supuesto carece de autonomía, dado que hace parte del mecanismo de seguridad colectiva emergente de dicho capítulo. El tercero, por su parte, carece de actualidad, y solo es explicable en función del contexto imperante en el año 1945. Hoy en día, tanto Japón como Alemania son miembros de las Naciones Unidas (desde 1955 y desde 1973, respectivamente), siendo, por lo tanto, Estados amantes de la paz, conforme al art. 4 de la carta.

Legítima defensa

El artículo 51 dice lo siguiente:

Ninguna disposición de esta carta menoscabará el derecho inmanente de la legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales^[21].

El art. implica, en primer lugar, la condición de natural de la legítima defensa^[22]. En segundo lugar, deja en claro que puede tratarse de un ejercicio individual o colectivo, independientemente de la existencia de organismo, acuerdo regional o tratado previo entre las partes. Y, por último, este instituto fue incorporado al sistema de seguridad colectiva dado que regula la interacción de una con la otra, tomando en cuenta que la responsabilidad primordial referente al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales recae en el Consejo de Seguridad^[23].

Es pertinente señalar que la condición de natural de la legítima defensa lleva consigo la conclusión de que su fundamento no recae en la carta, sino en la costumbre internacional, pero resulta contrario al mismo espíritu de los compromisos asumidos por los signatarios de la carta concluir, con ello, que el ámbito de aplicación de este derecho es más amplio en el derecho consuetudinario que en el convencional, y que ambos coexisten. Para la Corte Internacional de Justicia, la doble naturaleza del instituto, convencional y consuetudinario, es un reflejo de una única regulación jurídica y no de dos regulaciones autónomas y diferenciadas, una más restrictiva (la que emerge de la carta) y otra más amplia en lo respectivo a su alcance (la consagrada en la costumbre internacional, previa y coexistente con la carta… esto último según algunas posiciones, no según la Corte).

Así, podemos decir que la legítima defensa tiene su propia entidad jurídica cuando la fuerza es prohibida por el derecho internacional. Es inmanente, por lo tanto, porque resulta inseparable de la prohibición^[24]. En tal sentido, el art. 51 cristaliza y limita lo que la costumbre internacional regulaba hasta entonces. Si el día de mañana la carta termina, o lo hace el capítulo vii, o tan solo el art. 51, no lo haría automáticamente la legítima defensa regulada de manera consuetudinaria, dado que ambas son hermanas, pero no siamesas. Y aun estando en vigor la carta, la regulación consuetudinaria de la legítima defensa tenía sus plenos efectos jurídicos entre aquellos Estados que no se habían convertido en miembros de la ONU.

Recordemos que, tal como lo establece el art. 51, la legítima defensa puede manifestarse como individual o colectiva^[25].

Requisito previo de la legítima defensa: el ataque armado

El art. 51 establece, a los efectos de que la legítima defensa sea procedente, la necesidad de la preexistencia de un ataque armado^[26], y tan solo el ataque armado, de otro Estado. Es decir, la simple amenaza del ejercicio de la fuerza o cualquier otro uso de la fuerza que no se pueda caratular como ataque armado podrán catalogarse como disparadores de la convocatoria al Consejo de Seguridad (dada su responsabilidad primordial por el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales), pero no bastarán para justificar el recurso individual o colectivo de la fuerza, dentro de los límites del art. 51 de la carta.

En este punto surge un tema en extremo espinoso, que lleva a preguntarnos cuándo puede darse inicio a la acción defensiva, dado que no aparece como una obligación en la carta o en el derecho consuetudinario que la acción deba diferirse hasta tanto el agresor consuma su ataque, ya que algunos autores y Estados entienden que el ataque armado existe desde el momento mismo en que se ponen en marcha los efectivos para llevarlo a cabo^[27]. Sin embargo, aun los autores que sostienen esta postura entienden que la respuesta frente a un ataque inminente, que se encuentra comprendida en la legítima defensa, no debe confundirse con la acción basada en la apreciación subjetiva de amenazas, potenciales o latentes. Cabe señalar que, en “leading case” Caroline (1837), el secretario de Estado de los EE. UU. Daniel Webster desarrolló con claridad meridiana qué podría llegar a ser considerada hoy día legítima defensa y qué no, cuando sostuvo que tiene que presentarse una “necesidad de autodefensa inmediata, apabullante, sin espacio para la elección de medios ni tiempo para la reflexión”^[28]. Corresponde, entonces, dejar claramente establecido que el ataque preventivo no es expresión del derecho internacional en vigor, basado en los principios de la carta, sino una doctrina que incorporar a un derecho internacional imperial, dado que solo es sostenido por los Estados Unidos y algunos de sus aliados autorizados.

El art. 51 habla, de manera directa, del ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas sin hacer referencia alguna a quién puede ser el autor de él. En términos genéricos, serán los Estados, de manera individual o colectiva… ¿Pero serán siempre solo ellos?^[29] Como regla general, en este aspecto, ha sido mayoritaria la teoría reduccionista, de la mano ello del hecho de que el Estado es el único sujeto primario y plenario, a la vez que es el único territorial. En cuanto a los actores (que, por serlo, carecen de subjetividad jurídica internacional, pero son relevantes con base en la visión sistémica que estamos empleando)… ¿Cómo generar una relación propia del derecho internacional cuando el agresor carece de subjetiva jurídica? Es innegable que dichos actores actuarán a partir de una base territorial de la cual solo es titular algún Estado, por lo que suele imputarse a dicho titular las acciones llevadas a cabo por los huéspedes. Estos individuos o grupos armados ejecutan dichos actos de ejercicio de la fuerza (que podemos denominar, genéricamente, “terroristas”, a pesar de que la definición específica requeriría de mayor grado de detalle) y requieren, para ello, de una base espacial que solo puede dar un Estado. Por ello, de manera directa o indirecta, requieren de un Estado para actuar, si es que son agentes de alguno de ellos o, si no siéndolo, son patrocinados o asistidos, apoyándolos o tolerándolos, respectivamente. Todas estas conductas están prohibidas de manera expresa por el derecho internacional.

Podríamos concluir que los Estados que asisten a los individuos o grupos armados irregulares (o terroristas) incurren en un ilícito, pero, salvo que pudiéramos aseverar y probar que estos son agentes de dicho Estado, no cabe atribuirles la responsabilidad por sus acciones de manera automática, dado que, en numerosas ocasiones, esos grupos son más poderosos que el Estado “anfitrión”, por lo cual actúan a pesar de él.

Dicho esto, parte de la doctrina entiende (Remiro Brótons, 2007: 1070) que no es imposible jurídicamente actuar bajo el paraguas de la legítima defensa frente a un ataque armado de un grupo no estatal o de un actor carente de subjetividad jurídica internacional^[30], aunque siempre debe tenerse en cuenta el requisito de ataque armado previo, y la respuesta (a los efectos de ser proporcional) debe limitarse al espacio bajo control del agresor y sobre sus recursos, sin ampliarse (salvo que también aparezca claramente como autor) al territorio y recurso del Estado que lo alberga.

Las razones del ejercicio de la legítima defensa, tanto en este controversial caso de los párrafos ut supra, como en el incuestionable caso de la reacción frente a un ataque armado que tiene a un Estado como autor, deben cubrir los requisitos que derivan de la costumbre internacional, a saber, necesidad, proporcionalidad e inmediatez^[31], a los que se suman los derivados del sistema de seguridad colectiva de la ONU, provisionalidad y subsidiariedad.

La necesidad implica que el uso de la fuerza aparece como el único recurso a mano del Estado, dado que carece de otros para detener la agresión en marcha. La proporcionalidad de la respuesta del Estado está vinculada con la naturaleza de la agresión, por lo cual tiene que ser suficiente para contrarrestarla, pero no ir más allá de su desarticulación. El fin perseguido por la respuesta del Estado está determinada por el quantum de la fuerza que materializa la agresión, y debe perseguir la desactivación de esta y nada más^[32].

A su vez, la acción debe ser inmediata con relación al ataque armado, por lo cual la legítima defensa no puede implicar represalias armadas^[33]. Sin embargo, es interesante el hecho de que la apreciación del lapso que transcurre entre el ataque armado y la respuesta no puede apreciarse de manera absoluta y automática, ya que este se relativiza si consideramos el tiempo que puede demandar la preparación de la respuesta, la persistencia del ataque o de la ocupación extranjera del territorio propio y la demora que la asistencia del sistema de seguridad colectiva puede implicar.

Consistentemente con ello, recordemos que se le/s demanda al/los Estado/s que ejerce/n la legítima defensa que esta sea provisional y subsidiaria de la acción del Consejo de Seguridad (dado que este tiene la responsabilidad primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales). Entonces, las medidas que sean adoptadas en el ejercicio de la legítima defensa deben comunicarse de inmediato al Consejo de Seguridad, dado que, aunque no se requiere autorización para su ejercicio, la lógica del instituto demanda que cesen cuando la ONU haya adoptado las medidas necesarias^[34] para mantener la paz y la seguridad internacionales.

Las acciones colectivas

El punto de partida de la idea misma de la seguridad colectiva es el de la indivisibilidad de la seguridad. Por ello, la inseguridad de tan solo cualquiera de las unidades integrantes del sistema implica la inseguridad del sistema en su conjunto. De allí la previsión de la reacción institucional ante la amenaza a la seguridad de cualquiera de las unidades. Por otro lado, recordemos que el propósito y fin último para el cual se creó la Organización de las Naciones Unidas es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (art. 1.1 de la carta), y, en vista de dicho objetivo, se dispone que deberá “tomar medidas colectivas eficaces” que le posibiliten prevenir y eliminar las amenaza a la paz y suprimir su quebrantamiento y los actos de agresión, por lo cual los Estados están obligados a facilitar a la organización “toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza” conforme a la carta, debiendo abstenerse de prestarla “a Estado alguno contra el cual la Organización estuviese ejerciendo acción preventiva o coercitiva” (art. 2.5).

Es claro, entonces, el porqué del interés de la ONU por encontrarles solución a las controversias cuya persistencia ponga en peligro la paz y la seguridad internacionales, así como por prevenir y eliminar las situaciones que potencialmente produzcan fricciones internacionales o degeneren en controversias susceptibles de provocar un quebrantamiento de la paz^[35].

Dado que el principal propósito perseguido por la organización es este, se explica el protagonismo que tiene el Consejo de Seguridad (como ya hemos dicho, personificación de la interdependencia compleja en materia de la seguridad colectiva) en la vida de esta, debido a que su responsabilidad primordial (como ya hemos dicho reiteradamente en estas páginas) es mantener la paz y la seguridad internacionales. Y en este sentido, cuenta con las herramientas necesarias para protagonizar la diplomacia preventiva de la ONU, a los efectos de encauzar y solucionar, a través de medios pacíficos, tales controversias o situaciones.^[36]

Todo lo aseverado es compatible con las limitaciones que, en este sentido, encuentra la Asamblea General en el arreglo pacífico, dado que en esta materia podríamos decir que tiene un papel de subordinación con respecto al Consejo General^[37]. La práctica de la ONU ha profundizado la primacía que, en esta materia, tiene el consejo.

Sin embargo, es necesario destacar que competencia primordial no implica exclusividad. No hay que dejar de lado, por ejemplo, el ejercicio de las funciones político-diplomáticas de las cuales está investido el secretario general, que, con el tiempo, ha llegado a transformarse en una primera instancia de solución de situaciones conflictivas o, inclusive, de controversias.

El papel que la carta le asigna al Consejo de Seguridad en virtud del capítulo vi no implica el inicio de un proceso que habilite, mediante una decisión vinculante, poner fin a una controversia (o dejar atrás una situación) que amenaza a la paz y la seguridad internacionales, ya que al Consejo de Seguridad se expide a través de una recomendación, y sus atribuciones decisorias (y, por lo tanto, vinculantes jurídicamente hablando) se pondrán en marcha recién cuando el deterioro de la controversia o situación haya llevado a una amenaza, no ya potencial, sino real, a la paz y la seguridad internacionales, obligando al tránsito del capítulo vi al capítulo vii.

Capítulo VII de la carta

El sistema de seguridad colectiva plasmada en este capítulo (al cual podemos definir como la columna vertebral de la carta) se pone en marcha cuando se determina la existencia “de una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión” (art. 39 de la carta)^[38]. Ante esto, el Consejo de Seguridad tiene que hacerse cargo de su objetivo primario, el cual es mantener o restablecer la paz.

El régimen formal previsto en la carta, en este capítulo, tiene un tinte político deliberado, en virtud de la herramienta de la cual disponen los miembros permanentes a los efectos de adoptar decisiones que no sean de procedimiento en el art. 27.3 de la carta (el denominado “derecho de veto”, recordemos, en manos de los Estados Unidos de América, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República de Francia, la República Popular de China y la Federación Rusa).

Una vez categorizada una situación en los tipos del art. 39, el Consejo de Seguridad puede

1. instar a las partes a la observancia de medidas provisionales (alto al fuego, retirada de tropas, tregua, armisticio, etc.) que entienda deban llevarse a cabo por ser necesarias o aconsejables (art. 40 de la carta),
2. recomendar o decidir medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada, como la interrupción total o parcial de las relaciones diplomáticas, económicas y toda clase de comunicaciones (art. 41 de la carta),
3. ejercer, por medio de las fuerzas armadas, las acciones necesarias (se enumeran bloqueos, demostraciones u otras que lleven a cabo las fuerzas de las Naciones Unidas) para mantener y restablecer la paz y la seguridad internacionales (art. 42 de la carta).

El profesor Dupuy caratula la evolución de las medidas del cap. vii como una “progresión dramática”, pero esa progresión no implica una obligación legal, sino que es una sucesión lógica. No hay limitación alguna para que el Consejo de Seguridad disponga, directamente, medidas militares, o para que, ante la falta de resultados rápidos de las medidas no militares, se acuda con prontitud a la vía armada.

A su vez, hay una diferencia de tipo sustancial entre uno y otro tipo de medidas, dado que las que decide el consejo en virtud del art. 41 son obligatorias para los Estados miembros de las Naciones Unidas desde su adopción, y las del art. 42 están supeditadas a la firma de los acuerdos previstos en el art. 43 (acuerdos de los cuales no se concretó ninguno). A su vez, el articulado del capítulo vii requiere, para su aplicación, de la conducción de las acciones que implican el uso de la fuerza armada por parte del Comité de Estado Mayor (previsión hecha por el art. 46), a los efectos de que el control de las medidas militares sea privativo del Consejo de Seguridad.

Con respecto a la puesta en práctica del capítulo vii durante la Guerra Fría, quisiéramos traer a colación algunos ejemplos, a fin de contrastarlos con algunas herramientas surgidas como consecuencia de su relativa “ineficacia”. Relativizamos la ineficacia porque no es aventurado afirmar que el sistema de seguridad colectiva, por aquel entonces, evitó una guerra mundial a costa de “dejar pasar” numerosos conflictos localizados. La escisión global en dos bloques antagónicos con las dos superpotencias a la cabeza de cada uno de ellos paralizó al Consejo de Seguridad, dado que se requería, para la puesta en marcha del capítulo vii, el Consenso de los Grandes (y, cuando algún conflicto implicara directa o indirectamente a algún miembro permanente o sus clientes o protegidos, el consejo nada podía hacer al respecto; con acierto se ha dicho que, para imponer su política, un miembro permanente requería de los demás, pero, para impedir la de los demás, se bastaba a sí mismo).

En relación, entonces, con la verificación en la realidad de las previsiones del cap. vii, podemos ejemplificar con los tipos del art. 39 que el Consejo de Seguridad utilizó en diversas ocasiones mentando las amenazas a la paz (relativas, genéricamente, a situaciones que encontraban su génesis en las relaciones internacionales y, alguna de ellas, en conflictos internos que tendían a internacionalizarse, tal como el contexto que se presentó en Rodesia del Sur y en Sudáfrica debido a la segregación racial). Poco uso se hizo de la modalidad “quebrantamiento de la paz” (se calificaron como tal la intervención de Corea del Norte en Corea del Sur en 1950, la recuperación de las Malvinas por parte de Argentina, las hostilidades entre Irán e Irak, pero recién en 1987), y nunca se recurrió a la “agresión” para tipificar situaciones que, a las claras, respondían a los casos desarrollados en el art. 3 de la resolución 3.314. Aunque en muchos casos, a pesar de no efectuar la tipificación, dentro del texto de las resoluciones del Consejo de Seguridad se utiliza la expresión para adjetivar algunas acciones llevadas a cabo por Estados concretos. Por ejemplo, algunas implementadas por Sudáfrica o Rodesia del Sur sobre Estados vecinos, la efectuada por un grupo de mercenarios contra la República Popular de Benín en 1977, a través de la resolución 405, etc.

Con respecto a las medidas decididas en función del capítulo vii, en los dos casos en los cuales se habló de “quebrantamiento de la paz”, no se superó el art. 40 de la progresión dramática de la que hemos hablado arriba en el caso de Malvinas (ver resolución 502, de 1982) y en el de Irak-Irán (resolución 598, de 1987). Se fue más allá en el caso de Corea del Norte, hasta autorizarse y recomendarse el uso de la fuerza por parte de los Estados miembros (resolución 84 de 1950), aunque esta resolución tiene una muy discutible legalidad, en virtud de la ausencia del representante soviético en el Consejo de Seguridad^[39]. También se autorizó y recomendó el uso de la fuerza (un bloqueo naval) al Reino Unido sobre Rodesia del Sur a través de la resolución 221 de 1966. Rodesia del Sur y África del Sur (ambos casos motivados, como se dijo más arriba, por la política de segregación racial) fueron los dos únicos casos a lo largo de 45 años que motivaron la aplicación de las medidas del art. 41.

Sin embargo, cabe mencionar que la plena aplicación del art. 42 se encontró siempre con la limitante fáctica de la nula aplicación del art. 43.

En los últimos años, durante la Guerra Fría, debido a la falta de eficacia del Consejo de Seguridad en diversas crisis que estallaron (Irán y Afganistán en 1979, Malvinas y Polonia en 1982, Libia en 1986, etc.), explicado ello en el interés de Estados Unidos y sus aliados en dichas crisis, así como la menor permeabilidad de la AG a abrazar las causas propias de Occidente, desembocó en la adopción de políticas sancionadoras (unilateralmente) a terceros Estados, señalados como autores de crímenes internacionales.

Entendemos que es crucial tener en claro que el principio que prohíbe el uso o la amenaza del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, tanto en su faceta teórica como práctica, con sus previsiones y falta de materialización en la práctica (desde la ausencia de la firma de los convenios del art. 43, hasta los problemas generados por el excesivo uso del veto o la reticencia de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad a tomar determinaciones que se vinculen directa o indirectamente con sus intereses o los de sus aliados o satélites), es lo que explica el surgimiento de las clásicas operaciones de mantenimiento de la paz, dado que estas herramientas no están previstas en la carta (por lo cual podemos tildarlas de “régimen informal”), pero se presentaron como adecuadas ante la multiplicación de situaciones que ameritaban la intervención de las Naciones Unidas. Así, la organización, carente de fuerzas propias o directamente bajo su comando, con la autorización expresa o implícita de los miembros permanentes (plasmado ello en resoluciones adoptadas en el Consejo de Seguridad), que, en la mayoría de los casos, estaban reacios a implicarse de manera directa, encontraba en la interposición (operaciones clásicas) o en el despliegue de tropas que protegieran las actividades de los expertos o de las agencias de las Naciones Unidas a los efectos de ayudar a reconstruir la estructura administrativa o física de un Estado envuelto en una severa crisis (operaciones de segunda generación o complejas) una forma de perseguir el propósito del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Una forma no prevista, que no siempre ha sido cien por ciento efectiva, pero que suplía algunas de las falencias de la falta de materialización del ambicioso capítulo vii a través de acciones más humildes, pero que en muchos casos se constituyeron en paliativos importantes o adecuados, cuando la alternativa era la completa inacción.

Las operaciones de paz

Definición y clasificación

Las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) no se contemplaron de manera expresa en la carta, y, sin embargo, surgieron en calidad de recurso alternativo ante la parálisis del sistema de seguridad colectiva diseñado en la Carta de las Naciones Unidas, concretamente en su capítulo vii, obra del Consejo de Seguridad (y fruto también de su falta de acuerdo, tal como lo mencionábamos, en lo relacionado con la necesaria implementación del artículo 43 de la carta), y bajo la forma de observadores militares no armados (“boinas azules”). Es por ello por lo que entendemos que se trata de un “régimen informal”, definido en la introducción.

Las OMP surgieron por iniciativa del noruego Trygve Lie, quien fuera el primer secretario general de la ONU (1946-1952), y fueron concebidas como un recurso alternativo para enfriar y controlar algunas contiendas bélicas surgidas durante ese período de la Guerra Fría, a los efectos de reemplazar aquellos previstos en la carta y que no pudieron ser utilizados con motivo de la Guerra Fría (Zawels, 2000: 143).

Tan temprana fue la experiencia que en 1948 (recordemos que la Carta de las Naciones Unidas entró en vigencia el 24 de octubre de 1945) se creó el Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua Palestina (UNTSO), que se ocuparía de vigilar el cumplimiento del alto al fuego tras los primeros enfrentamientos armados entre Israel y los países árabes. Su naturaleza jurídica fue la de un organismo subsidiario del Consejo de Seguridad, con base en el art. 40 de la carta (resoluciones 50 y 54 de 1948, y la 73 de 1949). En 1949 se constituyó la segunda experiencia en la misma senda, un grupo de observadores constataron el alto el fuego en Cachemira, entre India y Pakistán (UNMOGIP).

En el año 1956, con el conflicto del canal de Suez con motivo de la intervención franco-británica contra Egipto (recordemos que Gamal Nasser había decretado la nacionalización del canal de Suez) y la invasión israelí del Sinaí, Naciones Unidas creó la primera OMP (“cascos azules”) organizada como fuerza armada de interposición, bajo mandato militar. Curiosamente, el órgano de las Naciones Unidas donde se produjo la génesis de dicha OMP fue la Asamblea General, en aplicación de la famosa resolución 377 (Unión Pro Paz), en virtud a la parálisis que se dio en el Consejo de Seguridad por el doble veto de los miembros permanentes directamente implicados. El secretario general convocó a una reunión de urgencia de la AGNU, en aplicación de dicha resolución, a los efectos de idear “un plan destinado a la constitución, con el consentimiento de las naciones interesadas, de una Fuerza Internacional de Emergencia de las UN (UNEF) encargada de garantizar y supervisar la cesación de las hostilidades”. Resultado de dicha convocatoria fue la creación de UNEF I.

Fue esta crisis la que motivó que el secretario general, Dag Hammarsjköld, junto con el canadiense Lester Pearson, enumeraran las características de las OMP, las que en un principio eran estas seis:

1. el despliegue se realiza temporalmente;
2. actúa de manera neutral con respecto a las partes en el conflicto, y dicha neutralidad debe ser aceptada y respetada por ellas;
3. se designaba un comandante militar por parte del Consejo de Seguridad;
4. los miembros permanentes del consejo se encontraban, a priori, inhabilitados para participar en estos despliegues;
5. los objetivos de las operaciones se limitaban a la supervisión de ceses de fuego y al patrullaje de los frentes de batalla; y
6. provee fuerzas multinacionales con armamento liviano, utilizable solamente en defensa propia (Bartolomé, 2006: 273).

Las OMP pueden ser definidas como medidas de tipo militar o paramilitar que tienen lugar en el territorio y con la autorización (en algunos casos, el pedido expreso) de dos o más Estados miembros de la ONU, que persiguen contener y controlar un conflicto o una situación grave, manteniendo o restableciendo la paz física e intentando generar una atmósfera donde las partes traten de salvar sus diferencias a través de las negociaciones y no del ejercicio de la fuerza. Suelen desplegarse en casos de extrema tensión, con riesgo real a la paz y la seguridad internacionales. Esta conceptuación de las OMP tiene origen en los trabajos de Hammarskjöld, quien, en la década del 50, delineó la forma de las OMP y generó, con ello, el surgimiento de tres conceptos íntimamente relacionados: la presencia de la ONU, el mantenimiento de la paz y la diplomacia preventiva (Bartolomé, 2006: 279). La presencia de la ONU implica el uso de personal representativo del secretario general de la organización en la resolución de disputas, sea o no que las partes enfrentadas hayan logrado algún acuerdo transitorio. Se puede tratar del empleo de mediadores, comisiones de buenos oficios o grupos de militares desarmados. En lo referente al mantenimiento de la paz, el protagonismo recae en unidades militares, que actúan a partir de un cese de hostilidades que fue acordado por las partes en el conflicto.

Cabe señalar que, a los efectos de que las OMP pudieran ser exitosas, se han enumerado cinco condiciones, extraídas de las lecciones aprendidas de lo que fue el despliegue de la Autoridad de Transición de Naciones Unidas en Camboya (UNTAC, desde marzo de 1992 hasta setiembre de 1993), las cuales son las siguientes:

1. la existencia de un plan de paz coherente desde el punto de vista conceptual, con el detalle necesario y con el respaldo real de las partes en el conflicto;
2. el apoyo de las partes a la aplicación de dicho plan;
3. recursos humanos calificados y disciplinados, articulados desde un Estado Mayor civil y militar, habilitados para planificar e implementar el plan de paz a continuación del acuerdo alcanzado entre los beligerantes;
4. objetivos claros y viables, a los efectos de no dar lugar a excesivas expectativas sobre el verdadero rol de las Naciones Unidas; y,
5. por último, el apropiado respaldo de la comunidad internacional, respaldo que debe implicar a los Estados que, en algún momento previo, apoyaron a alguno de los bandos enfrentados.

Las OMP pueden dividirse, básicamente, en dos categorías:

1. observadores militares no armados (como dijéramos arriba, los boinas azules): los observadores militares cumplen un rol de supervisión y vigilancia, manteniendo informada de su actividad a las Naciones Unidas, cuyos órganos disponen de información imparcial con respecto al mandato recibido por los observadores. El despliegue de ellos permite mantener canales de comunicación abiertos con los sujetos enfrentados;
2. fuerzas armadas integradas bajo mando militar (denominados “cascos azules”): los contingentes armados desempeñan misiones que se encuentran precisadas en el mandato que reciben, y son impedir el reinicio de las hostilidades, neutralizar la zona en que se despliegan los efectivos, controlar el movimiento de las armas, impedir la participación de terceras partes, restaurar la autoridad del gobierno, colaborar en la preservación del orden público, etc.

Las operaciones de paz de segunda generación

Como lo hemos desarrollado en la primera parte de nuestro trabajo, el contexto estratégico global cambió fundamentalmente con la caída del muro de Berlín, y las OMP tuvieron que adaptarse a dicho cambio^[40].

Una de las adaptaciones que tuvo Naciones Unidas se vincula de manera directa con el alto grado de cooperación entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad a inicios de los años 90. Tan así es que, entre 1948 y 1988, las Naciones Unidas estuvieron a cargo de 15 operaciones, y desde entonces hasta ahora se han llevado a cabo 51, por lo que han aumentado sensiblemente, en términos generales, sus costos.

Naciones Unidas ha señalado, al respecto, que en el período de

1989-1994, al terminar la Guerra Fría, hubo un rápido incremento en el número de misiones de mantenimiento de la paz. Con un nuevo consenso y un propósito común, el Consejo de Seguridad autorizó un total de 20 nuevas operaciones entre 1989 y 1994, con lo que el personal de mantenimiento de la paz se incrementó de 11.000 a 75.000 efectivos^[41].

Fue ese contexto, también, el que modificó drásticamente la manera de encarar las OMP. El notable incremento de misiones creadas por el Consejo de Seguridad fue acompañado de una extraordinaria diversificación y multiplicación de las tareas desempeñadas, así como de los objetivos fijados, en la medida que la evolución mentada se producía en la naturaleza de los conflictos que se trataba que no escalaran y, entonces, en la noción de “paz y seguridad internacionales” sostenida por las Naciones Unidas y sus miembros. Es así que se habla de “operaciones de mantenimiento de la paz de segunda generación” o de “operaciones de paz” sin más, a fin de abarcar acciones que rebasan las tareas de mantenimiento.

Podemos sintetizar lo expresado diciendo, en palabras de la propia organización, que las Naciones Unidas^[42] modificaron y ampliaron sus operaciones sobre el terreno, pasando de las misiones tradicionales, basadas en tareas generales de observación a cargo del personal militar, a actividades multidimensionales. Estas nuevas misiones tenían como objeto velar por la aplicación de acuerdos de paz amplios y ayudar a establecer las bases de una paz duradera. Quizás ello haya ido de la mano de que la naturaleza de los conflictos también ha cambiado con los años. Las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que se establecieron inicialmente para actuar en conflictos entre Estados, han debido ocuparse cada vez más de conflictos intraestatales y guerras civiles.

¿Cómo podemos caracterizar a estas operaciones de segunda generación? Quizás las siguientes condiciones nos aproximen a una identificación teórica de ellas (Remiro Brótons, 2007: 1108):

1. Se despliegan en conflictos específicos que tienen lugar dentro de los Estados y en cuya lucha participan ejércitos regulares y además milicias y civiles con mal definidas jerarquías de mando; en esos conflictos también se han producido un desmoronamiento de las instituciones estatales y una interrupción del imperio de la ley; cuando existen acuerdos de alto el fuego, estos son frágiles y dan lugar a situaciones de emergencia humanitaria, que a veces son profundizadas por la obstrucción deliberada que hace la asistencia prestada por las organizaciones internacionales, las propias partes en el conflicto.
2. Cumplen con mandatos complejos y extienden su trabajo a tareas propias de la consolidación de la paz y equilibran o superan los perfiles militares clásicos que fueron la característica de las operaciones de primera generación. Esto es resultado de los acuerdos alcanzados por las partes en conflicto y la ONU. Generalmente, implican un amplio abanico de cuestiones que no se aplican de manera autónoma, dado que es esencial que las OMP lleven a cabo esfuerzos sostenidos e intensos para velar por su aplicación, con programas a largo plazo para erradicar los orígenes del conflicto y fomentar la reconciliación al interior del país en cuestión.
3. Demandan de una estructura operacional compleja, en función de la gran variedad de componentes (civiles, policías y militares) que hacen parte de la misión. A la vez, cuentan con la novedad de la figura del representante especial del secretario general, que garantiza un mando integrado y único^[43].

A pesar de estas condiciones “novedosas” en las OMP, hay algunas que siguen siendo ineludibles para todas las OMP. Sigue siendo imprescindible contar con el consentimiento de las partes envueltas en el conflicto, la neutralidad de la organización en el cumplimiento de sus tareas, y la no utilización de la fuerza, salvo para la legítima defensa. Con respecto a esto, podemos ahondar diciendo que los cascos azules pueden utilizar la fuerza en defensa de la misión que se les ha encargado, pero su despliegue en el territorio debe contar con el beneplácito de las partes, facciones o bandas en conflicto. Si dicho beneplácito desaparece, o bien los “cascos azules” se retiran, o bien se modifica su mandato y se adaptan sus recursos a la nueva situación, a los efectos de contar con chances de éxito. La experiencia demuestra que la organización no ha podido utilizar este método cuando la paz “debe imponerse” a quienes se enfrente, por lo cual el Consejo de Seguridad ha elegido autorizar a los Estados miembros el uso de la fuerza que, como señaláramos anteriormente, recurre al latiguillo de “todos los medios necesarios” para conseguir determinado objetivo. Ello ha habilitado la conformación de fuerzas multinacionales bajo el liderazgo de uno o dos países, alianzas u organizaciones regionales^[44].

Cabe mencionar, en este punto, que mucho se ha discutido con respecto a la constitucionalidad de la delegación que el Consejo de Seguridad ha hecho, en reiteradas ocasiones, de sus funciones referidas al uso de la fuerza armada en manos de algunos Estados miembros, individualmente o en grupo, a través de las autorizaciones sin reserva de control de las medidas ejecutadas por aquellos enrolados en la operación. A pesar de no haber unanimidad de opinión en función de la inexistencia de los acuerdos previstos en el artículo 43 de la carta para dotar a la organización de sus propias fuerzas^[45], lo menos que se puede decir es que es en exceso imprudente la autorización, por parte del Consejo de Seguridad, de medidas en exceso genéricas.

Desde el nacimiento de las OMP, más de un millón de hombres y mujeres de 125 países han servido en más de 71 operaciones^[46]. Actualmente, Naciones Unidas tiene desplegados cerca de 74.000 efectivos en 12 OMP^[47], con un costo total inferior al 0,5 % del gasto militar global^[48]. Sería temerario aseverar que el “régimen informal” suplió al “régimen formal” exitosamente. Pero sí puede decirse que morigeró su fracaso.

Reflexiones finales

No cabe dudas sobre la utilidad de las teorías sistémicas a la hora de abordar cuestiones tales como la institucionalidad en las relaciones internacionales, permitiendo identificar ejemplos prácticos de conceptos tales como “sistema”, “niveles de sistema” o “subsistemas”, así como “régimen formal” o “régimen informal”. En este capítulo, pudimos aplicar el concepto de “sistema” al sistema de seguridad colectiva receptada en la Carta de las Naciones Unidas, instituido en el principio que prohíbe el ejercicio o la amenaza del ejercicio de la fuerza armada en las relaciones internacionales (art. 2.4 de la carta), así como sus excepciones (art. 51 de la carta), y las funciones y poderes del CdeS (capítulo v de la carta). Las acciones colectivas (capítulo vii de la carta), garantía última de la prohibición y corazón del sistema de seguridad colectiva, aparece como el “régimen formal”, y la falta de aplicación concreta de este (no por falencias de las previsiones, o quizás sí, en virtud de la necesidad de reunir “el consenso de los grandes, punto que identificamos como una materialización del concepto de “interdependencia compleja”) ha sido el puntapié inicial de un parche parcial a los déficits del sistema, las operaciones de paz, entendible a partir de la aplicación de la noción de “régimen informal”.

No se trata de forzar las categorías, sino de transitar un cruce que, desde mi perspectiva, es ineludible, ya que las relaciones internacionales y el derecho internacional tienen espacios comunes indiscutibles. En definitiva, ello nos permite darles un andamiaje teórico apropiado a instituciones que, huelga aclarar, no existen marginadas de la realidad. El mayor o menor éxito en el logro de dicho objetivo será juzgado por el lector, pero cabe hacer una aclaración: las construcciones teóricas no son verdaderas o falsas per se, sino útiles o inútiles al momento de explicar ciertas parcelas de la realidad.

En este punto, entiendo que debo volver sobre la idea de la interdependencia compleja y el funcionamiento del CdeS. Cualquier respuesta dada por parte del CdeS ante un acto de agresión, un quebrantamiento de la paz o una amenaza a la paz y la seguridad internacionales, para ser explicada, requiere de una transacción entre las relaciones internacionales y el derecho internacional: el “Consenso de los Grandes” es la única llave que la habilita, ya que cuentan con un poder exorbitante al contar con el “derecho de veto”, públicamente conocido aunque nunca mencionado como tal en la Carta de la ONU (el artículo 27 habla de las mayorías requeridas para las cuestiones de procedimiento y demás variables). Si esa llave no se activa, ya sea debido a que el CdeS no tiene interés en actuar con respecto a alguna situación concreta, o se halla bloqueado porque alguno de los miembros permanentes tiene un interés primordial en él, todo el andamiaje institucional previsto y ya descripto permanece impotente.

Por estos días abundan duras críticas a la inacción de la ONU ante la crisis desatada tras la invasión a Ucrania por parte de la Federación Rusa (algunas de ellas, por ejemplo, provenientes del papa Francisco, quien se niega a hablar de “invasión” y entiende que la coyuntura impide hablar de “buenos” y “malos”: hipocresía pura), desconociendo o pretendiendo desconocer que, más allá de que el derecho internacional clama por la subjetividad de las organizaciones internacionales y su subjetividad jurídica que implica una voluntad diferente a la suma de las voluntades de los Estados que la integran, la realidad (solo entendible a partir de las relaciones internacionales) indica que su autonomía depende del acuerdo de los miembros permanentes y que bajo ningún contexto es posible que actúe ante la inexistencia de él o, mucho menos aún, contra uno de ellos (recordemos, sino, lo sucedido durante la guerra de Corea, la ausencia de la República Popular de China en el Consejo de Seguridad y el boicot soviético al funcionamiento de este). Lamentable pero lógicamente, Naciones Unidas es –muchas veces– solo lo que sus miembros (permanentes) desean que sea. Tratar de forzar la actuación de la organización contra los “acuerdos básicos” (vale decir, las funciones del CdeS –por ejemplo, la crisis como consecuencia de la adopción de la resolución 377 por parte de la AG, ahora reeditada con iguales objetivos en un contexto con puntos de contacto de aquel de 1950 a través de la resolución 76/262 del 26 de abril de 2022 del mismo órgano–, el rol residual en dicha materia de la AG, el protagonismo descollante de los miembros permanentes en el Consejo de Seguridad) puede traer como consecuencia directa la desaparición de la organización como tal y, en el peor de los casos, un escenario de una nueva contienda global. Y se trata de un mundo en el que ya vivimos… y al cual no deseamos volver.

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