Une analyse de l’accord UE – MERCOSUR

Leidy Natalia SERRANO BURBANO

Résumé

Conclu entre le Mercosur et l’Union européenne, le premier accord de commerce birégional de l’Histoire a été annoncé en 2019. Ainsi, deux puissances économiques, représentant 31 États, avaient réussi à conclure 20 ans de négociations avec un accord de principe en matière commerciale. Cet accord aurait comme objectif la création d’une zone de libre-échange entre deux organisations d’intégration régionale, reliant ainsi deux partenaires économiques historiques, à savoir l’Europe et le Cône sud. En pleine crise du système multilatéral, l’option des négociations de bloc à bloc se présente comme une solution intermédiaire entre un bilatéralisme croissant et un multilatéralisme dysfonctionnel. Dans cet article, nous analysons l’accord commercial de principe conclu entre l’Union européenne et le Mercosur afin d’identifier ses points positifs et ses lacunes. Ce type d’accord est-il un modèle qui pourrait être reproduit avec d’autres organisations d’intégration régionale ? Malgré les difficultés rencontrées lors des négociations, le contenu de l’accord est avant-gardiste, non seulement en raison de son grand potentiel économique. En même temps, l’accord contient des considérations non commerciales visant à protéger les droits sociaux et l’environnement, ce qui en fait un accord de nouvelle génération. Cependant, malgré son contenu avant-gardiste, cet accord a rencontré une grande résistance au niveau politique, ce qui a entraîné l’incapacité des parties à parvenir à une conclusion définitive. Au niveau régional, on peut trouver les mêmes enjeux qui bloquent l’organisme multilatéral, auxquels s’ajoutent les difficultés inhérentes à une négociation à ce niveau entre deux organisations d’intégration régionale ayant des niveaux d’approfondissement économique, politique et juridique différents.

Mots-clés : accord de libre-échange, Mercosur, Union européenne, accord de nouvelle génération, entrée en vigueur, application provisoire, agriculture, environnement, développement durable.

Abstract

The first ever bi-regional trade agreement between Mercosur and the European Union was announced in 2019. Two economic powers, representing 31 states, had succeeded in concluding 20 years of negotiations with an agreement in principle on trade matters. The aim of this agreement would be to create a free-trade zone between two regional integration organizations, linking two historic economic partners, namely Europe and the Southern Cone. In the current crisis of the multilateral system, the option of block-to-block negotiations presents itself as an intermediate solution between growing bilateralism and dysfunctional multilateralism. In this article, we analyze the trade agreement in principle between the European Union and Mercosur to identify its positive points and shortcomings. Is this type of agreement a model that could be replicated with other regional integration organizations? Despite the difficulties encountered during the negotiations, the content of the agreement is avant-garde, not only because of its great economic potential. At the same time, the agreement contains non-trade considerations designed to protect social rights and the environment, making it a new-generation agreement. However, despite its groundbreaking content, the agreement encountered considerable resistance at the political level, resulting in the parties’ inability to reach a definitive conclusion. At regional level, the same issues blocking the multilateral body can be found, plus the difficulties associated with negotiation at this tier between two regional integration organizations with different levels of economic, political and legal deepening.

Keywords: Free trade agreement, Mercosur, European Union, new generation agreement, entry into force, provisional application, agriculture, environment, sustainable development.

   

Le libre-échange menant à la mondialisation économique n’est plus une option, c’est une réalité. Cela est apparu comme une évidence avec la pandémie de Covid-19, où nous avons vu la codépendance qui existe entre les différentes régions du monde au 21ème siècle. Face à un organisme multilatéral qui n’est pas parvenu à dégager un consensus ou à faire des progrès significatifs depuis le cycle de négociations de Doha, une vague de régionalisme^[1] est récemment apparue pour faire avancer les négociations entre les « like minded countries »^[2].

Au milieu du « bol de spaghetti »^[3] que crée ce chevauchement d’accords, la négociation entre blocs régionaux se présente comme une option viable, une solution à mi-chemin entre un retour au bilatéralisme et un multilatéralisme dysfonctionnel. Dans cet article, nous nous concentrerons sur le premier accord birégional conclu entre deux organisations d’intégration régionale : l’Union européenne et le Mercosur, ainsi que les options qu’elle présente en tant que solution viable pour relever les défis mondiaux.

En effet, le 28 juin 2019, à la fin du sommet du G20, la Commission européenne a annoncé qu’après plus de vingt ans de négociations « l’Union Européenne et le Mercosur sont parvenus à un Accord politique concernant un Accord commercial ambitieux, équilibré et global »^[4]. Cet accord, qui aurait la capacité de créer une grande zone de libre-échange avec un marché de plus de 800 millions d’habitants^[5], constitue aussi une nouveauté dans les négociations de ce type, car s’il est ratifié, il serait le premier accord en matière commerciale entre deux organisations d’intégration régionale^[6].

Les parties de cet accord sont, d’une part, l’Union européenne, qui est caractérisée pour être une organisation internationale d’intégration régionale avec un caractère sui generis^[7]. Elle constitue un marché commun et l’exemple d’intégration régionale le plus achevé à l’heure actuelle. Composée de vingt-sept États membres, elle représente un énorme marché de 500 millions d’habitants, 20 % de l’économie mondiale^[8].

Et, d’autre part, le Mercosur, qui est un processus d’intégration régionale et une union douanière créée avec la signature du traité d’Asunción en 1991, est composé de l’Argentine, du Brésil, du Paraguay et de l’Uruguay, ainsi que du Venezuela, qui en fait partie mais qui est suspendu de tous ses droits depuis 2017^[9], et de la Bolivie, qui est en cours d’adhésion. Avec une population de 295 millions d’habitants, le Mercosur représente aujourd’hui un PIB réel de plus de 2 500 milliards de dollars (2020)^[10]. Cette organisation internationale, créée dans les années 90, suit la logique juridique de l’intégration régionale de l’Union européenne mais en l’adaptant aux caractéristiques et particularités de l’Amérique latine.

Les négociations visant cet accord ont pris plus de vingt ans, donnant comme résultat un projet d’accord entre ces deux organisations qui se révèle novateur et singulier pour diverses raisons.

D’abord, le premier accord de libéralisation des échanges conclu entre deux organisations d’intégration régionale ouvre la voie à une nouvelle approche dans les négociations commerciales. Son importance sur le plan juridique et politique dépasse largement son impact économique. Au fil du temps, les évolutions politiques ont façonné ces deux organisations régionales de manière divergente. Aujourd’hui, cet accord symbolise une réaffirmation de la libéralisation des échanges fondée sur la règle du droit, et surtout une réaffirmation de l’engagement envers le multilatéralisme, dans un contexte marqué par une montée des contestations et une crise au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Selon Jean-Claude Juncker^[11], cet accord, qui vise une libéralisation des échanges entre le Cône sud et le vieux continent, marque un moment historique dans un contexte de tensions commerciales. Il s’agit d’une étape importante en termes d’accords de libre-échange, car c’est le premier accord de type birégional. Dans un monde où la mondialisation et l’ouverture économique est de plus en plus contestée, la réussite d’un accord de principe en matière de commerce entre deux organisations régionales est un appel à la continuation et renforcement du multilatéralisme, si contesté depuis la montée des protectionnismes économiques dans le monde.

Néanmoins, le modèle d’accord birégional conclu entre l’Union européenne et le Mercosur est-il un modèle viable de négociations régionales ?

L’Accord de libre-échange conclu entre le Mercosur et l’Union européenne qui a comme objectif la libéralisation de 91 % des échanges entre les deux blocs fait partie des accords commerciaux de nouvelle génération. Accords qui sont conclus comme une réponse à la crise actuelle du multilatéralisme. Ainsi, il s’agit d’un accord cohérent avec les innovations actuelles, en intégrant des considérations non commerciales, un chapitre sur le développement durable et prend en compte les contestations grandissantes au système économique mondial. De plus, il représente une réaffirmation de la politique commerciale européenne et de la libéralisation des échanges dans un contexte de contestation grandissante de la mondialisation économique. Il constitue, en effet, une nouvelle étape dans la libéralisation commerciale car il s’agit du premier accord bi régional de libre commerce. Ce qui consolide les deux blocs économiques en opposition aux nationalismes grandissantes au sein des États membres.

Toutefois, son entrée en vigueur est incertaine, reflétant ainsi les faiblesses institutionnelles des organisations régionales et la difficulté de mettre en place des négociations birégionales. En effet, l’annonce de la conclusion des négociations a été très contestée, ce qui a fait de sa ratification une étape incertaine dans les deux blocs économiques. Ainsi, bien qu’il s’agisse d’une initiative intéressante et tournée vers l’avenir, ce modèle d’accord bi régional est imparfait, car il doit relever des défis majeurs pour arriver à une mise en œuvre effective.

Afin d’évaluer les résultats et la viabilité de ce type de négociations, nous examinerons tout d’abord la capacité de ce type d’accord à répondre aux défis actuels, en analysant les résultats concrets des négociations (1). Puis, nous examinerons sa qualité d’accord imparfait en raison des contestations à son encontre et le blocage de son entrée en vigueur (2).

1. Un modèle d’accord bi régional capable de répondre aux défis actuels

L’accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Mercosur est l’aboutissement de vingt ans de négociations visant une association interrégionale profonde. Cet objectif n’a pas totalement été accompli avec l’annonce de 2019. Toutefois, les résultats de l’accord annoncé ne sont pas négligeables, ni dans son volet économique, ni dans son importance politique.

En ce qui concerne l’accord publié^[12], il a des résultats économiques intéressants (1.1). De plus, malgré la difficulté dans les négociations, les résultats ne se limitent pas à son volet économique, il s’agit aussi d’un accord innovant qui inclut des questions environnementales et sociales, constituant ainsi un accord de nouvelle génération (1.2).

1.1. Un accord visant l’ouverture de marchés

Le volet commercial négocié par la Commission européenne a été conclu le 28 juin 2019. Toutefois, selon le rapport du Parlement européen, il y a une autre partie, la partie politique, qui aurait été négociée par le Service diplomatique de l’Union européenne et finalisée le 18 juin 2020^[13], qui n’a pas encore été publié. En effet, depuis l’annonce en 2019 de la conclusion de l’accord commercial de principe, celui-ci est officiellement annoncé comme « plus qu’un accord commercial »^[14]. Il est présenté comme une avancée stratégique pour parvenir à une économie compétitive et dynamique, promouvant ainsi plusieurs objectifs tels que la relance de l’économie, la création d’emplois de qualité et la réduction de la pauvreté^[15].

Selon la partie de l’accord qui a été publiée, il vise à réduire et, dans certains cas, à éliminer les droits de douane et les barrières commerciales entre les pays membres des deux blocs. Il est structuré et basé sur l’élimination progressive des droits de douane. La progressivité est un élément fondamental de l’accord, car il a été formulé de cette manière afin de tenir compte des asymétries des blocs régionaux. Ainsi, l’Union européenne s’est engagée à libéraliser 92 % des importations en provenance du Mercosur, tandis que le bloc sud-américain libéralisera 91 % des importations européennes. L’Union européenne supprimera les droits de douane en 10 ans, et le Mercosur disposera de 15 ans pour y parvenir^[16].

L’accord crée une zone de libre-échange, une initiative que l’on peut qualifier d’ambitieuse. En effet, l’intégration de ces deux marchés représente un tiers du commerce mondial, un quart des investissements directs étrangers et un marché potentiel de 778 millions d’habitants^[17]. Il implique la libéralisation complète de presque tous les échanges de marchandises entre les deux blocs ; il contient des dispositions qui faciliteront la fourniture de services et la réduction des barrières non tarifaires, et prévoit la libéralisation mutuelle des contrats publics^[18]. De plus, l’accord va au-delà des questions tarifaires : il couvre un large éventail de disciplines. Il inclut le commerce des services, la propriété intellectuelle, les marchés publics, le développement durable et les petites et moyennes entreprises. Il a pour but d’approfondir et d’accélérer les échanges entre les deux zones économiques, c’est la raison pour laquelle nous pouvons considérer que l’accord conclu est un accord OMC-plus^[19], il contient tout au long de son contenu une référence directe aux dispositions de l’organisme multilatéral.

Selon les documents publiés par le gouvernement argentin et l’Union européenne, l’accord comporterait 17 chapitres, consacrés à un large éventail de questions : Commerce des marchandises, Règles d’origine, Douanes et facilitation des échanges, Recours commerciaux, Mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), Dialogues, Obstacles techniques au commerce (OTC), Services et établissement, Marchés publics, Concurrence, Subventions, Entreprises publiques, Droits de propriété intellectuelle, y compris indications géographiques, Commerce et développement durable, Transparence, Petites et moyennes entreprises et Règlement des différends.

En termes de contenu, l’Union libéralisera toutes ses importations de produits manufacturés et 82 % de ses importations de produits agricoles^[20]. Les pays du Mercosur libéraliseront 90 % des produits industriels importés de l’Union européenne et 93 % des produits agricoles^[21].

L’accord tient compte des différences d’intégration entre les deux blocs dans sa clause d’intégration régionale. Les parties s’engagent à promouvoir des conditions qui facilitent la circulation des biens et des services entre les deux régions et à l’intérieur de celles-ci mais en adaptant cette libéralisation aux conditions d’intégration existantes dans les deux blocs.

En ce qui concerne les appellations d’origine, c’est un succès de la politique européenne. Il s’agit de l’accord conclu par l’Union européenne avec le plus grand nombre d’appellations d’origine européennes. Inscrit à l’annexe II du chapitre sur la propriété intellectuelle, l’accord donne une protection à un total de 357 produits européens et 220 produits du Mercosur^[22]. À cela s’ajoute un système d’auto-certification visant à offrir une plus grande flexibilité à l’exportateur, qui peut ainsi réduire les coûts et les délais de la procédure d’exportation^[23].

Une autre innovation majeure de l’accord est l’ouverture des marchés publics du Mercosur. Les pays du bloc avaient catégoriquement refusé de s’ouvrir dans ce domaine. En effet, les économies du Mercosur, qui ne font pas partie de l’accord sur les marchés publics de l’OMC, n’ont pas permis aux entreprises étrangères d’accéder à ce type de procédures^[24]. Seul le Brésil est en négociation pour intégrer l’accord au niveau de l’OMC. Cette ouverture des marchés publics du Mercosur est une grande opportunité pour les Européens, car elle leur ouvre un marché où ils seront les seuls à pouvoir concurrencer les nationaux.

Dans son dernier chapitre, l’accord établit un mécanisme de règlement des différends basé sur l’arbitrage traditionnel. Toutefois, cet accord est innovant en ce qu’il s’inscrit dans les modèles d’arbitrage « de bloc à bloc ». L’accord leur confère une capacité d’agir active et passive aux organisations régionales dans les procédures d’arbitrage^[25]. Il convient toutefois de noter qu’il existe une différence dans la qualité pour agir dans la procédure arbitrale. Le Mercosur et ses États membres peuvent engager une procédure d’arbitrage mais ce n’est pas le cas pour les États membres de l’Union européenne^[26]. Cette différence peut s’expliquer par des différences dans les niveaux d’intégration.

Il est important de noter que cet accord ne contient aucune clause traditionnelle de règlement des différends entre investisseurs et États. Il ne figure ni dans le traité ni dans un texte annexe ou parallèle réglementant la matière, comme cela a été fait dans d’autres traités récents signés par l’Union européenne^[27]. Cette question n’a jamais été incluse, ni dans le mandat de négociation, ni dans aucun des 39 cycles de négociations qui ont eu lieu au cours des vingt années^[28]. Cela s’explique par le fait que le Brésil (l’un des membres les plus influents politiquement et économiquement du bloc) a toujours été réticent à signer ce type d’accords.

Ainsi, l’accord conclu entre l’Union européenne et le Mercosur va au-delà de son volet économique et d’intégration régionale et constitue un jalon dans la négociation de la libéralisation des échanges. Il essaie de répondre aux défis grandissants du système économique mondial en incluant des considérations non commerciales, comme l’environnement, le travail et le développement durable. Il s’agit donc d’un accord de libéralisation du commerce de nouvelle génération.

1.2. Un accord de nouvelle génération

La suspension des négociations du cycle de Doha et les manifestations altermondialistes qui se sont multipliées depuis Seattle en 1999 ont conduit le système économique fondé sur la libéralisation des échanges à intégrer des considérations qui ne sont pas exclusivement commerciales. Il s’agit d’une tentative d’atténuer les dommages causés par un système économique basé sur le capitalisme et d’inclure tous les acteurs dans les gains qu’il pourrait représenter. Ainsi, pour répondre à ces défis, les modèles d’accords de libre-échange ont dû inclure des considérations correspondant aux valeurs non marchandes. Ainsi, des questions telles que l’environnement, le développement durable, la propriété intellectuelle et les droits sociaux ont été progressivement incluses dans les négociations sur les ouvertures économiques nationales.

Les accords qui tiennent compte de ces enjeux et tentent d’y répondre sont décrits comme « des accords de nouvelle génération car ils vont bien au-delà du démantèlement des seules barrières douanières dont se contentaient les accords de libre-échange classiques »^[29]. Ces accords comportent des dispositions relatives non seulement aux échanges mais aussi à la protection des investissements, à la propriété intellectuelle, à la protection de l’environnement et des droits sociaux^[30].

L’accord UE-Mercosur fait également partie de cette vague d’accords de nouvelle génération car il reconnaît les engagements internationaux pris en matière d’environnement (changement climatique, biodiversité, etc.), les conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (travail des enfants, droit syndical, etc.) ainsi que les normes liées à la responsabilité sociale des entreprises^[31].

Le texte publié en 2019 contient deux chapitres à souligner qui intègrent des considérations non commerciales. Le premier chapitre porte sur les petites et moyennes entreprises et le second sur le commerce et le développement durable. En ce qui concerne l’inclusion de considérations relatives aux petites et moyennes entreprises, l’accord tente de répondre à l’une des principales critiques formulées à l’encontre des accords de libre-échange, à savoir qu’ils ne profiteraient qu’aux grandes multinationales. La libéralisation des marchés a été caractérisée comme ayant un impact plus important sur les petites entreprises, tout en les excluant des avantages que l’ouverture des marchés peut apporter. Une ouverture brutale du commerce aux concurrents étrangers pourrait entraîner des conséquences dévastatrices pour les petites entreprises nationales qui composent le marché local.

Le chapitre sur le « commerce et le développement durable » est l’un des plus complets de l’accord. Ainsi, il vise à améliorer l’intégration du développement durable dans les relations commerciales et d’investissement des parties, notamment en établissant des principes et des actions relatifs aux aspects du développement durable liés au travail et à l’environnement qui présentent un intérêt particulier dans un contexte de commerce et d’investissement^[32]. Il est donc reconnu que les dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable sont interdépendantes et se renforcent mutuellement. C’est pourquoi l’Union européenne et le Mercosur réaffirment leur engagement à promouvoir le développement du commerce international d’une manière qui contribue à l’objectif du développement durable, pour le bien-être des générations actuelles et futures.

Pour atteindre cet objectif, les parties s’engagent à promouvoir le développement durable en respectant les engagements multilatéraux en matière de travail et d’environnement. Tout en reconnaissant les différences de niveau de développement entre les parties. Le chapitre sur le développement durable a un caractère coopératif « fondé sur des valeurs communes »^[33].

L’article 4 de ce chapitre précise les engagements internationaux en matière de travail. L’importance de ces dispositions concernant le respect des normes minimales de travail doit être mise en valeur. Le Brésil, le membre le plus puissant économiquement du Mercosur, a été accusé de pratiques de travail forcé dans le secteur agricole^[34]. Bien qu’aucune nouvelle obligation ne soit créée, les parties s’engagent à respecter leurs engagements multilatéraux en la matière.

En outre, les articles 5 à 9 développent les engagements environnementaux. Ils confirment l’engagement pris par les États membres des organisations internationales parties à l’accord, à respecter l’accord de Paris sur le Climat. Ainsi que de promouvoir la contribution positive du commerce à une voie vers de faibles émissions de gaz à effet de serre et un développement résistant au climat. L’accent est mis sur les liens entre le commerce et la biodiversité, la gestion durable des forêts et la gestion durable de la pêche et de l’aquaculture. L’importance de ces dispositions doit être soulignée, car le Mercosur possède 60 % de l’Amazonie sur son territoire^[35]. En plus de l’aquifère Guarani, qui est la troisième plus grande réserve d’eau douce souterraine au monde^[36].

Selon l’étude de la Banque d’Espagne sur l’impact de l’accord sur les émissions de CO2, l’inclusion de dispositions environnementales dans les accords commerciaux a permis de promouvoir des réglementations environnementales plus strictes dans les pays qui ont pris de tels engagements^[37]. Selon cette étude, les dispositions incluses dans l’accord UE-Mercosur sont les plus strictes dans ces domaines dans un accord de cette nature. Et même si ces mesures étaient respectées, elles pourraient, selon les prévisions de l’étude, conduire à une réduction des émissions de CO2 dans les pays du Mercosur.

En effet, selon le rapport de la Banque interaméricaine du développement, l’augmentation des émissions de CO2 liée à l’accord UE-Mercosur devrait être faible, équivalant à moins de 0,002 % des émissions mondiales^[38]. Ainsi, la majeure partie de cette augmentation se produirait dans l’Union européenne^[39]. De plus, selon l’étude de la London School of Economics and political science sur l’impact de l’accord UE-Mercosur publié en 2020^[40], bien que les politiques environnementales du Mercosur soient moins strictes que celles de l’Union européenne, l’inclusion de ces questions dans l’accord et de son caractère novateur doit être remarquée.

En effet, l’accord inclut toutes les considérations en matière environnementale incluses dans des autres accords commerciaux du même type. Dès le préambule de l’accord, il est possible de trouver des références aux objectifs environnementaux. Ainsi, dans le chapitre « common provisions » ^[41] on trouve la référence directe aux exceptions générales de l’article XX du GATT. Ces exceptions « comprennent les mesures environnementales, telles que les mesures prises pour mettre en œuvre les accords multilatéraux sur l’environnement, qui sont nécessaires pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou préserver les végétaux »^[42]. En plus de toutes les considérations qu’on vient de décrire dans le chapitre « commerce et développement durable ».

Malgré tous les résultats à saluer dans la conclusion de l’accord. Le modèle de négociation de bloc à bloc présente certaines difficultés qui ne peuvent être négligées.

Lorsqu’on essaie de négocier un accord de cette ampleur, entre deux organisations internationales d’intégration régionale, connues pour être des puissances économiques de part et d’autre de l’Atlantique, les différences culturelles, politiques et juridiques présentent des difficultés qui font de ce modèle de négociation un modèle imparfait.

2. Un modèle d’accord birégional imparfait : les difficultés pour sa concrétisation

En effet, depuis juin 2019, date à laquelle l’accord a été annoncé, il est vivement contesté. De ce fait, sa situation politique ne permet pas d’avancer dans son processus de ratification juridique.

Malgré les arguments avancés par la Commission et les représentants de l’Union européenne sur l’importance politique, économique et sociale de l’accord, où ils affirment qu’il s’agirait d’une réaffirmation de l’Union en tant qu’acteur international et d’un compromis institutionnel et politique entre les deux organisations, la contestation croissante a fait de la ratification et de l’entrée en vigueur de l’accord un objectif difficile à atteindre.

Ces difficultés confirment que l’ancien Premier ministre belge Mark Eyskens n’avait peut-être pas tort lorsqu’il décrivait l’Union européenne comme « un géant économique et un nain politique »^[43]. Il existe, en effet, une dichotomie entre ce qu’elle parvient à négocier et ce qu’elle parvient à mettre en œuvre.

2.1. Contestation agricole et de préoccupations environnementales

La remise en cause du modèle économique défendu par la libéralisation des échanges et son impact sur des secteurs sensibles comme l’agriculture et l’environnement a été au cœur du débat sur l’accord UE-Mercosur. En effet, les acquis économiques et politiques que l’entrée en vigueur de l’accord représenterait pour les deux blocs économiques ont été éclipsés par de ferventes contestations de son contenu et de ses possibles conséquences au niveau environnemental et social.

L’un des volets des réponses les plus ferventes à l’accord concerne l’environnement. En réalité, les accords de libre-échange ont été fortement critiqués pour les impacts environnementaux que le modèle économique peut créer. Ces défis, transposés dans le cadre de l’accord UE-Mercosur, ont eu d’importantes conséquences politiques, menant l’avancement du processus légal de ratification à une impasse.

En effet, l’accord est conclu entre des partenaires économiques qui n’ont pas le même niveau de développement. Il est souvent critiqué en raison de l’impact que les pays et les entreprises du Nord pourraient avoir sur l’environnement des pays du sud en matières premières. Il s’agirait d’une continuation du paradigme économique basé sur la dynamique Nord-Sud.

Les accords commerciaux internationaux et la politique de libéralisation des échanges peuvent affecter l’environnement par de multiples canaux. La libéralisation du commerce stimule l’activité économique, ce qui entraînerait une augmentation de la pollution en vertu d’une notion connue sous le nom « d’effet d’échelle »^[44].

Dans le contexte de cet accord, il est nécessaire de noter que le Mercosur est en grande partie constitué d’une richesse environnementale unique au monde, qui est directement affectée par des mécanismes basés sur des activités extractives sans conscience sociale ou environnementale. Ainsi, l’accord, communément appelé « l’accord voitures contre vaches », est particulièrement frappant pour les détracteurs du modèle économique et les écologistes. Car il existe un lien évident entre le développement de la production de viande bovine et la déforestation de la forêt amazonienne.

En effet, selon le rapport d’Impact sur le développement durable de l’accord UE – Mercosur sollicité par le gouvernement français, il existerait un risque de dégradation de la biodiversité en raison d’une croissance de l’élevage dans le Mercosur à des fins d’exportation^[45]. L’accord pourrait avoir un impact négatif sur l’environnement au sens large, selon Errine Fournier, interrogée par le Financial Times « This trade deal is a double whammy for the planet: it will exacerbate deforestation and encourage the production of big, dirty cars »^[46].

Une autre des critiques qui a conduit l’accord UE-Mercosur dans l’impasse concerne la forte opposition à l’ouverture des marchés européens aux produits agricoles du Mercosur. En effet, l’accord avec le Mercosur fait l’objet d’une critique quasi unanime du monde agricole européen^[47]. Ce secteur économique craint l’arrivée massive de produits moins chers sur le marché unique européen. À cela s’ajoute l’existence d’un différentiel qualitatif en matière de normes sanitaires et phytosanitaires entre les produits européens et sud-américains^[48].

Cependant, les controverses agricoles dans le cadre du commerce international ne se limitent pas exclusivement à l’accord UE-Mercosur. La question de l’agriculture est une question particulièrement spécifique dans le commerce international. Suite aux difficultés rencontrées dans le cadre du cycle de Doha, les défis concernant l’ouverture des marchés agricoles se situent principalement du côté européen dans le cadre de l’accord UE-Mercosur.

Dans le domaine agricole, le bloc européen offrira un accès préférentiel pour 99 % des échanges avec le Mercosur, en éliminant les droits de douane pour 84 % des importations et, pour le reste, par le biais de quotas ou de préférences fixes^[49]. Les réactions sont basées sur le déséquilibre sectoriel que constituent les deux blocs. D’un côté, c’est l’agriculture locale qui n’est pas compétitive face à l’agrobusiness du Mercosur^[50]. Et de l’autre côté, la qualité des produits du Mercosur est un sujet de préoccupation, car les réglementations en matière d’élevage ne sont pas les mêmes des deux côtés de l’Atlantique. C’est un problème relatif aux conditions de production, de la qualité et des normes des produits alimentaires qui feront l’objet d’échanges^[51].

Ainsi, il y a une contestation constante de la part des européens concernant la qualité des produits qui rentreraient à son marché du fait des accords de libre-échange. Toutefois, si la viande bovine est la source de contestations de l’accord UE – Mercosur. Des accords avec des partenaires plus proches en termes de règlementations ont aussi subi les mêmes contestations. Par exemple, une des raisons de l’opposition à l’AECG^[52] signé avec le Canada était liée aux conditions de production du maïs ou du blé dur^[53].

Ces préoccupations ont été surmontées lors des négociations, grâce à la mise en œuvre de certains mécanismes. L’accord conditionne l’entrée des produits agricoles au respect des normes européennes. Par le biais du chapitre concernant les mesures sanitaires et phytosanitaires, il est établi que « Les produits exportés d’une partie doivent satisfaire aux exigences SPS applicables de la partie importatrice »^[54]. À cela s’ajoute une clause spéciale concernant la reconnaissance de la situation en matière de santé animale et d’organismes nuisibles aux végétaux et des conditions régionales^[55].

Cependant, ces mesures prévues par l’accord ne suffisent pas à calmer les esprits politiques à son encontre. L’accord en vue entre les deux entités suscite de nombreuses réactions hostiles. En Europe, les filières agricoles – notamment les éleveurs – en France, en Irlande ou en Allemagne s’inquiètent^[56].

2.2. Blocage de ratification : les différents niveaux d’intégration régionale

Un autre problème qui a fait stagner les négociations et qui bloque actuellement la signature de l’accord est lié aux asymétries existantes entre les deux blocs^[57], asymétries juridiques, mais aussi politiques et économiques. Ces difficultés existaient au début des négociations et se sont aggravées avec le temps. Par exemple, l’Union européenne a le double de la population du Mercosur, néanmoins, elle représente un tiers de sa superficie^[58]. En effet, le commerce entre l’Europe et le Mercosur « a été caractérisé par la différence des volumes relatifs des flux »^[59].

Pendant les 20 ans de négociations, les relations entre l’Union européenne et l’Amérique latine ont été marquées par des hauts et des bas. Malgré leurs liens historiques et culturels, l’intérêt de l’Union européenne pour l’Amérique latine a connu des étapes politiques où la présence européenne est considérée comme une nécessité géopolitique, tandis que d’autres fois ces relations ne faisaient pas partie des priorités de l’Union en tant qu’acteur international.

Dans les années 80, il existait un certain nombre de facteurs qui rendaient un rapprochement entre l’Union européenne et l’Amérique latine favorable^[60]. D’une part, des pays historiquement liés à la région, comme l’Espagne et le Portugal, faisaient leur entrée dans la Communauté économique européenne. À cela s’ajoute le fait que le Cône sud connaissait un mouvement de démocratisation et de relance économique après la période de dictatures qui a secoué la région.

Les négociations, qui ont duré vingt ans et se sont achevées en 2019, n’ont toutefois pas abouti à un résultat aussi ambitieux que prévu au début des négociations. En effet, à la suite de la relance des années 90 et à l’enthousiasme suscité par la perspective d’une intégration bi-régionale à travers un accord d’association interrégionale, les relations entre le Mercosur et l’Union européenne ont été reléguées à un niveau de priorité dangereusement bas dans l’agenda de l’Union^[61].

Pendant vingt ans, la capacité à conclure des accords concrets et à atteindre les objectifs fixés a été questionnée. Les négociations n’ont pas été faciles et plusieurs défis ont dû être surmontés. En effet, « Les principales pierres d’achoppement observées ont trait aux stratégies de négociation ainsi qu’aux préoccupations de part et d’autre sur les offres d’accès aux marchés »^[62].

De plus, au niveau juridique, les deux organisations présentent des différences fondamentales. Le Mercosur est une organisation d’intégration régionale à caractère imparfait car la création d’une union douanière est incomplète, notamment en raison du phénomène de double encaissement des tarifs de douane. Ainsi, il ne constitue pas un exercice d’intégration régionale au même niveau d’approfondissement que l’Union Européenne. En effet, l’intégration régionale du cône sud a été marquée par la résistance de ses États membres à céder leur souveraineté sur certains aspects. Le Mercosur a dû approfondir son intégration régionale avant de pouvoir agir en tant qu’entité internationale capable de négocier en bloc avec une autre intégration régionale, dont les institutions et le fonctionnement institutionnel et économique sont mieux établis. Même s’il a été créé sur la base du modèle institutionnel et économique de l’Union européenne, il ne s’agit pas d’une intégration économique ayant le même degré d’approfondissement et d’institutionnalisation.

Néanmoins, le caractère imparfait du Mercosur n’est pas un problème actuellement. Étant donné qu’il a toujours été régi par consensus, les États parties du Mercosur sont cohérents avec ces engagements et espèrent continuer avec le processus de signature et ratification de l’accord. En effet, le Mercosur a toujours eu un caractère intergouvernemental, cela signifie que le processus de ratification des traités ne pose pas de difficultés particulières.

Cependant, ce n’est pas le cas de l’Union européenne, dont la procédure repose sur une éventuelle ratification par les parlements des États membres. Cette approche apparaît comme un affaiblissement de son pouvoir de négociation et de son unité en tant qu’entité supranationale. Ainsi, l’Union européenne, qui se distingue par sa logique de supranationalité et son statut d’acteur international unique, fait face à une contestation particulièrement vive de la part de certains de ses États membres en raison du contenu du traité. L’Autriche, la France, la Belgique et les Pays-Bas ont déjà averti qu’ils s’opposeraient à l’entrée en vigueur de l’accord^[63]. En raison du partage de compétences entre l’Union européenne et ses États membres, la ratification de l’accord se trouve dans une impasse.

En ce qui concerne la procédure d’entrée en vigueur des accords internationaux au sein de l’Union européenne, celle-ci est bien plus complexe que dans le cas du Mercosur, en raison de cadres normatifs d’une grande complexité^[64]. L’Union européenne fonctionne sur la base d’un processus de transfert de compétences des États membres vers une entité supranationale, ce qui implique que l’entrée en vigueur des accords conclus par l’organisation internationale suive une procédure spécifique.

Un accord de nouvelle génération, comme l’accord de principe en matière commerciale entre l’Union européenne et le Mercosur, en raison de son contenu innovant, dépasse la compétence exclusive de l’Union européenne^[65]. C’est la raison pour laquelle il devrait être ratifié par tous les parlements des 27 États membres. Or, en conséquence des contestations politiques contre l’accord, l’avancée de la procédure de ratification est incertaine. Ainsi, un processus de vérification juridique et de traduction, qui prend normalement 6 mois, traîne depuis plus de 4 ans, dans l’attente d’un environnement politique propice à la ratification. Depuis son annonce, les contestations et oppositions au sein des blocs économiques sont devenus de plus en plus importantes. Ce qui a provoqué une vague d’annonces de la part des gouvernements et du Parlement européen s’opposant à sa ratification et à son entrée en vigueur « en l’état »^[66].

Toutefois, avec le changement de paradigme politique au Brésil, les parties espèrent trouver un moyen de sortir du nœud politique dans lequel se trouve l’accord. Ainsi, le président argentin Alberto Ángel Fernández au palais présidentiel Casa Rosada en présence d’Ursula von der Leyen^[67] a déclaré que « C’est à nous et à l’Europe de lever les obstacles, et si la volonté politique existe, ce n’est pas si difficile ». En effet, ce qui bloque l’accord selon les Européens concerne les politiques environnementales du pouvoir politique brésilien. Avec la montée au pouvoir du gouvernement de Lula da Silva, l’environnement politique est amené à changer.

Conclusion

Nous avons abordé la situation actuelle de l’accord de principe en matière commerciale entre l’Union européenne et le Mercosur. Ce premier accord de commerce bi régional de l’histoire présente des avancées remarquables dont on peut tirer de nombreuses leçons. Tant sur le plan des négociations que des résultats concrets, une analyse approfondie de cet exercice juridique nous amène à nous demander si ce type de négociations ne pourrait pas être une voie pour faire face au phénomène de « bol de spaghetti » généré par la crise du multilatéralisme actuelle.

Cependant, il est indéniable que l’avenir de cet accord est incertain. Sa future ratification rencontre les mêmes problématiques que la sphère multilatérale, adaptées à un contexte régional. Ce blocage reflète les difficultés actuelles à parvenir à des accords commerciaux dans un contexte marqué par le nationalisme et le protectionnisme croissant.

Il est ainsi crucial de réaliser une analyse des processus de négociation, car cela permet d’évaluer les avancées réalisées dans cet exercice juridique bilatéral entre deux organisations internationales. Malgré les controverses et les obstacles, la promesse de ce qui a été négocié persiste. Les transformations dans la politique interne des pays signataires vers un changement de paradigme politique nous donnent de l’espoir pour surmonter cette crise.

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