Démêler les ACR et l’OMC, un équilibre délicat entre régionalisme et multilatéralisme

Mathilde CLOUTIER, Josuha MORVAN et Ilona MENNINI

Résumé

L’un des principes fondamentaux de l’OMC est la non-discrimination. Les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se sont ainsi engagés, en général, à ne pas favoriser un partenaire commercial par rapport à un autre. Or, les accords commerciaux régionaux (ACR) constituent une exception à cette règle. L’étroite relation entre les ACR et le système commercial multilatéral de l’OMC n’est pas un phénomène nouveau. Au cours des 60 dernières années, et plus particulièrement depuis la fin de la Guerre froide à la fin des années 1980, le nombre d’ACR en vigueur a augmenté de façon exponentielle. Toutefois, certains estiment que le régime commercial libéral pourrait être mis à mal par les gouvernements nationaux qui reviendraient à des mesures protectionnistes, telles que la mise en place de droits de douane unilatéraux, comme les États-Unis l’ont annoncé pour l’acier et l’aluminium ces dernières années. Étant donné le risque de voir la légitimité du libre-échange s’affaiblir en raison de l’incapacité des États à s’accorder sur des enjeux majeurs, il est essentiel que les États poursuivent des politiques ambitieuses en matière d’accords commerciaux, non seulement pour les bénéfices économiques futurs qu’ils promettent, mais aussi pour leur rôle de stabilisateur face à une potentielle escalade des tensions commerciales.

Mots–clés : ACR, OMC, protectionnisme, système multilatéral.

Abstract

One of the fundamental principles of the WTO is non-discrimination. Members of the World Trade Organization (WTO) are generally committed to not favoring one trading partner over another. Regional Trade Agreements (RTAs) are an exception to this rule. The close relationship between RTAs and the WTO multilateral trading system is not a new phenomenon. Over the past 60 years, and particularly since the end of the Cold War in the late 1980s, the number of RTAs in force has grown exponentially. However, some believe that the liberal trade regime could be undermined by national governments reverting to protectionist measures, such as the introduction of unilateral tariffs, as the USA has announced for steel and aluminum in recent years. Bearing in mind that the legitimacy of free trade may be weakened by the inability of states to agree on issues, it is imperative that states pursue ambitious trade agreement policies not just for the expected future economic benefits, but for their role in the event of widespread trade escalation.

Keywords: RTA, WTO, protectionism, multilateral system.

   

En 2001, le Communiqué ministériel de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) concluait que « les accords commerciaux préférentiels compatibles avec les règles de l’OMC [pouvaient] compléter, mais ne sauraient remplacer les règles multilatérales cohérentes et la libéralisation multilatérale progressive » ^[1]. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, le système commercial multilatéral est apparu aux yeux des États comme la solution pour maintenir une paix durable. Cette idée a abouti à la signature de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)^[2].

Par la suite, le système multilatéral de l’OMC a pendant longtemps été considéré comme le meilleur système de régulation du commerce international. Cependant, de nombreuses défaillances, notamment au niveau des négociations, ont démontré la difficulté des États à trouver des accords au niveau multilatéral. C’est avec l’échec du cycle de Doha en 2001 que certains membres de l’OMC, notamment l’UE, se sont tournés vers la négociation d’accords commerciaux régionaux, d’où la multiplication des ACR.

En décembre 2023, l’OMC enregistre 361 ACR en vigueur^[3]. Ce phénomène ne peut donc pas être ignoré et montre l’intérêt grandissant des États pour ce type d’accords. Cela conduit inévitablement à la question de leur imbrication avec le système multilatéral : les ACR sont-ils un obstacle au commerce multilatéral ? L’augmentation considérable des ACR a eu pour conséquences d’entraîner de nouvelles problématiques pour le commerce international, telles que l’augmentation de l’incohérence, l’accentuation de la fragmentation du système commercial multilatéral. Il faut reconnaître cependant que ces derniers n’ont pas engendré que des difficultés et peuvent même servir de tremplin pour résoudre les crises du multilatéralisme, que ce soit par leur contenu normatif approfondi ou par leur cadre de négociation facilité. In fine, l’augmentation exponentielle des ACR illustre la nécessité de symbiose entre ces accords et l’OMC.

Cet article étudiera, dans un premier temps, l’impact négatif de la prolifération des ACR sur les relations commerciales (1), puis, dans un second temps, la volonté d’une complémentarité entre ACR et OMC bénéfique au commerce (2).

1. L’impact négatif de l’augmentation des ACR sur les relations commerciales

Durant ces dernières années, il a été possible d’observer une multiplication importante de l’adoption d’ACR entre les États^[4]. Toutefois, cette augmentation engendre aussi un impact négatif sur le commerce international ^[5]. Cet impact s’articule notamment autour d’une absence de cohérence aussi bien entre les ACR, qu’au sein même de ceux-ci (1.1). Mais il est également possible de noter la survenance de cet impact par l’apparition d’une forme de protectionnisme par le biais des ACR (1.2).

1.1. Une absence effective de cohérence

L’existence même des ACR engendre une absence de cohérence entre les régimes juridiques qui y sont insérés. En effet, il est possible d’observer une hétérogénéité des réglementations aussi bien entre les ACR qu’à l’intérieur même de ceux-ci (1.1.1). Cela s’étend également aux possibilités de recours, ce qui peut alors engendrer des désaccords entre les juridictions des ACR et de l’OMC (1.1.2).

1.1.1. L’hétérogénéité de la réglementation produite par les ACR

Aujourd’hui les ACR sont particulièrement prolifiques au niveau international et viennent encadrer une grande partie des échanges entre les États. Il n’est pas rare qu’une même entité soit partie à plusieurs ACR simultanément, avec des pays différen ts^[6]. C’est par exemple le cas de l’Union européenne qui a signé l’AECG avec le Canada, mais qui est également partie aux accords de libre‑échange avec le Japon^[7], avec Singapour^[8] et avec plusieurs autres pays. Le Canada, lui-même, est signataire de 13 accords de libre-échange avec 65 pays, dont l’AECG et le PTPGP. Ce dernier est signé entre le Canada et des pays de l’Indo-Pacifique, ce qui inclut Singapour et le Japon. Cette grande quantité d’accords entraîne en conséquence une grande diversité de régimes juridiques. Bien qu’il puisse exister des points communs dans ses accords, il n’en demeure pas moins que des différences existent au sein des normes qui y sont introduites. Cette multiplicité peut notamment s’expliquer par le fait que chaque État souhaite faire valoir ses propres intérêts au sein de l’accord. Toutefois, les trop grandes distinctions de régimes juridiques, accentué es par la prolifération importante des ACR, entraînent également une complexification des relations commerciales internationales^[9]. Cela engendre une explosion des ACR hétérogènes sur la scène internationale, nécessitant alors un vrai travail de démêlage pour appliquer un accord sans faire défaut à un autre. L’économiste Jadish Bhagwatti a appelé ce phénomène d’explosion des ACR hétérogènes le bol de spaghetti^[10].

Cette théorie du bol de spaghetti s’incarne au travers du nombre important de règles d’origine au sein des ACR^[11]. Les règles d’origines sont des règles qui permettent de déterminer l’origine d’un produit, afin de décider si ce produit peut bénéficier du tarif préférentiel accordé dans l’ACR où elles sont insérées^[12]. En effet, un ACR est signé entre deux ou plusieurs États membres qui s’entendent notamment pour accorder aux produits qui proviennent de ces États un traitement particulier. Ainsi, si le produit n’est pas originaire d’un des États membres, il ne peut pas bénéficier du tarif préférentiel. Un exemple de règle d’origine peut être observé à l’article 2 du Protocole sur les règles d’origine de l’AECG qui dispose qu’il faut que le produit réponde à une des trois conditions alternatives selon qu’il soit obtenu directement sur le territoire d’une partie, confectionné par des matériaux issus du territoire d’un État partie à l’accord ou qu’il réponde aux règles d’origine spécifique. Si ces règles, notamment les règles d’origine spécifiques, peuvent apparaître de prime abord difficiles à cerner, cela est d’autant plus compliqué lorsque les règles d’origine ne sont pas harmonisées entre les ACR^[13]. Prenons l’exemple des règles d’origines spécifiques du PTPGP et de l’AECG portant sur les produits classés au chapitre 7 du système harmonisé. Les règles d’origines spécifiques de ce chapitre prévoient de déterminer l’origine d’un produit selon son changement de ligne. Il semble donc y avoir un point commun. Toutefois, l’AECG impose, en plus du critère de changement de ligne, de prendre en compte des critères supplémentaires. Pour deux mêmes produits, il apparaît qu’une entreprise canadienne devra analyser avec précision selon l’État avec qui elle va traiter. Cela pourrait alors représenter un obstacle aux relations commerciales en raison d’une absence de sécurité juridique et de prévisibilité du droit^[14].

La différence est également observée au sein des accords même, en particulier ceux qui comptent un grand nombre de membres, comme le PTPGP, qui réunit 11 parties. Ainsi, au sein du PTPGP, il est possible d’observer, par exemple, dans le chapitre 2, des mesures proprement applicables à chaque État membre. De même, les annexes prévoient des règles différentes. Un autre exemple concerne l’ACEUM, dont l’annexe 2-C du Chapitre 2 prévoit des règles spécifiques qui ne s’appliquent qu’entre les États-Unis et le Mexique. Le contenu même des accords n’échappe donc pas à l’hétérogénéité.

En somme, l’augmentation des ACR ces dernières années entraîne une hétérogénéité importante des règles, ce qui empêche l’uniformisation des régimes juridiques. Cela a un impact direct sur le commerce international, qui se retrouve en proie à des règles et interprétations variées selon l’ACR en question^[15]. L’impact se fait également sentir sur les États, qui doivent se conformer à des règles différentes pour leur propre marché.

1.1.2. Le risque de conflits entre les juridictions des ACR et de l’OMC

Chaque ACR contient en général un ou plusieurs chapitres relatifs aux règlements des différends. De prime abord, ces chapitres ne semblent pas poser de problème, car une différence d’interprétation entre deux accords contenant des normes différentes n’est pas en soi un problème sur le plan juridictionnel. Pourtant, un conflit peut naître lorsque les États parties à un ACR sont également Membres de l’OMC. Il se peut que, dans le cadre d’un différend résultant d’un ACR, les Parties qui sont également membres de l’OMC se tournent vers cette institution pour résoudre leur litige, si cette possibilité existe^[16]. Il y aurait alors un risque de conflit dans l’interprétation des normes, ce qui pourrait affecter la solution finale de ce litige^[17]. Le juriste Klaus Bodemer avait d’ailleurs considéré que la détermination de solutions différentes à des questions similaires soulevées dans un même accord pouvait survenir en raison de l’existence du système de règlement des différends au sein de l’OMC^[18].

Dans la plupart des ACR, les États ont la possibilité de choisir entre le mécanisme de règlement des différends à l’OMC ou d’autres mécanismes de règlement des différends prévus dans l’accord. Il est possible de citer comme exemple l’article 31.3 de l’ACEUM ou l’article 1 du Protocole d’Olivos qui régit le règlement des différends au sein du MERCOSUR^[19]. Il apparaît donc que, pour éviter qu’une solution différente puisse être donnée pour un même litige, il faut pouvoir limiter le choix des parties^[20]. Toutefois, même en présence d’une telle limitation, un problème peut survenir lorsque le Groupe spécial formé à l’OMC se déclare compétent en dépit d‘une précédente procédure devant un autre mécanisme de règlement des différends. Ce problème a été relevé par la juriste Laurence Dubin^[21]. Dans cette affaire, une première procédure avait été entamée devant le tribunal arbitral du MERCOSUR. À la fin de celle-ci, le Brésil avait été débouté. Malgré la solution rendue, le Brésil a quand même ouvert, par la suite, une procédure devant le système de règlement des différends de l’OMC pour le même litige. L’Argentine se défendit en faisant valoir que le litige avait déjà été solutionné lors d’une précédente procédure. De même, il était prévu dans le Protocole d’Olivos une clause d’exclusion qui indique qu’une fois l’instance choisie, il n’est plus possible de soulever le même litige devant une autre instance. Pourtant, l’argumentaire de l’Argentine ne fut pas retenu par les membres du Groupe spécial^[22]. En l’espèce, bien qu’il ne soit pas ici question d’un accord de libre-échange, mais d’un accord d’intégration économique, cet exemple démontre bien que les limitations qui peuvent être prévues dans les accords ont leurs propres limites. Cela pourrait représenter un obstacle aux relations commerciales en raison d’une absence de prévisibilité.

En outre, un problème peut également survenir dans l’interprétation des normes, même dans le cas où il n’est pas question d’un même litige. Un tel problème a de nouveau été relevé par la juriste Dubin^[23] au travers de deux décisions. La première décision a été rendue par un Groupe spécial au sein de l’OMC et la seconde par le tribunal arbitral du MERCOSUR. Les deux décisions concernaient la possibilité pour une partie au MERCOSUR de prendre des mesures de sauvegardes par rapport à l’interprétation de l’article XXIV du GATT. Dans le cadre de l’OMC, le Groupe spécial avait rejeté l’interprétation de l’article XXIV qui a été avancé par l’Argentine. Il avait considéré que, même si l’article n’habilite pas expressément les parties à pouvoir recourir à des mesures de sauvegardes, il ne leur interdit pas non plus la possibilité de le faire. L’interprétation de l’article n’empêche donc pas l’Argentine d’appliquer des mesures de sauvegardes à d’autres États parties du MERCOSUR^[24]. Par la suite, dans le cadre d’un litige devant le tribunal du MERCOSUR, l’Argentine a repris l’interprétation présentée par le Groupe spécial. Toutefois, celle-ci a été rejetée par le tribunal. Celui-ci a considéré que les mesures de sauvegarde n’étant pas prévues dans l’article XXIV, l’Argentine ne peut appliquer de telles mesures dans ses échanges avec un autre État partie du MERCOSUR. Pour un même domaine et un même article, deux interprétations différentes avaient donc été apportées en même pas un an entre les deux affaires.

Ainsi, un risque de conflit dans l’interprétation des normes entre les juridictions de l’OMC et celles des ACR persiste.

1.2. L’apparition d’une forme de protectionnisme

Avec la création de l’OMC en 1995, une vision pyramidale de la structure du système commercial international a placé le multilatéralisme au sommet, suivi du régionalisme au centre et à la base de la structure, les politiques commerciales et économiques nationales de chaque État membre^[25]. Or, dans la récente décennie, cette règle fut chamboulée avec la prolifération des ACR agissant à titre de modus operandi pour la libéralisation du commerce^[26]. Le revers de la médaille peut désormais être observé, car de nombreux États, face à cette ouverture de marché, ont maintenant recours à des mesures protectionnistes, notamment afin de concilier leurs intérêts nationaux dans un premier temps. Ce protectionnisme occasionné par les conjonctures du système commercial international a également pour effet la création de discrimination entre les acteurs prenant part à l’OMC et ceux du spectre du régionalisme.

1.2.1. La difficulté de concilier les intérêts de chaque État

Tout d’abord, les États se tournent vers les accords commerciaux régionaux afin de discuter d’enjeux qu’ils partagent. Ils désirent encadrer les marches à suivre concernant cette vision commune en inscrivant des règles au sein d’accords. Les ACR sont le parfait véhicule afin de conduire tant à la création de commerce qu’au détournement de commerce ^[27]. L’idéal est la création de commerce par un simple avantage comparatif. Or, lorsque les États se retournent vers les ACR afin de discuter de leurs intérêts, il y a un fort risque de détournement des échanges si, en raison de l’ACR, les membres délaissent la production à faible coût dans le reste du monde et importent davantage de produits provenant de producteurs à coût plus élevé dans les pays partenaires^[28]. Concrètement, « lorsque l’effet de distorsion des échanges est prédominant, l’un au moins des pays membres est forcément lésé, les deux combinés subissent un préjudice net, et il y a préjudice pour le monde extérieur et pour le monde en général »^[29]. À titre d’exemple, le Partenariat économique régional global (RCEP) constitue le plus grand bloc de libre-échange au monde avec 30 % de la population mondiale et 30 % du PIB mondial^[30]. Plusieurs se félicitent de cet accord, puisqu’il rend compte d’une certaine centralité dans la région au lieu d’avoir pris la décision de se rallier avec l’un des pôles d’alliance – soit la Chine ou les États-Unis. Le RCEP permet également aux signataires de s’aligner sur les enjeux en Asie-Pacifique et d’appréhender les défis communs de la région. Le RCEP est unique lorsque comparé à l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM)^[31] ou à l’Accord économique et commercial global (AECG) ^[32], du fait que ces deux ACR comportent moins d’acteurs et les acteurs sont davantage du même spectre politique. En effet, le stéréotype de l’ACR est qu’il vise souvent à établir des alliances stratégiques ou politiques plutôt que de libéraliser les échanges^[33]. Or, cette affirmation ne doit pas être généralisée. Finalement, sans réelle surveillance, le régionalisme pourrait déboucher sur un monde commercial à trois blocs (États-Unis, Europe et Asie) et sur des guerres commerciales transatlantiques potentielles^[34]. C’est pourquoi il faut surveiller la multiplication de ces ACR de près car, contrairement au multilatéralisme, ici les États ne sont pas liés aux mêmes règles. Aujourd’hui, les pressions protectionnistes sur les ACR sont bien réelles. En concluant des accords avec des pays aux vues similaires, les États visent très probablement, avant tout, à protéger leurs marchés. Cet appui marqué pour les ACR est, entre autres, le résultat du cycle de Doha pour le développement de l’Organisation mondiale du commerce qui est au point mort ^[35]. En effet, les ACR sont devenus un instrument de plus en plus populaire pour favoriser les objectifs de chaque État ainsi que la coopération et l’intégration économique internationales^[36].

La renégociation de l’ALÉNA illustre des prémisses d’un ACR qui a pour but de gérer le commerce entre des États et non pas de libéraliser le marché^[37]. Cette dynamique est à garder à l’œil pour la création future d’ACR. Les États-Unis et le Royaume-Uni ont par ailleurs de très bons antécédents à ce sujet. Ils ont été les précurseurs après la Seconde Guerre mondiale afin d’encourager le système multilatéral et la création du GATT ^[38]. Le GATT suivi de l’OMC aura permis en plus de soixante ans de réglementer le commerce des marchandises sur un éventail de sujet allant jusqu’au commerce des services, aux obstacles techniques au commerce, à l’investissement, aux mesures sanitaires et phytosanitaires^[39] et à la propriété intellectuelle^[40], pour ne nommer que ceux-ci. Or, ces deux États, quoique partisans de ce système à une époque, ont exprimé leur mécontentement et, en 2016, ils ont tous deux pris des décisions qui auront des impacts sur le multilatéralisme. D’une part, le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne et d’autre part, les États-Unis ont élu un grand supporteur du « Make America Great Again », Donald Trump^[41]. Ce qui n’est que la pointe de l’iceberg sert à renforcer l’argument des États qui signent des ACR entre eux afin de voir des résultats sur les sujets qui leur tiennent à cœur. À titre d’exemple, l’AECG, en plus d’aborder les enjeux reconnus de la scène multilatérale, introduit des chapitres et des dispositions qui représentent les intérêts du Canada et des pays de l’UE ^[42]. Le Canada et l’Union européenne ont pris soin de rédiger un accord complet qui inclut des chapitres sur des enjeux qui peinent à être abordé sur la scène internationale. Le chapitre 24 sur l’environnement et le commerce, bien qu’orienté sous forme de volonté, permet à ces États de démontrer leurs intérêts et de le montrer à l’échelle multilatérale^[43]. À titre d’exemple, l’article 24.2 de l’AECG mentionne que les parties soulignent « qu’une coopération accrue aux fins de la protection et de la conservation de l’environnement a les effets bénéfiques suivants »^[44], voire favorise le développement durable et compléter les objectifs du présent accord. En rédigeant des accords entre des likeminded, les États ont trouvé un moyen de faire avancer des sujets d’importances capitales et l’AECG est un bon exemple.

Sans un soutien multilatéral, le régionalisme pourrait devenir plus vulnérable à la désintégration. Les ACR risquent alors de perdre en intégration et de favoriser des mesures protectionnistes discriminant les non-membres. Il ne s’agit pas de choisir entre régionalisme et multilatéralisme, mais de promouvoir l’intégration contre la désintégration. Dans un contexte de conflits croissants, il est essentiel de revitaliser le multilatéralisme pour renforcer et compléter les ACR^[45].

1.2.2. La création d’une discrimination entre les États

L’article XXIV (4) du GATT reconnaît qu’il est souhaitable « d’augmenter la liberté́ du commerce en développant, par le moyen d’accords librement conclus, une intégration plus étroite des économies des pays participants à de tels accords »^[46]. En ce sens, l’objectif de cet article est d’encourager les États à créer des rapprochements entre voisins et non pas de nuire à leurs éventuels rattachements économiques^[47]. Or, avec les années, le nombre d’accords a augmenté de façon exponentielle. Leur variété est tout autant frappante du fait, entre autres, de la nomenclature de l’article XXIV du GATT^[48]. Ainsi, ces règles du jeu ont laissé carte blanche aux États, ce qui a créé aujourd’hui un jeu à plusieurs niveaux, difficiles à saisir^[49]. Ce jeu requiert des États, s’ils veulent participer, de se munir de moyens et de normes leur permettant d’être à jour. Christian Deblock évoque la faiblesse des règles qui entourent les accords ainsi que la dynamique de l’économie mondiale qui a refaçonné la diplomatie commerciale^[50].

Partant, cette discrimination se matérialise sous plusieurs formes et il est clair que des préférences accordées à certains pays aboutiront à une discrimination à l’égard d’autres pays, et ce, même en présence de l’Article XXIV du GATT^[51]. Un grand stéréotype porte sur le fait que les États en développements ou peu développés ne font pas partie du « jeu » et sont laissés pour compte, et ce, même si le GATT a été fondé sur le principe de la non-discrimination^[52]. Or, Abhinav Surana, dément ce cliché et dresse des exemples concrets qui expliquent cette discrimination. Elle mentionne que certains pays sont inévitablement exclus des ACR ; soit parce qu’ils ne sont pas favorisés politiquement, soit parce qu’ils n’ont pas les moyens de supporter les coûts de nombreuses négociations distinctes ou parce que le voisinage n’est pas ouvert à ce genre de pratique^[53]. Ces États laissés pour compte sont très divers, allant de la Bolivie à l’Inde, la Mongolie et le Pakistan. Ces États ne bénéficient pas de la même proximité aux États-Unis ou à l’Union européenne que le Chili, le Mexique ou la Jordanie, et voient inévitablement leurs échanges diminuer lorsque de nouveaux accords bilatéraux sont signés^[54].

Puis, l’effet du bandwagon connu des relations internationales impose un seuil à tous les États qui souhaitent participer au commerce international, ce qui entraine des discriminations entre les États. En effet, de nombreux économistes mentionnent la transition des États-Unis et de l’Union européenne, entre autres, vers le développement économique régional plutôt que multilatéral cette dernière décennie comme catalyseur de nouvelles normes^[55]. Concrètement, de nouveaux pays développés d’influence s’engagent de plus en plus avec des pays en développement sur le plan régional^[56]. Comme le mentionne Parthapratim Pal, cela a eu pour effet d’inciter plusieurs pays en développement à chercher à participer aux ACR avec ces pays développés, puisqu’ils voyaient en ces accords une nécessité défensive contre une éventuelle exclusion de ces marchés^[57]. À titre d’exemple, un pays en développement sera plus enclin et motivé à conclure un accord avec un pays tel que les États-Unis, pays développé particulièrement fort, si d’autres pays avec lesquels il est en concurrence pour approvisionner le pays développé ont déjà un ACR avec le pays développé. Ainsi, aucun État ne veut être laissé à l’écart, ce qui crée un effet d’entrainement.

Par ailleurs, le risque de discrimination n’échappe pas aux États du « Sud global », voire les pays d’Afrique. Dans les dernières décennies, nombreux ont été les partenariats économiques avec cette région, ce qui facilite la transformation économique, le financement de projet ainsi que le transfert de connaissance, notamment dans le domaine de la technologie dans cette région^[58]. L’auteur mentionne qu’il relève donc aux États africains de prendre les mesures appropriées afin que leurs nouvelles relations économiques avec les grands pays en développement, tels la Chine, l’Inde et le Brésil, aient pour réelle finalité une diversification de l’économie et non la multiplication du schéma connu des accords « Nord-Sud », majoritairement connus pour l’exportation de matières premières d’une part et d’autre part, l’importation de produits manufacturés^[59]. En clair, plutôt que de promouvoir un authentique libre-échange, les ACR peuvent être considérés comme des instruments privilégiant un commerce régulé avec une part importante de protectionnisme pour sauvegarder les intérêts nationaux^[60].

2. La volonté d’une complémentarité entre ACR et OMC bénéfique au commerce

Malgré les nouveaux enjeux que soulèvent les ACR, ces derniers ne sont pas en complète opposition par rapport au système multilatéral. Les ACR permettent, par certains aspects, de surmonter les crises de l’OMC (2.1), et affichent une volonté d’être compatible avec le système multilatéral (2.2).

2.1. Surmonter la crise de l’OMC grâce aux Accords commerciaux régionaux

Les ACR présentent une réelle utilité s’agissant des questions sensibles bloquées au sein de l’OMC, notamment l’environnement, car ils permettent de les approfondir (2.1.1). De plus, ces accords offrent un cadre de négociation efficace (2.1.2).

2.1.1. L’approfondissement de certaines thématiques bloquées au sein de l’OMC

Comme l’a mis en lumière le président Juncker dans son discours sur l’état de l’UE en 2017, « le commerce, c’est l’exportation de nos normes sociales et environnementales »^[61]. Certaines thématiques, comme celles de l’environnement, sont au cœur des préoccupations actuelles et sont sujets de débats au sein de structure telles que l’UE. L’idée soutenue est que la libéralisation des échanges pourrait même permettre d’apporter des ressources à la protection de l’environnement, par exemple ^[62].

Dès l’origine du système commercial multilatéral, la question des valeurs non marchandes a été centrale. La volonté des parties au GATT de conserver une marge de manœuvre dans leur politique nationale en a fait une problématique de premier plan. Cette inquiétude a abouti à prendre en compte les valeurs non marchandes sous le prisme des exceptions ^[63]. Il s’agit notamment de celles prévues à l’article XX du GATT de 1947 qui permettent aux membres de prendre des mesures incompatibles aux du GATT, mais nécessaires à la protection de la moralité publique, de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou encore la préservation des végétaux^[64]. Cependant, certaines valeurs non marchandes, comme la protection de l’environnement, ne font pas l’objet d’un consensus au sein de l’OMC en tant qu’exceptions. L’une des illustrations de cette problématique est la négociation de l’accord plurilatéral spécifique sur les biens et les services environnementaux entre dix-huit membres de l’OMC, qui, depuis 2014, n’a pas enregistré de résultats significatifs, illustrant le blocage du cycle de Doha^[65].

C’est pourquoi un nombre important d’États se sont tournés vers les ACR. En effet, ces accords permettent notamment de créer des forums d’échange et de coopération sur les valeurs non marchandes. En ce qui concerne l’environnement, les ACR consacrent des chapitres entiers sur la question et prévoient notamment des normes dites de coopération en matière environnementale, des mécanismes de consultation, et de facilitation des échanges de renseignements^[66]. Par exemple, l’AECG prévoit un chapitre 24 consacré à l’articulation du commerce et de l’environnement. Dans son article 24.7, il dispose que chaque Partie « encourage le débat public avec les acteurs non étatiques, et entre ceux-ci, en ce qui concerne l’élaboration et la définition de politiques qui pourraient mener à l’adoption par ses autorités publiques de normes du droit de l’environnement »^[67]. Un grand nombre d’ACR contiennent également « des dispositions empêchant l’assouplissement des lois environnementales nationales et l’application de ces lois »^[68]. Pour reprendre l’exemple de l’AECG, celui-ci prévoit dans son article 24.5 le maintien des niveaux de protection en disposant que les Parties « reconnaissent qu’il ne convient pas de stimuler le commerce ou l’investissement par l’affaiblissement ou la réduction des niveaux de protection prévus par leur droit de l’environnement ». Il prévoit également dans son article 24.3 le droit de réglementer des Parties en matière environnementale et encourage les Parties « à faire en sorte que cette législation et ces politiques assurent et encouragent des niveaux élevés de protection de l’environnement ». Les États-Unis sont allés plus loin et ont intégré des mécanismes de règlement des différends en matière sociale, mais aussi environnementale dans les accords de libre-échange^[69]. L’accord de libre-échange entre les États-Unis et la Corée du Sud (Korus FTA), entré en vigueur en 2012, en est un bon exemple. Dans le cadre du mécanisme de règlements des différends en matière de travail et d’environnement, des représailles commerciales sont possibles^[70]. En effet, l’accord prévoit que les Parties doivent d’abord engager des consultations, et si celles-ci ne résolvent pas le différend, il prévoit un règlement formel avec l’établissement d’un groupe spécial. Ainsi, les ACR vont au-delà de la technique de l’exception pour prendre en compte des enjeux actuels tels que l’environnement. Ces derniers envisagent la réglementation environnementale comme une obligation et non plus comme une exception au commerce, ce qui change radicalement la vision de ces enjeux et permet d’aller plus loin dans leurs dispositions, qui encouragent la coopération et le développement d’un niveau élevé de protection. Le blocage au sein de l’OMC est appréhendé par les ACR.

2.1.2. La création de cadres de négociation efficace

Les États emploient les ACR à diverses fins. L’une d’entre elles sert de forum de discussion sur des enjeux précurseurs. À titre d’exemple, le commerce électronique est un sujet de plus en plus discuté au sein de l’OMC. Depuis 2017, aux suites de la 11e conférence ministérielle, des Membres de l’OMC ont convenu d’engager des travaux préparatoires sur le commerce électronique liés au commerce international^[71]. À ce jour, aucun accord n’a vu le jour, même si les 76 membres de l’initiative conjointe sur le commerce électronique ont convenu en 2019 de s’efforcer « d’obtenir un résultat de haut niveau qui s’appuie sur les Accords et cadres existants de l’OMC avec la participation du plus grand nombre possible de Membres de l’Organisation »^[72]. Face à ce manque d’uniformisation sur le plan multilatéral, les États se retournent vers les ACR et dédient des chapitres complets sur le commerce électronique, qui comportent notamment des articles sur la protection des renseignements personnels et le transfert transfrontière de renseignements par voie électronique^[73]. Par ailleurs, le PTPGP et l’ACEUM ont intégré des articles si similaires qu’ils adoptent le même numéro d’article pour le même sujet. C’est à croire qu’une nouvelle norme sur la matière a été créée de toutes pièces, et ce dans le cadre des ACR. Il n’est pas surprenant d’apprendre que le groupe de travail à l’OMC sur le commerce électronique s’inspire de ces articles déjà entrés en vigueur afin de rédiger un accord-cadre de l’OMC en la matière.

2.2. La volonté d’une compatibilité des ACR avec le système multilatéral de l’OMC

Au-delà d’apporter des solutions innovantes à des enjeux soumis à un blocage persistant au sein de l’OMC, les ACR recherchent une compatibilité de leurs dispositions avec les normes de l’OMC. Ces derniers rappellent les réglementations de l’OMC (2.2.1) et apportent une vision multilatérale (2.2.2).

2.2.1. L’existence de renvoi dans les ACR aux réglementations de l’OMC

Dans l’affaire États-Unis – Essence, première affaire relative à l’environnement soumise à l’Organe d’appel, celui-ci explique que « Les membres de l’OMC dispose d’une large autonomie pour déterminer leurs propres politiques d‘environnement […] cette autonomie n’est limitée que par la nécessité de respecter les dispositions de l’Accord général et des autres accords visés »^[74]. Les ACR cherchent à renvoyer aux règlementations de l’OMC afin que les politiques développées, notamment environnementales, soient considérées comme respectant le droit de l’OMC.

En effet, en matière d’environnement, certaines de leurs dispositions adoptent l’approche des Accords de l’OMC, notamment en rappelant dans leur préambule la nécessité de préserver l’environnement et rappelle l’importance de respecter les objectifs de développement durable^[75]. C’est le cas de l’AECG, dans lequel les parties réaffirment « leur engagement à promouvoir le développement durable et le développement du commerce international de manière à contribuer aux dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable »^[76]. Certains ACR prévoient également des clauses d’exceptions générales assez similaires à celles prévues par l’article XX du GATT. D’autres renvoient de manière plus explicite aux réglementations de l’OMC en intégrant directement les exceptions générales de l’article XX du GATT^[77]. L’Accord de libre‑échange avec la Corée du Sud (ALECS) intègre l’article XX du GATT dans son article 2.15 (1). Cet accord rappelle également l’interdiction de mesures plus restrictives que nécessaire dans son article 4.9.

D’autres accords vont plus loin en précisant la liste de l’article XX du GATT. Par exemple, l’article 28.3 de l’AECG indique que la lettre b) de la liste englobe les mesures environnementales. Il indique également que la lettre (g) s’applique aux mesures pour la conservation des ressources naturelles épuisables, qu’elles soient biologiques ou non. Il y a une volonté au sein des ACR « d’assurer une coordination de leurs dispositions avec des normes environnementales extérieures »^[78]. L’Organe d’appel avait d’ailleurs souligné dans l’affaire États-Unis – Essence que certaines expressions comme « ressources naturelles épuisables » avaient été façonnées il y a plus de cinquante ans et que, par conséquent, elles doivent être analysées à la lumière des préoccupations actuelles de la communauté des nations^[79].

Ainsi, les ACR opèrent un réel effort de mise en coordination de leurs dispositions avec les règlements de l’OMC, par le biais de la formulation de leur préambule ou de leurs dispositions relatives aux exceptions générales.

2.2.2. La mise en place d’une vision multilatérale au sein des ACR

Comme il a été possible de l’observer, les ACR ont par principe une portée régionaliste. Toutefois, certaines dispositions des ACR semblent démontrer une vision multilatérale dans leur application. C’est notamment le cas pour les dispositions relatives au commerce de service ou lorsqu’il est question des pratiques anticoncurrentielles qui peuvent difficilement être appliquées de manière préférentielle^[80]. De même, certains accords, comme l’AECG, prévoient explicitement la nécessité de coopérer à un niveau plus important que le simple bilatéralisme ^[81]. Dans le cadre de ces dispositions, le régionalisme semble s’étendre alors vers une forme de multilatéralisme s’inscrivant comme une continuité des objectifs de l’OMC. Cela permet alors de faire bénéficier, à des États qui ne seraient pas parties aux accords, des engagements prévus au sein de ces accords^[82].

Ainsi, premièrement, une forme de multilatéralisation semble s’incarner de facto^[83] en raison de la difficulté que cela peut être d’appliquer certaines normes de manière préférentielle à un ou plusieurs États. Cela est le cas dans le domaine du commerce de service. En effet, dans ce type de commerce, il n’est pas question d’un produit. Ce commerce régi principalement l’action des fournisseurs et des consommateurs. C’est la juriste Laurence Dubin qui a énoncé cette interprétation en donnant comme exemple qu’encadrer la législation nationale peut apparaître comme entrainant des effets également pour les États tiers aux Parties de l’accord. Par exemple, lorsqu’un État doit modifier sa législation nationale pour se conformer aux exigences environnementales prévues dans un ACR, il apparaît difficile de faire une préférence entre les fournisseurs originaires d’un État partie à l’accord et ceux originaires d’un État tiers^[84].

Deuxièmement, il apparaît que certains ACR prévoient explicitement l’objectif d’une vision multilatérale au sein de leur disposition. Cette particularité se retrouve notamment au sein de l’AECG qui encourage la coopération multilatérale en matière de réglementation. Cette disposition se retrouve à l’article 21.2 (3) du chapitre 21 de l’accord et dispose que les Parties s’efforcent d’étendre la coopération en matière de réglementation à d’autres partenaires internationaux. Cette multilatéralisation pourrait permettre de faire bénéficier à des États en développement de réglementation particulièrement intéressante car certains États ne disposent pas toujours de moyen pour négocier des accords importants avec d’autres États plus développés^[85].

Cette multilatéralisation fait tout de même l’objet de critique. Jagdish Bhagwati vient notamment comparer cette multilatéralisation à des termites du système multilatéral^[86]. Toutefois, une telle vision peut être relativisée au regard des résultats obtenus. En effet, ce phénomène a déjà permis que des normes à l’origine bilatérale, ou des actes résultants de ces normes, soient multilatéralisées au sein d’accord de l’OMC. Prenons par exemple l’Accord de l’OMC sur les technologies de l’information. Celui-ci a pu évoluer par la multilatéralisation des engagements de libéralisation introduits au sein des ACR^[87].

En somme, tout en demeurant par essence régionalistes, certaines dispositions au sein d’ACR comme l’AECG peuvent s’étendre au niveau multilatéral, ce qui peut être considéré comme une évolution intéressante du régionalisme qui s’inscrit comme ayant un lien particulièrement profond avec le multilatéralisme. Par la conclusion d’accords, les États peuvent s’entendre pour multilatéraliser leurs engagements et même, à toutes fins utiles, parvenir à le faire dans le champ d’application de l’OMC.

Conclusion

En somme, il apparaît que les ACR, pris dans leur singularité, peuvent engendrer des difficultés au sein du commerce multilatéral. En effet, l’augmentation actuelle de ce type d’accords engendre une normativité particulièrement importante, ainsi qu’un accroissement des voies de recours possibles^[88]. Cela est préjudiciable pour la sécurité et la prévisibilité de ce droit qui est censé régir un domaine particulièrement fluctuant comme le commerce. De même, ces accords engendrent une forme de protectionnisme. Au même titre que le Grinch qui semble tout mettre en place pour mettre à mal les fêtes de Noël, les ACR peuvent représenter le méchant du conte relatif au commerce multilatéral. Néanmoins, on ne peut ignorer les avancées majeures qui ont été permises par le biais de ces accords, notamment au niveau de l’environnement et du commerce électronique, face à la paralysie de l’OMC. En réunissant un nombre moins important d’États qui ont des visions relativement similaires du commerce, les ACR permettent de constituer des cadres de négociations efficaces. Par la suite, ces mêmes États qui se sont déjà entendus peuvent se rendre aux négociations de l’OMC. De surcroît, certains accords vont même plus loin en tentant de multilatéraliser leur disposition, ce qui peut représenter un atout non négligeable pour le commerce et permettre de pallier les défauts des ACR dans leur application singulière. Ainsi, aux mêmes titres que le Grinch qui voulait mettre à mal Noël parce qu’il se sentait seul, mais qui finalement l’a sauvé avec l’aide des Chous, les ACR accompagner du multilatéralisme de l’OMC peuvent sauver la magie du commerce multilatéral qui permet alors d’engendrer de multiples bénéfices dans plusieurs secteurs que ce soit l’environnement ou le commerce électronique. Les ACR, pris à eux seuls, peuvent représenter des obstacles, mais, en symbiose avec le multilatéralisme, ils représentent des outils particulièrement performants.

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