Défis et perspectives pour parfaire l’intégration économique de l’Afrique

François Junior EZE’E ATANGANA MBALLA

Résumé

La Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) se présente comme une avancée majeure comparativement à tous les processus intégrationnistes qui ont eu cours en Afrique à ce jour. De par le potentiel économico-commercial qu’on lui reconnaît, sa couverture géographique, le périmètre des matières qu’elle régit et l’aménagement de dispositifs singuliers, notamment au plan juridique, la ZLECAf offre des opportunités pour l’intégration économique de l’Afrique à nulle autre pareilles. Cependant, son talon d’Achille semble résider dans son mécanisme de règlement des différends. Malgré la volonté des États membres d’innover en dotant la ZLECAf d’un mécanisme hybride qui capitalise à la fois les meilleurs procédés de résolution des différends en matière de commerce international, et qui intègre les préférences et particularités africaines pour l’extinction des litiges, aux plans conceptuel et opérationnel, la ZLECAf souffre de quelques infirmités. En plus des chevauchements juridiques et fonctionnels, ainsi que des conflits de juridiction ou de conventions qui peuvent apparaître, la déclinaison opérationnelle des procédures de règlement des différends soulève plusieurs problèmes. L’encadrement du règlement des différends au sein de la ZLECAf doit donc être reformé pour surmonter les défis actuels et amplifier sa contribution à l’intégration économique de l’Afrique.

Mots–clés : ZLECAf, encadrement du règlement des différends, défis, réformes.

Abstract

The African Continental Free Trade Area (AfCFTA) represents a revolution compared to all the integrationist processes that have so far taken place in Africa. Thanks to its recognized economic and commercial potential, its geographical coverage, the scope of the matters it governs and its unique arrangements, particularly in legal terms, the AfCFTA offers unparalleled opportunities for Africa’s economic integration. However, its min setback seems to lie in its dispute settlement mechanism. Despite the willingness of member States to innovate by equipping the AfCFTA with a hybrid mechanism that capitalizes both on the best dispute resolution procedures in international trade, and incorporates African preferences and peculiarities for the extinction of disputes, both conceptually and operationally, the AfCFTA suffers a number of problems. In addition to legal and functional overlaps, as well as potential conflicts of jurisdiction or convention, the operational implementation of dispute settlement procedures raises a number of issues. The AfCFTA dispute settlement framework must therefore be reformed to overcome the current challenges and amplify its contribution to Africa’s economic integration.

Keywords: AfCFTA, dispute settlement framework, challenges, reforms.

    

De l’Organisation de l’unité africaine (OUA) à l’Union africaine (UA), les dynamiques unitaires^[1] sous le prisme de l’intégration économique de l’Afrique sont au cœur de toutes les initiatives politiques et économiques d’envergure menées sur le continent depuis la période postindépendance. La poursuite de cet objectif est à l’origine de la création de Communautés économiques régionales (CER)^[2]. Plus tard, il a donné lieu à l’adoption du Plan d’action de Lagos pour le développement économique de l’Afrique et du Traité instituant la Communauté économique africaine (Traité d’Abuja) signée en 1991, qui se trouve par ailleurs être la principale base juridique du programme d’intégration économique du continent^[3].

De nos jours, la coexistence de huit CER officiellement reconnues par l’UA^[4], loin de traduire une volonté des États africains d’évoluer en rang dispersé, témoigne plutôt de la consolidation d’une véritable affectio integrationis, d’une aspiration plus large des acteurs et des organisations à partager les valeurs africaines d’intégrations. C’est dans cette logique qu’émerge la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf)^[5], projet phare de l’Agenda 2063 de l’Union africaine, et objet de la présente réflexion.

En effet, la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) a été pensée pour accélérer le commerce intra-africain, principalement en redéfinissant les politiques et tarifs douaniers, et en aménageant des conditions préférentielles entre les États membres, ceci en vue d’accroître l’intégration économique de l’Afrique, et aussi, d’améliorer son insertion et son poids dans le commerce mondial.

Appréhendée sous l’angle de l’intégration économique, la ZLECAf correspond à la première phase du processus d’intégration tel qu’énoncé par Bela Balassa. Ce dernier identifie dans sa théorie de l’intégration cinq principales étapes : la zone de libre-échange, l’union douanière, le marché commun, l’union économique et l’union économique et monétaire^[6]. Dans son acception commune, l’intégration fait référence à une mise en commun ou fusion assimilatrice de deux ou de plusieurs entités séparées dans le but d’obtenir une entité unique nouvelle.

La ZLECAf étant également un instrument d’encadrement juridique de la mondialisation économique en Afrique, elle pose corrélativement les bases d’une intégration juridique pouvant aboutir à un ordre juridique continental des échanges^[7], un ordre juridique intégré. Sauf qu’en pratique, les choses risquent de ne pas aller de soi.

Il se trouve effectivement que la ZLECAf prend pied dans un écosystème normatif où cohabite une pléthore de règles matérielles sous-régionales et universelles, ainsi que des juridictions adossées à des CER ou non, pouvant éventuellement être saisies d’une matière pourtant régie par un protocole adopté par la ZLECAf. Des problèmes liés à des chevauchements juridiques et fonctionnels, ou encore à des conflits de conventions peuvent ainsi survenir. En outre, en interne, l’activation des mécanismes de règlement des différends peut tout aussi être paralysée par des considérations qui prennent source dans les habitus des justiciables étatiques africains, dans le modèle ayant inspiré la conception de l’Organe de règlement des différends (ORD), ou alors dans la non-prise en compte des possibilités qu’offrent certaines institutions à l’expérience éprouvée, telles que l’OHADA^[8].

À travers la mise en évidence de ces inquiétudes et lacunes, on peut se poser la question de savoir comment surmonter les défis et amorcer des réformes anticipatrices pour permettre à la ZLECAf de dynamiser l’intégration économique de l’Afrique à travers son mécanisme de règlement des différends ?

L’énonciation d’une telle question peut paraître prématurée, voire prétentieuse, dans la mesure où la ZLECAf est entrée en vigueur en 2021, et l’on pourrait arguer qu’il ne s’est pas écoulé un temps suffisamment long pour avoir un retour d’expérience pertinent des goulots d’étranglement qui peuvent mettre à mal l’application de ses textes, en particulier ceux régissant le mécanisme de règlement des différends. Tel n’est pas le cas cependant. D’abord, parce qu’en pratique l’analyse des processus intégrationnistes en Afrique et ailleurs, ayant inclus un mécanisme de règlement des différends similaire à celui de la ZLECAf, laisse à voir que des constances existent. Ensuite, la doctrine qui s’est penchée sur cet angle particulier du sujet a relevé qu’il y avait de pertinentes raisons d’être inquiet des difficultés visibles dans l’implémentation du règlement des différends. Enfin, dans la mesure où « gouverner c’est prévoir »^[9], l’analyse prédictive suggère qu’il est judicieux de s’organiser pour d’ores et déjà palier les travers juridiques susceptibles d’amenuiser les effets recherchés par les « Founding Fathers » de l’Union africaine, en mettant en place un mécanisme de règlement qui se veut innovant.

En mobilisant une approche juridique qui fait la part belle aux méthodes positiviste, exégétique, casuistique et comparative, nous nous attèlerons à présenter la singularité du mécanisme de règlement des différends de la ZLECAf, avant d’en exposer les défis et d’énumérer quelques propositions pour une réforme salutaire.

1. L’encadrement du règlement des différends dans la ZLECAf

L’Accord portant création de la ZLECAf est un objectif clé de la politique africaine en matière d’intégration économique. Au vu de l’importance des secteurs qu’il couvre et de sa position sur l’échiquier international, en tant que l’un des plus grands accords jamais conclus, les États africains se sont efforcés d’adopter un texte qui tienne compte des enjeux juridiques du moment (1.1), notamment, en prévoyant un organe de règlement des différends susceptible d’attirer et de rassurer les justiciables grâce à son efficacité supposée (1.2).

1.1. L’importance du mécanisme de règlement des différends

Le règlement des différends est une fonction cruciale dans les procédés de régulation économique et commerciale, en particulier lorsque les enjeux en présence sont de grande importance. La ZLECAf peut être considérée comme le terrain d’expression par excellence de ces enjeux en Afrique^[10]. Il s’agit pour ainsi dire de la plus remarquable initiative d’intégration économique des États africains et l’étape de base dans la mise sur pieds d’un Marché commun africain (MCA) et d’une Communauté économique africaine (CEA) à l’horizon 2063. C’est à proprement parler un espace commercial continental où les pays membres de l’UA ont décidé d’abolir leurs barrières tarifaires entre eux, en les conservant vis-à-vis du reste du monde, dans le but d’intégrer les échanges entre les différentes communautés économiques régionales, dans un marché continental élargi et sécurisé pour les marchandises et les services ainsi que la politique de concurrence, l’investissement et la propriété intellectuelle entre les États parties^[11]. Le large champ des objectifs qui sont ceux de la ZLECAf, et qui, par ailleurs, justifie un encadrement juridique robuste, est extirpable de son article 3, qui énonce qu’elle vise à

(a) créer un marché unique pour les marchandises et les services facilité par la circulation des personnes afin d’approfondir l’intégration économique du continent africain et conformément à la vision panafricaine d’une « Afrique intégrée, prospère et pacifique » telle qu’énoncée dans l’Agenda 2063; (b) créer un marché libéralisé pour les marchandises et services à travers des cycles successifs de négociations; (c) contribuer à la circulation des capitaux et des personnes physiques et faciliter les investissements en s’appuyant sur les initiatives et les développements dans les États parties et les CER; (d) poser les bases de la création d’une union douanière continentale à un stade ultérieur; (e) promouvoir et réaliser le développement socio-économique inclusif et durable, l’égalité de genres et la transformation structurelle des États parties; (f) renforcer la compétitivité des économies des États parties aux niveaux continental et mondial; promouvoir le développement industriel à travers la diversification et le développement des chaînes de valeurs régionales, (g)le développement de l’agriculture et la sécurité alimentaire; et (h) résoudre les défis de l’appartenance à une multitude d’organisations qui se chevauchent, et accélérer les processus d’intégration régionale et continentale.

À la lecture de cet article, on se rend rapidement à l’évidence, la ZLECAf couvre un spectre d’action élargie et touche à plusieurs secteurs. De fait, il est possible d’envisager que le développement des activités autour des secteurs qui entrent dans le périmètre de la ZLECAf soit proportionnel à celui du contentieux qu’elle pourra engendrer. Malgré son positionnement marqué pour l’intégration économique, il ne faut pas s’y tromper, la ZLECAf n’est pas qu’un instrument au service de l’économie, elle est aussi un mécanisme institutionnel et structurel pour le suivi, l’application et la protection sociale, bref, une perspective sur les droits humains en Afrique. Elle accorde une importance tout aussi grande à l’égalité, la justice et l’équité, notamment lorsque les engagements en faveur de la libéralisation portent atteinte à ces valeurs^[12]. C’est sous ce dernier angle qu’il importe de faire un lien avec l’article 4 du Protocole sur les règles et procédures relatives au règlement des différends (PRPRD). Cet article stipule à son alinéa 1 que

Le mécanisme de règlement des différends de la ZLECAf est un élément essentiel pour assurer la sécurité et la prévisibilité du système commercial régional. Le mécanisme de règlement des différends préserve les droits et obligations des États parties résultant de l’Accord et clarifie les dispositions existantes de l’Accord conformément aux règles coutumières d’interprétation du droit international public.

Il s’infère de cette énonciation que la ZLECAf consacre le principe de la sécurité juridique qui induit ici une certaine stabilité économique dans la mesure où un règlement efficace des différends favorise un environnement commercial stable et prévisible. De plus, le mécanisme de règlement dont il est fait mention lorsqu’il repose sur de solides bases est de nature à renforcer la confiance des investisseurs et à garantir une résolution rapide des litiges, soutenant ainsi au passage l’activité économique.

1.2. L’ORD : principal mécanisme de règlement des différends

Selon la nature des situations, l’ensemble des opérations de la ZLECAf peut être dévolu soit à sa structure institutionnelle, soit à son mécanisme de règlement des différends. Concernant uniquement le règlement des différends, il faut dire que sa mission en la matière incombe en priorité à l’Organe de règlement des différends (ORD). L’ORD, établi en vertu de l’article 5 du PRPRD, est le principal outil de résolution des différends entre les parties liées par l’Accord instituant la ZLECAf. Il a été créé sous le modèle du mécanisme de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Ce qui ne présente pas que des avantages. Tel que l’énonce l’article 5, il est composé de représentants des États parties et a, à sa tête, un président qui est élu par les États parties (article 4 du PRPRD). Afin de pleinement remplir les missions qui lui sont dévolues, il est admis que l’ORD puisse poser un certain nombre d’actions comme, par exemple, mettre en place des groupes spéciaux de règlement des différends et un organe d’appel (OA), adopter les rapports des groupes spé­ciaux et de l’OA, assurer la surveillance de la mise en œuvre des décisions et recommanda­tions des groupes spéciaux et de l’OA (article 24, alinéa 8 du PRPRD) et, enfin, autoriser la suspension des concessions et autres obligations qui résultent de l’Accord (article 25, alinéa 3 du PRPRD). Par ailleurs, pour ses besoins de gestion courante, l’ORD a le pouvoir d’élaborer les règles de procédures nécessaires pour l’exécution de ses fonctions (article 4 du PRPRD) et d’adopter le Règlement de procédure pour la sélection des membres du Groupe spécial, y compris les questions de conduite pour assurer leur impartialité (article 6, alinéa 3 du PRPRD). Selon les nécessités de service, l’ORD se réunit aussi pour s’acquitter de ses fonctions telles qu’énoncées dans le Protocole. Il travaille en étroite collaboration avec le Secrétariat de la ZLECAf en ce sens qu’il est tenu de l’informer sur tous les différends qu’il examine (article 5, alinéa 7 du PRPRD). Enfin, aux termes de l’article 5, alinéa 6 du PRPRD, les décisions de l’ORD sont prises par consensus, le « consensus » s’entendant en l’espèce comme le fait qu’aucun État partie présent à la réunion de l’ORD au cours de laquelle une décision est prise ne puisse s’opposer formellement à la décision proposée (article 1, a) du PRPRD). Cependant, il est rappelé que les recommandations et décisions rendues par l’ORD doivent viser un règlement satisfaisant des différends, conformément aux droits et obligations en vertu de l’Accord (article 4, alinéa 2 du PRPRD).

2. Gradation additionnelle du règlement des différends

L’ORD a beau être le principal organe de règlement des différends institué par la ZLECAf, il n’est pas le seul rempart à la portée des parties en opposition. Bien avant d’arriver à sa saisine, les États membres ont prévu que le nœud de leur différend puisse être défait par le recours aux consultations (2.1), le recours aux bons offices, à la médiation et et à la conciliation (2.2), voire encore, en cas d’extrême nécessité, par la mise en place d’un groupe spécial (2.3).

2.1. Le recours aux consultations

La survenance d’un différend entre les parties n’implique pas ipso facto la saisine de l’ORD. Avant toute chose, les parties sont invitées à se rapprocher de bonne foi en vue de résoudre leur différend à l’amiable. Cette obligation, qu’on retrouve dans la plupart des procédures courantes, a une ferveur particulière en Afrique, en particulier lorsque des entités étatiques sont impliquées. La raison en est qu’en puisant dans les ressorts culturels ancestraux de l’application de la justice en terre africaine, on s’aperçoit que la logique de « l’arbre à palabres » prévalait. Celle-ci militait pour une justice apaisée, viscéralement orientée vers la recherche du compromis avant toute dérive ou mesure de représailles, et surtout avant qu’un comité de « sages » ne vienne prendre une décision devant s’imposer aux parties. L’influence de cette façon de faire n’a pas totalement quitté l’Afrique malgré l’importation, à première vue, d’une justice occidentale très peu soucieuse des particularités culturelles locales. Elle s’est transmise, certes, sous une forme diluée aux institutions et à d’autres modes de résolution de litiges. De plus, la très grande considération accordée à l’État sur le continent justifia qu’il puisse bénéficier d’un traitement particulier pour la défense de ses intérêts et éventuellement de ceux de ses partenaires en ayant recours à des mécanismes que les options d’une justice automatique et rigide n’offraient pas nécessairement. On peut donc comprendre l’esprit et les objectifs recherchés par les États parties à l’Accord de la ZLECAf en prévoyant la consultation et d’autres modes de résolution moins contraignants. Pour revenir à la ZLECAf, l’article 6, alinéa 1 du PRPRD prévoit que la recherche d’une solution à l’amiable peut se faire par un recours préalable à la procédure des consultations en vue de trouver une telle solution. À cet effet, l’article 7, alinéa 2 du PRPRD souligne que chaque État partie s’engage à examiner toute présentation que pourra lui adresser un autre État partie au sujet des mesures affectant la bonne application des règles de la ZLECAf. La requête introductive de la procédure de consultations devant être notifiée à l’ORD, elle doit comporter les mentions relatives à l’objet de la demande, notamment l’identification des mesures en cause et une indication du fondement juridique de la plainte (article 7, alinéa 3 du PRPRD). Il est important d’indiquer que, bien qu’étant frappée du sceau de la confidentialité, l’ouverture d’une procédure de consultations ne préjudicie pas aux droits que tout État partie peut exercer dans une suite éventuelle de la procédure (article 7, alinéa 7 du PRPRD). En ce qui concerne le lieu de la procédure, l’article 7, alinéa 8 précise que sauf décision contraire des parties, les consultations peuvent se tenir sur le territoire de la partie défenderesse, et qu’à moins d’une volonté contraire de ces mêmes parties, les consultations sont considérées terminées dans un délai de soixante jours. Toutefois, il importe de préciser que lorsqu’il n’a pas été possible de trouver une solution à l’amiable, la partie lésée, après notification faite aux autres parties au différend, peut recourir à une autre action prévue dans le PRPRD. Il s’avère en effet qu’au plan procédural, lorsqu’un État partie ne répond pas à une demande formulée dans un délai de dix jours suivant la date de réception de la demande, ou refuse d’engager des consultations dans un délai de trente jours, ou dans un délai convenu par ailleurs de commun accord, après la date de réception de la demande, l’État partie qui a demandé l’ouverture des consultations peut saisir le président de l’ORD pour demander l’établissement d’un Groupe spécial de règlement des différends (article 7, alinéa 5 du PRPRD) en vue de la résolution dudit différend (article 6, alinéa 2). De même, en cas d’urgence, notamment pour des marchandises périssables, lorsque les parties ne parviennent pas à régler le différend dans un délai de vingt jours après la date de réception de la requête des consultations, la partie demanderesse peut référer l’affaire à l’ORD pour l’établissement d’un Groupe spécial (article 7, alinéa 9, b) du PRPRD).

2.2. Le recours aux bons offices, médiation et conciliation

Les bons offices, la médiation et la conciliation sont des modes de résolution des litiges usités depuis des temps immémoriaux. L’absence d’une clarification notionnelle dans le PRPRD, bien qu’étant une lacune qui aurait pu être comblée, ne fait pas obstacle à la pertinence de l’entendement qu’on peut avoir de ces concepts, en particulier dans la mesure où l’Accord sur la ZLECAf se place sous la coupole du droit international public en ce qu’il s’agit d’un Accord interétatique soumis aux règles applicables en la matière, et n’ouvre – on peut le regretter –, son mécanisme de règlement des différends qu’aux seuls États parties. Nonobstant ces imperfections, le recours à ces modes alternatifs de règlement des différends est prévu à l’article 8 du PRPRD, dont il ressort que tout État partie à un différend peut, à tout moment, initier les procédures de bons offices, de conciliation ou de médiation. En outre, cet État peut y mettre un terme à tout moment. Lorsque tel est le cas, la partie plaignante peut demander la mise en place d’un Groupe spécial. Néanmoins, il est nécessaire d’indiquer que, si ces procédures sont engagées après la date de réception d’une demande de consultations, l’État partie plaignant se doit d’attendre que s’écoule un délai de soixante jours après la date de réception de la demande de consultations pour demander l’établissement d’un Groupe spécial. Une exception est cependant prévue. Elle admet, aux termes de l’article 8, alinéa 3 du PRPRD, que la partie plaignante puisse demander l’établissement d’un Groupe spécial dans le délai de soixante jours, lorsque les États parties au différend considèrent tous que les procédures de bons offices, de conciliation ou de médiation n’ont pas abouti à un règlement du différend.

Cette interpellation ne ferme pas pour autant toutes les portes, l’article 8, alinéa 5 prévoyant que, selon la volonté exprimée des États parties à un différend, les procédures de bons offices, de conciliation ou de médiation peuvent continuer pendant que les travaux du Groupe spécial se poursuivent. À titre d’exemple, du rôle qu’il joue auprès des autres modes de règlement de différends, il est admis que l’ORD puisse également, sous demande d’un État partie à un différend, venir en soutien à celui-ci dans le but de faciliter le processus des bons offices, de conciliation ou de médiation, ou d’offrir de tels services. Pour être effective, une telle demande doit être notifiée à l’ORD. Enfin, tout comme en matière de consultations, les procédures des bons offices, de conciliation ou de médiation, sont également confidentielles et ne préjudicient pas aux droits des États parties dans toute autre action prévue dans le Protocole sur le règlement des différends de la ZLECAf (article 8, alinéa 1 du PRPRD).

2.3. La mise en place d’un groupe spécial

Elle est activée à la suite des échecs constatés des procédures amiables préalables. Lorsqu’elle n’a donc pas pu obtenir satisfaction, la partie demanderesse peut saisir, par écrit, l’ORD pour demander l’établissement d’un groupe spécial. Au soutien de cette demande, elle devra, comme le prévoit l’article 9, alinéa 2 du PRPRD indiquer la procédure amiable suivie, énumérer les points faisant grief et énoncer, en résumé, la base juridique de la contestation soulevée et l’objet du différend qui l’oppose à la partie défenderesse. Prenant acte de sa requête, une réunion de l’ORD devra être convoquée dans un délai de quinze jours à compter de la demande d’établissement d’un groupe spécial. Au bout de ladite réunion, un groupe spécial devra être constitué dans un délai de dix jours à compter de sa tenue (article 9, alinéa 5 du PRPRD). C’est alors que le Président de l’ORD pourra informer les États parties au différend de la composition du Groupe spécial nouvellement mis en place.

Sauf convenance particulière des parties en litige, le Groupe spécial mis sur pied devra, dans un délai de vingt jours à compter de la date de son établissement, conduire une mission qui consistera à examiner, sous le fondement des dispositions pertinentes de l’Accord portant création de la ZLECAf, ainsi que de ses textes additionnels visées par les parties au différend, l’affaire dont l’ORD est saisi par la partie défenderesse (article 11 a du PRPRD).

En pratique, il est attendu, à ce niveau du Groupe spécial, qu’il procède à un examen minutieux des arguments et prétentions des parties, ainsi que de la conformité de ceux-ci aux règles et procédures édictées par la ZLECAf. À la suite de cette opération d’analyse, le Groupe spécial devrait tirer des conclusions objectives capables d’éclairer l’ORD dans la formulation de ses recommandations ou dans sa prise de décision (article 11, b) et 12, alinéa 2 du PRPRD). Il est à noter que toute cette procédure est partiellement soumise à des exigences de confidentialité, comme l’exige l’article 17 du PRPRD. Les parties sont tenues du reste de considérer comme confidentielle toute information soumise au Groupe spécial et ainsi désignée par l’autre partie au différend.

Le travail du Groupe spécial n’échappe pas à cette exigence de confidentialité, en plus de l’anonymat qui doit être observé dans l’expression des avis des différents membres. Le rapport qu’il rend doit être rédigé à l’abri des regards des parties au différend eu égard aux informations délivrées et aux arguments avancés.

À l’exception des hypothèses où une partie au différend notifie officiellement à l’ORD sa décision de faire appel ou que l’ORD décide par consensus de ne pas adopter le rapport du Groupe spécial, dans les soixante jours à compter de sa transmission aux États parties, le rapport est examiné, adopté et signé à une réunion de l’ORD convenue à cet effet. Dans le cas où une partie a notifié sa décision de faire appel, le rapport du Groupe spécial n’est pas examiné par l’ORD, son adoption éventuelle, ne pouvant survenir qu’après l’achèvement de la procédure d’appel. Ce procédé, qui offre de meilleures garanties aux justiciables, s’explique aussi par le fait que la décision de l’ORD, qui est en principe définitive (article 19, alinéa 4 du PRPRD), risque fortement de préjudicier leurs droits s’ils ne sont pas en mesure de faire objection au rapport rendu par le Groupe spécial. En vue de garantir l’exécution diligente de ses actes et, partant, son efficacité, l’article 24 du PRPRD invite les États parties à mettre en application, à bref délai, les recommandations et décisions de l’ORD. L’article 24, alinéa 2 prévoit expressément qu’un État partie à un différend peut informer l’ORD de ses intentions concernant l’exécution des recommandations et décisions de l’ORD au cours d’une réunion de l’ORD à tenir, trente jours après la date d’adoption du rapport par le Groupe spécial. À titre exceptionnel, cependant, lorsqu’un État partie à un différend se trouve dans l’impossibilité d’exécuter promptement les recommandations et décisions de l’ORD, il est possible de lui accorder un délai raisonnable pour s’y conformer (article 24, alinéa 3 du PRPRD).

Malgré la flexibilité qui semble caractériser ces principaux outils de règlement des différends, ils demeurent exposés à de nombreuses failles et insuffisances.

3. Les défis actuels du règlement des différends dans la ZLECAf

Au-delà des défis purement liés aux aspects économiques et internes aux États, d’autres faiblesses sont visibles dans l’aménagement juridique de la ZLECAf (3.1), et en particulier dans son mécanisme de résolution des différends (3.2).

3.1. Les faiblesses et défaillances consécutives aux aménagements juridiques dans la ZLECAf

Quoique saluée à plusieurs échelles pour ses caractéristiques et potentialités déjà évoquées, la ZLECAf présente quelques faiblesses juridiques congénitales qui peuvent constituer de véritables obstacles à l’utilisation optimale de son mécanisme de règlement des différends. Ceci d’autant plus qu’en situant la ZLECAf dans l’espace géopolitique et géojuridique, où se déploient des CER qui existaient bien avant elle, il s’observe des chevauchements de plusieurs natures dont les effets soulèvent des inquiétudes pour la ZLECAf elle-même et ledit mécanisme en particulier. En s’attardant en premier sur des dispositions textuelles, il est loisible de constater que des mesures anticipatrices doivent être mises à l’ordre du jour pour éviter des blocages liés à la mauvaise foi des États qui seraient tentés de multiplier les actes dilatoires afin de contester le transfert de souveraineté économique et juridique qui adviendrait après l’adoption de certains protocoles^[13], et qui les mettraient en ballotage défavorable dans une concurrence transfrontalière.

Ensuite, depuis son entrée en vigueur, l’Accord portant sur la ZLECAf est confronté à d’autres accords bilatéraux ou multilatéraux, notamment à l’échelle des CER en Afrique. À la question du Professeur Hajer^[14] de savoir si cela a donné lieu à des chevauchements entre les accords, des double emplois, des contradictions, des disparités entre le texte continental et les textes sous-régionaux, on peut répondre par l’affirmative^[15]. Pourtant, l’article 19 de l’Accord avait semblé écarter tout handicap de cette nature en stipulant que

1. En cas de conflit et d’incompatibilité entre le présent Accord et tout autre accord régional, le présent Accord prévaut dans la mesure de l’incompatibilité spécifique, sauf dispositions contraires du présent article.

2. Nonobstant les dispositions de l’alinéa 1 du présent article, les États parties qui sont membres d’autres communautés économiques régionales, d’autres accords commerciaux régionaux et d’autres unions douanières, et qui ont atteint entre eux des niveaux d’intégration régionale plus élevés que ceux prévus par le présent Accord, maintiennent ces niveaux entre eux.

À la lecture de cette disposition, on est d’emblée heurté par la confusion et l’imprécision de certains concepts. Nous pouvons, pour illustration, retenir l’assimilation des notions de conflits et d’incompatibilités qui, en matière juridique, renvoient le plus souvent à des réalités totalement différentes. Plus encore, tel qu’énoncé, l’article en question opère une sorte de hiérarchisation en établissant au passage la prééminence de la ZLECAf sur d’autres textes adoptés par des CER. Même si on peut s’efforcer de comprendre les raisons de cet aménagement en scrutant l’horizon poursuivi par l’UA à travers cet accord, force est de reconnaître son impraticabilité manifeste. Celle-ci ressort, comme le souligne un auteur de l’analyse, de deux arguments articulés autour du concept de chevauchement juridico-institutionnel. Le premier découle de l’impossibilité pratique des accords régionaux d’intégration économique qui ont atteint des niveaux d’intégration plus élevés que celui prévu par l’Accord de 2018 de la ZLECAf de se soumettre à cette dernière, qui est, au demeurant, dans ses prémisses. Le second, quant à lui, viendrait du fait qu’un accord qui régit une zone plus intégrée ne saurait fondamentalement se soumettre, en cas d’incompatibilité ou de conflit de compétence, à un accord récent et embryonnaire, qui régit une zone d’intégration purement hypothétique, même si ce dernier accord régit une zone plus large^[16].

Enfin, l’une des dernières faiblesses, et de loin la plus importante qu’on peut relever de la ZLECAf au plan juridique, s’infère de la discontinuité institutionnelle et normative qui existe entre la ZLECAf et d’autres processus d’intégration à l’exemple de l’OHADA et des CER. Comme le soutien le Professeur Guimdo, ces organisations ont institué des ordres juridiques autonomes, des « ordres propres, intégrés au système juridique des États membres » qui sont issus d’une source autonome et indépendante desdits États^[17]. Elles ont, par ailleurs, pour la plupart, mis en place des cours de justice chargées de connaître des contentieux en lien avec les normes élaborées dans leur périmètre géojuridique respectif. Il va donc sans dire, en se projetant, que la compétence de ces cours est susceptible de se heurter à celle des organes de la ZLECAf dans la mesure où ses protocoles additionnels ont également vocation à régir des domaines déjà couverts par les CER, comme en matière d’investissements.

3.2. Les faiblesses et défaillances inhérentes aux mécanismes de résolution des différends retenus

Il s’agit principalement ici des réserves qu’on peut émettre à l’endroit du mécanisme de règlement des différends de la ZLECAf. Ce mécanisme n’est en effet accessible qu’aux États, en tant que parties au différend ou en tant que tierces parties. Par conséquent, seuls les États peuvent y participer directement. Pourtant, ce modèle, largement inspiré de celui de l’OMC, a, par le passé, essuyé de nombreuses critiques^[18], ce qui a d’ailleurs incité l’OMC à effectuer quelques réajustements visant à impliquer a minima les tierces personnes et non plus exclusivement les États. L’option de n’admettre que les États auprès de l’ORD peut davantage paraître curieuse dans la logique où on sait que les États africains membres de l’OMC n’ont que très rarement fait usage de son système de règlement de différend, qui repose pourtant sur des bases égalitaires entre les États, quel que soit leur poids économique ou influence géopolitique. Par ailleurs, même au niveau africain, le recours aux juridictions logées au sein des CER ne témoigne pas d’un véritable enthousiasme. Plusieurs d’entre elles ayant fini par élargir leur champ de compétences pour intégrer les questions relatives aux droits de l’Homme afin de continuer à exister. Sous un autre registre, des faiblesses sont également identifiables au travers de l’incitation des États à recourir aux méthodes amiables pour résoudre leurs différends. Dans la pratique, cet état de choses a souvent conduit à de vives tensions qui ont eu pour effet de polariser les États au point où la poursuite des revendications devant des organes aux pouvoirs plus contraignants devenait quasi impossible, les mesures de représailles étant susceptibles de faire dégénérer les choses et de porter atteinte à la viabilité d’importants investissements sur le territoire des États en question.

4. Proposition de quelques réformes

La ZLECAf dispose de nombreux leviers pour instaurer une ère nouvelle dans les échanges économiques et commerciaux en Afrique. Seulement, il est capital qu’elle puisse dès à présent être plus ambitieuse en choisissant de se lier à un système qui a fait ses preuves, tel que l’OHADA (4.1), et, aussi, de remettre sur l’agenda continental le processus de rationalisation des rapports entre les communautés intégrées africaines (4.2).

4.1. Renforcer la coopération entre la ZLECAf et l’OHADA

Il est pour le moins surprenant de constater que l’OHADA n’est mentionnée nulle part dans les textes élaborés pour organiser la ZLECAf. Contrairement à d’autres auteurs^[19], nous nous associons aux responsables du Secrétariat permanent de l’OHADA et à d’autres auteurs^[20] pour défendre l’idée selon laquelle une étroite collaboration entre la ZLECAf et l’OHADA est la voie la plus crédible pour permettre à cette première institution d’avoir un système juridique, un mécanisme de règlement des différends à la hauteur des enjeux que la ZLECAf permet d’entrevoir. En effet, l’OHADA est aujourd’hui l’espace géojuridique le mieux intégré d’Afrique. Elle dispose d’institutions fortes et d’un cadre législatif unifié dans des domaines variés grâce à ses actes uniformes, qui a su rassurer aussi bien les acteurs publics et privés originaires du continent que les investisseurs étrangers. Spécifiquement en ce qui concerne le règlement des différends, l’OHADA a l’avantage d’avoir pu mettre en place une Cour de justice hybride dont la réputation n’est plus à faire^[21], et qui connaît des affaires liées aux contentieux du droit OHADA, tout en offrant aux justiciables la possibilité de recourir à son centre d’arbitrage ou à l’acte uniforme sur l’arbitrage ou médiation pour organiser eux-mêmes leur procédure. En plus du fait que l’OHADA s’est également positionnée pour régir les questions de propriété intellectuelle, la dernière réforme de son système d’arbitrage a inclus le contentieux des investissements dans son champ de compétences. Dans l’optique où la ZLECAf intervient dans ses protocoles dans plusieurs secteurs assez connectés au droit des affaires, et où elle est loin de disposer des ressources et de l’ingénierie juridico-institutionnelle pour faire vivre un mécanisme de règlement des différends plus compétitif et adapté aux évolutions, il serait judicieux qu’elle accentue sa coopération avec l’OHADA en vue de combler ses manquements. Ceci pourrait se faire, comme l’exprimait le Secrétaire permanent de l’OHADA, en intégrant l’OHADA aux travaux concernant la ZLECAf et en dotant l’OHADA d’un poste de commissaire au sein du siège de la ZLECAf, notamment au Comité des hauts fonctionnaires, une telle coopération pouvant bien sûr déboucher sur une meilleure intégration juridique et économique du continent.

4.2. Adopter une stratégie de convergence normative continentale

Le droit est le carburant qui alimente le moteur de l’économie qui impulse l’intégration. Il convient donc de recourir à la formule dite de l’ « intégration par le droit » conceptualisé par le professeur Issa Sayegh. Cette formule postule que le droit doit irradier toutes les strates de l’intégration si on veut obtenir une zone de libre-échange plus compétitive et contraignante. Le meilleur moyen d’arriver à un tel degré d’intégration est, au préalable, de rationaliser l’action des CER et d’autres mouvements intégrationnistes. Le protocole de coordination des activités des différentes institutions régionales et l’UA adopté en 2007 pour organiser et régir les relations entre l’UA et les CER est une belle illustration de ce qui peut être fait dans ce sens. Schématiquement, pour rendre cela possible à une grande échelle, nous partageons le point de vue du chercheur Dibi, qui suggère que des critères de convergence continentale pourraient être définis et mis en œuvre dans un premier temps au niveau régional, pour finalement aboutir à une convergence continentale. Vu que les niveaux d’intégration des CER sont différents, les critères et les échéances pourraient être adaptés selon le cas avec un horizon commun. Un accent particulier doit être mis sur la convergence institutionnelle, moteur du processus d’intégration régionale conformément à la théorie de l’intégration. Cette intégration institutionnelle devra s’atteler à coordonner et harmoniser les normes, les procédures et les politiques nationales^[22].

Conclusion

La ZLECAf est à ses débuts, pourtant, elle suscite déjà beaucoup d’espoir. L’engouement inédit des États parties qui a permis son entrée en vigueur en un temps record semblait être à la hauteur du temps qui s’est écoulé depuis l’émergence de l’idée d’instituer un tel espace. Aujourd’hui, si l’on veut que ses perspectives économiques s’articulent parfaitement avec les retombées attendues, il est important que l’on puisse dès à présent effectuer les réajustements qui s’imposent au plan juridique. Cela demeure possible puisque tous ses protocoles additionnels n’ont pas encore été adoptés et, surtout, les défaillances de son mécanisme de règlement des différends n’ont pas encore eu à causer de graves torts aux parties qui pourraient y recourir. Une innovation salutaire devrait être de connecter la ZLECAf à l’OHADA aussi bien au plan fonctionnel que juridique. L’OHADA, qui bénéficie depuis longtemps d’un transfert de souveraineté, pourrait mieux permettre au droit de la ZLECAf de contraindre durablement les structures internes et les opérateurs.

Bibliographie

Traités internationaux

Accord portant création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), 21 mars 2018.

Monographies

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Articles de revues

Dibi, Delchande, « Union africaine : quel avenir pour les Communautés économiques régionales après la Zone de libre-échange continentale africaine? » (2019) 2:3 Vigie Afriques.

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El Bekri, Hafsa, « Les Communautés économiques régionales améliorent-elles le commerce intrarégional dans le cadre de la ZLECAf ? » (2023) 70 Revue Interventions économiques.

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Gueldich, Hajer, Accord portant création de la Zone de libre -échange continentale africaine, thèse de doctorat en droit, Centre d’Études Juridiques Africaines, 2019.

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Communication scientifique par Eric Zo’obo Endelemang « L’Accord sur la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) et la problématique du chevauchement juridico-institutionnel en Afrique » (2021) Colloque international de Yaoundé « La zone de libre – échange continentale africaine (ZLECAf) et la dynamique de l’intégration régionale en Afrique ».

Travaux académiques

Ouellet, Richard, « Les limites du système de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce » (2016) Institut québécois des hautes études internationales, Université Laval.

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