De la problemática militar a los primeros registros normativos (1983-1989)

Repensando el patrón de relacionamiento cívico-militar. De la Doctrina de Defensa Nacional a la Doctrina de Seguridad Interior

Los estudios sobre las relaciones civiles-militares comienzan con la publicación, en 1957, de El Soldado y El Estado de Samuel Huntington. Allí son conceptualizadas como las relaciones que son establecidas “entre los militares y el medio civil que dirige una nación” (1964: 11). Dicho conjunto de interacciones es comprendido como “un sistema de relaciones interdependientes” (12), lo cual señala la articulación entre los sectores, siendo que las modificaciones producidas en una de ellas conllevan alteraciones en la otra. Consiguientemente, resulta plausible la configuración de distintos patrones de relaciones civiles-militares.

Ahora bien, en el texto de Huntington el retículo del patrón de relacionamiento está dado por el control civil, es decir, el efectivo control de la dirigencia política de forma que sea reducida a su mínima expresión el poder militar. En su criterio existen dos formas de producir dicho efecto: primeramente, un control civil subjetivo, o bien, un control civil objetivo. El primero implica la maximización del poder civil a fin de minimizar el poder militar. Esto a partir de procurar la adhesión de los militares a algún sector, grupo, institución o interés político determinado de la sociedad civil. En consecuencia, se produce la politización de las instituciones militares, dada la convergencia ocupacional de los civiles y los militares. En caso el control civil subjetivo llegue a su máxima expresión, las instituciones militares constituyen un “espejo del Estado” (121). Por otra parte, el control civil objetivo emerge como opuesto al anterior en tanto propone maximizar la profesionalización de las Fuerzas Armadas (FF. AA) con el fin de alcanzar su neutralidad política y constituirse en “herramientas del Estado” (121).

Las conceptualizaciones de Huntington condujeron al surgimiento de una sociología militar abocada a la problemática. En este sentido, Morris Janowitz en El Soldado Profesional (1967) afirma que la creación de un aparato militar apolítico es una empresa irrealizable, ya que el Ejército es comprendido como un sistema social con características propias que abarca la identidad grupal, pautas de comportamiento, experiencia y aprendizaje prolongado. El conjunto de dichos elementos tiende necesariamente a la constitución de un grupo de presión política, por lo cual debe garantizarse la permanencia de sus actividades bajo la órbita de las autoridades civiles (1967: 345).

En sintonía con el párrafo precedente, las relaciones civiles-militares no deben suponer su agotamiento en el gobierno civil sobre las FF. AA. Bajo la afirmación anterior es que emergió un conjunto de producciones abocadas a la sistematización de los diversos patrones de relacionamiento (Finer, 1969; Luckham, 1971; Stepan, 1971, 1988; López, 1994; López y Pion-Berlin, 1996; Pion-Berlin, 1997). Sin embargo, es la conceptualización de Fitch (1998), la cual adoptamos, la que ha alcanzado un mayor grado de sistematicidad en sus proposiciones. Ella refiere, en un extremo, al gobierno democrático de las autoridades civiles sobre los militares, lo cual indica que se encuentran subordinados a las políticas impuestas por los primeros en lo atinente a defensa nacional y asuntos castrenses. Por otra parte, el extremo opuesto implica situaciones de gobierno militar donde el control del gobierno civil es ejercido por la jefatura militar. Aunque también son identificados otros dos patrones de relacionamiento que operan como medios entre los extremos. Por una parte, puede producirse una subordinación condicional en la cual las autoridades civiles poseen un ejercicio de control limitado sobre los militares, al tiempo que estos detentan una influencia indirecta limitada a la protección de la seguridad nacional bajo los parámetros por ellos establecidos. En último lugar, la situación de tutela militar donde estos poseen un alto grado de influencia directa e indirecta sobre el gobierno nacional.

En términos históricos, la Argentina, hasta el retorno democrático del 10 de diciembre de 1983, ha asistido a un doble fenómeno: la militarización de la política y la politización de las FF. AA (Frederic, 2008). Ello ha implicado la predominancia de un patrón de relacionamiento cívico-militar oscilante entre tutelas y gobiernos militares. En particular, puede apreciarse la concomitancia entre ambas instancias a partir de la constitución e implementación de la Doctrina de Defensa Nacional (DDN) y la sucesiva Doctrina de Seguridad Interior (DSI), siendo esta última aquella que la política militar alfonsinista procuró subvertir. No obstante, cabe mencionar textos historiográficos, los cuales echan luz sobre la variación en el patrón de relacionamiento refiriéndose a disputas internas de las FF. AA (Botana, 1986; Potash, 1981; Rouquié, 1981).

Durante el primer y segundo gobierno peronista (1946-1955) fue formulado el primer modelo institucional y organizacional militar asentado sobre la base de un paradigma de la defensa nacional que dio origen a una doctrina oficial. En efecto, la DDN estaba basada en concepciones europeas de “conflictos totales” donde la potencialidad defensiva-militar de un país se asentaba en el desarrollo integral de este, particularmente en los ámbitos económicos, políticos y sociales. Donde, dentro de este esquema, las FF. AA constituían un factor de desarrollo nacional a partir del despliegue de un complejo industrial militar (Saín, 2010). Con el fin de institucionalizar la DDN es que en septiembre de 1948 fue sancionada y promulgada la Ley N°13.234^[1] Organización la Nación en tiempos de Guerra primera norma general referida a la defensa nacional. Ella estipulaba la creación del Ministerio de Defensa (MD) como organismo de conducción político-institucional de las FF. AA, antes operado desde el Ministerio de Guerra, así como la puesta en funcionamiento de estructuras complementarias tales como el Consejo de Defensa Nacional y el Estado Mayor de Coordinación. Dicho andamiaje legislativo constituyó un intento por mudar el patrón de relacionamiento centrado en el profesionalismo de las FF. AA, con su consecuente alejamiento de la política (López, 1988).

Ahora bien, la DDN no contemplaba injerencia alguna de las FF. AA vinculadas a tareas de seguridad interior. Por el contrario, dichas tareas eran desempeñadas por las fuerzas de seguridad y policiales constituidas hasta ese momento, es decir, la Policía Federal Argentina (PFA), las policías provinciales, la Gendarmería Nacional Argentina (GNA) y la Prefectura Naval Argentina (PNA). La conducción orgánica-funcional de dichas fuerzas era desempeñada por el Ministerio del Interior (MI), arquitectura institucional donde históricamente se había radicado esta competencia. No obstante, el ámbito específico en el cual se produjeron las armonizaciones de las tareas entre las fuerzas policiales y de seguridad, así como la configuración de los dispositivos normativos que la reglamentaron fueron reguladas por el Consejo Federal de Seguridad conformado por la Ley 14.071^[2] de septiembre de 1951. Este organismo nucleaba al ministro del Interior, en calidad de presidente, los directores del Registro Nacional de las Personas y los dirigentes de cada una de las fuerzas competentes al MI. En definitiva, el esquema organizacional propuesto por la DDN denotaba una diferenciación entre las fuerzas policiales y de seguridad y las FF. AA respecto al ámbito de competencia, los primeros abocados a la seguridad interior, en tanto los segundos a la defensa exterior comprendida como agresiones de naciones extranjeras. Sobre este punto versa la principal diferencia entre la DDN y la DSI.

Con el advenimiento de la Revolución Libertadora el 16 de septiembre de 1955 inició un período de reconfiguración de las relaciones internas dentro de las FF. AA, cuya consecuencia radicó en la modificación del patrón de relacionamiento civil-militar producto de la paulatina instauración de la DSI. En efecto, la atención colocada sobre nuevas formas de conflicto no tradicionales surgidas en el marco de la Guerra Fría como la guerra nuclear y, particularmente, la guerra revolucionaria indujo un nuevo patrón de aprendizaje en los centros de formación de las FF. AA (López, 1987). Esto incidió en los cursos impartidos en la Escuela Superior de Guerra a partir de la llegada de una misión militar francesa en 1957, cuyas lecciones versaron sobre la experiencia del Ejército francés en las guerras coloniales de Indochina (1946-1954) y Argelia (1954-1962). Asimismo, la misión francesa contó con el apoyo local de un grupo de oficiales argentinos formados en la École Supérieure de Guerre de París, quienes al retornar ocuparon cargos jerárquicos en la Escuela Superior de Guerra. Entre las consecuencias que tuvo esta experiencia cabe resaltar la internalización del concepto de enemigo interno, en tanto que las hipótesis de conflicto no estaban delineadas por aspectos geográficos, sino ideológicos donde la población constituía el terreno sobre el cual operar. De manera complementaria fueron impartidos conocimientos teóricos y metodológicos que indicaron la forma de operación requerida para abordar este nuevo enemigo, lo cual signaría las prácticas de las FF. AA en las décadas posteriores (Mazzei, 2013).

En 1962 tuvo fin la misión militar francesa, dando paso a una preponderancia de la influencia militar estadounidense sobre la institución castrense. Prueba de lo antecedente es la firma el 10 de mayo de 1964 de un Programa de Asistencia Militar entre Argentina y la embajada de Estados Unidos. Este programa creado en 1951 por la administración de Harry Truman (1945-1953) planteaba entre sus objetivos expandir la asistencia militar a países que prestaran su colaboración en misiones de defensa en el hemisferio occidental. A partir de la firma del programa se consolidó la asistencia de oficiales argentinos a centros de formación profesional creados por el Pentágono, de entre los cuales resaltaba la Jungle Warfare Training Center y la U.S School of the Americas. En sendas instituciones fueron profundizadas las conceptualizaciones de los militares franceses, dando lugar a la consolidación de la Doctrina del Enemigo Interno (Mazzei, 2012). Esta influencia quedó demostrada en el discurso brindado por el General Juan Carlos Onganía, posteriormente presidente entre 1966 y 1970, frente de los jefes de los Ejércitos americanos el 6 de agosto de 1964 en la Conferencia de Ejércitos de América en West Point:

(…) si se produce, al amparo de ideologías exóticas, un desborde de autoridad que signifique la conculcación de los principios básicos del sistema republicano de gobierno, o un violento trastocamiento en el equilibrio e independencia de los poderes, o un ejercicio de la potestad constitucional que presuponga la cancelación de las libertades y derechos de los ciudadanos. En emergencia de esa índole, las instituciones armadas al servicio de la Constitución no podrían mantenerse impasibles, socolor de una ciega sumisión al poder establecido, que las convertiría en instrumentos de una autoridad no legítima (…) (Villegas, 1989: 23).

El discurso precedente, que fuera redactado por el jefe de Operaciones del Estado Mayor General del Ejército el General Osiris Villegas, principal teórico local de la misión militar francesa a partir de su libro Guerra Revolucionaria Comunista (1962); sentó las bases de lo que fue la Ley 16.970^[3] Bases jurídicas, orgánicas y funcionales para la preparación y ejecución de la defensa nacional sancionada en octubre de 1966. Esta establecía en su artículo N°43 que “En caso de conmoción interior, sea esta originada por personas o por agentes de la naturaleza, podrá recurrirse al empleo de las Fuerzas Armadas para establecer el orden o prestar los auxilios necesarios (…)” para lo cual era necesario “(…) en aquellas zonas o lugares especialmente afectados podrán declararse Zonas de Emergencia a órdenes de autoridad militar para la imprescindible coordinación de todos los esfuerzos”. De esta forma quedaban fusionadas las esferas de defensa y seguridad bajo la órbita de la seguridad nacional. Posteriormente, los Decretos N°2.770/75, 2.771/75 y 2.772/75^[4] reforzaron la injerencia militar al hacerla intervenir en el conflicto con la guerrilla apostada en Tucumán desde 1968^[5]. Respectivamente, ellos constituían el Consejo de Seguridad Interna, presidido por el presidente e integrado por los ministros del ejecutivo nacional y los comandantes en jefe de las FF. AA; permitían que dicho Consejo suscribiese convenios con las provincias para colocar bajo su mando operacional a las fuerzas de seguridad provinciales y al servicio penitenciario local; y, por último, facultaba a las FF. AA a “ejecutar las operaciones militares y de seguridad que sean necesarias a efectos de aniquilar el accionar de los elementos subversivos en todo el territorio nacional”.

En definitiva, quedaban consolidados los pilares de la DSI. Primeramente, el alineamiento y subordinación estratégico-militar con los Estados Unidos, en el marco de una disputa global contra el comunismo soviético, es decir, las “ideologías exóticas”. Seguidamente, derivada de la primera, la institucionalización de las tareas de seguridad, vigilancia y policiamiento interior como la función primordial de las FF. AA. Este fue el contexto con el cual se encontró Raúl Alfonsín al asumir la presidencia de la Nación.

El retorno democrático y la política militar alfonsinista

El 30 de octubre de 1983 tuvieron lugar las primeras elecciones presidenciales desde la instauración del Proceso de Reorganización Nacional (PRN) el 24 de diciembre de 1976. En dichos comicios el candidato de la Unión Cívica Radical (UCR), Raúl Alfonsín, derrotó a Ítalo Luder representante del Partido Justicialista (PJ). De esta manera, comenzaba una nueva etapa democrática en Argentina, con renovadas preocupaciones en el terreno militar, las cuales fueron expresadas por Alfonsín en su discurso de asunción a la Presidencia de la Nación el 10 de diciembre de 1983:

Venimos de una etapa histórica caracterizada por frecuentes y prolongadas intervenciones militares en el poder político de la Nación que, han terminado, en los hechos, por generar una crisis de profundidad y dimensiones, cuya reparación, es quizá el objetivo más urgente del gobierno que se inicia (…) (Cámara de Senadores, 1983: 104).

Estas primeras palabras sirvieron para establecer la importancia y premura que significaba el tratamiento del patrón de relacionamiento civil-militar. Si bien expresado de una manera general, luego continuó con la delimitación específica de la problemática:

Las fuerzas armadas argentinas son eso: las fuerzas armadas del país, creadas y organizadas para su defensa, con arreglo a normas, principios y modalidades técnicas admitidas en las comunidades civilizadas del mundo (…) Lo que aquí se ha olvidado (…) es aquella regla de oro que se aplica y prevalece en todas las naciones civilizadas del mundo (…) y que determina que las fuerzas armadas deben subordinarse a la autoridad civil institucionalmente establecida (Cámara de Senadores, 1983: 104).

En el fragmento precedente resulta apreciable el eje de la política militar alfonsinista, entendida como “el conjunto de decisiones orientadas a regular el comportamiento político que generalmente tienden a desarrollar las Fuerzas Armadas” (Battaglino, 2010: 164). Específicamente, el establecimiento de un patrón de relacionamiento civil-militar democrático donde suceda una situación de gobierno civil sobre las FF. AA. Ello a partir de dos condiciones: el ejercicio efectivo del gobierno político-institucional sobre las FF. AA por parte de la burocracia estatal y la subordinación efectiva a las autoridades gubernamentales. En definitiva, el objetivo era la subversión de la situación anterior de tutelajes y gobiernos militares.

Ahora bien, la plataforma electoral de la UCR para 1983 ya planteaba, aunque centrada en otros aspectos, la relevancia que tendría la política militar. Efectivamente, sostenía como objetivos políticos del gobierno “(…) superar la emergencia nacional, consolidar el poder democrático y crear las bases para un período de estabilidad, justicia y desarrollo”. Siendo que para su cumplimiento establecía como objetivos específicos que “(…) las actividades que cumplen actualmente las Fuerzas Armadas y que no tienen relación directa con la defensa externa serán sustraídas de su competencia”, en tanto “las fuerzas de seguridad serán desmilitarizadas y puestas en jurisdicción del Ministerio del Interior” (Unión Cívica Radical, 1983: 2). Estas proposiciones contemplaban una primera conceptualización del rol de las FF. AA, las cuales estarían orientadas a hipótesis de conflicto con naciones extranjeras, a la vez que postulaba la separación orgánica de los cuerpos de seguridad y policiales de su dependencia. En este sentido, constituía una afirmación que daba cuenta de la imbricación que tuvo la política de seguridad pública en tanto subsidiaria de la política militar. Aún más, tales políticas securitarias, entendidas como las “estrategias e intervenciones públicas implementadas por diferentes actores estatales y sociales a los efectos de abordar y resolver riesgos y conflictos, de carácter violento y/o delictivo, que lesionan los derechos y libertades en un determinado ámbito espaciotemporal” (Saín, 2009: 71) eran únicamente concentradas en la órbita nacional.

De este modo, la política militar alfonsinista comprendió un conjunto de medidas entre las cuales cabe destacar la reducción de la organización militar, el fortalecimiento del MD, el control ejecutivo y legislativo de los ascensos militares, la resolución de los conflictos limítrofes y la modificación del marco normativo (Scheetz, 2002; Weeks, 2003; Eissa, 2016). Sobre el último de estos puntos fue que se asentó el vínculo entre política militar y de seguridad, especialmente en la reformulación de la Ley de Defensa Nacional (LDN).

Un primer proyecto de Defensa Nacional. Entre actores civiles y militares (1984-1987)

Días antes de la asunción del nuevo presidente, este consiguió, en virtud de negociaciones con la administración militar saliente, la promulgación de la Ley 23.023^[6] modificatoria de la Ley 22.520 Ley de Ministerios. Esto restituyó la condición de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas al presidente a la vez que otorgaba mayores prerrogativas al MD, ello condensado en el artículo N°12 que indica “El Presidente de la Nación, en su condición de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, podrá asumir las funciones que actualmente corresponden a los Comandantes en Jefe de cada Fuerza (…)” con la salvedad de que “(…) sus poderes de guerra y sus atribuciones constitucionales en la materia corresponderán al despacho del Ministerio de Defensa”. Asimismo, en su artículo N°7 dejaba sin efecto “(…) todas las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias que exigían la condición de militar en actividad o retirado para el desempeño de funciones de conducción, dirección o jefatura, en organismos de la Administración Pública Nacional (…)”. Todo este plexo normativo fue uno de los elementos distintivos del fortalecimiento del MD.

Hacia mediados de 1984 se constituyó un equipo de redacción dentro del MD, encabezado por el radical Raúl Borrás, integrado por un grupo de oficiales en actividad, en conjunto con asesores civiles del ministerio y funcionarios civiles designados por la presidencia. Ello articulado bajo la mirada del presidente de la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, Balbino Pedro Zubiri, y su asesor legal, José Manuel Ugarte. No obstante, el proyecto emanado tendría que pasar por la previa aprobación del Estado Mayor Conjunto antes de su elevación al Congreso para su tratamiento.

El proyecto fue presentado al Parlamento en abril de 1985, siendo que las demoras en su redacción estuvieron vinculadas con la noción de defensa que debía contener. En palabras de José Manuel Ugarte:

La indefinición doctrinaria fue superada por la incorporación al proyecto, antes de su envío a la Cámara de Diputados, a iniciativa y redacción de quien suscribe, de una definición de defensa, que restringía su ámbito a la respuesta a las agresiones externas. Se procuró evitar de ese modo la adopción, realizada en el pasado, de amenazas internas como base de la organización, dimensión, composición y despliegue de las Fuerzas Armadas, con la consecuencia del empleo permanente de dichas Fuerzas en cuestiones de seguridad interna y, en definitiva, de su desprofesionalización y politización (Ugarte, 2004).^[7]

En el fragmento anterior queda registrado lo hasta aquí desarrollado, el intento de asentar la separación entre los ámbitos de defensa nacional y seguridad interior, restringiendo el accionar de las FF. AA exclusivamente al primer ámbito. Entonces, el proyecto oficialista definía a la defensa nacional como “el esfuerzo estatal destinado a conjurar los conflictos derivados de agresiones externas y presentaba a las Fuerzas Armadas como el instrumento militar de la Defensa Nacional” (Saín, 1999: 205). No obstante, una parte del bloque justicialista encabezado por el diputado Alberto Melón expresó su rechazo al proyecto dado que consideraban necesaria la posibilidad de una intervención militar frente a un rebrote subversivo (Saín, 1999: 211). Por otra parte, el sector denominado Renovación Peronista, corriente interna del peronismo surgida con posterioridad a la derrota electoral de 1983 y encarnada en Octavio Bordón, José Luis Manzano, entre otros; junto con Guillermo Saquis del radicalismo, consensuaron la formulación de un proyecto conjunto que diera cuenta la división de hecho de ambas esferas. Sin embargo, la oposición peronista en el Senado, fundamentalmente de Vicente Saadi, truncó las negociaciones y la escritura de la nueva ley (Eissa, 2016). La presentación de ambas posturas denota la falta de uniformidad en el posicionamiento justicialista frente al tratamiento del proyecto. De esta forma, la discusión en la Cámara de Diputados tuvo lugar a finales del mes de agosto de 1986, obteniendo media sanción sin modificaciones gracias al voto positivo del radicalismo, el Movimiento Popular Neuquino, el Partido Demócrata Cristiano y el Partido Intransigente; en tanto los votos negativos fueron del peronismo en conjunto, la Unión del Centro Democrático y de partidos provinciales minoritarios.

Durante los meses de septiembre y octubre de 1986 la Comisión de Defensa del Senado estuvo a cargo de la revisión del proyecto aprobado en la Cámara de Diputados, estableciendo un dictamen favorable para su tratamiento el 17 de octubre. La única modificación realizada fue la incorporación de un cuadro anexo, propuesto por los senadores Vicente Saadi y Liliana Gurdulich de Correa, que especificaba los medios vedados de utilización de las FF. AA, lo cual las restringía en su despliegue sólo frente a agresiones internas internacionales de carácter medio y grave (sin especificar qué situaciones merecían dicha caracterización) y agresiones militares de cualquier intensidad (Cámara de Senadores, 1986: 1455). De esta manera, el 23 de octubre la Cámara de Senadores aprobó el proyecto y lo envió nuevamente a la Cámara de Diputados para su revisión. En esta instancia no volvió a ser tratado nuevamente hasta que a fines de 1987 fue presentado un nuevo proyecto de Defensa Nacional. En efecto, el cambio de los agentes políticos había incidido en que el proyecto quedara virtualmente huérfano de apoyo. De esa manera lo describió José Manuel Ugarte:

Pero la situación general había cambiado. Hallándose a cargo del ministerio de Defensa José Horacio Jaunarena, embarcado en una política de conciliación con las Fuerzas Armadas basada fundamentalmente en el diálogo y en el apoyo a los Jefes de Estado Mayor de aquellas, las notorias críticas formuladas por el Jefe del Estado Mayor General del Ejército, teniente general Ríos Hereñú, al proyecto de Ley de Defensa, determinaron que el radicalismo se abstuviera de impulsar el proyecto en la Cámara de Diputados (Ugarte, 2004).

La frase precedente demuestra la fragilidad del proyecto de LDN eculumbrado por el MD. En primer lugar, no pudo sostener la continuidad de los apoyos en el seno del gobierno al experimentarse cambios del MD. Junto con la salida del ministerio de Raúl Borrás, dado su fallecimiento el 25 de mayo de 1985, y en los sucesivos interregnos de Roque Carranza y Germán López hasta la gestión de Horacio Jaunarena, el sustento político se vio diluido dado el acercamiento del nuevo ministro para con los sectores militares. Y, por otra parte, la desaprobación del Estado Mayor Conjunto, artífice de dicha legislación y con poder de veto sobre ella. Estos fueron los motivos centrales del estancamiento y posterior caída del primer proyecto de LDN con status parlamentario.

Los sucesos de Semana Santa y la formación de la mesa de Consenso Democrático (1987)

La estrategia de juzgamiento a los responsables de crímenes durante el PRN tomó en la presidencia de Alfonsín un carácter bifronte. Como se ha demostrado, existía una política de Estado referida a la reincorporación de los integrantes de las FF. AA al juego democrática. No obstante, a su vez, se procuraba su enjuiciamiento por la prosecución de delitos, particularmente los violatorios de los derechos humanos (Acuña y Smulovitz, 1995).

Para alcanzar dichos fines es que tres días después de la asunción de la presidencia, en su carácter de comandante en jefe de las FF. AA, Alfonsín dictó los Decretos N°157/83 y 158/83^[8]. El primero estableció la persecución penal de los líderes guerrilleros Mario Firmenich, Fernando Vaca Narvaja, Ricardo Obregón Cano, Rodolfo Galimberti, Roberto Perdía, Héctor Pardo y Enrique Gorriarán Merlo por los delitos de homicidio, asociación ilícita, apología al crimen y otros delitos de los cuales se los encontrara culpables. En tanto, el segundo decreto promovió el juicio sumario ante el Consejo Supremo de las FF. AA del teniente general Jorge Rafael Videla, el brigadier general Orlando Agosti, el almirante Emilio Massera, el teniente general Roberto Viola, el brigadier general Omar Graffigna, el almirante Roberto Lambruschini, el teniente general Leopoldo Galtieri, el brigadier general Basilio Lami Dozo y el almirante Jorge Anaya, todos ellos por los delitos de homicidio, privación ilegal de la libertad y aplicación de tormentos y demás crímenes de los cuales se los encontrase partícipes. Estos dos decretos expusieron la validación de la “teoría de los dos demonios” por parte del Poder Ejecutivo, es decir, la explicación del autoritarismo producto de una acción ilegal de dos actores enfrentados: la guerrilla de izquierda y las FF. AA.

Con el fin de que fuera posible la aplicación de la estrategia de juzgamiento de las FF. AA es que fue necesaria la sanción de dos leyes complementarias. El principal objetivo era la derogación de la Ley N°22.924^[9] De Pacificación Nacional, la cual en su artículo N°1 declaraba extinta las acciones penales emergentes de la consecución de delitos contra terceros cuya motivación final fuera el terrorismo o la subversión. Análogamente, en artículo N°2 delimitaba su aplicación haciéndola extensiva sobre el conjunto de las FF. AA. Finalmente, el 29 de diciembre de 1983 fue sancionada la Ley N°23.040^[10] que declaraba la nulidad del cuerpo normativo que aseguraba la autoamnistía de los militares. Además, fue promulgada una modificación del Código de Justicia Militar bajo la Ley N°23.049^[11]. Esto permitió que los juicios a las FF. AA contaran con una instancia de apelación civil posterior al enjuiciamiento suscitado por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas que actuaba como primera instancia. Ello posibilitaba que ante una dilación mayor a los seis meses de juicio por parte de los órganos militares el proceso pasase al fuero civil.

El corpus normativo hasta aquí expuesto posibilitó el enjuiciamiento a las Juntas Militares comprendidas en el Decreto N°158/83 en 1985. El resultado del juicio contó con una sentencia unánime por parte del tribunal de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de Buenos Aires, por el cual se condenó a Jorge Rafael Videla y Emilio Massera a prisión perpetua, a Roberto Viola a diecisiete años de cárcel, a Armando Lambruschini a ocho años de prisión y a Orlando Agosti a tres años y nueve meses de reclusión, en tanto los restantes implicados fueron absueltos.

Como consecuencia de la sentencia a la cúpula militar en 1986 comenzaron a visualizarse los alcances de los fallos judiciales, siendo que estos englobaban en su mayoría a oficiales subalternos. En este punto comenzaría un debate político interno al seno del gobierno sobre la responsabilidad en la obediencia a un mandato de un oficial superior. Ante la posibilidad de que se generaran tensiones con el sector militar Alfonsín se refirió a este tópico el 1 de mayo de 1986 ante la Asamblea Legislativa, donde expresó que “(…) se darán también instrucciones para que se procese a quienes, prima facie, no podrían ampararse en la obediencia debida, presuntamente por haber tenido capacidad decisoria, haber conocido la ilicitud de las órdenes y haber cometido hechos atroces y aberrantes” (Cámara de Senadores, 1986: 17). De estas palabras se desprende la intencionalidad del gobierno radical de juzgar únicamente a los militares que gracias a su grado en la cadena de mando contasen con obediencia por parte de la tropa o la suboficialidad.

La forma en que el gobierno democrático trató la obediencia distó de dictar la nulidad de los juicios a los rangos inferiores dentro de la estructura militar y de las fuerzas de seguridad. Por otra parte, apeló al establecimiento de un tiempo límite determinado después del cual no sería posible realizar presentaciones judiciales en contra de ellos. La Ley N°23.492^[12] conocida como Punto Final estableció que pasado el período de sesenta días posteriores a la promulgación de la ley no podrían llevarse adelante acciones penales en causas no iniciadas por violación de los derechos humanos. Esto indujo la suspensión de la feria judicial de enero de 1987 en las Cámaras Federales de Córdoba, Bahía Blanca, Tucumán, Rosario, Mendoza, Comodoro Rivadavia y La Plata; contando con un saldo de oficiales procesados al término del período estipulado por la normativa de alrededor de trescientos (Acuña y Smulovitz, 1995: 61).

La celeridad en que fueran tratadas las presentaciones judiciales previas a la fecha prevista para el cierre de las acciones penales suscitó el malestar de los sectores militares que se veían particularmente afectados. En este contexto, el 14 de abril de 1987 el mayor Ernesto Barreiro se negó a presentarse ante la Cámara Federal de Córdoba a prestar declaración testimonial suscitando la sublevación de la Guarnición del Ejército “Córdoba”, hecho que desencadenó la primera crisis militar del período democrático. En efecto, el riesgo de levantamiento militar se vio agravado cuando el día 17 de abril fue abierto un nuevo foco de rebelión en la Escuela de Infantería de Campo de Mayo, ello bajo el mando del teniente coronel Aldo Rico. Para dar por concluido el levantamiento, cuya principal demanda era la búsqueda de una solución política a los juicios de los oficiales subalternos, fue necesaria la presencia del presidente en Campo de Mayo para conversar con los insurrectos. Este episodio precipitó la necesidad de renovar el debate por un marco normativo que aún no había sido sancionado. De esa manera lo manifestó Raúl Alfonsín:

La nueva situación modificó el mapa político del Ejército y cambió el eje de las discusiones. Éstas no eran ya confrontaciones entre poder civil y poder militar que tenían como centro exclusivo al pasado inmediato. Desde el estallido de Semana Santa también estaba en juego quién y cómo decidía en la fuerza. Era evidente que la aparición pública de los carapintadas^[13] como factor de poder e inestabilidad era un dato reciente de carácter erosivo que habría de tomarse en cuenta para cualquier política que se quisiera aplicar (Alfonsín, 2013: 75).

Lo que ello suscitó, en palabras del por entonces diputado nacional Miguel Ángel Toma fue:

Faltaba la decisión política de llevarlo a cabo. Producida la rebelión de Semana Santa el gobierno radical convoca a la oposición a una serie de mesas, de debates y de acuerdos, fundamentalmente el de defensa. Ahí concurro yo en representación del peronismo por mi condición de vicepresidente de la Comisión de Defensa. Del otro lado estaba sentado Victorio Bisciotti que era el presidente de la Comisión de Defensa de los radicales y Berhongaray, presidente de la Comisión de Defensa del Senado, y Horacio Jaunarena, ministro de Defensa. Ahí nos pusimos, finalmente, de acuerdo en el texto de la ley.^[14]

En definitiva, el levantamiento de ciertos sectores de la suboficialidad funcionó como el puntapié para la renovación del cuerpo normativo referido a las FF. AA, en particular la sanción de una nueva LDN. Ahora bien, aquello a lo que remiten las palabras del diputado es a la conformación de la denominada “Mesa de Consenso Democrático”, conformada por los representantes parlamentarios del PJ, la UCR, el Movimiento Popular Neuquino, el Partido Intransigente, la Unión del Centro Democrático, el Partido Demócrata Cristiano, el Movimiento de Integración y Desarrollo, el Partido Autonomista, el Partido Demócrata Progresista, el Partido Federal y la Unión Socialista. Este espacio aglutinó al conjunto del abanico político argentino, siendo que en sus múltiples encuentros fue posible alcanzar un consenso político básico en materia de defensa y seguridad. En definitiva, quedaba constituído el órgano desde el cual se emanaría el nuevo plexo normativo.

Debates por el terrorismo de Estado y sanción de la Ley de Defensa Nacional (1988)

El 17 de diciembre de 1987 fue presentado un nuevo proyecto de LDN bajo la firma del diputado peronista Miguel Ángel Toma. Este texto emanado de la “Mesa del Consenso Democrático” presentaba como basamento la promoción de la defensa común y la paz interior; la subordinación plena de las FF. AA al presidente en su calidad de Comandante en Jefe; la necesidad de constituir un instrumento militar idóneo para las problemáticas nacionales, es decir, eficaz y eficiente a los fines de mantener la soberanía nacional, siendo que dicha idoneidad derivaría de un proceso de modernización y reestructuración de las FF. AA, proceso basado en una renovada asignación de recursos económicos y que la garantía de la paz interior emanaría de una ley específica de seguridad interior (Cámara de Diputados, 1987: 4361). De esta forma eran expuestos los acuerdos básicos alcanzados producto de la deliberación multipartidaria previa.

El texto fue tratado en la Cámara de Diputados durante los días 28, 29 y 30 de diciembre de 1987. Durante la presentación realizada por el miembro informante, el diputado radical por la Provincia de Buenos Aires Balbino Zubiri, quedaron explicitados los objetivos del proyecto:

Se trata, en primer lugar, de erradicar la doctrina de la seguridad nacional. En segundo lugar, queremos establecer un texto preciso de normas que determinen la irrestricta subordinación del poder militar al constitucional y, en tercer lugar, deseamos implementar el accionar conjunto de las fuerzas armadas de la Nación (Cámara de Diputados, 1987: 4690).

En sintonía con lo anterior, el plexo común alcanzado en las deliberaciones dentro de la “Mesa de Consenso Democrático” pudo resumirse como la finalización de la DSN. No obstante, durante las jornadas de debate parlamentario tanto el alineamiento militar frente al combate de ideologías foráneas, como la injerencia en asuntos de policiamiento interior, fueron los ejes de discusión. Existieron posiciones que reivindicaron las acciones desplegadas durante el denominado PRN, entre las cuales resalta la del diputado por la Capital Federal, Álvaro Alsogaray: “La acción militar contra el terrorismo, la guerrilla y la subversión salvó a la sociedad argentina de caer en el totalitarismo marxista. Esa acción permitió que la sociedad restableciera el orden constitucional” (Cámara de Diputados, 1987: 4750-4751). Queda evidenciada la postura por la cual el despliegue militar interior permitió contener el peligro que suponía el marxismo, a la vez que operó como condición de posibilidad para la consolidación democrática del período posterior, ello sustentado en punto último por la noción de fronteras ideológicas internas y de un enemigo dentro del territorio nacional. Por otra parte, se encuentran posiciones antinómicas que se condensan en el discurso del diputado por Tucumán, Miguel Nacul:

No quiero fuerzas armadas que hayan sido ejecutoras de la doctrina de la seguridad nacional; férreas y fuertes contra el pueblo, y complacientes con los dictadores de los poderes externos. Por el contrario, queremos fuerzas armadas que estén en condiciones operativas de brindar un triunfo a los colores celeste y blanco de la sacrosanta bandera patria (Cámara de Diputados, 1987: 4759).

Ahora bien, sobre las dos posiciones esgrimidas fue articulado el conjunto del debate. Particularmente, las digresiones recayeron sobre la dicotomía entre la injerencia de las Fuerzas Armadas en la seguridad interior o su completa exclusión y restricción a la intervención sobre agresiones externas. Ello fue posible dado que el proyecto tratado en su artículo N°4 menciona que “Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior. La Seguridad interior será regida por una ley especial”. En función de ello podría inferirse que la delimitación no estaría contenida en el presente proyecto, sino que formaría parte de un corpus posterior, lo cual producía un vacío sobre la concepción de seguridad interior. A partir de ello se articularon discursos que, en contra de lo planteado en la “Mesa de Consenso Democrático”, postulaban la necesaria conjunción de ambas esferas. Cabe resaltar la intervención del diputado por el Partido Autonomista de Corrientes, Carlos Contrera Gómez, quien afirmó:

En primer lugar, debo decir que no admito la dicotomía existente entre seguridad exterior y seguridad interior (…) Creo firmemente que ambos aspectos de la defensa nacional deben estar contemplados en una misma ley, a pesar de que en el proyecto se dice que la seguridad interna será objeto de una ley especial (Cámara de Diputados, 1987: 4717).

Esta postura fue reforzada mediante las intervenciones de la diputada María Julia Alsogaray al expresar que “lo posible y lo probable es que el ataque venga de adentro” (Cámara de Diputados, 1987: 4705); afirmación puntualizada por Enrique Muttis al plantear “la posibilidad de que en nuestro país se dé un enclave subversivo” (Cámara de Diputados, 1987: 4726). De esta manera, la justificación para la intervención de las FF. AA en territorio nacional refería a la posibilidad de que existieran agrupamientos subversivos que atacasen desde el interior y cuyo potencial requiriese el accionar pretoriano. Esta posición encontró una férrea crítica en el impulsor del proyecto, el peronista Miguel Ángel Toma, que entendía “se desnaturalizaba la función de las fuerzas armadas y se las llevaba al rol de policía interna; a veces, también a la función de fuerza de ocupación” (Cámara de Diputados, 1987: 4722), lo cual según el diputado radical Federico Storani “no crean seguridad, sino que generan inseguridad personal en los habitantes” (Cámara de Diputados, 1987: 4715). Asimismo, eran mencionados los factores externos que habían permitido el desarrollo de la subversión procurando dejar de lado un desenvolvimiento meramente nacional, como refirió el diputado Francisco de Durañoña y Vedia al entender “la subversión de la que hemos estado hablando no fue argentina; tuvo fuerte apoyo de las revoluciones que sufrimos en el continente, así como ayuda financiera exterior” (Cámara de Diputados, 1987: 4769). Por fuera de las disputas generadas en el recinto, el proyecto de ley fue aprobado por el conjunto de los partidos políticos integrantes de la Mesa de Consenso Democrático, siendo remitido a la Cámara de Senadores, previo dictamen favorable de la Comisión de Defensa el 10 de marzo de 1988 (Cámara de Diputados, 1987: 885-894).

Entre los días 7 y 14 de abril de 1988 el proyecto de ley fue tratado en el Senado. En esta instancia los debates se asemejan a los interrogantes planteados en el órgano precedente, en torno a la separación entre esferas de competencia de las FF. AA. Dada la existencia del consenso básico la Ley N°23.554^[15] de Defensa Nacional que estableció “Las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la preparación, ejecución y control de la defensa nacional” fue sancionada. De esta manera, la defensa nacional quedó comprendida como la “integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las fuerzas armadas (…)” tanto en “(…) tiempos de paz como de guerra (…)”. Asimismo, para delimitar el área su área de incumbencia “(…) deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa la defensa nacional de la seguridad interior”, siendo esta última regida por una ley especial posteriormente sancionada en 1992. En definitiva, la finalidad del sistema de defensa comprende la determinación de hipótesis de conflicto, la elaboración de las hipótesis de guerra, la preparación y dirección de la Nación frente a un conflicto bélico, la elaboración de planes de conducción de la estrategia militar y operacional, la conducción de las fuerzas armadas y los sectores del país afectados por el conflicto, el establecimiento de hipótesis de confluencia para la conformación de alianzas y, por último, la coordinación de las acciones de posguerra. Por otra parte, la estructura del sistema de defensa quedó conformado por el presidente de la Nación en calidad de Comandante en Jefe de las FF.AA, el Consejo de Defensa Nacional, el Congreso de la Nación, el MD, el Estado Mayor Conjunto, el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, la GNA, la PNA y el pueblo argentino en su conjunto a partir del servicio militar y la defensa y servicio civil en tiempos de guerra. De esta forma, fue finalmente derogada la Ley N°16.970 y se procuró garantizar el establecimiento de un vínculo de subordinación militar a la esfera civil.

Además de las implicaciones contenidas en el texto, la sanción de la ley implicó un impacto en términos políticos:

Lo que necesitábamos, independientemente del texto que, en sí mismo, articula la relación de las Fuerzas Armadas con el gobierno, o sea, con el Poder Ejecutivo, independientemente de eso lo que se necesitaba era una imagen muy fuerte de acuerdo político en términos de ponerle límites a la acción militar por fuera del marco constitucional. Entonces que la ley saliera por acuerdo de las dos grandes fuerzas mayoritarias fue un dato político muy sólido que sirvió al gobierno para tener mayor capacidad de operar sobre el frente militar.^[16] 

En definitiva, el fragmento precedente condensa la formación de una colación defensora, en este caso del conjunto del arco político sintetizado en la Mesa del Consenso Democrático. Más aún, también permite apreciar por el núcleo invariable de proposiciones contenidas en la normativa sancionada la constitución de una comunidad epistémica (Haas, 1992), la cual sería reeditada en los procesos legislativos de las leyes complementarias indicadas en la LDN.

Un nuevo giro militarista. El intento de copamiento del Regimiento de Infantería Mecanizado N°3 y la respuesta alfonsinista (1989)

El 23 de enero de 1989 militantes de la agrupación Todos por la Patria, encabezada por Enrique Gorriarán Merlo, dirigente histórico del Ejército Revolucionario del Pueblo, estructura militar del Partido Revolucionario de los Trabajadores, asaltaron y coparon el Regimiento de Infantería Mecanizada N°3 “General Belgrano” situado en la localidad bonaerense de La Tablada. Si bien no existe una versión única de los motivos últimos de dicha acción (Hild, 2007), lo cierto es que precipitó una modificación en la política militar implementada por el presidente hasta ese momento. Ello debido a que frente a esta situación el presidente Alfonsín dio la orden de reprimir el copamiento con el uso tanto de las Fuerzas de Seguridad como de las FF. AA, quienes dieron por finalizado el intento de copamiento dos días más tarde.

A raíz de los acontecimientos mencionados el presidente transmitió un mensaje por cadena nacional el 25 de enero donde afirmó:

Nos encontramos bajo la agresión armada de elementos irregulares de filiación ultraizquierdista (…) Si alguien creyó que la democracia era un sistema indefenso, ahora va a comprobar cuán equivocado estaba. Se ha planteado el desafío de la lucha antisubversiva en el marco del Estado de derecho (…) (Archivo Prisma, 2015, 4m47s).

Años más tarde, en sus Memorias Políticas (2003) Alfonsín ahondó sus reflexiones sobre dichos sucesos:

Desde algunos sectores de la oposición se cuestionó la legalidad de la represión que ordené. Argumentaron que la Ley de Defensa no permitía la utilización de militares en cuestiones de seguridad interna (…) Era necesario activar el proceso legislativo de la Ley de Seguridad Interior, y continuar, mientras tanto, por la vía de los decretos especiales para complementar vacíos existentes y resolver situaciones dudosas, conservando en todo momento la iniciativa institucional (Alfonsín, 2013: 115).

En las frases precedentes resulta apreciable el reconocimiento de la falta de precisión del cuerpo normativo recientemente legislado en lo referente a los ámbitos de competencia de las distintas fuerzas pertenecientes al sistema de seguridad y defensa. De igual manera, las palabras del jefe de Estado dan cuenta de un retorno a las concepciones del enemigo interno subversivo que habían dado por tierra durante el debate parlamentario de la LDN. En virtud de esta conceptualización Alfonsín optó por dictar decretos que suplieron la falencia normativa. En efecto, el mismo 25 de enero de 1989 firmó el Decreto N°83/89^[17], el cual establecía la creación del Consejo de Seguridad Nacional. Dicho organismo estaba presidido por el Presidente de la Nación e integrado por el MI, el MD, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la Secretaria de Inteligencia del Estado (SIDE) y los jefes del Estado Mayor Conjunto y de los Estados Mayores Generales de las FF. AA, estos últimos mediante las atribuciones que les eran otorgadas en la LDN. Ahora bien, la misión de Consejo de Seguridad quedaba expresado en su Artículo N°3 siendo que “(…) tendrá por misión asesorar al presidente de la Nación en los temas que éste someta a su consideración en relación a medidas a adoptar para conjurar todo hecho de violencia organizada (…)”, particularmente “a) la estrategia para la acción antisubversiva. b) la articulación de los mecanismos de seguridad para lograr la mayor eficacia. c) la articulación de las tareas de inteligencia operativa. d) la coordinación de las acciones con los diversos gobiernos provinciales”.

En línea con la política precedente, el 16 de marzo de ese mismo año fue firmado el Decreto N°327/89^[18] que profundizaba la injerencia de las FF. AA en la seguridad interior. Mediante el establecimiento de las “(…) bases orgánicas y funcionales para la preparación, ejecución y control de las medidas tendientes a prevenir y conjurar la formación o acción de grupos armados (…)”, esto posibilitaba que ante situaciones donde la magnitud o las características de los hechos lo requirieran el presidente podía solicitar la intervención de las FF. AA e incluso permitía la acción directa inconsulta si el blanco del ataque fuese una instalación militar. Al tenerse en cuenta la reciente sanción de la LDN, es que se aprecia una reformulación e implementación sobre la política pública impulsada por elementos contextuales, lo cual se erigirá como una constante a lo largo de la presencia de renovamos fenómenos dinamizadores sobre el área de seguridad interior.

En este punto resulta plausible afirmar la existencia de una viraje en la política militar alfonsinista en su último año de gobierno, lo cual demuestra la no linealidad de la política pública. Durante el inicio de su mandato la preocupación central estuvo vinculada a la relación entre civiles y militares siendo que existió una política divisoria de la injerencia de estos últimos en seguridad interior, cuya finalidad última recaía sobre la modificación del patrón de relacionamiento cívico-militar vigente. Sin embargo, ante los sucesos de enero de 1989 tuvo lugar un viraje contradictorio con las normas sancionadas en el período, especialmente la LDN, que daban por tierra con tal separación. En definitiva, tuvo lugar un renovado impulso militarista.

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