El inicio de la ascendente marcha hacia la autonomización (1989-1999)

Continuidades iniciales y prontas rupturas: de la Dirección Nacional de Seguridad Interior a la Ley de Seguridad Interior a través del último levantamiento carapintada (1989-1992)

En un contexto económico signado por una crisis hiperinflacionaria, agravada por olas delictivas centradas en el saqueo de comercios y ante la posibilidad latente de un conflicto con los sectores “carapintadas” es que asume anticipadamente la Presidencia de la Nación el 8 de julio de 1989 Carlos Menem. En este escenario, la política militar fue inicialmente subordinada a la estabilización económica, por lo cual se registró un primer período continuista y de profundización del impulso militarista legado de la administración saliente. El Consejo de Seguridad Nacional fue disuelto mediante el Decreto N°1.573/89^[1], siendo que este creaba el Comité de Seguridad Interior y redistribuía entre este y el Consejo de Defensa Nacional sus competencias. No obstante, la promulgación del Decreto N°392/90^[2] dejaba en claro la continuidad del espíritu del Decreto N°327/89 de la gestión alfonsinista, ya que ampliaba las facultades de intervención de las FF. AA a “(…) hechos que constituyan un estado de conmoción interior”, a la vez que establecía como integrantes permanentes del Comité de Seguridad Interior al ministro del Interior, al ministro de Defensa, al jefe del Estado Mayor Conjunto y al secretario de Inteligencia del Estado. Sin embargo, de forma simultánea era también promulgado el Decreto N°479/90^[3] que creaba la Dirección Nacional de Seguridad Interior en la órbita del MD, cargo que fue desempeñado por el teniente coronel retirado Carlos Oscar Sánchez Toranzo. Este hecho constituyó el primer eslabón institucional del proceso de autonomización del área de seguridad que fue afianzado con la Ley de Seguridad Interior (LSI). En definitiva, en el inicio de la presidencia de Carlos Menem se asistió a una doble apuesta por la institucionalización de la separación entre las áreas de defensa y seguridad, a la vez que se permitía la injerencia de las FF. AA en el interior del territorio, política heredada de los decretos finales de la presidencia de Raúl Alfonsín.

En este contexto un nuevo levantamiento militar funcionó como fenómeno político para impulsar el tratamiento del corpus normativo restante. En palabras de Miguel Ángel Toma:

Entrevistador: ¿Por qué se produce este espacio de tiempo entre la Ley de Defensa y la de Seguridad Interior?

Miguel Ángel Toma: Se produce porque la Ley de Defensa, si te fijás, dice que va a haber una serie de leyes complementarias. Por razones de naturaleza política no pudimos avanzar en la de Seguridad Interior hasta 1991. Yo tomo la decisión, ya siendo gobierno, de hablar con los radicales y decir “tenemos que empezar a armar las leyes complementarias”. No se hizo la Ley de Seguridad Interior porque a lo largo de todo ese período hubo una serie de quilombos militares, vos te acordás (…) Fue Martelli y después vino el de Seineldín. Todo eso fue hasta 1991. El último intento de golpe fue en 1991. Es ahí donde digo “vamos a la Ley de Seguridad Interior”. Terminemos de armar todo el plexo jurídico que termine de ordenar este gran quilombo”.^[4]

Efectivamente, los fenómenos a los cuales se hace referencia y que obturaron el proceso legislativo estipulado en la LDN fueron la seguidilla de levantamientos militares sucedidos entre 1987 y 1990. Iniciados en abril de 1987, le fueron seguidos otros dos en enero y diciembre de 1988 realizados bajo la conducción del teniente coronel Aldo Rico y el coronel Mohamed Alí Seineldín respectivamente; hasta que en diciembre de 1990 tuvo lugar el cuarto y último de los intentos realizado por oficiales que desconocían la autoridad del generalato del Ejército Argentino y bregaban por su remoción (Saín, 1994). A ello debe sumarse la inestabilidad política del adelantamiento del traspaso de mando, así como el accionar del Movimiento Todos por la Patria en enero de 1989. Superados dichos episodios fue que retomó impulso la formulación de la LSI, siendo que el 1 de agosto de 1990 ya había sido presentado un boceto de ley que “establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior” bajo las firmas de los diputados Miguel Ángel Toma y Víctor Bisciotti, del PJ y la UCR respectivamente. El día 28 de ese mismo mes la Comisión de Defensa y Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados dio su aprobación al pliego sin la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto, sin embargo, tuvo que esperarse hasta los días 12 y 13 de junio del año siguiente para su tratamiento.

El eje de las discusiones en la primera instancia legislativa estuvo centrado en la diferenciación de la seguridad interior en relación con la defensa nacional, es decir, términos similares a los debatidos en la LDN abogando por la profundización de la delimitación entre las áreas. En este sentido es que el diputado Víctor Bisciotti realizó su apreciación preliminar:

Hay dos criterios en cuanto al concepto de seguridad. El primero de ellos se relaciona con la seguridad de los Estados frente a la agresión de otros Estados. Este aspecto lo reglamos por medio de la ley 23.554, de defensa nacional. Por su parte, una norma sobre seguridad interior es la que regula el ordenamiento de la situación interior de un país, tanto en lo vinculado con las actividades delictivas como con todas aquellas que deben ser controladas por medio de la acción policial (Cámara de Diputados, 1991: 648).

De este modo, el criterio de diferenciación entre ambas esferas recayó en la distinción entre seguridad del Estado y su ordenamiento interno, demostrando la vigencia de la comunidad epistémica detallada en el período alfonsinista. Continuando la referencia al ordenamiento interno, sólo las fuerzas policiales serían competentes en su abordaje. Asimismo, queda esclarecido como objetivo central la delincuencia. Posteriormente, la exposición del legislador ahondó sobre este punto:

(…) buscamos lograr una efectiva acción persuasiva del delincuente, empleando los métodos racionales que las fuerzas de seguridad saben emplear, esto es, el Código Penal y el Código de Procedimientos en la materia. La idea es no sólo perseguir al delincuente, sino también, llegado el caso, si es necesario, reprimir y llevarlo a la justicia; pero esta represión debe graduarse de forma tal que se preserve la vida del delincuente (…) Mientras tanto las fuerzas armadas están preparadas para aniquilar al enemigo externo. Para eso hacen uso del poder de fuego máximo. Aniquilan o disuaden al enemigo porque no saben aplicar el Código de Procedimientos. Aquí está la diferencia sustancial (Cámara de Diputados, 1991: 649).

La intervención anterior ilustra cómo la distinción entre las esferas de seguridad y defensa también compone accionares divergentes. Mientras que las FF. AA suponen el uso de la fuerza tendiente a la eliminación del enemigo, las fuerzas de seguridad tienden a la persuasión, mediante la utilización de saberes plasmados en cuerpos normativos ya constituidos. En suma, en la formulación del proyecto de ley, el diputado de la UCR visó la localización de la agresión y las formas de respuesta como puntos centrales de la propuesta legislativa. En tanto, Miguel Ángel Toma ahondó sobre los actores implicados en la seguridad interior, expresando:

En primer lugar, debemos mencionar la función policial, que está vinculada a la prevención y cuasi represión del delito; en segundo término, está la función judicial, cuya finalidad es la represión mediante la aplicación de la ley por parte de los jueces; y en tercer lugar tenemos la función reeducativa, que es la que debe desarrollar la estructura del sistema penitenciario (…) La iniciativa que consideramos justamente persigue esa coordinación y conjunción (…) (Cámara de Diputados, 1991: 645).

Desde esta perspectiva, las fuerzas de seguridad ya no constituían el único actor dentro de la seguridad interior. Por el contrario, el conjunto de la cadena punitiva, a saber, los servicios judiciales y penitenciarios, eran los responsables operativos del orden interno. De esta manera, en sendas intervenciones quedaban concentradas las principales incorporaciones que realizaba este texto complementario a la LDN.

Una vez aprobado el proyecto de ley en la Cámara de Diputados, donde obtuvo una amplia mayoría que superó los dos tercios del cuerpo, fue remitido a la Cámara de Senadores. En este punto no obtuvo tratamiento hasta diciembre de 1991, momento en el cual José Luis Manzano, exdiputado del PJ que se había manifestado a favor de su sanción, asumió como ministro del Interior. Con un renovado impulso proveniente del Poder Ejecutivo, y más aún del ministerio donde radicaban las funciones de seguridad interior, el 18 de diciembre el proyecto fue tratado en una sesión donde las intervenciones se centraron en el necesario fortalecimiento de la estructura estatal, en caso fuera sancionada. En este sentido estuvieron orientadas las intervenciones de los senadores Luis Brasesco y Fernando Soladas de la provincia de Entre Ríos y Buenos Aires respectivamente:

(…) el logro de la seguridad interior requiere el fortalecimiento del rol del Ministerio del Interior, especialmente en cuanto a las facultades de diseño y control de las políticas de seguridad interior, así como la coordinación y supervisión del accionar de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad a cuyo cargo se encuentra la materialización del esfuerzo nacional de policía (Cámara de Diputados, 1991: 5079).

(…) es conveniente otorgar mayor participación al Ministerio de Justicia, atento a la significativa vinculación que las áreas que integran el sistema de seguridad interior guarda con los asuntos que son competencia de ese ministerio (Cámara de Senadores, 1991: 5083).

El fortalecimiento institucional al cual refieren los senadores estaba centrado en el Ministerio del Interior y de Justicia, dando cuenta de la comprensión de la seguridad en términos de cadena punitiva. Siendo que mediante la exclusión de un actor como lo eran las FF. AA resultaba necesario reformular el organigrama estatal para generar los nuevos contrapesos institucionales.

En continuidad con el apoyo prestado en la Cámara de Diputados, el 18 de diciembre de 1991 fue sancionada la Ley N°24.059 de Seguridad Interior, que fue promulgada mediante el Decreto N°58/92^[5]. El texto definió a la seguridad interior como “(…) la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones (…)” implicando “(…) el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación (…)”. Si bien el eje del debate parlamentario estuvo centrado en la distinción entre defensa y seguridad interior, la ley restringía el involucramiento militar en la última esfera a partir de tres situaciones claramente estipuladas. En primer lugar, en el caso de que el MD dispusiera la necesidad de contar con el apoyo de “(…) los servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcción y transporte, así como ingenieros y comunicaciones (…)” para operaciones de seguridad interior. Seguidamente, ante atentados dentro de la jurisdicción militar. Por último, “(…) en el restablecimiento de la seguridad interior (…) en aquellos casos excepcionales en que el sistema de seguridad interior (…) resulte insuficiente a criterio del presidente (…)”, ello previa declaración del estado de sitio, facultad reservada al jefe del Poder Ejecutivo.

Asimismo, constituyó el sistema de seguridad interior, el cual sería conformado por el presidente de la Nación, los Gobernadores, el Congreso Nacional, los ministros del Interior, Defensa y Justicia, la PFA y las policías provinciales, y la GNA y la PNA, todos ellos con la finalidad de “(…) determinar las políticas de seguridad, así como planificar, coordinar, dirigir, controlar y apoyar el esfuerzo nacional de policía (…)”. En el plano institucional estipuló la creación del Consejo de Seguridad Interior cuya misión constituía en asesorar “(…) en la elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de seguridad interior, como asimismo en la elaboración de los planes y la ejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior”; y la Subsecretaría de Seguridad Interior que visaba asesorar al ministro del Interior en lo relativo a la seguridad interior, coordinar los esfuerzos policiales nacionales y con las fuerzas de seguridad extranjeras, asesorar al Consejo de Seguridad Interior y “(…) fijar la doctrina organizacional, despliegue, capacitación y equipamiento de la Policía Federal (…)”. Por ende, la Dirección Nacional de Seguridad Interior incrementaba su escalafón organizativo al constituirse como subsecretaría, manteniendo su pertenencia orgánica al MI, aunque elevando su grado de autonomía dentro de la estructura del Poder Ejecutivo. En definitiva, la LSI delimitó el área de competencia, las fuerzas involucradas y sus facultades en el mantenimiento del orden interno, a su vez configuró el organigrama ministerial encargado de dicha labor y centrado en el MI, lo cual acarreó una modificación definitiva en la pauta de relacionamiento entre civiles y militares.

Ahora bien, durante el transcurso del tratamiento legislativo hubo modificaciones en los agentes implicados en la seguridad interior. Producto de la salida del ministro del Interior Julio Mera Figueroa en agosto de 1991 es que el teniente coronel retirado Carlos Oscar Sánchez Toranzo dejó sus funciones como director nacional de Seguridad Interior. De esta manera, en el lapso transcurrido entre el tratamiento en la Cámara de Diputados y la de Senadores es que asumió el cargo el abogado y ex diputado por el PJ sanjuanino durante la última presidencia de Juan Domingo Perón, César Ambriosio Gioja. Lo llamativo de dicha designación producida mediante el Decreto N°2067^[6] es que el cargo a ocupar ya era el de subsecretario de Seguridad Interior, lo cual anticipaba la sanción de la LSI en el mes de diciembre de ese mismo año. No obstante, César Ambriosio Gioja permaneció en el cargo por el espacio de un año y dos meses, momento en el cual fue convocado a formar parte del nuevo gabinete del gobierno provincial de San Juan bajo la gobernación de Juan Rojas (1992-1994). Esto dio lugar a un vacío institucional en la Subsecretaría de Seguridad Interior, cuyas funciones fueron absorvidas por el ministro del Interior sucesor de José Luis Manzano, Gustavo Béliz, quien ejerció dichas funciones hasta su salida del gabinete ministerial en agosto de 1993. De forma que pudiera nombrarse un nuevo subsecretario de Seguridad Interior es que se dio lugar a la designación del empresario de origen cordobés, anterior apoderado de la Arquidiócesis de Córdoba y, por aquel entonces, titular de la Dirección General de Fabricaciones Militares, Hugo Alberto Franco en septiembre de 1993 mediante el Decreto N°1.854^[7]. Este agente, proveniente de la presidencia de la Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina y con salida como director nacional de migraciones, fue el último en asumir la cartera antes de que, nuevamente, un militar se encargara de la seguridad interior.

El Santiagueñazo: protestas masivas y movilización militar (1993-1994)

El 16 de diciembre de 1993, aproximadamente cuatro mil asalariados pertenecientes al sector público, tanto provincial como municipal, de Santiago del Estero a los cuales se les adeudaban los salarios de septiembre, octubre y noviembre se manifestaron violentamente dando lugar a un nuevo modo de protesta social, el estallido social (Farinetti, 1999). Este repertorio de protesta, caracterizado por la movilización y concentración callejera, acompañada de actos vandálicos, dejó como saldo la destrucción de la Casa de Gobierno, los Tribunales, la Legislatura provincial, la residencia personal de políticos provinciales como la del senador Carlos Juárez, los gobernadores César Iturre y Carlos Mujica, todos pertenecientes al PJ, y el deceso de cuatro personas.

Ante dichos acontecimientos el presidente Carlos Menem, por aquel momento en viaje oficial en Roma, declaró: “Lo que sucede en Santiago del Estero evidentemente nos preocupa. Se han pasado los límites que establece la ley y, evidentemente, hay un sector de activistas que han aprovechado esta ocasión”^[8]. De igual manera, el ex jefe del Poder Ejecutivo Raúl Alfonsín acotó: “(…) la necesidad de actuar rápido y eficazmente para reestablecer el orden público y proteger la integridad físicas y bienes de las personas”^[9]. De este modo, al día siguiente se dispuso la intervención federal de los tres poderes de la provincia de Santiago del Estero, decisión impulsada desde el gobierno nacional y con apoyo del radicalismo. Adicionalmente, se concretó el envío de mil efectivos de la GNA antes apostados en las provincias de Buenos Aires, San Juan, Salta, Mendoza y las provincias del litoral. Este fue el contexto en el cual el hasta noviembre de 1992 jefe del Estado Mayor Conjunto de las FF. AA y exjefe militar de la Casa de Gobierno, brigadier Andrés Arnoldo Antonietti, fue designado como interventor de la Secretaría de Seguridad Interior provincial. Su postura quedó plasmada en las declaraciones que realizó una vez llegado a la ciudad capitalina: “No me va a temblar la mano si tengo que reprimir. No quiero que me conozcan como un hombre duro, sino como un hombre justo. No voy a permitir ningún desorden individual o colectivo”^[10].

Ahora bien, la llegada del brigadier Antonietti a un cargo ejecutivo a nivel provincial estaba contemplada en el corpus normativo vigente, el cual no establecía un impedimento a los integrantes de las FF. AA para que se desempeñaran en cargos político-administrativos. No obstante, ante la particular lectura de los sucesos que realizó Carlos Menem en los días subsiguientes puede evidenciarse un retorno a ciertas lógicas propias de la DSI. En este sentido, el mandatario expresó: “Para mí fue un acto de sedición, un delito a nivel nacional, y por lo tanto tiene que intervenir un juez federal, aunque eso lo van a decidir las autoridades judiciales a nivel nacional y provincial”^[11] y, seguidamente, ahondó en su noción del delito de sedición “Subversión es sedición, la prueba es que quemaron la Casa de Gobierno… ¿eso es o no es subversión?”^[12]. Esta comprensión de lo acontecido evidencia un retorno a la lógica de la existencia de un enemigo interno que procura quebrar el funcionamiento de los poderes públicos desde el territorio nacional. Asimismo, las consiguientes protestas acontecidas en diciembre de 1993 en las provincias de La Rioja, Jujuy, Chaco, Salta y Córdoba, todas ellas pacíficas y desarrolladas por empleados estatales a los cuales se les adeudaban salarios reforzaron la concepción presente en el Poder Ejecutivo nacional de la existencia de un enemigo interno desestabilizador. No obstante, la consolidación de dicha perspectiva ocurrió tras la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en el estado mexicano de Chiapas^[13], situación frente a la cual el presidente Menem se comunicó con su par mexicano expresando “(…) solidarizarse como amigo, como presidente y en nombre del pueblo argentino, frente a la situación subversiva que está viviendo (…)”^[14]. En este punto, las declaraciones del diputado nacional de Santiago del Estero, José Zavalía, ahondaron en la vinculación directa de la situación en México con lo sucedido al interior del territorio nacional, siendo que “(…) a partir de la experiencia de México podrían formarse grupos guerrilleros en la Argentina y América Latina y retornar las desagradables experiencias a las que el pueblo no quiere volver (…)”, grupos pertenecientes a un espectro ideológico vinculado a la década de 1970 en Argentina dado que “(…) finalmente prevalecerán las instituciones contra los grupos de ultraizquierda que estarían en nuestro país”^[15].

A partir de las declaraciones precedentes y de la concepción en ellas contenidas es que desde el gobierno nacional se convocó al Consejo de Seguridad Interior en aras de discutir el estado de situación. En dicha reunión, realizada en la Residencia Presidencial de Olivos el 12 de enero de 1994, el jefe del Poder Ejecutivo expresó su renovada preocupación por el estallido social de Santiago del Estero, a la vez que daba cuenta del sostenimiento de su compresión de la situación en vinculación con la presencia de elementos subversivos. En función de ello colocó en estado de alerta a los servicios de inteligencia emplazados en el interior del país y el extranjero y confirmó la asignación de una partida presupuestaria extraordinaria de 40 millones de dólares destinados a la compra de material antidisturbios para las fuerzas de seguridad provinciales. Aunque la medida sobresaliente del encuentro fue condensada en estas palabras: “Hay que buscar una forma de coordinar con las Fuerzas Armadas para lograr desplazamientos eficaces de las tropas de Gendarmería que deban ser trasladadas a las zonas donde se produzcan los estallidos”^[16], es decir, el presidente promovía la constitución de unidades móviles de GNA que cuenten con el apoyo logístico de las FF. AA suponiendo la continuidad de estallidos sociales en las provincias del interior. Esta posición fue compartida por el entonces ministro de Defensa Oscar Camilión, que a la salida del encuentro afirmó “(…) no hay germen de actividad guerrillera, pero sí hay una preparación ideológica”^[17] implicaba la injerencia de las FF. AA ante una hipótesis de conflicto similar a la esgrimida por los sectores castrenses durante el PRN. Por ello, y ante acusaciones de incumplimiento de la LSI, es que formuló en conferencia de prensa el 23 de enero de 1994 una defensa del corpus normativo y estableciendo el posicionamiento del gobierno:

(…) las Fuerzas Armadas van a operar en el estricto marco de la legalidad, que en este momento está enmarcada por la Ley de Defensa Nacional y la Ley de Seguridad (…) [las Fuerzas Armadas] tienen una participación eventual, cuando han sido sobrepasadas en un disturbio las fuerzas policiales locales. (…) la logística la ponen las Fuerzas Armadas y esto está previsto por la ley.^[18]

Las declaraciones de Camilión aclaraban el andamiaje de los textos legislados, los cuales preveían una participación eventual de las FF. AA en el interior del territorio en tanto apoyo logístico hacia otras fuerzas que no contasen con los recursos necesarios. A esta posibilidad se le suma la participación del brigadier Andrés Antonietti también prevista en la legislación. En definitiva, la exclusión del sector castrense era parcial ante eventos localizados, no se constituía un veto total o una reclusión a actividades operativas. De esta manera, y con la situación social en Santiago del Estero controlada, no fueron realizadas modificaciones institucionales algunas con la salvedad de las aclaraciones sobre su funcionamiento. Todo ello redundó en la clausura del debate al mes siguiente por la apertura del debate sobre el presupuesto nacional para ese año. Sin embargo, producto del debate sobre las cuentas nacionales en mayo de 1994 el debate sobre la arquitectura institucional abocada a la seguridad interior se reabriría.

La “Supersecretaría”

Durante el mes de enero de 1994 el presidente Carlos Menem había afirmado en conferencia de prensa:

Lo que la gente pide es seguridad, ustedes mismos a través de los medios permanentemente hablan de que es necesario fomentar las medidas que hagan a la seguridad, la defensa de la vida, el patrimonio y la libertad de las personas.^[19]

En estas declaraciones quedaba demostrada la centralidad que adquirió el problema securitario a partir de los sucesos de Santiago del Estero. Si bien en el apartado precedente fue mencionada la pérdida de relevancia inmediata en tanto fue debatido el presupuesto nacional para ese año, en mayo el debate sobre la arquitectura estatal abocada a la seguridad interior fue retomado por sugerencia del ministro de Economía, Domingo Cavallo. Continuando con el espíritu normativo de la Ley N°23.696^[20] de Reforma del Estado, sancionada en agosto de 1989, el ministro le propuso al jefe del Poder Ejecutivo la creación de una “Supersecretaría de Seguridad”, proyecto que sintetizó en las siguientes declaraciones:

Lo que yo he venido sosteniendo siempre, como se lo dije al presidente Menem, es que la Policía Federal, la Gendarmería y la Prefectura deberían tener un superior que reporte directamente al Presidente y que fuera una persona de gran honestidad y conocimiento profesional.^[21]

Dicho proyecto alentaba la conjunción de las fuerzas mencionadas por el ministro de Economía junto con la Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE) en un esfuerzo centralizador de la seguridad interior, tal como lo expresara el secretario de Medios de Comunicación Raúl Burzaco: “La idea fundamental es que ese organismo sea eficiente y que no se superponga con otras tareas”^[22] o como aclarara el Ministro del Interior Carlos Ruckauf: “(…) el plan es formar una estructura de seguridad e inteligencia conducida en una sola pirámide que permitirá optimizar los recursos existentes y lograr la disminución de los delitos sin afectar la democracia”^[23]. En definitiva, esta modificación tendría lugar en el organigrama del MI, donde, prevaleciendo una concepción economicista de optimización de los recursos, sería elevada la subsecretaría a rango de secretaría contando con mayores atribuciones hasta las entonces presentes. Sin embargo, esta tentativa, que contó con el respaldo del presidente, recogió un amplio rechazo por el conjunto del espectro político, principalmente de la UCR, siendo que Raúl Alfonsín declaró:

El gobierno nacional intenta dejar de lado uno de los instrumentos legales más modernos de que dispone la legislación nacional, referente a seguridad interior. Se pretende, de este modo, crear un engendro jurídico que aglutinará facultades y organismos que ya están planificados por el Congreso Nacional, con el agravante de que se lo hace a través de un decreto inconstitucional.^[24]

En el mismo sentido fueron las palabras del diputado Miguel Ángel Toma: “Una medida de ese tipo violaría tres leyes: las de Seguridad Interior, la de Defensa y la de Ministerios. El presidente estuvo pésimamente asesorado”^[25]. Ambos fragmentos daban cuenta de la crítica suscitada en el principal partido de la oposición política, así como dentro del propio espacio político del jefe del Poder Ejecutivo. Las críticas giraron en torno a la defensa de los cuerpos normativos sancionados e impulsados por el PJ y que contó con el apoyo del espectro político argentino. De igual manera, fue puesta en tela de juicio la modificación de la Ley de Ministerios, norma que regula la estructura del Estado, la composición de los ministerios y sus objetivos.

No obstante, las retracciones suscitadas por la tentativa de creación de la “Supersecretaría” no hicieron mella y el proyecto continuó su elaboración. Para ello, fue asignada una oficina dentro del Ministerio de Economía que fue ocupada por el teniente primero retirado Julián Licastro, quien fuera retirado del Ejército Argentino por su oposición al gobierno de Juan Carlos Onganía y acercamiento con Juan Domingo Perón, plasmado en el acto fundacional del Comando Tecnológico Peronista, órgano de resistencia durante el PRN. El objetivo de dicha oficina era dar forma al decreto presidencial que crease la secretaría y estableciera las reformas necesarias para su implementación. Ahora bien, la designación de Licastro de forma alguna fue azarosa, ya que si lograba cumplir con sendos objetivos iría a ser designado para dicho cargo. De manera complementaria, fue instruido un grupo de oficiales pertenecientes al Estado Mayor Conjunto con la pauta de que redactaran las leyes modificatorias a las Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior a fin de adecuar el marco normativo con la nueva política a implementar.

En el contexto descrito es que Licastro comenzó a delinear los objetivos y la estructura que detentaría la nueva secretaría, los cuales se vieron plasmados en un documento mencionado como “Hoja de Avanzada”. En él se dejaba plasmado que el nombre a adoptar sería el de “Secretaría de Protección a la Comunidad” cuyo organigrama se vería compuesto por tres subsecretarías, seis direcciones y tres espacios a ocupar por las distintas fuerzas, a saber, GNA, PNA y PFA. De igual manera, quedaron establecidos los primeros objetivos de la nueva secretaría entre los cuales se encontraban “Supervisar la planificación presupuestaria y de administración racional de los recursos financieros y logísticos”, “Efectuar la coordinación de Inteligencia con los organismos correspondientes” y “Supervisar la coordinación con otras instituciones policiales y de seguridad extranjeras (…)”, todo ello a los efectos de “(…) concertar la acción preventiva de seguridad y coordinar las acciones específicas de la secretaría con organismos de otros ministerios, dentro del concepto de seguridad integral”^[26]. Aunque la modificación de envergadura en lo que a la arquitectura del Estado refiere fue la prescindencia de la secretaría del MI, pasando a la órbita directa de Presidencia de la Nación.

Si bien el proyecto de la Secretaría de Protección a la Comunidad contó con el respaldo del jefe del Poder Ejecutivo y el impulso de ministros de envergadura, como Domingo Cavallo, este nunca pudo llevarse a cabo. En tanto generó un conflicto interno dentro del gobierno, así como el rechazo de la oposición política encolumnada en la UCR, un segundo atentado terrorista suscitado durante la presidencia de Carlos Menem terminó por obturar el debate. Sin embargo, queda plasmado en el proyecto mencionado la clara intencionalidad de elevar la importancia jerárquica del área de seguridad interior, no sólo desde el plano organicista, sino también con la incorporación de otros cuerpos armados y de inteligencia. A su vez, aquello que valoriza la experiencia abordada fue el impulso por parte del presidente de la Nación, quien dejó en claro que la seguridad debía quedar en su órbita directa.

El atentado a la Asociación Mutual Israelí-Argentina y la doble dependencia ministerial (1994-1996)

Un segundo atentado terrorista sucedió en horas de la mañana del 18 de julio de 1994. Una vez más el objetivo fue la comunidad judía, a partir de la explosión de una bomba en la entrada de la Asociación Mutual Israelí-Argentina (AMIA) teniendo como resultado el deceso de 85 personas y más de 300 heridos. Este hecho suscitó la unificación del espectro político en torno al repudio de lo sucedido. De esta manera, fue suspendida la Asamblea Constituyente y sus miembros integrantes, encabezados por Raúl Alfonsín, expresaron “(…) el repudio absoluto a este episodio cruel que por segunda vez amenaza nuestra convivencia (…) hoy todos los argentinos somos judíos”^[27]. De igual manera, se pronunciaron el secretario general del PJ y el vicepresidente del partido, a saber, Alberto Kohan y Julio César Aráoz, “(…) este hecho que enluta no solo a la comunidad israelita, sino a todo el pueblo argentino”^[28]. Asimismo, este ataque no solo produjo la condena por parte de los políticos, sino que mereció el repudio por parte de la sociedad civil en su conjunto como lo fue expresada por la Confederación General del Trabajo al afirmar “ Lamentablemente (…) pretenden alterar la convivencia civilizada de nuestra patria” o la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos al manifestar “(…)consternación y repudio por el brutal y cobarde atentado que hiere profundamente a la sociedad argentina (…)”^[29]; en líneas similares fueron las condenas de otras organizaciones como la Federación Universitaria Argentina, las Madres de Plaza de Mayo, la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y organizaciones religiosas como la Iglesia Católica Argentina y el Centro Islámico de la República Argentina. Ahora bien, la opinión del por entonces gobernador de la Provincia de Buenos Aires Eduardo Duhalde, quien afirmó: “(…) este tremendo e incomprensible atentado demencial, que conmueve y enluta al país, no puede ser obra sino de seres que no merecen la calificación de humanos”^[30], fueron las que causaron impacto en la postura del jefe del Poder Ejecutivo quien, en la misma línea, declaró: “No merecen estar vivos”^[31].

En sintonía con el párrafo anterior, el contexto de unidad del arco político y de la sociedad civil en torno al repudio del ataque terrorista a la AMIA se constituyó como el hito merced del cual retornó al plano político la discusión sobre la seguridad interior, no obstante, el enfoque dominante sería desde una lógica de primacía represiva o mano dura. De este modo, y ante la convocatoria a manifestaciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el interior del país, así como en Israel para el día 22 de julio, fue que el presidente Carlos Menem recuperó el proyecto de la “Supersecretaría” firmando el decreto de su creación el mismo 19 de julio. Efectivamente, tras haber declarado que “(…) su gobierno pudo haber aflojado un poco en el tema seguridad”^[32] fue promulgado el Decreto N°1.193^[33] el cual consideraba que “(…) la reiteración de hechos delictivos (…), entre los que se destacan los atentados terroristas como el producido en la sede de la AMIA, requiere optimizar los recursos materiales y humanos para la lucha contra el delito”. De esta manera, la normativa presentaba los sucesos del día precedente como hecho fundante. Asimismo, el decreto estableció en su artículo 1° la creación en jurisdicción compartida entre el MI y Presidencia de la Nación “(…) la Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad (…)”, siendo el nombre adoptado una reminiscencia del proyecto esbozado por Licastro. De esta manera, tuvo lugar la modificación de la arquitectura histórica del Estado, ya que por primera vez desde la constitución del estado argentino la seguridad interior dependería de forma conjunta entre dos organismos.

Análogamente a la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad tuvo lugar la destitución de Hugo Franco del alto gobierno estatal para ser reemplazado por el brigadier general retirado Andrés Antonietti, hasta entonces en funciones en la provincia de Santiago del Estero como secretario de seguridad del territorio provincial. No obstante, la secretaría fuese ocupada por Antonietti el artículo 2° del Decreto N°1.193 formuló que su labor era la asistencia “(…) en forma directa al presidente de la Nación en todo lo concerniente a la seguridad interior.”, esto quiere decir que la responsabilidad última recaía sobre la figura de Carlos Menem.

En tanto la elevación a secretaría había sido un proyecto encargado a Julián Licastro, la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad distó de dicho proyecto. En definitiva, las únicas modificaciones que fueron realizadas remiten a la elevación de subsecretaría a secretaría y a la creación de la doble dependencia. Sin embargo, inicialmente la GNA, la PFA y la PNA mantuvieron su dependencia orgánica, aspecto contemplado en el boceto de la “Supersecretaría”, igualmente la SIDE se mantuvo como un organismo independiente de la nueva estructura. Este nuevo diseño institucional se mantendría invariable hasta pasadas las elecciones presidenciales de 1995 y siendo profundizadas en el segundo mandato de Carlos Menem en la presidencia de la Nación.

Gendarmes, prefectos y policías (1996-1999)

La estructura hasta aquí abordada demostró que el dinamismo es un elemento que considerar para su comprensión. No obstante, las modificaciones introducidas mediante el Decreto N°1.193 de julio de 1994 no fueron profundizadas hasta pasadas las elecciones presidenciales de mayo de 1995 que lo consagraron presidente por segundo período a Carlos Menem. En tanto el artículo 3° del mencionado decreto establecía que en el período de 30 días debería ser elevada “(…) al Poder Ejecutivo nacional, para su aprobación, la propuesta de su organización funcional (…)”, dicha presentación no fue realizada hasta diciembre de 1996 cuando el área de seguridad interior dejó la órbita de Presidencia de la Nación para formar parte, nueva y exclusivamente, del MI.

La segunda presidencia de Carlos Menem impulsó una modificación de la estructura a nivel nacional de la administración pública enmarcada en la reforma del Estado iniciada en agosto de 1989 gracias a la Ley N°23.696^[34] de Reforma del Estado y la Ley N°23.967^[35] de Emergencia Económica. Efectivamente, este trastocamiento se vio plasmado en el Decreto N°660^[36] el cual ubicó a la Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad dentro de la estructura del MI con la modificatoria de su denominación por la de Secretaría de Seguridad Interior (SSI), es decir, fue perdida la doble dependencia, pero la jerarquía institucional fue mantenida. Asimismo, el decreto estableció la transferencia de las fuerzas de seguridad dependientes del MD, a saber, GNA y PNA, al MI. De esta forma, quedaba dentro de un mismo espectro institucional la PFA, la GNA y la PNA, no viéndose integrado el sistema de inteligencia, debido a que la SIDE continuaba dentro de Presidencia de la Nación. Por último, las funciones de la SSI serían las mismas que las establecidas por la LSI y atribuidas a la Subsecretaría de Seguridad Interior.

A partir del Decreto N°660 es que se dio un paso más, y el último, en la concreción de la antigua formulación de Julián Licastro, la “Supersecretaría”. En esta oportunidad fue la transferencia orgánica y funcional de la GNA y la PNA^[37]. La primera de ellas concebida como una fuerza de seguridad militarizada que dependía originariamente del Comando en Jefe del Ejército, con una función abocada al policiamiento de las zonas de frontera. Con la restitución de la democracia, su dependencia se trasladó mediante el Decreto N°2259^[38] al MD y, finalmente, al MI por el decreto promulgado por el presidente Menem. Por otra parte, la PNA era una fuerza de seguridad mediante la cual el Comando en Jefe de la Armada ejercía un servicio de policiamiento de navegación y, subsidiariamente, de frontera. El derrotero de su dependencia acompañó a la GNA, ya que mediante el Decreto N°3.399^[39] de 1984 su dependencia correspondía al MD y fue con el mismo decreto que GNA que pasó orgánica y funcionalmente al MI. En términos de Luis Tibiletti, quien fuera secretario de Seguridad durante la presidencia de Néstor Kirchner y asesor del Congreso de la Nación en la formulación de las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior, esta normativa constituía un paso necesario:

Sacarle al Ejército la gendarmería, la prefectura a la Armada y la Policía Aeronáutica Nacional a la Aeronáutica era imprescindible para romper con el modelo de la Doctrina de Seguridad Nacional y volver al modelo de la Doctrina de Defensa Nacional que había regido hasta 1966 (…) Era imprescindible sacar todo eso del ámbito de la defensa y crear un ámbito específico de la seguridad interior como funciona en todos los países europeos (…) Y todo el esfuerzo de construcción de una política de defensa vinculada no a la seguridad interior, sino a la defensa nacional, es decir, volver a la Doctrina originaria que rigió desde empezando 1930 hasta 1966 (…).^[40]

La transmutación que significó el cambio normativo, cuyo objetivo, tal como señala Luis Tibiletti, contemplaba el retorno a la DDN mediante la reubicación de fuerzas de seguridad, también produjo la rotación de los funcionarios del área. En efecto, Andrés Antonietti dejó su cargo de secretario de Seguridad Interior, cargo que ocupó Adrián Pelacchi. De esta manera, en septiembre de 1997 la secretaria fue ocupada por el que hasta entonces era jefe de la PFA, cargo al cual había arribado luego de desempeñarse como jefe de Protección del Orden Constitucional y superintendente de Drogas Peligrosas, ambos cargos en la misma fuerza a la cual había ingresado en 1961. Con el objetivo de desenvolver la efectiva articulación de las fuerzas recientemente incorporadas al sistema de seguridad interior es que Pelacchi formuló el “Plan Estratégico de la Secretaría de Seguridad Interior de la República Argentina”, el cual establecía los mecanismos de vinculación entre las fuerzas de seguridad hasta la finalización del mandato presidencial de Carlos Menem en 1999 (Pelacchi, 2000: 1156-1170). Si bien el plan había estipulado una hoja de ruta con el derrotero a seguir los siguientes tres años, el prematuro desplazamiento de Pelacchi al frente de la cartera obturó su implementación. No obstante, las modificaciones realizadas durante su gestión se vieron reflejadas en la estructura organizativa, ya que mediante el Decreto N°1.015^[41], por él impulsado, fueron creadas las subsecretarías de Asuntos Técnicos de Seguridad, de Planeamiento y Protección Civil y de Seguridad; todas ellas bajo su conducción. Además de haber generado una estructura que se mantuvo hasta el fin del período menemista, el nombramiento de los agentes que ocuparon las nuevas subsecretarías no fue de forma alguna azarosa, por el contrario, tendía a la armonía en el tratamiento entre las fuerzas. De esta forma, en la Subsecretaría de Asuntos Técnicos fue designado el prefecto general de la PNA Rubén Roberto Astiasarán, al frente de la Subsecretaría de Planeamiento y Protección Civil el comisario general de la PFA Roberto Santiago Heredia y como subsecretario de seguridad el director nacional de la GNA Hugo Alberto Miranda. En definitiva, la arquitectura de la secretaría, así como sus designaciones que colocaban a los agentes de máximo escalafón, buscaban el equilibrio de las fuerzas de seguridad.

Ahora bien, el intento de Pelacchi por conseguir la armonía de en su gestión resultó infructuosa y a causa de ella fue removido de la función en abril de 1998. Ello dio lugar a la designación del autor de las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior al frente de la secretaría. En palabras de Miguel Ángel Toma su designación respondió a criterios de relacionamiento entre los actores integrantes del sistema de seguridad interior:

(…) necesitaban cubrir con alguien de la política, porque hasta ese momento era Adrián Pelacchi, Jefe de la Policía ¿Cuál era el problema de poner un miembro de una fuerza a coordinar las otras tres? Era complicado. Necesitaban a alguien que viniera desde la política y que pudiera ordenar en un pie de igualdad al resto. Esa fue la situación por la cual me convocan. A un político.^[42]

Entonces, la llegada de Miguel Ángel Toma a la SSI respondió a criterios de disputas inter-fuerzas de seguridad que resultaron en la renuncia de Pelacchi. De igual modo, la estructura y las designaciones por él impulsadas fueron sostenidas por el tres veces legislador entrante a la función. En definitiva, fueron incorporados de manera sostenida la GNA, la PNA y la PFA en el sistema de seguridad interior, junto con su articulación en el plano organizacional. Ello posibilitó la desarticulación de la injerencia militar hacia fines del siglo XX en la estructura securitaria argentina.

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