Cambios y continuidades (1996-2015)

Cintia Rizzo

Introducción

El análisis de la política pública es un ámbito privilegiado para indagar las articulaciones entre Estado y sociedad (Oszlak, 1994; Ostuni, 2007), poniendo atención a la forma en que una cuestión es socialmente problematizada y en las intervenciones que suscita. Como bien explican Oszlak y O’Donnell (1981), el estudio de las políticas públicas permite comprender el proceso social dinámico e histórico donde se insertan, en una “estructura de arenas”, múltiples actores con diferentes intereses, posiciones, recursos y cuotas de poder en movimiento. En sintonía con este enfoque, el concepto de “participación ciudadana” alude a la diversidad de modalidades de participación de la sociedad civil en los procesos de la política pública (Rofman y Foglia, 2015) y su incidencia en la orientación de las acciones del Estado. Por lo tanto, la participación ciudadana se constituye en una forma de detentar el poder, democratizando la relación Estado-sociedad. Así, esta excede a la “participación comunitaria”, ya que refiere a experiencias que no se acotan al mundo asociativo, sino que incluyen al Estado y a las políticas públicas como ámbito de intervención y diálogo principal de la participación.

Tomando como eje la perspectiva de la participación ciudadana y sus diferentes períodos en Argentina, este trabajo se propone analizar la experiencia de participación de organizaciones de la sociedad civil en la gestión e implementación de dos programas de mejoramiento habitacional en el conurbano bonaerense: el Programa 17: “Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica y Social” (1996-1999), desarrollado durante la etapa de reforma neoliberal y focalización de políticas sociales en programas asistencialistas, y el Programa Mejor Vivir II para Organizaciones Intermedias (2008-2015) durante el proceso de institucionalización de la participación ciudadana local desde un enfoque de derechos.

La noción de “sociedad civil” o “tercer sector” generalmente se encuentra asociada a un conjunto heterogéneo de organizaciones y asociaciones sin fines de lucro (ONG), autónomas y desvinculadas del Estado y del mercado. En este caso, para caracterizar el proceso de participación ciudadana y a las organizaciones analizadas en el presente estudio, se toma distancia de esta perspectiva para adoptar el concepto de “sociedad civil” siguiendo el enfoque de Cunill Grau (1997), que la define en relación con la esfera pública: un espacio público no estatal de acciones y organizaciones que no forman parte del Estado, pero que se proponen intervenir en cuestiones que interesan a la comunidad y que, por tanto, se vinculan con el Estado de diversas formas (Rofman et al., 2010). Es así como esta mirada presupone, por un lado, descentrar al Estado del monopolio del poder y de la gestión pública, y, por el otro, implica reconocer la diversidad en su composición y la amplitud de los ámbitos donde interviene, así como su entrelazamiento con los procesos políticos y las instancias de participación ciudadana en la formulación, gestión y ejecución de la política pública.

Si bien el origen de la interacción del Estado y la sociedad civil, en Argentina, se puede decir que comenzó a inicios del siglo xx, cuando se conformaron las primeras asociaciones que articulaban públicamente demandas y se consolidaron estructuras de atención comunitaria, colectiva a las necesidades sociales (De Piero, 2005), en las últimas décadas, el proceso de ampliación y densificación de la sociedad civil, así como las características propias que asumió el Estado, ha generado una diversificación y profundización de estas interacciones. En la década del 90, con la configuración del Estado neoliberal, la participación promovida desde este organismo se concentraba en las políticas sociales de corte asistencial, con el objetivo de revertir o contener los efectos del ajuste económico. En cuanto a la composición de los actores de la sociedad civil, a diferencia del período de industrialización y sustitución de importaciones precedente, donde la cuestión social estaba organizada en torno a “la figura del varón trabajador” y las organizaciones sindicales, en esta época esta figura perdió peso frente a los efectos de la precarización y el desempleo, lo cual dio lugar a un abanico de modalidades organizativas. Lo territorial y los lazos locales ligados al barrio adquirieron relevancia ante la emergencia y la resolución de necesidades a través de experiencias colectivas, potenciando las organizaciones comunitarias barriales de diversa índole (comedores, jardines, bibliotecas populares, roperos, etc.). Además, aparecieron actores con nucleamientos más profesionalizados e institucionalizados que incorporaron un conjunto también innovador de problemáticas ligadas a los derechos humanos, las condiciones habitacionales urbanas, ambientales, entre otras. Posterior a la crisis del 2001, con la asunción de la nueva gestión de gobierno, en 2003 se revalorizó y centralizó el papel del Estado, reorientando las políticas públicas enmarcadas en un enfoque de derechos y produciéndose una institucionalización de los procesos precedentes de participación de las organizaciones en ellas (Rofman y Foglia, 2015).

Para el análisis de la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los programas mencionados, en un primer momento, se contextualizará el marco en el que se implementó cada programa desde la gestión gubernamental en torno a la problemática habitacional, los actores intervinientes, sus repertorios de acción y la agenda y la relación establecida desde las organizaciones con el Estado. Se pondrá foco en las modalidades y el impacto de la participación de las organizaciones en la política pública. Luego, se analizarán los cambios y las continuidades en las formas de gestión y ejecución asociada de ambos programas entre el Estado y las organizaciones, teniendo como hipótesis que el Programa 17 fue performativo del Mejor Vivir para Organizaciones Intermedias, sentando las bases para la institucionalización de un “modo de hacer” mejoramiento habitacional tanto al interior de las organizaciones como del Estado.

En cuanto al análisis de las organizaciones involucradas en este proceso, se focalizará en aquellas de la sociedad civil que participaron efectivamente del diseño y la implementación de los programas mencionados en el conurbano bonaerense, caracterizándolas como organizaciones intermedias, pero diferenciando aquellas vinculadas a ONG de desarrollo^[1] (ONGD) de las organizaciones comunitarias de base territorial. Las organizaciones intermedias vinculadas a ONGD serán agrupadas en torno a los nucleamientos más profesionalizados e institucionalizados surgidos en la década del 90. En este caso comparten un perfil predominantemente técnico-profesional entre sus integrantes^[2], desde sus orígenes se han vinculado con la intervención en la temática del hábitat popular y poseen una estructura que les otorga capacidad y experiencia en ejecución de proyectos y programas con fondos públicos y de la cooperación internacional, e institucionalización de procesos administrativos acorde a esta dinámica.

En el caso de las organizaciones comunitarias de base territorial, se centrará el análisis en aquellas organizaciones que están emplazadas en el territorio donde se aplica la política pública. En general, sus referentes e integrantes pertenecen a esta comunidad, dan respuesta a una multiplicidad de necesidades y emergencias del territorio y, en el caso específico de los programas analizados en este texto, son quienes establecen el vínculo cotidiano y de confianza con los hogares receptores de los mejoramientos habitacionales. En algunos casos, estas organizaciones tienen una cierta formalidad institucional (asociación civil, sociedad de fomento, biblioteca popular, jardín comunitario, etc.) y han manejado fondos públicos ligados a programas de corte asistencial, en relación sobre todo con recursos alimentarios. En otros casos, son simplemente personas agrupadas con un objetivo en común, en esta experiencia el mejoramiento de su hábitat, pero sin ningún marco jurídico que las englobe.

El análisis de las experiencias se fundamenta en entrevistas realizadas a agentes de gobierno y funcionariado encargados del diseño o la ejecución y evaluación de cada programa de mejoramiento. Asimismo, se apoya en entrevistas a profesionales e integrantes de las organizaciones técnicas y de base territorial participantes en la gestión y ejecución de cada programa y a los integrantes de los hogares receptores de ambos programas. También se utilizó la herramienta de observación participante en diversas reuniones de los colectivos de las organizaciones y de los equipos operativos de la ejecución de ambos programas en el territorio^[3]. El tratamiento de fuentes secundarias se concentra en la lectura y el análisis de documentos programáticos públicos, en informes de resultados de gestión y en documentos internos de las redes de organizaciones.

Programa 17: Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica y Social

Como se anunciaba en la introducción, en Argentina, en los inicios del siglo xx, se conformaron las primeras asociaciones^[4] que articulaban y planteaban públicamente demandas, consolidando estructuras solidarias de gestión comunitaria de las necesidades sociales. Sin embargo, la composición de la sociedad civil, de este espacio público no estatal, se ha modificado sustancialmente a partir de la década del 90. En la transición a la democracia (1983), comenzó a incorporarse y reconocerse con fuerza a la sociedad civil dentro del ámbito de ejecución de la política pública. En este marco se comprende la incorporación de las organizaciones intermedias a la ejecución y gestión de políticas públicas. A medida que se profundizaba la hegemonía del modelo neoliberal de desarrollo en este período, se establecieron tres orientaciones principales de la política pública: desregulación, privatización y descentralización (Oszlak, 1994). En el campo de las políticas sociales, esto produjo que predominase una visión gerencial con políticas focalizadas^[5], fomentada sobre todo desde los organismos multilaterales de financiamiento –como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)–. También se destacó el recorte del gasto público y la delegación de funciones del Estado hacia los gobiernos provinciales y locales y a través de la participación, la inclusión de la sociedad civil y la delegación de acciones estatales no mercantilizables.

En la década de 1990, se involucró sobre todo a actores de organizaciones comunitarias de base territorial en la gestión de programas asistenciales, con el objetivo de revertir los efectos de las políticas económicas implementadas durante este período (Rofman y Foglia, 2015). En consecuencia, el rol de estas organizaciones se concentró en la implementación de los programas a través de la ejecución de las actividades o entrega de servicios, recursos o ayuda material a los segmentos sociales más críticos afectados por el desempleo y la pobreza (González Bombal, Garay y Potenza, 2003). Desde los organismos internacionales, se argumentaba que esta participación ciudadana mejoraría la calidad y la eficacia de las acciones estatales, evitando la burocracia y la corrupción política.

En consonancia con las ideas predominantes del contexto, la política habitacional a nivel mundial cambiaría ideológica y políticamente en torno al papel que debían asumir los actores estatales, privados y comunitarios en la satisfacción de las necesidades habitacionales. Dos conceptos claves, enabling (“habilitación” o “facilitación”) y partnership (“asociación de actores)” se definen en una serie de documentos y publicaciones del Banco Mundial (BM) y Organización de las Naciones Unidas (ONU). Desde esta perspectiva, los Estados deberían dejar su rol de productores de vivienda social para cumplir un rol de administradores y facilitadores de un marco normativo (legislativo, institucional y financiero) en el cual los emprendimientos privados, de organizaciones sociales e individuos pudieran desarrollarse (Fernández Wagner y Catenazzi, 2000; Rodríguez y otros, 2007; Cuenya, 2000). A través de la creación de nuevos escenarios de gestión asociada, “paternariados”, que permitiesen aunar la acción de gobiernos, sobre todo locales, con las iniciativas del sector empresarial y la sociedad civil (Cuenya, 2000).

Así, en Argentina, el rol del Estado como facilitador de las acciones del sector privado en materia habitacional se plasmó a través de la reestructuración del Fondo Nacional de la Vivienda^[6] (FONAVI), instrumentado por la Ley 24.464^[7], que creó el Sistema Federal de Vivienda. Este sistema generó grandes cambios descentralizando la masa de recursos hacia las provincias^[8], y la Ciudad de Buenos Aires asignó a dichos organismos facultades para determinar la programación de sus obras e inversiones y para delegar, a su vez, la ejecución de las acciones a municipios, comunas y entidades sin fines de lucro. Además, se produjo un recorte y una recomposición de los fondos del FONAVI^[9] y se autorizó a que paulatinamente se reorientaran los recursos de la producción de conjuntos masivos de viviendas, diversificando las actuaciones del Estado en materia habitacional. A partir de aquí, se incorporó en la política habitacional la categoría de soluciones habitacionales, la cual pasó a incluir y cuantificar las intervenciones referidas tanto a la producción de vivienda nueva como a otras operatorias, entre ellas los mejoramientos habitacionales (Cuenya y Falú, 1997).

Con respecto a las experiencias alternativas a la producción de vivienda nueva en articulación con organizaciones de la sociedad civil en nuestro país, a través del financiamiento de la cooperación internacional, el BM en 1981 promovió y financió dos formatos de programas para la intervención en asentamientos populares: “lotes con servicios”^[10] y “mejoramientos habitacionales” a través de la gestión de microcréditos^[11] para la compra de materiales de construcción. Así, la cuestión de las microfinanzas (microcréditos) que luego se plasmaría en el programa analizado apareció asociada en torno al mejoramiento habitacional en este período, impulsada por la preponderancia en el modelo neoliberal del desarrollo centrado en los servicios. Estos programas financiados por la cooperación internacional fueron llevados adelante mayoritariamente por organizaciones intermedias, sobre todo ONGD vinculadas a la temática de la tierra y la vivienda^[12]. Estos fueron un precedente para los programas de mejoramiento luego formulados por el Estado durante los años 90 con financiamiento del BID, creándose en la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (SSDUyVN): el Programa 17: Programa de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica y Social (PROMHIB), el Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del Noreste y Noroeste Argentino (PROSOFA) y el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), con el objetivo de focalizar las acciones en la población y los territorios con necesidades básicas insatisfechas (NBI)^[13]. Todos estos programas, aunque con características y objetivos diferentes, tenían en común el ser operatorias alternativas a la tradición “viviendista” e involucrar a las organizaciones y a sus receptores en algún momento de la gestión y ejecución.

El presente artículo, como se expresó, focaliza el análisis en una de las experiencias alternativas a la producción de vivienda nueva, desde la política pública, dirigida a la participación en la ejecución y gestión de organizaciones intermedias: el Programa 17: Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica y Social (PROMHIB). Este inició su desarrollo en 1992, en el contexto anteriormente descripto, dependiente de la Dirección Nacional de Programas Habitacionales, dentro de la SSDUyVN, que pertenecía en ese momento a la Secretaría de Desarrollo Social. Dentro de sus objetivos principales, se proponía

contribuir al desarrollo del mejoramiento del hábitat, la vivienda y la infraestructura social básica y el acceso a la tierra de los hogares con NBI y grupos vulnerables en situación de emergencia, riesgo o marginalidad como medio de elevación de sus condiciones objetivas de calidad de vida y desarrollo humano (Pérez Cocio, 1997, p. 18).

Con este fin el programa tenía dos componentes principales: el mejoramiento habitacional, focalizándose como receptores en los hogares con viviendas deficitarias, y que por lo general autoconstruyen progresivamente debido a que no cuentan con una capacidad de ahorro significativa, e incluía como parte de las mejoras el asesoramiento en herramientas de regularización dominial^[14], debido a que la mayoría además no cuenta con un título perfecto de sus tierras; el segundo componente, referido al acceso a infraestructura básica, focalizándose sobre todo en la provisión de agua y saneamiento a poblaciones en riesgo de enfermedades de origen hídrico. El programa, como lo expresaba en sus objetivos, estaba dirigido a la población NBI como principales receptores de la asistencia y con un nivel de ingresos por debajo de la línea de la pobreza^[15].

Participación de las organizaciones intermedias, de perfil técnico-profesional, en la ejecución e implementación del Programa 17 (1996-1999)

El componente del programa que se analizará en este texto es el de mejoramiento habitacional^[16] y su línea de acción destinada al completamiento de vivienda, a través del otorgamiento de fondos de microcrédito. Este componente, que es el que mayoritariamente se desarrolló en 1996, requería la participación para su ejecución de las organizaciones intermedias, y operó como una experiencia piloto de herramienta financiera para el mejoramiento habitacional. Incluía en sus estrategias de desarrollo solventar la financiación de recursos humanos de organizaciones de la sociedad civil, con experiencia en la temática habitacional, que contasen con un equipo técnico (administrativo, constructivo y social)^[17] a fin de brindar asesoramientos a los hogares receptores del programa para

• orientar las soluciones habitacionales, considerando que de esta manera se elevarían los estándares de calidad de las mejoras, reduciendo costos y respetando en cierta medida las normas urbanísticas básicas;
• asesorar legalmente en situaciones de irregularidad en la tenencia en pos de brindar una solución que facilitase la seguridad en esta;
• gestionar un fondo rotativo de microcréditos.

Así, la prestación a las personas usuarias del programa consistía, además de en el asesoramiento técnico y legal mencionado, en el otorgamiento de un microcrédito (en dinero o en compra de materiales) que podía utilizarse para compra de tierras, regularización dominial y urbanística de lotes, mejoras habitacionales, recuperación de viviendas substandard, ampliación de viviendas existentes, construcción de núcleos sanitarios mínimos y viviendas semilla. La devolución del crédito era gestionada por las mismas organizaciones ejecutoras, quienes recibían el recupero de fondos y debían reinvertirlos con el mismo fin. De esta manera, el fondo de microcréditos se convertía en un “fondo rotativo” entre los hogares de distintos barrios con los que la organización técnico-social trabajaba. Así, el circuito reiniciaba con la entrega de un nuevo crédito en el caso de aquellos receptores que cumplieran con la realización de la obra y la devolución total del primer crédito o bien con nuevos hogares destinatarios. El monto inicial y promedio de los microcréditos para mejoramiento habitacional implementado por las organizaciones era de 1.000 pesos^[18] por tramo.

De esta manera, los fondos de microcrédito del Programa 17 se implementaron a nivel nacional a través de un manejo descentralizado de recursos ejecutados a través de organizaciones. Estas debían acreditar antecedentes de trabajo en proyectos de hábitat popular y que hubiesen tenido alguna experiencia articulada de implementación de proyectos junto a organismos públicos (entre otras, barrios de lotes con servicios, regularización dominial, reordenamiento de villas, construcción de redes de agua y cloacas). Esta línea del programa se ejecutó en el Gran Buenos Aires, Córdoba, Resistencia (Chaco), Trelew (Chubut) y San Carlos de Bariloche (Río Negro). Particularmente, como caso de estudio, en este análisis se tomará la experiencia desarrollada por la red Intercambio Hábitat en el conurbano de la provincia de Buenos Aires, durante el período 1996-1999.

La red Intercambio Hábitat se conformó en 1993-1994, previamente a la ejecución del programa, promovida por el cura tercermundista, “Pichi” Meisegeier^[19], con el objetivo de generar procesos de articulación entre las organizaciones técnicas y las organizaciones de pobladores con los diferentes niveles de Estado. Conformaban esta red organizaciones profesionales con un perfil técnico, mayormente compuesto por arquitectos/as/es^[20], trabajadoras sociales y abogados/as/es que trabajaban en conjunto con el padre “Pichi” para garantizar el acceso a la tierra y la vivienda de los sectores populares. Entre estas organizaciones se encontraban las siguientes: Fundación Vivienda y Comunidad (FVC), Madre Tierra (MT), Secretariado de Enlace para Comunidades Autogestivas (SEDECA, presidida por “Pichi”), Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina (IIED-AL), Fundación Pro-Vivienda Social y Fundación Vivienda Digna (en ese entonces denominada Sagrada Familia).

Sin embargo, estas organizaciones ya compartían una historia en común y un recorrido previo a la conformación de la red. Muchas se habían fundado en el proceso de recuperación de la democracia en la década de los 80, definiéndose como organizaciones que trabajaban por el desarrollo, apoyando y fortaleciendo a otras organizaciones de base con sus acciones y con un fuerte vínculo, en sus orígenes, con el sector de la Iglesia más progresista (De Piero, 2005), es decir, el Movimiento de Sacerdotes para el Tercer Mundo enmarcados en la “teología de la liberación”^[21], quienes promovían un trabajo cercano y cotidiano en el territorio^[22].

Luego del retorno de la democracia, durante las décadas de 1980 y 1990, la producción social del hábitat popular se manifestó principalmente a través de la expansión de tomas de tierras periféricas en el primer y segundo cordón del conurbano bonaerense, y el repoblamiento de villas y ocupaciones de edificios en la Ciudad de Buenos Aires (Herzer, et al., 1994). Estos procesos del hábitat popular promovieron, a lo largo del tiempo, organizaciones de base y dirigencias vecinales inéditas, así como la profundización y proliferación de equipos técnicos (como las organizaciones que luego integraron la red Intercambio Hábitat), que ejercieron una planificación e intervención a partir de las necesidades concretas de la comunidad, utilizando herramientas como la capacitación, la organización y la movilización colectiva para hacer efectivo el derecho a la ciudad y a un hábitat adecuado (Cuenya y Falú, 1997).

Las organizaciones integrantes de la red, además, ya contaban con antecedentes de proyectos financiados por la cooperación internacional a través de fondos de microcrédito para el mejoramiento habitacional^[23]. A partir de estas experiencias precedentes, y en consonancia con el contexto descripto de la década del 90, estas organizaciones encontraban un ámbito de interlocución con el Estado nacional.

Ya había experiencias de fondos rotatorios […]. La Coordinadora del Programa escuchó, y, a partir de ahí expertos del área, proponen la posibilidad que el Estado destinara fondos de microcrédito para el mejoramiento… cuadraba porque no dejaba de ser una política focalizada. […] con pocos recursos, que es lo que podía apoyar el Estado a las ONG. Ahí aparece el Programa 17, fue muy participativo, se escuchó mucho la experiencia previa de las organizaciones. Y problemas a los que no se les estaba dando solución de ningún modo, se les empezó a dar una mínima respuesta (equipo de comisión directiva de SEDECA, organización intermedia técnica, 2021).

De esta manera, podemos decir que, en estas conversaciones e intercambios entre organizaciones y este sector de la SSDUyVN, se dio una transferencia de una metodología de trabajo y gestión desde las organizaciones a la política pública para el diseño y la ejecución del componente de completamiento y mejoramiento para el Programa 17, a través de la herramienta del microcrédito.

En una entrevista realizada a la Coordinadora Ejecutiva del Programa 17 en la SSDUyVN, esta mencionó dos características establecidas para el programa que se enmarcaron en la participación ciudadana (Rofman y Foglia, 2015) y daban cuenta de la relación establecida entre el Estado y la sociedad civil en este momento histórico y de la reforma mencionada acontecida en el campo de las políticas sociales. La entrevistada expresaba que desde sus comienzos el programa para su implementación se enmarcó en la descentralización y la participación, lo cual implicó la transferencia de responsabilidades ejecutivas desde el Estado nacional hacia los ámbitos locales (gobiernos provinciales, municipios, grupos demandantes, entidades locales gubernamentales o no gubernamentales).

El rol de las organizaciones intermedias, y en particular en el caso de estudio de la red Intercambio Hábitat en el componente específico de completamiento habitacional, se concentró en la fase de implementación del programa a través de la ejecución de distinto tipo de actividades: difusión del programa en el territorio, selección de receptores de las mejoras, entrega del servicio (microcrédito), asesoramiento técnico, legal y social, junto con el seguimiento de la mejora realizada por las familias y la garantización de la devolución del microcrédito para la reinversión de este. De esta manera, las organizaciones cumplían un rol clave en la ejecución del programa en el territorio en este modelo de gestión asociada (Rofman y Foglia, 2015) con el Estado nacional. Este último limitaba su rol al otorgamiento de los escasos recursos financieros y al monitoreo de las acciones de las organizaciones, coincidiendo con el rol de facilitador que se describió en el contexto de la época, dentro de las políticas públicas habitacionales para este período. Las organizaciones técnico-profesionales que participaban del proceso, según la SSDUyVN, actuaban como mediatizadores en la creación de condiciones de satisfacción de las necesidades por parte de los “grupos carenciados y contaban con capacidades de formulación y ejecución de las soluciones tanto en los aspectos técnicos, sociales, administrativos como legales (documento interno de “Dirección de Políticas Habitacionales – Programa 17”, diciembre 1999). De esta manera, se produjo en este período una territorialización del acceso a la ayuda social y una profesionalización de las organizaciones de la sociedad civil, quienes actuaban como mediadores técnicos entre la comunidad y el Estado para la gestión de recursos y la ejecución de políticas públicas (De Piero, 2005; Merklen, 2005).

Participación de las organizaciones intermedias, comunitarias de base territorial, en la ejecución e implementación del Programa 17 (1996-1999)

Para la implementación del Programa 17 en el territorio, las organizaciones de la red Intercambio Hábitat eligieron barrios donde ya habían desarrollado otras acciones y proyectos, es decir que tenían un vínculo previo con la comunidad y con otras asociaciones allí localizadas. Esta relación previa era clave para las organizaciones a fin de consolidar la experiencia y, sobre todo, de establecer las condiciones para la ejecución de las “finanzas solidarias”, que se basaban en la devolución de los fondos para que continuara rotando y garantizar así la sostenibilidad del recurso en el tiempo.

En Hurlingham implementamos los fondos rotativos en tres barrios en conjunto con las organizaciones del lugar. En William Morris, el barrio Primero de Mayo, con la parroquia y el merendero barrial. En Villa Tesei, en Nuevo Parque Quirno, se implementó al principio en conjunto con una organización barrial Biblioteca Popular. Y en el barrio de al lado, San Jorge, con un grupo de vecinos/as que conformamos para la reurbanización. Eran dos manzanitas con trama de villa que se reordenaron con fondos del Programa 17 (equipo técnico de Madre Tierra, 2008).

Esto coincidía con una visión vinculada al desarrollo local (Rofman, 2009) compartida entre la SSDUyVN, particularmente desde la Coordinadora Ejecutiva, y las organizaciones técnico-profesionales de la red, acerca de la necesidad de apoyarse en los recursos presentes en el territorio y en el vínculo precedente que tenían las asociaciones técnicas con las organizaciones de base territorial comunitaria para la ejecución del programa. En ese sentido, un documento institucional del Programa 17 indicaba:

Las acciones deben imbricarse en procesos comunitarios existentes, apoyarse en la demanda efectiva y en las necesidades sentidas en el camino hacia el logro de las necesidades objetivas. De este modo se parte de la propia percepción de los beneficiarios y del ejercicio de su capacidad de decisión y opción captando la sinergia que ellos despliegan, en su interacción con los otros actores locales gubernamentales u otros que participan. Esto aumenta las capacidades de comprensión recíproca, y la incorporación de nuevos saberes y se traduce en una ecuación de corresponsabilidad sobre los procesos y resultados compartidos (documento interno de “Dirección de políticas habitacionales – Programa 17”, diciembre de 1999).

En cuanto a las características de estas organizaciones de base comunitaria territorial y a la trama organizativa de los asentamientos populares, un sector de los estudios sobre el tema (Aristizábal e Izaguirre, 1988) relacionaba la influencia directa de la militancia setentista, sobre todo sindical y fabril, en las formas de organización de la toma de tierras en la década de 1980. Sin embargo, es importante resaltar también en este caso la contribución de la Iglesia tercermundista a través de lo que se dio en llamar las comunidades eclesiales de base^[24] (CEB) como red social y comunitaria preexistente donde se nuclearon los habitantes. Las formas organizativas al interior de las tomas de tierra se caracterizaron, predominantemente, en esta época por la democracia y participación directa: había una persona delegada por manzana, junto con una comisión organizadora, la que realizaba las gestiones ante los distintos organismos estatales para lograr el reconocimiento y la regularización dominial (ver capítulo 1 de Cravino en este mismo libro).

Todo este entramado relacional ligado al territorio es con el que la red Intercambio Hábitat tejió vínculos para la ejecución del Programa 17. Estos entramados se dieron a través de una militancia política y social diferente a la partidaria, es decir, más ligada a la organización constituida a partir del territorio y a la subjetivación construida desde esos procesos comunitarios, politizándose las múltiples dimensiones de la vida cotidiana (Vommaro, 2009).

Ahora bien, existe otro factor además de este entramado territorial que les da una particularidad organizativa a los asentamientos autoproducidos del conurbano bonaerense, donde las organizaciones técnicas se apoyaron. En los años 90, el contexto de precarización y flexibilización laboral produjo que una gran parte de la población comenzara a depender cada vez más de trabajos ocasionales (en términos coloquiales, “changas”) y programas sociales focalizados con dispositivos de distribución territorial. Esto potenció la proliferación de un determinado tipo de organizaciones de base territorial –comedores comunitarios, roperos comunitarios, copas de leche, etc. (Merklen, 2005)– que se ocupaban de la distribución de recursos, sobre todo alimentarios, a la población y como lugar de desempeño para la contraprestación de tareas de los receptores de planes sociales de empleo temporario. Es así como se conformó un nuevo actor social, ya no centrado en el trabajo asalariado como constitutivo de la identidad y desde donde se construyeron los reclamos (sindicato), sino que ahora la subjetividad se configuraría en torno al territorio y a partir de allí se tejerían los intercambios y las asociaciones entre actores locales y con el Estado. Como se mencionó, el rol de estas organizaciones fue clave para afianzar el programa de mejoramiento en el territorio, dados la cotidianeidad y el vínculo cercano que mantienen con los/as/es vecinos/as/es. Por este motivo, las actividades de difusión, selección de hogares receptores y seguimiento de obra, así como también para promover el pago del microcrédito, se realizaron de forma conjunta entre las organizaciones técnicas y las barriales.

Además, una particularidad que destacar en la presencia, participación y conducción de estas organizaciones barriales es el rol preponderante que adquirieron las mujeres. La participación de estas en la vida social del barrio fue destacada por varios autores (Svampa y Pereyra, 2003; De Piero, 2005; Rizzo y Pérez, 2007), y la atribuyen a que, debido a la profundización de la precariedad laboral y el crecimiento del desempleo como consecuencia de la implementación del modelo neoliberal en este período, se produjo un aumento de la participación de las mujeres de los sectores populares en el mercado laboral y productivo, particularmente el informal. Este fenómeno es percibido y vivenciado por las mujeres y sus familias como la necesidad de complementar el salario de su compañero, “sostén principal del hogar”, “hombre proveedor” ante una situación de emergencia, de forma “transitoria”, hasta que la situación mejorara y se pudiera retornar al mundo privado doméstico (Sanchis, 2020).

Este escenario se complementó con el protagonismo de las mujeres en la vida barrial, también como una forma de paliar una emergencia, en este caso ya no “privada”, familiar, sino comunitaria ante el achicamiento y el vaciamiento del Estado durante los años 90. Las mujeres generaron así un entramado de redes de relaciones y estrategias cotidianas para atender las necesidades del barrio, vinculadas a la reproducción de las tareas de cuidado del ámbito doméstico en lo territorial, a través de la conformación de comedores y jardines comunitarios, roperos, copas de leche y cooperativas de vivienda, entre otras asociaciones. Podemos decir entonces que, en este período, emergió la dimensión política barrial de la mujer, en esa red fundamental de relaciones de cuidado y amortiguación, permitiendo generar una estrategia social y comunitaria ante contextos de emergencia social, que se iría fortaleciendo en el tiempo. En particular ante eventos críticos y de crisis social como los de los años 1989, 2001, 2020 (Rizzo y Pérez, 2007; Sanchis, 2020; Rizzo y Córdoba, 2023).

Sin embargo, este trabajo comunitario, al estar ligado a las tareas de cuidado y reproducción no pagas, también se ve muchas veces invisibilizado y no reconocido monetariamente, al igual que en el ámbito privado, siendo naturalizado y poco valorado, en ocasiones por el Estado o las organizaciones, quedando relegadas de los espacios de toma de decisión y conducción, ocupados generalmente por los varones (De Piero, 2005).

Otro aspecto para destacar es la multiplicidad de las lógicas de acción y de afiliaciones institucionales (Merklen, 2005) de estas mujeres referentes, en particular, que ejecutaban el Programa 17, ya que participaban organizando los comedores comunitarios, brindando catequesis mayormente en la Iglesia católica, colaborando en la salita de salud y como promotoras barriales en la difusión de los microcréditos.

La conformación del grupo de promotoras en los barrios nos permitió llevar el Mejor Vivir para trabajar con esa pata local, que trabajamos en San Fernando. Porque el IIEED al principio trabajaba en vinculación directa con los vecinos que recibían el microcrédito o el Mejor Vivir, pero ya después, en la segunda etapa, se armó la red de promotoras de cada uno de los barrios que eran las que gestionaban los microcréditos y los Mejor Vivir (equipo técnico de organización intermedia IIED-AL, 2019).

Es así que sería en estas organizaciones en particular y en sus referentes mujeres en las que la red Intercambio Hábitat se apoyaría mayormente para construir vínculos de confianza y lograr que el recurso llegase a los receptores en el territorio.

Incidencia de la participación y rol de las organizaciones intermedias en el desarrollo del Programa 17

Como pudimos observar, en el período en que se ejecutó el Programa 17, el Estado abandonó el objetivo de la eliminación del déficit habitacional para pasar al criterio de la emergencia y priorizar el alivio de la pobreza en términos más amplios, focalizando gran parte de los programas y recursos en la población más vulnerable (López, 2002). La diversificación de las operatorias alternativas a la producción de vivienda nueva, vía empresas constructoras, no fue de gran escala o alto impacto. De los institutos provinciales de vivienda (IPV) existentes a nivel nacional, 14 llevaron adelante líneas alternativas de financiamiento, registrando operatorias de créditos individuales para mejoramiento habitacional entre 1999 y 2004^[25]. Entre los gobiernos locales que desarrollaron experiencias alternativas a la vivienda llave en mano, podemos mencionar, entre 1996 y 2004, los siguientes: Morón (conurbano bonaerense), Mar del Plata y Bahía Blanca en provincia de Buenos Aires, y Gualeguaychú en provincia de Entre Ríos. Todos incorporaron fondos de microcréditos, con recursos propios de la comuna, para el mejoramiento habitacional destinados a la compra de materiales de construcción (Almansi, 2005). Estas operatorias, a través de los IPV y gobiernos locales, a pesar de que diversifican los recursos destinados a la política habitacional, excluyen de este beneficio a un amplio sector de la población que habita en viviendas recuperables^[26], con déficit en la calidad de sus condiciones habitacionales, pero sin un dominio perfecto como aval. Población que sería destinataria de los proyectos implementados por organizaciones intermedias con recursos públicos, como el caso del Programa 17.

En comparación con las experiencias de las organizaciones, las líneas de microcrédito de origen público fueron mayores en escala de cobertura y, en algunos casos, en el monto de los fondos. Sin embargo, fueron pocas las provincias y los municipios que las han aplicado, y los requisitos solían ser más rígidos, como la solicitud de una garantía hipotecaria o recibo de sueldo. Por el contrario, el inicio de las experiencias alternativas vía organizaciones intermedias, además de permitir el acceso al crédito a población sin garantías formales, ha contribuido a recuperar la dimensión más comunitaria e integral de la política social, permitiendo generar prácticas solidarias y espacios de deliberación y control entre sus participantes.

En lo que respecta a la operatoria analizada, según se refiere en un documento de la SSDUyV, desde 1996 hasta 1999 el Programa 17^[27], brindado por la coordinadora ejecutiva del programa, en lo que respecta a la línea aquí analizada de mejoramientos habitacionales ejecutados con organizaciones intermedias, a nivel nacional, se otorgaron del total de proyectos (1.042) 15 a fondos de microcréditos, transfiriéndose 3.289.045 pesos a las entidades ejecutoras. De este total de fondos, 2.363.105 pesos se aplicaron al otorgamiento de 5.608 microcréditos, el resto del dinero se designó a gastos de administración, gestión y asistencia técnica de las organizaciones ejecutoras. Debido al carácter rotatorio y recuperable del fondo se estima que la inversión se amplió hasta 1999 a 4.232.644 pesos, lo que representa un promedio de 755 pesos por tramo de crédito^[28].

Sin embargo, más allá del residual impacto cuantitativo en el déficit del Programa 17, como expresamos, esta operatoria tuvo un impacto cualitativo al interior del universo de la política habitacional, instalando un “modo de hacer” mejoramiento habitacional desde las organizaciones sociales en vinculación con el Estado que, como veremos, tendría una continuidad y un impacto mayor en el período posterior y sobrepasaría el ámbito habitacional para extenderse también al ámbito de la economía social.

Como se ha expuesto, en este período la participación ciudadana promovida desde el Estado se concentró en las políticas sociales de corte asistencial (Rofman y Foglia, 2015). Desde esta concepción, se puede visualizar cómo el componente de completamiento de vivienda, en el Programa 17, incorporó, para su ejecución, la participación de organizaciones intermedias con un perfil técnico-profesional a fin de intervenir en el déficit habitacional cualitativo, a través de la entrega de microcréditos. Este trabajo en el territorio se articuló con organizaciones barriales y comunitarias. Desde ya que un solo microcrédito no era suficiente para solucionar la precariedad que las viviendas presentaban. De esta manera, el recurso resultaba un paliativo, una asistencia ante la emergencia, y no una solución integral al problema. Asimismo, por más que este recurso se planteaba entregarlo en etapas, y no como un recurso único en una sola entrega, si los receptores no cumplían con el pago total del microcrédito, se encontraban inhibidos para acceder a un segundo crédito. De esta manera, el circuito se veía interrumpido y las mejoras que requerían la vivienda quedaban incompletas. En este sentido, pretender que los resultados del programa, como se planteaba en su misión, contribuyeran a paliar las consecuencias de los ajustes del modelo de desarrollo del período, generando un alivio de la pobreza, era un objetivo que excedía ampliamente a la operatoria.

Otra circunstancia que impactó en la participación y el desarrollo del programa fue que, dentro del esquema de las microfinanzas, para que las personas tomadoras del crédito pudieran devolver los fondos, era necesario que contaran con un mínimo nivel de ingresos estable en el tiempo; si no, simplemente se endeudarían. Por lo tanto, esta herramienta era válida solo para familias que pudieran destinar un fondo para destinar a la mejora de su vivienda.

Gago (2019) realiza un análisis interesante acerca del modelo de las microfinanzas destinado a los sectores populares como generador de deuda para la supervivencia (alimentos, servicios básicos, vivienda, trabajo, etc.). La autora relaciona el auge de las microfinanzas en América Latina dentro del modelo neoliberal de desarrollo y sus consecuencias negativas como un continuum entre la deuda externa que asumen los países dependientes y la deuda doméstica que toman, mayoritariamente las mujeres, para sobrevivir cotidianamente. Dentro de las organizaciones técnicas que implementaban el programa, al caracterizar a sus receptores, muchas veces se citaba que eran mayoritariamente las mujeres las gestoras del beneficio y que, en comparación con los varones, ellas eran “las mejores pagadoras”. Ahora bien, cuando no se cumplía con el pago, esta deuda, como expone la autora, era vivenciada por las “mujeres deudoras” como una situación individual y moralizante, que generaba culpa y obediencia al pago, lo que reforzaba en estas mujeres el sentimiento de fracaso personal. Por otra parte, esto imposibilitaba la renovación del crédito y, además, repercutía en los objetivos comunitarios que se proponían las organizaciones técnicas y barriales a través del programa. La deuda por su moral disciplinante generaba la ruptura del lazo social. Las mujeres dejaban de participar del programa y, en muchos casos, de otras actividades de la organización comunitaria, por vergüenza de no poder cumplir con el pago. Por más que las asociaciones no pusieran énfasis en el cobro de la deuda o no existieran sanciones punitivas (ejecución de pagarés, aumento de intereses, etc.), el solo hecho de sustentar el programa en la idea de la solidaridad entre vecinos que se hacía efectiva a través del cumplimiento en el pago del microcrédito tensionaba las relaciones en la comunidad y la sustentabilidad de la operatoria.

Otro punto de tensión en el programa era quién realizaba la mano de obra que la mejora requería. El microcrédito permitía solo destinar aproximadamente un 30 % de los fondos a esta tarea; por lo tanto, los receptores tenían que o bien asumir con fondos propios el costo restante o bien realizar la mejora por autoconstrucción. Esto último requería poseer algún tipo de conocimiento previo en dicha tarea o contar con familiares o personas cercanas que la realizaran de forma solidaria. En algunas situaciones, ninguna de estas posibilidades era viable, ya que o no se contaba con experiencia y habilidades en la construcción o no se tenía un margen económico para asumir el pago de esta tarea por cuenta propia. En estos casos la compra de materiales se efectuaba, pero muchas veces estos quedaban acopiados sin concretarse la mejora. Ante estas dificultades mencionadas, respecto al pago del crédito y al pago de la mano de obra, el programa planteaba un cuello de botella donde la responsabilidad del avance en la solución de la problemática habitacional recaía mayoritariamente en el receptor del programa.

Sin embargo, las organizaciones técnicas administradoras y ejecutoras de los fondos de este programa también eran responsabilizadas por el Estado de la continuidad de este. Debido a que, con los recursos otorgados para la asistencia técnica brindada a los receptores de los microcréditos, solo era posible solventar la primera ronda de entrega de fondos, los gastos administrativos y la asistencia legal, social y arquitectónica que demandaba el recrédito para continuar con la modalidad de ejecución de la operatoria no eran solventados por los fondos otorgados y no se planteaban nuevas adjudicaciones de fondos para dicho fin. Aquí aparecía en las organizaciones el problema de trasladar este costo a los receptores del programa a través de una tasa de interés incorporada al monto de la cuota del microcrédito o bien de asumir este costo la propia organización. En la experiencia analizada, las organizaciones intentaron hacer un mix entre ambas alternativas. Por un lado, cobrar una cuota mínima de interés de alrededor de un 15 % sobre el valor total otorgado que cubría los gastos administrativos^[29] que el programa requería y, por el otro, saldar el costo de la asistencia técnica con fondos provenientes de otras fuentes y programas públicos, de la cooperación internacional o donaciones privadas:

Trasladábamos el costo a la organización. Teníamos un pequeño porcentaje, nunca cambiamos eso ni en épocas de crisis, que era para costear la administración, alrededor de un 20 o un 16 % que le cobrábamos al usuario en el crédito. Pero después el costo real de la operatoria, ese porcentaje no alcanzaba para cubrirlo. Ese monto servía para cubrir los gastos bancarios, los insumos, pero no el honorario de las personas que se dedicaban a la administración y gestión, a la asistencia técnica. Entonces eso sí se cubría con los fondos institucionales. Siempre fue subsidiado por los otros proyectos. Si no, tendrías que haber trasladado todo al beneficiario, y ahí es donde estaba la contradicción, si trasladaba todo, no llegabas al sector de la población que querías llegar (equipo técnico de IIED-AL, 2019).

Estas situaciones descriptas visibilizan los puntos de conflicto para el desarrollo de la operatoria y dejan al descubierto que las microfinanzas tienen un límite en sus alcances que aún no ha sido resuelto e impacta en los posibles resultados y en la sostenibilidad de esta operatoria a largo plazo.

Sin embargo, por otra parte, el programa tenía algunas potencialidades y generó algunos antecedentes para programas de mayor escala a nivel nacional que es preciso señalar. En principio, al ser un programa de una escala reducida a un universo pequeño de organizaciones, permitió una flexibilidad y adaptabilidad en la ejecución de los proyectos que otras operatorias no poseían. De esta manera, la mayoría de las organizaciones técnicas utilizó estos fondos como complemento de otros proyectos más abarcadores e integrales (urbanización, infraestructura y servicios, etc.) en barrios en los que se encontraban trabajando.

Nosotros siempre decíamos, yo sigo convencida que es así, que el microcrédito para tener mayor impacto potencia el beneficio, cuando está sumado a un proceso más integral. Por ejemplo, en un proyecto de urbanización, que tiene una estrategia que supera la intervención individual del recurso focalizada en la vivienda… Empezamos a detectar que en esos barrios había mucha dificultad para conectarse, tenías la red de agua y cloacas, y la gente no cerraba el pozo, no se conectaba. Entonces, llevamos el programa ahí como un complemento de la expansión de redes para que las personas tomaran el crédito para realizar las conexiones intradomiciliarias (equipo técnico de IIED-AL, 2019).

El financiamiento a través de la cooperación internacional^[30] de los recursos humanos de estas organizaciones les permitía sostenerlos sin depender en su totalidad del aporte que hacía el programa. Así, estos fondos internacionales permitían a las organizaciones la sostenibilidad de sus acciones y la permanencia en el territorio en períodos que excedían los del programa de microcréditos. Esta asistencia técnica era valorada por las familias y las organizaciones comunitarias, ya que contribuían a maximizar las mejoras progresivas en las viviendas, permitiéndoles planificar y aprovechar las inversiones en sus viviendas. Además, el apoyo de las organizaciones técnicas contribuía a fortalecer las redes comunitarias y los lazos entre mujeres, generando espacios de participación, mediación de conflictos, etc.

Las organizaciones técnicas eran conscientes de la escala residual del programa y de que este no era un “alivio a la pobreza”, y tampoco pensaban que, a través del microcrédito, se resolvería el déficit habitacional cualitativo, pero sí consideraban este programa como una herramienta piloto que podía incidir en la política pública de mejoramiento habitacional diversificando las maneras de intervenir en dicha problemática. Mostrar los resultados y la posibilidad de replicar este modelo a nivel nacional con otras organizaciones y en otras temáticas. De esta manera, aunque el rol de las organizaciones técnicas durante el período quedó acotada a instancias de microgestión de programas asistenciales y focalizados, un aspecto para destacar de esta época es que se comenzaba a institucionalizar una cierta tradición de la participación comunitaria en las políticas sociales y habitacionales, que aseguraba la llegada de los programas al territorio, y fortalecía y visibilizaba el rol de la sociedad civil. Las organizaciones técnicas y comunitarias eran consideradas, entonces, como actores representativos de la ciudadanía y legitimados para intervenir en instancias de participación (Rofman y Foglia, 2015).

Programa Mejor Vivir II para Organizaciones Intermedias

La gestión de gobierno del presidente Néstor Kirchner (2003-2007) instaló un modelo de desarrollo centrado en la recuperación de la intervención y del papel del Estado en el plano económico y social y en el crecimiento del mercado interno. Desde sus inicios, se planteó una estrategia de reconfiguración del tejido social –luego de la crisis social y económica acontecida en el 2001– articulando la participación de las organizaciones territoriales y movimientos sociales en la ejecución de la política pública, reorientando las políticas sociales hacia un enfoque de derechos (Rofman y Foglia, 2015) e incorporando a muchos de los/as/es referentes/as de aquellos a cargos en la gestión pública.

Así, la participación ciudadana a través de la articulación con actores/as de la sociedad civil de la etapa precedente se expandió y se institucionalizó en este período, destacándose las experiencias vinculadas a políticas de protección y promoción de derechos de grupos sociales en situación de vulnerabilidad con foco en la niñez y los programas socioproductivos de promoción de la economía social, que retoman las ideas del desarrollo del territorio local como palanca para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población de los sectores populares. La institucionalización de las prácticas de participación ciudadana refiere a la incorporación de diferentes herramientas dentro del ámbito de las políticas públicas, que establecen los canales y mecanismos de la participación y la regulación de esta participación por las instituciones estatales (Rofman y Foglia, 2015). La temática del hábitat popular no quedó exenta de estas experiencias a través de la participación de organizaciones intermedias y movimientos sociales en la ejecución de la política habitacional. Un primer antecedente en este período sería el Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH), más conocido como Techo y Trabajo. Este programa constituía una modalidad innovadora en lo que respecta a la construcción de vivienda nueva de interés social, a través del fomento de cooperativas de trabajo para la generación de empleo y atención del déficit habitacional (Cravino y otros, 2013).

Las organizaciones de la red Intercambio Hábitat se incorporaron a la implementación de estas experiencias y a la institucionalización de estas modalidades de participación, así como muchos de sus cuadros técnicos asumieron diversas funciones y cargos públicos. Cabe mencionar que, a principios de 2004, se firmó un acta compromiso entre la Secretaría de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y la Red de Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo^[31], integrada por Intercambio Hábitat y otras ONG, con el objetivo de “formar un espacio conjunto para la puesta en marcha de las políticas sociales dependientes de la Secretaría”. Este diálogo y esta apertura a la gestión de recursos del Estado eran para las organizaciones un reconocimiento de sus funciones y su trayectoria en la temática. Sin embargo, la incorporación de los cuadros técnicos a distintas áreas de gobierno no resultó de la misma manera. Muchas de las organizaciones vivenciaron esto como una pérdida de los técnicos que habían formado y como un factor de tensión, ya que el ámbito del Estado era para ellos un espacio de incidencia.

Otro foco de conflicto eran los compañeros que se iban a trabajar a la gestión pública. Las ONG eran formadoras de cuadros técnicos, que pasaban a la esfera pública, y eso generaba un ruido terrible, porque era la organización puteando a viejos compañeros, entonces en los talleres volaban piedras, “Salí de sillón, si no vas a hacer nada” (equipo de gestión de SEDECA, 2021).

En 2004 se presentó el Plan Federal de Vivienda (PFV) y con él otra ventana de diálogo para las organizaciones intermedias de la red Intercambio Hábitat para la incidencia, ejecución y gestión de algunos de sus subprogramas^[32].

El principal objetivo del PFV era incidir en el déficit habitacional y que esto permitiera reactivar económicamente la industria de la construcción, generando empleo^[33]. El PFV se desagregaba en distintos programas y subprogramas, la mayoría tenía como línea de intervención la construcción de vivienda nueva y dotación de infraestructura barrial (servicios, veredas, calles, etc.) y, en menor medida, el mejoramiento habitacional de viviendas precarias.

El Mejor Vivir era uno de los subprogramas del PFV destinado a diversificar las operatorias. En su diseño original, planteaba resolver el déficit cualitativo de las viviendas mediante la construcción de cuartos adicionales, núcleos húmedos o refacciones y terminaciones. Para acceder al programa, se debía habitar una “vivienda permanente en lote propio, construida con materiales no precarios, en condiciones de hacinamiento, con deficiencias sanitarias o con problemas de deterioro o terminación en techos, mamposterías e instalaciones”^[34]. Los tipos de mejoramientos que podían realizarse estaban planteados por módulos (dormitorio adicional, baño completo, baño y dormitorio, cocina-comedor, baño y cocina), teniendo que optar por alguno de ellos y no pudiendo combinar varios a la vez de acuerdo con los déficits de la vivienda. Otra opción eran las instalaciones, tales como red de agua, electricidad o gas intradomiciliarias, así como cámara séptica y pozo absorbente o conexiones a red pública.

El programa para su ejecución preveía originalmente descentralizarse a través de los municipios, es decir, las organizaciones sociales en el diseño original no tenían un rol asignado. Los municipios tenían a su cargo contratar el equipo de gestión en el territorio del proyecto, seleccionar a los receptores y administrar el recupero de fondos, ya que el beneficio estaba planteado como un crédito blando a largo plazo, reutilizando el recupero para inversiones en vivienda social. Dicho equipo debía estar integrado por dos perfiles técnicos: constructivo (arquitecto/a/e, maestro mayor de obra, ingeniero civil) y social (trabajador/a/e social). La mano de obra utilizada para la ejecución del programa debía ser a través de empresas constructoras seleccionadas por licitación pública, y el municipio ejercería un rol de control a través de la supervisión de las obras. El financiamiento incluía un 60 % del presupuesto destinado a materiales de construcción y un 40 % a mano de obra. Sobre este total del proyecto (100 %), se adicionaba un 15 % para la contratación de la asistencia técnica.

Participación de las organizaciones intermedias, de perfil técnico-profesional, en la ejecución e implementación del Programa Mejor Vivir (2008-2015)

Ante el cambio de paradigma del período, la operatoria precedente de participación de las organizaciones en el Programa 17 a través de las microfinanzas solidarias fue perdiendo fuerza y diluyéndose. Así lo explica un entrevistado, miembro de una ONG:

El Programa 17 se fue desfinanciando, se transformó en el 37, hasta que murió, pero ¿por qué? Porque se crea el Ministerio de Infraestructura, ya estamos hablando de los 2000… Ahí, nos aparece la manguera de guita y otra vez a juntarnos para escuchar, para ver de qué se trataba y empezar a ver sinceramente en qué encajábamos nosotros como RED, porque al principio estaba todo muy orientado hacia empresas, sobre todo los federales. Y todos los procesos de los movimientos sociales estaban muy débiles… Veníamos de la destrucción, de la crisis. Ahí aparece la incorporación a los federales de Sueños Compartidos^[35]. […]. En la provincia de Buenos Aires, estaba un viejo conocido de las organizaciones, quien llamó al secretariado de enlace (SEDECA), y le dijo a Pichi: “Pichi, tengo todas las baterías del Federal… Y quiero ver de qué manera le podemos dar cabida a la participación popular (equipo de gestión de SEDECA, 2021).

Es en este contexto en el que muchas de las organizaciones de Intercambio Hábitat conformaron un nuevo actor social, el Foro de Tierra y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA), para articular con el Estado la ejecución de programas habitacionales e incidir con sus antecedentes y metodología de trabajo en materia de mejoramiento habitacional en la política pública. El mismo entrevistado lo relata:

Las mismas organizaciones que formaron parte de Intercambio se reciclaron en el Foro [haciendo referencia al FOTIVBA]. ¿Por qué fue un foro y no fue una red? Porque casualmente no queríamos institucionalizar o burocratizar mucho el espacio compartido. A raíz de las experiencias previas de conflictividades. Por eso quedamos armados como un foro, un espacio más horizontal, sin tantos requisitos para incorporarte, con las representatividades bien compartidas, nadie queriendo hegemonizar el espacio (equipo de gestión de SEDECA, 2021).

El FOTIVBA amplió su extensión y convocó a todas las organizaciones del territorio de la provincia de Buenos Aires (no solo el conurbano bonaerense) vinculadas al trabajo en la temática de la tierra y la vivienda de los sectores populares. El objetivo principal se concentró en “construir un espacio de articulación entre el sector público y la sociedad civil a fin de incidir en la definición de políticas de hábitat, garantizando la participación de los actores involucrados en la solución de los problemas que los afectan” (documento de trabajo de FOTIVBA para talleres zonales, marzo de 2005, p. 2). Con este fin, en 2005, se realizó una de las actividades fundadoras, las que fueron pensadas en conjunto con el funcionariado de la provincia de Buenos Aires mencionado, con vínculo previo e interés en articular la política habitacional con las organizaciones. Esta consistió en la realización de una serie de talleres en distintos lugares de la provincia de Buenos Aires para poner en discusión el Plan Federal de Viviendas. En estos espacios, participaron organizaciones y habitantes del conurbano bonaerense y equipos técnicos y funcionariado municipal, provincial y nacional encargados de llevar adelante esta política. Como resultado de estos encuentros de trabajo y de varias negociaciones, se realizó un acuerdo con la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (SSDUyVN) para la implementación del Programa Mejor Vivir a través de organizaciones intermedias, permitiendo algunas modificaciones al diseño original del programa.

Cambios y continuidades en las modalidades de participación de las organizaciones intermedias en la gestión y ejecución de ambos programas

Las organizaciones de la red Intercambio Hábitat, ahora ya reagrupadas en el FOTIVBA, vieron en el PFV y sobre todo en el Mejor Vivir una oportunidad para dialogar con el Estado nacional y visibilizar sus antecedentes en las operatorias de mejoramiento habitacional. En especial, contando con el apoyo de uno de los funcionarios, además de que la ejecución del Mejor Vivir vía gobiernos locales no estaba siendo lo esperado, especialmente en el conurbano bonaerense. A los municipios la ejecución del programa les requería un equipo técnico y tiempo en el territorio no disponible, y a las empresas constructoras no les era rentable, dado que, frente a la posibilidad de construir vivienda nueva, que permitía la construcción en serie, la rentabilidad era mayor y evitaba los conflictos de llevar adelante la obra con la familia asentada en el lugar. Por lo tanto, las empresas preferían licitar para los programas de vivienda nueva e infraestructura que estaban dentro del PFV y no los mejoramientos. El funcionariado de la Subsecretaría de Vivienda de la Nación (SSVN) conocía antecedentes que daban cuenta de que las organizaciones poseían capacidades operativas para la concreción de este programa, a partir de la experiencia de la red Intercambio Hábitat en la ejecución del Programa 17. Es así como, cuando las organizaciones agrupadas en el FOTIVBA, luego de estos talleres, realizaron una contrapropuesta a la dependencia nacional^[36] del programa para implementarlo con su participación, el equipo coordinador de esta área lo visualizó como una oportunidad para mejorar los resultados de ejecución, conformando una línea especial: Mejor Vivir II para Organizaciones Intermedias. Este fue ejecutado por el FOTIVBA y otras redes^[37] durante el período 2008-2015, cuestión que abordaremos seguidamente.

Las principales modificaciones propuestas al programa desde el FOTIVBA se centraron sobre todo en la participación y el protagonismo de la comunidad involucrada en la ejecución y gestión del programa habitacional en el territorio y en cómo abordar las mejoras en las viviendas. En este caso, a diferencia del Programa 17, algunas organizaciones de base territorial^[38], que habían adquirido experiencia previa en la gestión de recursos, administraron ellas mismas los fondos del Mejor Vivir sin intermediación de una ONG técnica. Se introdujo la posibilidad de que la mano de obra no fuese solo por empresa constructora, sino que pudiera incluirse mano de obra organizada de las comunidades (pequeñas empresas, contratistas barriales, cooperativas, etc.), así como también la autoconstrucción (autoconstructores formalizados^[39]). Es decir que la mano de obra ya no era voluntaria o un aporte propio de las familias como en el Programa 17, sino que era rentada por el programa, lo que generó una fuente de trabajo en los barrios, reconociendo económicamente la autoconstrucción, su rol histórico de productores sociales de hábitat. Esta medida de reconocimiento a la mano de obra territorial se relacionaba con el cambio mencionado en la política social en este contexto histórico, de reorientarse de un asistencialismo (década de 1990) a la promoción de fuentes alternativas de trabajo, a la vez que se mantenía el formato participativo de la comunidad que había impregnado los programas sociales la década anterior (Rofman y Foglia, 2015).

Al ejecutarse el Mejor Vivir en los mismos barrios que el Programa 17, las organizaciones contaban con antecedentes de trabajo en todas las zonas, utilizando la misma red que habían tejido con las organizaciones comunitarias de base lideradas por mujeres para llegar a los receptores del programa^[40]. Por lo tanto, existía un grupo de mujeres en cada barrio que tenía una práctica instalada, de administración y gestión de fondos para el mejoramiento habitacional, así como las familias participantes contaban con la dinámica de participación y ejecución de este tipo de operatorias. Así lo explica un entrevistado:

Tratamos de que el grupo sea autónomo: las decisiones son de ellos, a quiénes otorgan los créditos, a quiénes no, los requisitos más allá de los que ponían los programas, etc. Tratamos de que asuman roles, que hagan ellos los convenios, que lleven el control de quién paga, la lista de asistencia para ver quién no participa, etc. (equipo técnico de Madre Tierra, 2008).

En este sentido, la implementación del Mejor Vivir fortaleció y amplió estos mecanismos y estas herramientas previamente instalados en el territorio.

Incidencia de la participación y el rol de las organizaciones intermedias en el desarrollo del Mejor Vivir

A diferencia del período anterior, en esta etapa se retomó el rol del Estado como productor de vivienda social, pero con diversidad de operatorias. Si comparamos la cantidad de mejoramientos con la cantidad de viviendas nuevas producidas para esta etapa, los porcentajes sobre el total de soluciones habitacionales son similares: 48,35 % de mejoras frente a un 51,65 % de vivienda nueva. En este sentido, podemos ver que la diversificación de operatorias se fortaleció y se amplió: pasando de 58.832 mejoramientos habitacionales para el período 1992-2002 a 372.306 en 2003-2013. También hubo una diversificación en cuanto a los efectores de los productos: cooperativas (como en el mencionado programa de emergencia habitacional Techo y Trabajo), y el mismo Programa Mejor Vivir para Organizaciones Intermedias. Este último es una de las operatorias que da cuenta de esta innovación y de este fortalecimiento a las organizaciones.

En lo que respecta a la operatoria Mejor Vivir II para Organizaciones Intermedias, no se cuenta con datos oficiales publicados con relación al presupuesto total otorgado a ella, ni los proyectos financiados a nivel nacional. Solo contamos hasta el momento con los datos que se han reconstruido a partir de las entrevistas y la participación en reuniones del FOTIVBA. En este sentido, se puede decir que ocho organizaciones sociales que integran el FOTIVBA implementaron el programa entre 2007 y 2015^[41], ejecutando una totalidad de 1.078 mejoramientos, realizados en diferentes zonas del conurbano bonaerense^[42]. La incidencia, por tanto, de la actuación del FOTIVBA a nivel de impacto cuantitativo en la cantidad de mejoramientos realizados, si la comparamos con el total del período (372.306), es mucho menor (0,28 %). Sin embargo, si hacemos foco en el impacto cualitativo observando el antes y después de las mejoras en las viviendas intervenidas, en la organización y participación de la comunidad, el impacto en la calidad de vida de estas comunidades es contundente.

Por un lado, si comparamos el impacto cualitativo y cuantitativo en las viviendas con respecto al Programa 17, el impacto de esta operatoria (MV) es mayor, dada la envergadura de las obras que permitió realizar, porque los fondos eran mucho más abarcadores (1.000 dólares a través del microcrédito y, luego, si cumplían con el pago, tres créditos más de igual monto, a 4.800 dólares en una sola vez, lo que permitía mejoras más integrales). No había que elegir entre un tipo de mejoramiento u otro (baño o cocina, ampliación o completamiento), podían encararse todas las mejoras juntas. Por otro lado, había un impacto en la calidad de vida de las familias no solo al mejorar la vivienda, sino también a partir de un ingreso económico, a través del reconocimiento de la mano de obra, cuando esta la realizaba un integrante que residía allí. Si la mejora era efectuada por alguien externo a la familia, de todas maneras, el impacto cualitativo, de generación de ingresos, quedaba en el territorio, ya que se contrataba mano de obra local. La importancia y los efectos de los mejoramientos los sintetiza un entrevistado de la siguiente forma:

El cambio de una vivienda que tenía una parte con materiales de desecho y podía pasar a tener un ambiente con materiales impermeabilizados, con un suelo con revestimiento, impactaba también, entre otras cuestiones, en los procesos de salud-morbilidad, niñeces, en la misma familia (equipo de gestión de SEDECA, 2021).

Asimismo, el que los fondos del Mejor Vivir fueran aplicados en barrios donde ya se estaba trabajando con los fondos rotativos (FFRR) y que la devolución de este beneficio fuera un retorno que fortalecía el fondo precedente de administración comunitaria enriqueció la propuesta y su sostén en el tiempo. Que el Estado implementara un programa de mejoramiento habitacional con las características del Mejor Vivir y que contemplara la inclusión de materiales, mano de obra y asistencia técnica (con montos que fueron actualizándose a lo largo del período) era considerado por las organizaciones del FOTIVBA como un logro de incidencia en la política pública. Otro impacto de la asistencia técnica, el anclaje territorial y la herramienta del crédito blando sobrepasó el ámbito de la cuestión habitacional y dejó su huella en la economía social, y generó luego la herramienta de la Ley Nacional de Microcréditos n.º 26.117 (sancionada en 2010).

Una diferencia fundamental con el período anterior es que, en este caso, las organizaciones no solo participaron en la ejecución del programa Mejor Vivir, sino que pudieron incidir en la toma de decisiones acerca de la modalidad de gestión, modificando –como explicamos– el diseño original de la operatoria y sus efectores. Podemos decir entonces que los actores que integran los procesos de implementación de una política pública no están definidos per se, sino que se definen precisamente en su desarrollo, siendo centrales los marcos de experiencia en la problemática específica al momento de que un actor pueda incidir de manera activa en un proceso de implementación (Rodríguez y Di Virgilio, 2007, pp. 36-37). Indudablemente, el anclaje en el territorio y la permanencia en el tiempo de las organizaciones que integran el Foro –lo que les brinda un conocimiento clave de este y de las familias que lo habitan–, la experiencia técnica acumulada a través del Programa 17 y el vínculo con las organizaciones barriales influyeron para convertir al FOTIVBA en un interlocutor válido frente al Estado, en cuanto a los “modos de hacer” políticas de mejoramiento habitacional en el AMBA.

Sin embargo, a diferencia de otros campos de intervención, en el caso de la política habitacional a nivel nacional, la institucionalización de la participación de las organizaciones intermedias durante este período no superó el formato de gestión y ejecución de dicho programa, con una cobertura acotada en recursos y tiempos. Tampoco se tradujo la consolidación de estas iniciativas a través de un marco normativo (leyes, decretos, ordenanzas) que garantizase la continuidad, ampliación y sostenibilidad de la operatoria ante un cambio de gobierno.

En realidad, por eso siempre terminaron siendo políticas de gobierno y no políticas de Estado, nunca se logró eso. Siempre hemos quedado a merced de la voluntad política y no a merced de la construcción de una política de Estado con continuidad, con presupuesto, etc. (presidente de SEDECA, 2021).

Por este motivo, en el 2015, con los cambios del gobierno nacional, la gestión de Mauricio Macri (2015-2019) y el retorno de las políticas neoliberales (avance del mercado y apertura externa de la economía, endeudamiento, y reducción del gasto público), el desarrollo del programa Mejor Vivir para Organizaciones Intermedias se puso en riesgo, pero, con la presión del FOTIVBA y luego de varias reuniones de negociación con los nuevos agentes de la SSVN, se logró la continuidad del programa, aunque con serias modificaciones.

El programa cambió de nominación a Mejores Condiciones de Habitabilidad, y, a raíz de los hechos de “corrupción” alegados en relación con las organizaciones sociales en la gestión de programas habitacionales (sin pruebas meritorias y con todas las obras precedentes correctamente auditadas), se definió que, para otorgar mayor transparencia y eficiencia, estas debían ser monitoreadas y controladas con nuevas modalidades, así como también fortalecidas en su trabajo territorial por un agente externo. Ya no resultaban suficientes la auditoría y el monitoreo que había llevado adelante el Estado y la rendición de cuentas correspondiente que había realizado cada organización, sino que desde ese momento el monitoreo debía ser continuo y en el mismo territorio. Este rol fue desarrollado por UNOPS, una oficina de servicios de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Proyectos. Su intervención excedió el monitoreo de cuentas del programa, para extenderse a la selección de los receptores, definir los proyectos y criterios de mejoramiento, controlar la ejecución de las obras y realizar talleres y trabajo comunitario con la población destinataria del programa.

Conclusiones

A lo largo del presente artículo, se buscó dar cuenta de la orientación del Estado y del diseño de sus políticas urbanas para intervenir en torno al déficit cualitativo habitacional, tomando la experiencia en materia de mejoramiento habitacional del conurbano bonaerense y la configuración de participación de la sociedad civil. Esta fue moldeada por los actores y la agenda de acción que se generaban en torno a la problemática, la que fue observada en dos períodos de gobierno de distinta orientación ideológica. Pudimos observar cómo, a partir de la década del 90, se fortaleció y se promovió desde el Estado la participación ciudadana, sobre todo en la ejecución de políticas asistenciales focalizadas, de distribución de recursos en el territorio para la contención de los efectos económicos de las políticas de ajuste, y dar cuenta de las características que, en ese sentido, presentaba el Programa 17.

Así, se observó cómo durante esos años se abandonó el rol del Estado como productor de vivienda social a través de empresas constructoras, para pasar a un rol de administrador y facilitador, en un marco normativo que permitió a distintos actores sociales diversificar su actuación a través de brindar una variante de soluciones habitacionales. Aquí es donde cobraron sentido los programas de mejoramiento habitacional, que promueven la participación ciudadana como una forma de delegar funciones del Estado y recortar el gasto público.

Observamos también que la ejecución de estas políticas habitacionales se encontraba bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social y se brindaba un recurso focalizado ante la emergencia. Uno de los hechos que da cuenta del cambio en la concepción de la problemática y su tratamiento integral y desde un enfoque de derechos en el período siguiente (2003-2015), como hemos mencionado, es la modificación del organismo para la ejecución y el diseño de la política urbana, traspasando estas funciones al Ministerio de Planificación, Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación. Allí se abordaba la problemática habitacional, ya no escindida del desarrollo y la planificación urbanos, sino dentro de un plan (federal de viviendas) que abarcaba diversas situaciones y aspectos de la problemática (regularización dominial, urbanización de villas y asentamientos, provisión de servicios urbanos, mejoramiento habitacional, etc.). En este período, además, la participación ciudadana de la etapa anterior se institucionalizó y se profundizó con el objetivo de reconstruir el lazo social, y se retomó el rol del Estado como productor de vivienda social con el fin de promover la generación de empleo.

En lo que respecta puntualmente al mejoramiento habitacional, la solución dejó de ser un recurso focalizado, un parche ante la urgencia, a través del microcrédito que responsabilizaba de la problemática a sus receptores, para convertirse en una política integral, contemplando el impacto de las mejoras habitacionales en la calidad de la vivienda en un solo tramo –resolviendo integralmente situaciones de hacinamiento, insalubridad y otras condiciones deficitarias–, costeando la mano de obra en el presupuesto, y fortaleciendo los vínculos territoriales a través de sostener el entramado organizativo de la etapa precedente para la ejecución del programa. El pasar de una lógica sectorial de la vivienda a una de la política territorial permitió considerar los recursos y las condiciones potenciales presentes en el territorio, agregando valores no planificados en los objetivos iniciales del programa, como la mano de obra, al no priorizar la ejecución a través de empresas constructoras, y, además, incorporar como efectores a las organizaciones intermedias y no solo a los municipios, tal como lo preveía el diseño original.

Con relación a todo lo dicho, las organizaciones sociales que participaron de la ejecución del Mejor Vivir II para Organizaciones Intermedias consideraron, como hemos fundamentado, que este ha producido un salto cualitativo y cuantitativo en comparación con los programas tradicionales de microcrédito para el mejoramiento habitacional. Sin embargo, aun con sus ausencias y su focalización de recursos, como explicamos a lo largo del trabajo, la experiencia de participación y de trabajo articulado en el Estado durante los 90 fue clave para las ONGD para sentar una tradición de participación ciudadana en las políticas sociales. La experiencia y el aprendizaje acumulado previamente en la gestión de los microcréditos resultaron claves a fin de validar su rol en los programas de mejoramiento habitacional ante el Estado, y han facilitado la ejecución de estos a una escala más amplia y con mayor presupuesto, en comparación con el microfinanciamiento.

Ahora bien, ¿es posible generar una estrategia que responda a las particularidades y complejidades específicas de cada mejoramiento habitacional y que al mismo tiempo ofrezca resultados de escala significativa? En el caso del Mejor Vivir para Organizaciones Intermedias, la red de actores conformada por el Estado Nacional, el FOTIVBA, las organizaciones barriales, en algunos casos las cooperativas de construcción conformadas y los grupos de vecinos/as/es administradores/as de los fondos rotatorios potenció la implementación del programa, y el proceso de división del trabajo y coordinación de acciones contribuyó al logro de los objetivos y permitió una replicabilidad y sostenibilidad en el tiempo, así como poder dar respuesta a la particularidad de cada vivienda con cada diseño de mejoramiento habitacional adaptado a ella. La conformación de las organizaciones como actor colectivo en el FOTIVBA posibilitó que cada organización no tuviese que negociar con cada gobierno local la implementación del programa en su territorio, sino que este actor colectivo hizo que se tuviera otro peso en la relación de poder para negociar directamente con el Estado nacional. Esto permitió la aplicación del programa en diversos barrios del conurbano bonaerense mediante el trabajo en conjunto con organizaciones de base territorial y abrió, además, la puerta a otras redes de organizaciones para ejecutar el programa con esta nueva modalidad, ampliando el alcance a una escala federal (por ejemplo: la Red Encuentro, en la localidad de Moreno, y otras redes en la provincia de Córdoba y Santa Fe).

Sin embargo, a pesar de estos avances, algo que tuvieron en común ambas operatorias analizadas es que a ninguna de las dos se les asignó un presupuesto fijo. El Programa Mejor Vivir II para Organizaciones Intermedias no contaba al 2015 con un presupuesto propio. Los recursos asignados a las organizaciones eran producto de diversas negociaciones con las autoridades de la SSVN, logrando un presupuesto limitado proveniente del remanente de distintos programas. Nunca se logró acordar un convenio marco con la SSVN que comprometiese la asignación de un fondo anual con un cronograma de desembolsos, a fin de darle mayor dinamismo a la ejecución del programa, modificando el circuito de gestión. Esta residualidad en los recursos impactó, por supuesto, en la cantidad de mejoramientos habitacionales que hubiesen podido realizarse a través de esta operatoria y en la visibilidad que podría haber adquirido esta.

Tampoco se promulgó algún tipo de marco normativo, legislativo que permitiese la continuidad de la operatoria aun con un cambio de gobierno. Por este motivo, con el cambio de gobierno en 2015 y el cambio de paradigma acerca de la concepción de la participación ciudadana y de las organizaciones sociales, visualizadas como una amenaza y no como socios en el territorio, el programa estuvo a punto de desvanecerse. La insistencia de las organizaciones hizo que pudiese continuar en una escala muy acotada, pero sufriendo modificaciones en su implementación y de sentido que afectaron el presupuesto asignado, y luego se interrumpió definitivamente al final del mandato de Mauricio Macri, sin una recuperación de esta experiencia hasta la actualidad (2024).

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Otras fuentes

Documento interno de “Dirección de políticas habitacionales – Programa 17”, diciembre de 1999.

Documento de Trabajo de FOTIVBA para talleres zonales, marzo de 2005.

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