Hacia fines de la década del noventa y especialmente durante la primera década de 2000, tuvo lugar un proceso de proliferación −primero en América Latina y luego fuera de la región− de un tipo particular de programas sociales orientados a los hogares pobres, los Programas de Transferencia Condicionadas de Ingreso (PTC) o Transferencias Monetarias Condicionadas (en inglés: Conditional Cash Transfers). En la actualidad, todos los países de la región latinoamericana cuentan con al menos un programa, y esta metodología también se expandió a países muy lejanos y diversos. En la región se llegaron a implementar más de cincuenta programas, sumando las experiencias subnacionales. Se trata, en síntesis, de una circulación de herramientas para la reducción de la pobreza que resulta novedosa en la historia de la política social de los Estados modernos.

Las investigaciones relativas a la evolución de la seguridad social y la política social en América Latina tradicionalmente se han detenido a trabajar sobre la caracterización de los sistemas de seguridad social intentando tipificar las distintas experiencias según su relación con el contexto histórico y con la cuestión social vigente (Franco, 1996); otras están centradas en la política y las prácticas gubernamentales (Barrientos, 2004); y otras buscan la conexión entre políticas públicas y el sistema de estratificación social (Filgueira, 1998). En este sentido, se ha intentado la construcción de tipos ideales para caracterizar los distintos momentos de la historia reciente de la política social de los países latinoamericanos.

Con el advenimiento de las políticas neoliberales y de ajuste estructural –principalmente a fines de los años ochenta y comienzo de los noventa−, la investigación académica sobre la política social se concentró en la tensión entre la producción de programas sociales focalizados y el sostenimiento de un andamiaje de políticas universales (Bustelo e Isuani, 1990; Lo Vuolo et al. 1999; Villarreal 1996). Como lo relata Armando Barrientos (1998), estos trabajos daban cuenta de un paso de un sistema de seguridad social conservador informal −es decir, de un sistema estratificado destinado centralmente al empleo formal− a un sistema informal liberal, en el cual las políticas públicas se relegan y se reducen los riesgos afrontados colectivamente. En consecuencia, un número creciente de personas van quedando libradas a su propia suerte.

En forma más reciente, las controversias que han tomado como eje el estudio de las políticas sociales se han centrado en los esquemas de gestión de los programas sociales y en el uso y desarrollo de herramientas técnicas asociadas a ello, y abordan preguntas acerca de los niveles de cobertura, el criterio de focalización o de selección de beneficiarios y/o los métodos de evaluación (Lo Vuolo et al. 1999; Merklen, 2005). También se intenta distinguir entre programas de promoción social y de asistencia social; y en otro eje, si se trata de programas que promueven la generación de cierto tipo de capital social comunitario o si fomentan una participación de corte individualista de sus beneficiarios.

Esta investigación buscó abordar la proliferación de los PTC desde otra óptica. Nos interesa el proceso de homogenización en el diseño e intervención de los programas de atención a la pobreza que se han desarrollado en las últimas tres décadas en América Latina. Importa esta disposición hacia una convergencia de distintos programas sociales que coincide con la transformación de los organismos internacionales (OI) presentes en la región en actores principales de la política social y de la lucha contra la pobreza, fenómeno frente al cual el contexto ha permitido que se legitimara un tipo particular de acciones gubernamentales.

La tendencia hacia la homogenización parecería responder a un nuevo proceso de institucionalización de la política social de la región, donde los OI tienen un papel central en la legitimación de un conjunto de políticas públicas que, se supone, parten de ciertos consensos implícitos propios de su condición de organizaciones multilaterales y supranacionales. Esta situación se suma a la interacción de los OI con instituciones académicas y expertos, fundamentalmente de países desarrollados, que supuestamente aportan rigurosidad a las propuestas.

El papel que asumen los Estados frente a las distintas definiciones sobre “la cuestión social” se determina por configuraciones institucionales que cambian históricamente y que varían entre los países y estructuras sociales (Esping Andersen, 1993; Skocpol y Rueschemeyer, 1996). Distintos contextos institucionales, culturales y económicos nacionales generan diferentes “ideologías institucionales” y enfoques con respecto a la intervención del gobierno en la economía y la política social.

Dada esta diversidad de contextos nacionales, llama la atención esta tendencia hacia una convergencia en el diseño de la política social y, particularmente, en los programas dirigidos a la atención o gestión de la pobreza. Es por estos motivos que nos preguntamos acerca del proceso de construcción de legitimidad que ha dado como resultado una tendencia a la homogeneidad de los programas de lucha contra la pobreza en América Latina promovidos por el conjunto de OI presentes en la región. Una de las explicaciones posibles para la convergencia es que los responsables de las políticas puestas en práctica en estas naciones han llegado a soluciones técnicas comunes porque se han basado en un conjunto común de problemas; y otra es que se copian y replican los programas que los OI suelen definir como casos exitosos. En otro extremo, se analiza la capacidad coercitiva de estos últimos en la construcción de las agendas de las políticas públicas de los países en desarrollo.

El marco teórico se asienta en teorías provenientes del nuevo institucionalismo sociológico y la sociología de las organizaciones, de acuerdo con las cuales se acepta que las instituciones se construyen por medio de sistemas compartidos de definiciones creados intersubjetivamente, que se tipifican, se objetivizan y se externalizan. Así, la legitimación es una objetivación de significados compartidos que pasan a estar disponibles al conjunto de los individuos, que otorgan cierta justificación al orden institucional en cuestión. Por lo tanto, una vez que las organizaciones se hayan legitimado, logran imponerse frente a las demás organizaciones (o actores) que comparten el mismo campo de acción.

En este sentido, la hipótesis de trabajo que se propuso es que: La tendencia hacia la homogeneidad de los programas de lucha contra la pobreza se debe a la conformación de un campo organizacional de las políticas sociales latinoamericanas. Dicho campo legitima las acciones de quienes participan otorgando dos ventajas: la de ser reconocido como legítimo y la de disminuir la incertidumbre. Dentro del contexto de la política social latinoamericana, la conformación de este campo organizacional se explica, principalmente, por la centralidad de las fuentes financieras y normativas, que se traducen en presiones desarrolladas por los OI.

Los objetivos generales de esta investigación fueron, por un lado, comprender el proceso por el cual se han legitimado los programas de transferencia condicionada como instrumento de lucha contra la pobreza; y por el otro, analizar la creciente homogeneidad de los diseños de dichos programas, lo que determina el accionar de los OI.

La estrategia metodológica se basó en el desarrollo de un estudio de caso instrumental múltiple. Se seleccionaron cuatro programas de transferencia condicionada de ingresos, y de ellos, los dos más importantes en términos de cobertura total de beneficiarios que, a su vez, son los pioneros en este tipo de diseños. Los programas PROGRESA-Oportunidades de México, el Bolsa Familia de Brasil y el Programa Chile Solidario y su componente Programa Puente son tres programas que se consideran casos originales; cada uno ha aportado al campo organizacional un conjunto de innovaciones idiosincráticas. Por último, el Programa Familias por la Inclusión Social –de Argentina–, que es posterior y no se encuentra dentro de los casos identificados como buenas prácticas, tiene una trayectoria particular en el contexto de la crisis económica y social de 2001.

Se realizaron entrevistas en profundidad a responsables políticos y personal técnico y profesional de cada uno de ellos. También se realizaron entrevistas a académicos dedicados a analizar la política social de cada uno de los países, en ocasiones también directamente vinculados con la gestión programática. Por último, el trabajo de campo se complementó con el análisis de documentación propia de los programas y bibliografía especializada.

Al ser este libro un desprendimiento de mi tesis de doctorado se resumieron aspectos teóricos e históricos, así como se redujeron desarrollos de la estrategia metodológica y se obviaron citas y fragmentos de textuales de las entrevistas realizadas. Asimismo, un fragmento del capítulo correspondiente al caso argentino fue publicado en la Revista Estado y Políticas Públicas Nº 15. Del mismo modo, el capítulo dedicado al caso chileno se publicó en la Revista Perspectivas de Políticas Públicas Vol. 12. Por último, fragmentos del marco teórico fueron trabajados en el libro Por unas ciencias sociales relacionales. Investigaciones y enfoques contemporáneos, editado por Pablo Forni y Alejandro Bialakowsky.