2.2. Globalización, neoliberalismo y políticas sociales en América Latina

Durante las primeras décadas del siglo XX, las políticas económicas de los países latinoamericanos se condujeron de acuerdo con las teorías económicas clásicas de corte liberal, que proponían que las naciones atrasadas se especializaran en producir bienes en los que tuvieran “ventajas comparativas” y comercializasen libremente con otras por bienes industriales. Latinoamérica en general solía especializarse en exportación de minería y mercancías agrícolas, y así recibió inversión extranjera.

Grosso modo, en términos de política económica, la globalización supuso el cambio de una suerte de “consenso” o “paradigma” keynesiano de acuerdo con el cual parecía indispensable utilizar el poder del Estado para intervenir o sustituir al mercado mediante políticas económicas enfocadas en la demanda agregada. Esto se tradujo en la creación de salarios mínimos, una política industrial de intervención directa y la ampliación de los sistemas de seguridad social.

Después de la Segunda Guerra Mundial y a distintos ritmos, los países de América Latina se plegaron a los esfuerzos por forjar un “Estado social”. Sin embargo, en la práctica se dieron trayectorias disímiles en materia de consolidación institucional y de cobertura de los servicios públicos sociales; a esto se le suma el hecho de que en los mercados de trabajo la informalidad limitó la cobertura de las prestaciones ligadas al trabajo asalariado. Solo algunos países de la región lograron construir un sistema de seguridad social con cobertura progresiva y continuidad en el tiempo (CEPAL, 2006).

En este período también surgieron como actores de la política económica un conjunto nuevo de instituciones multilaterales, que incluyen al Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que comenzaron a otorgar créditos para propósitos específicos y circunscritos.

Como lo definió la CEPAL, el modelo limitado de Estado de Bienestar que se planteó como paradigma hasta mediados de la década de 1970 se basaba en la “sociedad del trabajo”.

Es decir, suponía una situación ideal de pleno empleo, crecientemente formal, a partir de la cual la protección social iría consolidándose mediante prestaciones progresivas a la fuerza laboral y sobre la base de contribuciones del Estado; el empleador y el trabajador, que se regían por el supuesto de que el trabajador, o jefe de familia, aseguraba a toda la familia mediante sus ingresos y su protección social. La ciudadanía social debía vincularse a la ciudadanía laboral, y el Estado era el encargado de aportar una cobertura universal de servicios básicos y educación formal (CEPAL, 2006: 34).

El proyecto económico estaba supeditado a un proyecto político de “formación de la nación” basado en la democracia liberal (Harvey, 2005). Para esto fue necesario un nuevo pacto entre capital y mano de obra que devino en un arreglo de bienestar que ha sido definido como “la época de oro” del capitalismo europeo. Las políticas redistributivas, los controles en los flujos de capital y un gasto público elevado fueron mantenidos bajo este pacto mientras fue posible obtener un crecimiento económico elevado (Esping-Andersen, 1996).

La construcción de los regímenes de bienestar por parte de los Estados nacionales buscaba compatibilizar conceptos que aparecen como contrapuestos: ciudadanía −que se basa en la igualdad y la universalidad− y el mercado−que se basa en la desigualdad, la competencia y la exclusión−. Este mecanismo de redistribución se llevaba adelante por un esquema de Estados nacionales que comenzó a verse cuestionado.

En los años setenta, este pacto social empieza a desmantelarse. Las altas tasas de crecimiento económico de los años cincuenta y sesenta declinaron. En los países industrializados, el punto de inflexión se puede identificar en la crisis inflacionaria-recesiva (stangflation) de los años setenta y el abandono del sistema cambiario fijo de Bretton Woods (Harvey, 2005).

El paradigma keynesiano sufrió una presión creciente debido, también, a una serie de cambios en la economía mundial: comenzaba un resurgimiento de las “finanzas globales”, que tendieron a evadir regulaciones nacionales, lo cual hizo cada vez más difícil a los países en vías de desarrollo resguardar a sus monedas de la especulación y la devaluación.

Dependiendo del país, en términos generales, se avanzó en políticas tendientes a reducir la intervención del Estado en la sociedad. En el mismo sentido se dieron procesos de reestructuración industrial, producto de la liberalización de los mercados, que hizo que los países buscaran insertarse en actividades de mayor valor –en lugar de mayor volumen– con el objetivo de mejorar su posición internacional. Con efectos diferenciados, según el país, se aplicaron medidas de flexibilización laboral y desregulación económica. El objetivo central de la política económica dejaba de ser el pleno empleo y fue sustituido por el control de la inflación –basados en el argumento de que esta constituye un “impuesto” que pagan los asalariados.

Ulrich Beck (1998) identifica que a partir de esta crisis de los Estados de Bienestar se definieron como antagónicos dos pares de conceptos: el crecimiento económico con la seguridad social, y la igualdad con la eficiencia. El Estado quedó supeditado a responder a los requerimientos de la economía mundial en lo relativo al manejo de la macroeconomía, a la estabilidad cambiaria necesaria para facilitar el comercio internacional entre los países y al manejo austero del gasto público.

En términos de creación de política social, el Estado relegó el objetivo de equidad como principio y lo sustituyó por la eficiencia como objetivo. Se privilegió la idea de un Estado “desregulado” con el objetivo de estabilizar la economía, que hizo que se modificaran los contratos sociales hacia una administración de los riesgos sociales por parte de los mercados y de los individuos.

La crisis de la deuda externa en los años ochenta^[1] marcó el final del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) en América Latina. Las economías, orientadas principalmente a la demanda interna, con un estricto control del tipo de cambio, protecciones arancelarias y una amplia participación del Estado en la industria, cedieron ante la severidad de las crisis económicas y el déficit crónico en la balanza de pagos. Las políticas económicas nacionales se volvieron cada vez más difíciles de mantener, y los países se tornaron cada vez más vulnerables frente a las fugas de capital, a los procesos inflacionarios ya la devaluación de las monedas.

Al subir la tasa de interés, a principios de los años ochenta, América Latina se convirtió en un exportador neto de capital, debido a la combinación del peso de la deuda externa, la elevación de las tasas de interés y la depreciación del valor de las exportaciones. Estos factores llevaron a que los países de la región reestructuraran su deuda externa o declararan una moratoria en los pagos (Huber, 1996).

Además de este proceso del mercado de capitales internacionalizado, –que algunos definieron como “disciplinamiento del mercado” a partir del riesgo por la fuga de capitales–, los gobiernos latinoamericanos enfrentaron presiones políticas más abiertas. Este período coincide con el primer gobierno de Ronald Reagan en los Estados Unidos, que dio inicio a una nueva era de “préstamos basados en políticas”, que implicó que el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos comenzara a condicionar su ayuda a la restructuración de la deuda y a la implementación de políticas públicas sujetas a una economía promercado (Babb, 2003).

En este contexto, los gobiernos latinoamericanos debieron recurrir a los organismos internacionales de crédito, que ganaron mayor peso en los lineamientos de sus políticas económicas. Las posibilidades de acceso al crédito internacional que les permitiera seguir pagando el servicio de sus deudas quedaron supeditadas a la implementación de programas de ajuste estructural y de acuerdos para la reprogramación de la deuda. Esto tuvo como resultado rápidos recortes del gasto social.

La combinación de liberalización de mercados con austeridad presupuestaria se tradujo en altos costos para la población. Disminuyó el empleo formal mientras que las reducciones presupuestarias afectaron de igual forma el gasto social. Las cargas de los sistemas de pensiones, junto con una serie de otros factores, originaron crisis profundas en los sistemas de seguridad social, y el poco a nulo gasto en inversión social afectó la ampliación y mantenimiento del aparato social, especialmente en lo relativo a hospitales y escuelas.

En 1981, el Institute for International Economics realizó una serie de foros para que distintos economistas de la misma orientación de todo el mundo se reunieran con formuladores de políticas estadounidenses con el objetivo de acordar un conjunto de pautas para la planificación política en los países en vías de desarrollo. Estas pautas se condensaron en lo que hoy conocemos como Consenso de Washington, básicamente un conjunto de supuestos –dados por hecho teóricamente– que constituían “el centro común de sabiduría adoptada por todos los economistas serios y cuya práctica proporciona las condiciones mínimas que darán a los países en vías del desarrollo la oportunidad de iniciar el camino de la prosperidad de la que disfrutan los países industrializados” (Williamson, 1991, p. 18). Entre los puntos del consenso figuraban la liberalización del comercio, el fomento de la inversión extranjera directa, la privatización de las empresas estatales y la adopción de derechos de propiedad privada.

Durante las décadas ochenta y noventa, junto con los cambios fundamentales en la manera de hacer política económica en América Latina, también tuvo lugar un proceso de incorporación a los equipos de política pública de una tecnocracia de profesionales con estudios superiores y una tendencia a aproximar a las formas de pensar la economía a las propuestas norteamericanas.

Esta tecnocracia paulatinamente fue reemplazando una preponderancia de pensamiento desarrollista latinoamericano de la posguerra por una variedad más “favorable al mercado”, que era en esencia el modelo apoyado por el Consenso de Washington. Las reformas en las políticas sociales se orientaron preferentemente a la descentralización de los servicios sociales y/o su privatización. Desde la lógica de sus promotores, solo la correcta aplicación de la liberación de los mercados y la privatización propiciarían un incremento en la inversión y, por ende, en la productividad, lo que a su vez se traduciría en un desarrollo económico sostenido y daría como resultado más empleo.

Los actuales programas de lucha contra la pobreza se inspiran en los mismos principios y postulados neoliberales que han orientado la política económica de la región posterior a la crisis del petróleo. Ello se funda en el denominado principio de subsidiaridad del Estado, de acuerdo con el cual este debe abstenerse de toda forma de intervención y asumir únicamente aquellas responsabilidades que los particulares o las organizaciones de la sociedad civil no están en condiciones de desempeñar adecuadamente. El cambio en las políticas sociales ocurrió no solo en la práctica, sino que también se dio en el terreno de las ideas. No se cambiaron únicamente las políticas, sino también los medios institucionalizados que se utilizan para el diseño de ellas.

Este Estado subsidiario conlleva dos concepciones particulares de la libertad individual y de la igualdad de oportunidades. El primer concepto se define como “la facultad de escoger en un mercado los bienes y servicios que cada uno requiere, y de desplegar iniciativas económicas de cualquier índole sin ser coartado por el Estado” (Vergara, 1990, p. 38). La igualdad de oportunidades, por su parte, se define como la ausencia de discriminación, y se alcanzaría solo en el ámbito del mercado, ya que todas las decisiones se someten a reglas impersonales y uniformes; por lo tanto, también es contraria al intervencionismo estatal. Bajo estos postulados teóricos y doctrinarios solo en el mercado −único ámbito en el cual todos son formalmente iguales y no es posible discriminar entre individuos en función de sus atributos personales o de sus recursos de poder−, las oportunidades se distribuyen igualitariamente. Es decir, de modo impersonal, con lo cual las igualdades y desigualdades son consecuencia directa del mérito de los individuos.

Esta concepción de la igualdad de oportunidades se contrapone con la tendencia hacia la igualdad de resultados. Esta conspira contra la libertad; implicaría uniformar, es decir, eliminar al individuo.

En este esquema, el mercado otorgaría reglas objetivas a los sujetos. La igualdad de resultados, en cambio, está definida por parámetros subjetivos, que al mercado no le incumben. Dos individuos de distinto origen socioeconómico tienen las mismas posibilidades de emprender, aun cuando los resultados entre uno y otro puedan variar. La diferencia de resultados en el modelo neoliberal no depende de las leyes del mercado −que serían iguales para todos−, sino de las desiguales capacidades individuales.

Toda la población, entonces, debería estar en condiciones de satisfacer sus necesidades básicas. Mientras no se alcance ese objetivo, la población afectada se encontrará inhabilitada para participar en el mercado y desplegar sus iniciativas; es decir: no pueden ejercer su libertad ni tienen igualdad de oportunidades. Así se legitima la acción de un Estado subsidiario, que interviene únicamente a fin de lograr la erradicación de dichos fenómenos, mediante políticas tendientes a igualar las oportunidades “hacia arriba”. Solo si el Estado logra eliminar los obstáculos para que todas las personas tengan las mismas posibilidades de movilidad social podría decirse que la posición que estas alcancen en la sociedad es atribuible a sus capacidades personales, al mérito o al esfuerzo de cada uno.

2.3. La gestión de los riesgos sociales

Detrás de esta modificación del papel del Estado en la procuración de servicios sociales existe un cambio en la concepción respecto de cuáles son los riesgos que enfrentará la sociedad como tal y de quién es la responsabilidad de administrarlos. En un entorno socioeconómico de profunda transformación, el objetivo de justicia social de las sociedades de la posguerra fue relegado por incompatible con el de crecimiento económico, de desarrollo e incluso –para la ideología neoliberal– de las libertades individuales.

El manejo social del riesgo (Holzmann y Jorgensen, 2000) es un concepto impulsado principalmente por el BM hacia fines de los años noventa como un marco de análisis y desarrollo de políticas asociadas a la protección social. Allí se definen una serie de estrategias que permiten identificar tempranamente −en las diversas fuentes y tipos de riesgo que padecen los individuos, sociedades y/o comunidades− las fallas o imperfecciones de los mercados, y los mecanismos de protección social que se pueden poner en marcha para reducir la vulnerabilidad, activar el consumo y promover la equidad en la gestión, en función de prevenir el riesgo, mitigarlo y, en el mejor de los casos, superarlo.

El aumento de incertidumbre –consecuencia del proceso de globalización– dio paso a la idea de la “sociedad del riesgo” (Beck, 1992), y la responsabilidad de administrar estos riesgos ya no corresponde exclusivamente al Estado. Es decir, detrás de la transformación de la relación Estado-Mercado-Sociedad está la idea de que aquellos deben ser asumidos primariamente por la sociedad.

La concomitancia entre crecimiento económico, bienestar e igualdad trae consigo la idea de que el destino individual puede tener consecuencias sociales. Es decir, los riesgos de pobreza, desempleo y discapacidad son gestionados por la colectividad. La decisión sobre qué riesgos individuales deben ser asumidos como sociales está dada por el simple reconocimiento de la sociedad (por ejemplo, la intolerancia social a la pobreza) o por el reconocimiento de que las fuentes de riesgo, a medida que la sociedad se torna más compleja, están fuera del control del individuo. De esta forma, los riesgos individuales devienen sociales (Esping-Andersen, 1999). Las protecciones sociales pueden ser vistas como una propiedad social que tiene como objeto la reducción de dichos riesgos.

Durante el apogeo de los Estados de Bienestar, la gestión del riesgo corría por cuenta de los Estados, que absorbían las responsabilidades antes asignadas a la familia y al mercado (Esping-Andersen, 1990). Dicha gestión se relacionaba entonces con la desmercantilización y la desfamiliarización del riesgo.

Con el retraimiento del Estado, la construcción del bienestar se vuelve a privatizar con el argumento de que los mercados pueden administrar los riesgos sociales de forma más eficiente, y la responsabilidad se vuelve a depositar en el individuo y la familia. Es decir, se va desdibujando el elemento colectivo del riesgo social que formaba la idea de integración social.

El principio redistributivo del antiguo modelo de bienestar –que se sustentaba en el pacto entre capital y mano de obra en el seno del Estado benefactor en los países industrializados o en los ideales liberales en países de América Latina– cede a los principios de eficiencia.

Cornelius Castoriadis (2001), al analizar la racionalidad de la fase actual del capitalismo, encuentra una ofensiva cientificista y positivista en los marcos teóricos hegemónicos. El capitalismo sería el primer régimen social que apoya su legitimidad en la supuesta racionalidad del propio sistema. En este sentido, la política se “rellena de matemáticas”, lo que le otorga cierta presunción de cientificidad. Castoriadis encuentra esta “legitimidad racional” como una construcción autoinstituida. Es decir, el criterio de racionalidad se da a partir de la conformidad, del mismo sistema capitalista, a la operación de su propia meta, que se supone admitida por el conjunto de la sociedad; y en lugar de relativizarla, lo que se hizo fue volverla indiscutible. El bienestar general se identifica con un valor económico máximo, con lo cual dicha racionalidad se alcanzaría a partir de diversos cálculos de maximización de la producción y la minimización de los costos.

Así presentada, la racionalidad del capitalismo contemporáneo implica una tautología: tiene su justificación en lo que afirma. Esto, probablemente, sea una característica propia de todas las instituciones. Ninguna institución puede existir si no asegura existencia, por lo tanto, ninguna sociedad puede encontrar su justificación fuera de sí misma (Castoriadis, 2001).

Como afirma Israel Banegas, la política social deviene entonces en una “herramienta” para dotar a ciertos individuos −con base en sus necesidades o méritos− de competencias y capacidades “que les permitan generar los recursos necesarios para acceder a una economía regida por el mercado” (Banegas, 2010, p. 37). En términos laborales, ello está en la base del auge de la discusión sobre las condiciones que determinan la “empleabilidad” y su vínculo con la política social, circunscrita ahora a los programas de focalización.

En este contexto, las acciones de bienestar de los gobiernos latinoamericanos (y también en otras partes del mundo) comenzaron a enfatizar la “lucha contra la pobreza”, pero cada vez aportaban menos a la construcción de derechos universales. Esta situación se reforzó con la transformación del mundo del trabajo, donde la productividad, los cambios tecnológicos y la pérdida relativa del espacio industrial frente a los servicios generan, como plantea Ralf Dahrendorf (2008), una sociedad donde se individualizan los conflictos.

2.4. La propuesta de la nueva política social

Entornos como el descrito nos llevan a preguntarnos sobre el nuevo papel de los Estados como garantes del bienestar y de la inclusión social. En este debate, que se ha dado primero en las sociedades centrales y más tarde en América Latina, se reconocieron estas tendencias y los gobiernos se vieron en la necesidad de proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes del trabajo para garantizar la inclusión de la población.

En América Latina en general, las instituciones del modelo de Estado de Bienestar fueron señaladas durante los años noventa como totalmente insuficientes y/o incapaces de contrarrestar la dinámica excluyente del sistema, las políticas sociales se asentaba fundamentalmente sobre el salario (salario mínimo, asignaciones familiares, jubilaciones, obras sociales, etc.), que era el principal mecanismo de redistribución del ingreso y que durante varias décadas lograría promover la movilidad social intra- e intergeneracional.

Para 1980, solamente seis países de la región habían logrado un sistema de protección que otorgaba prestaciones a más del 60% de la población: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay. Podemos encontrar un segundo grupo de seis países con cobertura de entre el 30% y el 60% de su población económicamente activa: Colombia, Guatemala, México, Panamá, Perú y Venezuela. Las restantes naciones instituyeron sistemas de seguridad más tarde, con una cobertura que permaneció por debajo del 30% (Huber, 2004; Mesa-Lago, 1994).

La razón de una cobertura tan reducida es que la seguridad social se basaba en el empleo formal. Aunque en algunos casos los trabajadores por cuenta propia se incluían en forma voluntaria u obligatoria, en términos generales existió entre ellos una gran evasión, ya que tenían que pagar tanto los aportes del trabajador como los del empleador; además, la gran mayoría trabajaba dentro del sector informal. Pocos países tenían prestaciones familiares y/o seguro de desempleo; la cobertura de este último estaba limitada a sectores privilegiados de trabajadores. De la misma manera, el desarrollo de un sistema asistencial para la pobreza siempre fue muy limitado.

Probablemente la parte más importante de la política social para los que se encontraban fuera del mercado formal de trabajo fuera el control de precios y los subsidios en productos alimentarios básicos y en el transporte público.

Para 1980, los limitados sistemas de seguridad social en los países pioneros ya enfrentaban problemas financieros importantes (Mesa-Lago, 1989). Fundamentalmente, la diferencia entre miembros activos e inactivos era cada vez mayor. Sumado a que con frecuencia los fondos de pensiones se utilizaron para financiar otras políticas, la evasión de las aportaciones patronales siempre fue significativa así como el retraso en el pago de las cuotas de quienes pagaban. Por otra parte, tampoco hay que desconocer que, con frecuencia, los Estados dejaban de cumplir con sus obligaciones para con el sistema de seguridad social.

En este contexto aparecieron como actores centrales de la política social los organismos multilaterales de crédito, las agencias de las Naciones Unidas y de cooperación internacional, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil; y se celebraron pactos y convenios internacionales que los Estados asumían como nuevas líneas normativas para sus acciones. Esta situación de apertura e internacionalización dificultaba la utilización del marco conceptual de los regímenes de bienestar para explicar las nuevas acciones de los gobiernos en la gestión de la cohesión e inclusión social en América Latina.

En la década del noventa, con la reanudación del crecimiento económico en la región, aunque aún vulnerables a la decisión de los actores económicos externos, los flujos de capital regresaron con la compra de títulos de la deuda y la privatización de empresas estatales. Esta gran entrada de capital en poco tiempo dio como resultado tasas de cambio sobrevaluadas y una explosión de las importaciones; el resultado fue la fuga masiva de capitales, como la de México en 1994, de Brasil en 1999 y de Argentina en 2001.

Al comienzo de la década hubo, para la región, una considerable expansión del empleo, pero no con la rapidez necesaria como para absorber la creciente fuerza laboral. El caso argentino es el más particular, ya que mostró rendimientos positivos en el crecimiento y al mismo tiempo un incremento del desempleo, que pasó del 6% en 1990 al 13% en 1994 (CEPAL, 2006).

También se vio un incremento en el gasto social, fundamentalmente empujado por las múltiples reformas de la política social, la creación de nuevas agencias y de programas sociales que se configuraron a partir de la transformación de la sociedad. La política social fue destinada a los más pobres mediante el desarrollo de proyectos concretos, no burocráticos y con acción directa, que permitían además la participación, en su diseño, de los propios destinatarios. El Estado, que había sido reconocido como corrupto, ineficiente, insensible e inoperante, dio paso a su vinculación con organizaciones de la sociedad civil.

Es difícil encontrar, en esos años, autores dedicados al análisis de la política social que no reivindicaran el papel de la sociedad civil, particularmente del tercer sector y del voluntariado. Para ese entonces, los organismos multilaterales de crédito, BM y BID, habían dejado de insistir solamente con el ajuste estructural de la economía y comenzaron a interesarse cada vez más en la reforma de las políticas sociales: se hablaba de un “ajuste con rostro humano” (Huber, 2004).

Como estrategia de protección frente al proceso de ajuste se presentaron las Redes de Protección Social (en inglés, Social Safety Nets), que “son conjuntos de intervenciones compensatorias, que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, y que están diseñadas específicamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos jóvenes o vulnerables ante desastres naturales, o problemas creados por la acción humana como por ejemplo las transiciones económicas” (Cohen y Franco, 2006, p. 30). Mediante dichas redes se esperaba que, pasado el momento de ajuste, se alcanzaran los equilibrios macroeconómicos esperados. Susana Sottoli (2000) propone que la redefinición del rol y de los contenidos de la política social adquirió nuevos contornos en la legitimación política e integración social de las democracias recuperadas en la región, ya que la modificación de las políticas sociales tradicionales supuso también el cuestionamiento de mecanismos largamente establecidos de agregación de intereses y demandas al sistema político. En términos resumidos, la antigua matriz “Estado-céntrica”, que servía de modelo de intermediación y agregación de intereses y demandas al favorecer la acción colectiva organizada y el predominio de espacios institucionales y actores político-estatales, comenzó a diluirse en detrimento de una nueva matriz “mercado-céntrica”.

Así surge el concepto de “lucha o combate contra la pobreza”, por medio de la utilización selectiva y focalizada del gasto social como objetivo central de la política social. El discurso sobre la “nueva política social” trataba sobre todo de respetar los equilibrios macroeconómicos, lo cual se convertiría así en principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal.

Es justo reconocer que las nuevas estrategias no solo ganaron importancia debido a los requerimientos restrictivos que el ajuste imponía a la política fiscal o a las necesidades de la economía de mercado, sino también a causa de los propios déficits institucionales y programáticos de la política social tradicional. La ineficiencia en la utilización del gasto social estatal −reiteradamente comprobada por diversos estudios− ofrecía motivo suficiente de crítica, y se evidenciaba en el hecho de que los beneficiarios de dichas políticas sociales solían ser los trabajadores urbanos organizados y, en muchos casos, cercanos a los Estados. Es decir, quienes abogaban por un cambio de políticas criticaban un universalismo ficticio, puesto que gran parte de la población pobre permanecía excluida de la participación en los beneficios sociales estatales. Tuvo lugar entonces un desplazamiento de los principales destinatarios de la acción social, desde los trabajadores organizados hasta la población más pobre (Merklen, 2005).

El pasaje de políticas universales a políticas orientadas a situaciones de desigualdad y pobreza extrema revela una pérdida de vigencia del principio de solidaridad en el que descansaba el Estado del Bienestar y la reconfiguración de los actores que la implementaban. Así lo expresa un entrevistado:

Y el otro elemento que es muy importante es que se inventa el concepto de Desarrollo Social y se inventan los ministerios de Desarrollo Social. Realmente en América Latina no existían…, lo que existían era la Secretaría de Salud y Trabajo, etc., etc., pero el desarrollo social se lo consideraba como la suma tácita de todo. Entonces se tomó una decisión muy profunda, crear el Ministerio de Desarrollo Social para aplicar programas de combate a la pobreza, y en donde parece que todo lo demás no forma parte de la política social. Y entonces discutimos si la política social, el programa tal comparado con el programa X, cuando en realidad los grandes temas de la política social se toman fuera del Ministerio de Desarrollo Social (Académico 4 – México).

El BM y el BID comenzaron a promover la idea de que los gastos sociales del Estado deberían ser entendidos como una inversión eficaz destinada a la formación de capital humano como componente principal de una estrategia de crecimiento a largo plazo. El concepto capital humano surge desde la economía neoclásica a partir de modelizaciones del trabajo y el empleo en función del tiempo que constituye la jornada laboral, las capacidades intelectuales y físicas del individuo y la remuneración. A igual número de horas trabajadas, son precisamente las aptitudes del trabajador las que determinan en mayor medida su remuneración salarial. Desde esta perspectiva, se deduce que el principal indicador de la productividad del individuo que dispone el empresario es la acumulación de su capital humano, entendido éste como la educación, la formación profesional y el estado de salud del individuo, que son, en definitiva, indicadores de la productividad que este puede alcanzar. Se entiende entonces que los gastos destinados a incrementar la capacidad productiva de los individuos deben considerarse como inversiones. Es la idea de inversión la que permite clasificar al capital humano precisamente como un capital (Gil-Lacruz y Gil-Lacruz, 2006).

Es en este sentido que se esperaba que los PTC reforzaran la relación positiva entre educación y salud, por un lado, y el crecimiento económico y la productividad, por el otro. Se buscaba que estas estrategias permitieran elevar la productividad de la población menos favorecida y de esa manera impactar en la distribución del ingreso.

Detrás de dicha estrategia coexisten dos posiciones: por un lado, la postura antiestatista, que plantea medidas privatizadoras y descentralizadoras simplemente como formas de retiro del Estado de las tareas sociales; por otro lado, la posición que, sin descargar al Estado de su responsabilidad social, reclama más espacios para la sociedad en la toma de decisiones sobre problemas que le atañen; asimismo, esta última postura hace hincapié en la autoorganización, la autonomía y la participación política como dimensiones importantes de la acción social. A pesar de las diferencias, ambas perspectivas cuestionaron el rol monopólico del Estado en el desarrollo social para superar una política social “estatista-paternalista”.

En términos generales, los programas promovidos por distintos organismos multilaterales de crédito se organizaban bajo un esquema desconcentrado con una unidad de gestión central dentro del ministerio o secretaría nacional que funcionaría como la responsable de las funciones de programación y coordinación central de la ejecución. En los casos en que intervenían competencias municipales, se organizarían unidades ejecutoras en ese nivel.

Para su creación, se partía siempre de un diagnóstico acerca del contexto institucional; en su diseño se incluían componentes de fortalecimiento en este sentido, y se presentaban como “respuesta técnica” a los problemas que se desprendían de dicho diagnóstico. Estos planteos se basan en ciertos supuestos acerca de la relación entre decisión / medios, en términos de Oszlak (1980), “intelección”: se piensa como universal la aplicación de la lógica fines-medios, y se presupone que la acción puede siempre subordinarse a la razón.

Buena parte del sustento teórico de las redes de protección social, deriva del manejo social del riesgo. Cuando el riesgo se convierte en un hecho cierto, los afectados ven en peligro su seguridad y la de sus familias. En este sentido, los organismos internacionales lo definen “como la incertidumbre o incapacidad de predecir ocurrencia de eventos que generan pérdidas de bienestar social” (Cohen y Franco, 2006, p. 32). Por este motivo se refuerza la idea de la acción para la inversión en capital humano.

Según Denis Merklen (2005), cuando el BM y el BID decidieron intervenir multiplicando esfuerzos para luchar contra la pobreza, se instalaron en el campo de la cuestión social de la escena pública.

Este actor va a actuar en tres registros: en primer lugar, a nivel intelectual, ya que los organismos internacionales adquieren rápidamente una posición clara de liderazgo, tanto en el ámbito de la producción de herramientas conceptuales. En segundo lugar, a nivel de las condiciones de acceso a la ayuda financiera, ya que a partir de 1980 una buena parte de la ayuda es condicionada por la toma de iniciativas de lucha contra la pobreza y no sólo por la adopción de las ‘reformas’. Por último, a nivel de la acción directa, de fondos directos para proyectos de lucha contra la pobreza. Observamos entonces en estas instituciones la elaboración de verdaderas políticas transnacionales en el ámbito de la acción social (Merklen, 2005, p. 124).

Por último, vale la pena recordar que los préstamos de los organismos internacionales no incluyen únicamente los recursos financieros y el aporte de los equipos de técnicos especialistas que ayudan en la implementación de los programas y promueven su eficiencia y efectividad, sino también condiciones para la utilización de dichos recursos y restricciones importantes en los plazos y fechas relacionadas con la entrega de recursos.

2.5. Los programas de transferencia de ingresos condicionada

Frente al aumento y persistencia de la pobreza y el desempleo, desde mediados de los años noventa, los programas compensatorios mostraron sus limitaciones; se generaron múltiples acciones de escasa cobertura y con pocos recursos que con frecuencia se superponían. Es por este motivo que, en ese momento, se revalorizó el papel del Estado como articulador de factores y actores en el proceso económico y como garante de la integración en función del nuevo protagonismo de los ciudadanos (CEPAL, 2006).

En el documento La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad, de la CEPAL, se expresa que vuelven a estar en el centro del debate las posibilidades de universalizar las prestaciones para mejorar la protección social. Para esto se propone, como guía, el enfoque basado en los derechos sociales. Estos le otorgarían a la política social un carácter imperativo al ubicar a los beneficiarios como ciudadanos que exigen sus legítimos derechos al reclamar la asignación de recursos y la disponibilidad de servicios (CEPAL, 2006).

A pesar de este planteo, se continuó con la aplicación de criterios de selectividad a los grupos de menores recursos, con el argumento de ampliar la titularidad efectiva de derechos a quienes se encontraran más privados de ella (CEPAL, 2006; Molina, 2006).

Así surgió una nueva generación de iniciativas, denominadas “Programas de Transferencias de Ingresos Condicionadas, cuyo objetivo es invertir en desarrollo del capital humano. Estos programas fueron los más difundidos en términos de cobertura y recursos en los últimos años en los países de la región” (Arraigada, 2007; Villatoro, 2005a)^[2]. En términos generales, los PTC consisten en transferencias de recursos a familias pobres, las que deben comprometerse a cumplir ciertas metas en cuanto a educación, salud y nutrición. Se caracterizan por funcionar como sistemas centralizados y buscan lograr grandes coberturas; si es posible “universalizar” el beneficio en la pobreza. Se supone que estas intervenciones permiten combinar el alivio de la pobreza a corto plazo, mediante la transferencia monetaria, con objetivos a mediano y largo plazo mediante el desarrollo del capital humano (educación, nutrición y salud) y así combatir los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza, independientemente de la inserción en el mercado de trabajo formal de los posibles beneficiarios. Se basan en la premisa de que los más pobres no cuentan con oportunidades suficientes y no pueden enfrentar adecuadamente las situaciones adversas que se les presentan, a raíz de las cuales se producen grandes pérdidas de capital humano, ya sea en términos de educación o de salud, o de ambos (Levy y Rodríguez, 2005; Rawlings, 2006).

Cecchini y Martínez (2011), ambos consultores de CEPAL, plantean que en la actualidad coexisten dos enfoques de la política social en la región. Uno, relacionado con la competitividad sistémica, de acuerdo con el cual conceptos como capital humano y transmisión intergeneracional de la pobreza toman mayor relevancia; y otro vinculado al enfoque de derechos y garantías de ciudadanía, sustentado en los pactos y tratados internacionales asumidos por los Estados. Estos enfoques no resultan excluyentes entre sí y se articulan.

Otro objetivo esperado es el de superar las fragmentaciones que supuso la política social hasta finales de los años noventa, para poder ordenar la inversión en gasto social y así lograr la eficacia que no se había logrado con el modelo anterior. En este sentido, estos programas orientan sus intervenciones públicas hacia la demanda (la población objetivo) y no a la oferta (los efectores de la política).

Desde esta perspectiva, los programas dicen asumir una definición multidimensional de la pobreza, es decir, la insuficiencia de los ingresos de las familias, y complementan las transferencias con las corresponsabilidades u obligaciones de los beneficiarios en relación con educación, salud y nutrición. De todas formas, los criterios de elegibilidad para acceder a ellos están basados en medidas de ingreso, ya que se supone que estas son las expresiones más evidentes y medibles de las características de la pobreza.

Las transferencias directas resultan estrategias menos onerosas que la distribución de bienes. Los sistemas de pagos bancarizados también han demostrado ser menos permeables a la corrupción, aunque no se logre con ellos impedir algunas intermediaciones. La entrega de dinero directa a los beneficiarios permite, además, que el beneficio se ajuste de mejor manera a la composición familiar. En términos administrativos, este tipo de transferencias tiene menos costos de logística y de transacción.

La unidad de acción es la familia u hogares pobres o “extremadamente” pobres (no individuos), que se seleccionan a partir de criterios de focalización. Dependiendo del caso, puede ser geográfico, de hogares y con participación de los beneficiarios o combinaciones de las tres modalidades. También se arguye que trabajar con hogares beneficiarios tiene la ventaja de evitar el solapamiento de programas dentro de un mismo hogar, como un mecanismo de control para elevar la eficacia de los programas.

Otra característica operativa de los PTC es la utilización de padrones donde se archivan y procesan datos de los hogares beneficiarios. Esta modalidad fue implementada por primera vez en los programas asistenciales de Chile, en la década del setenta, en lo que se denominaba el Comité de Asistencia Social (CAS), y se aplicaba a quienes se presentaban en los municipios para solicitar subsidios. La ficha permitía recoger información in situ por asistentes sociales y establecer quiénes podrían cumplir con los requisitos necesarios para percibirlos. Otros países tomaron esta experiencia para la identificación y clasificación de potenciales beneficiarios^[3].

La opción por las transferencias focalizadas suele justificarse bajo argumentos de costo-efectividad a partir de las restricciones presupuestarias de los gobiernos latinoamericanos para financiar programas universales. Por otro lado, el BM y el BID manifiestan que los programas universales presentan altos grados de error de inclusión (no pobres que reciben transferencias). Cuestionamos este aspecto, a partir de las dificultades metodológicas que existen para generar un sistema confiable, sin errores, que permita identificar quiénes son pobres y quiénes no.

Programas como estos apuestan a un sofisticado paquete de control de gestión, basado en sistemas de monitoreo y evaluaciones externas para poder establecer los resultados y los impactos atribuibles a las intervenciones específicas que realizan. Este componente es uno de los requisitos en los que más explícitamente ponen énfasis los organismos internacionales (BM y BID) para otorgar su financiación.

Como señalamos, una de las características troncales de los PTC reside en la condicionalidad. Bajo la evidencia de que la pobreza extrema suele pasar de una generación a la siguiente:

a través de una cadena de acontecimientos que se inicia al momento del nacimiento, dado que la probabilidad de presentar un bajo peso es mayor que en otros estratos de la sociedad. También es mayor el riesgo de mortalidad durante el primer año de vida. Esos niños enfrentan deficiencias nutricionales, lo que contribuye a hacerlos muy vulnerables a enfermedades y merma sus capacidades y posibilidades tempranamente, con una escasa formación, para ponerse a trabajar en actividades que muchas veces suponen riesgos para su desarrollo. Por la falta de capacitación, su inserción en el mercado laboral sigue siendo precaria a lo largo de la vida, en empleos de baja productividad y salario insuficiente para satisfacer las necesidades básicas, propias de su grupo familiar (Cohen y Franco, 2006, p. 44).

Las condicionalidades son entendidas como instrumentos fundamentales para la interrupción de los circuitos intergeneracionales de la pobreza; es decir, como incentivos para la generación de capital humano. Pero su diseño se enfrenta con una restricción de tipo ético, podríamos preguntarnos si un programa social puede restringir la autonomía de los hogares y de los individuos por el hecho de ser beneficiados, aun estando de acuerdo en que las decisiones del programa generarán mayores beneficios sociales e intergeneracionales.

Otra particularidad de los PTC es que agregan ciertas consideraciones de género, dado que la mayoría de ellos ubican a la mujer en el lugar central: es a ellas a quienes se les otorga el beneficio, con lo cual asumen mayores obligaciones en el cumplimiento de las corresponsabilidades. La titularidad femenina se otorga sobre la base de la creencia generalizada y avalada por trabajos empíricos de que la asignación del presupuesto familiar que realizan las mujeres es distinta de la que efectúan los hombres (Levy y Rodríguez, 2005). Levy y Rodríguez recuperan un trabajo Duncan Thomas y John Strauss donde se presentaba evidencia para afirmar que una mayor porción de los recursos familiares en manos de las mujeres aumenta el bienestar familiar y social como consecuencia de que ellas son las que intervienen relativamente más que los hombres en el capital humano de sus hijos. También se aduce que las transferencias a las mujeres les otorgan mayor poder de negociación en cuanto a la asignación de recursos, porque les brindaría una mayor independencia y/o empoderamiento. De forma más reciente, investigaciones desde la perspectiva de género han advertido que los programas podrían provocar algunos efectos adversos, como una mayor carga a las tareas que cumplen en el hogar, y que su participación podría reproducir los roles sociales tradicionalmente asignados a ellas (Rodríguez Gustá, 2008).

La mayoría de los PTC buscan atender a los ciclos de vida para, en sus justificaciones, combinar acciones que sean más efectivas según la fase que atraviesen los integrantes de los hogares beneficiarios. Esto es, los infantes y los ancianos requieren más protección que otros grupos, y por lo tanto se establecen montos diferenciales para ellos. En el caso de los jóvenes y los adultos, es más relevante establecer estrategias orientadas a facilitar su integración al mercado de trabajo o lograr que dispongan de mecanismos de seguro, en caso de desempleo, o de terminalidad educativa.

Detrás de la propuesta de los PTC se asume que las respuestas anteriores al problema de la pobreza se encontraban teñidas de ideologías que generaban respuestas simplistas, “ya sea optando exclusivamente por la vía de las economías de mercado y su ‘mano invisible’: o bien reclamando por la vía de la intervención estatal, un efecto automático de justicia social, con pretensión universalista, que generalmente no llega a quienes menos tienen” (Gómez-Hermosillo, 2006).

En este sentido, pretenden alejarse del debate entre programas focalizados vs. universales, y se presentan como superadores de los programas focalizados y compensatorios de recursos escasos, como también de los “esfuerzos supuestamente universalistas, que en realidad tuvieron efectos regresivos y dejaron sin cobertura a los grupos más vulnerables” (Gómez-Hermosillo, 2006).

Los programas comparten tres instrumentos: i) las transferencias monetarias, para aumentar ingresos; ii) el condicionamiento de las transferencias al uso de ciertos servicios sociales, para la acumulación de capital humano; iii) la focalización en los hogares pobres y extremadamente pobres. Con esta modalidad se busca combinar acciones de la protección social no contributiva con la promoción social.

Para Merklen (2005), la irrupción del tema pobreza en América Latina consistió en una “operación de clasificación” en el sentido que lo propone Pierre Bourdieu. Esto es, una operación cognitiva que por una parte asigna una identidad social por la clasificación de los individuos en una categoría, y por otra parte, compromete una relación práctica-efectiva e incluso programática entre clasificadores y clasificados.

Así es como desde principios de los ochenta asistimos a una proliferación de diagnósticos sobre la pobreza, cuya definición no surge de una nueva elaboración teórica sino a partir del perfeccionamiento de las técnicas de investigación, en particular de las estadísticas. Aunque la universidad haya desempeñado un papel importante, fueron los organismos internacionales los que se beneficiaron de la legitimidad intelectual.

Este desplazamiento de la problemática de “trabajador” a” pobre” redetermina el campo en el ámbito de la acción. “Las diferencias en lo referente a técnicas de medida de pobreza desaparecieron a favor de una conceptualización de los problemas sociales homogénea en la que la pobreza fue considerada la dimensión central de la cuestión social” (Merklen, 2005, p. 36).

Se separa la cuestión social de la economía, la superación de los problemas sociales, reducidos al empobrecimiento, era un resultado colateral previsto de la recuperación económica. “Una vez aceptada esta separación, la pobreza se convierte en un asunto de política social y no de política económica, y se considera que es el Estado el responsable de la implementación de políticas sociales a condición de mantener la separación entre economía y sociedad” (Merklen, 2005, p. 42).

La individualización de los riesgos sociales da lugar a que el Estado actúe por medio de las políticas sociales solo en los casos en que el individuo no pueda acceder a los medios necesarios para lograr su bienestar. En este entorno, las políticas sociales se tornan instrumentos de capacitación y desarrollo de competencias necesarias para enfrentar el mercado o como herramienta para paliar los efectos adversos de las fluctuaciones económicas.

En la misma línea de análisis, Sonia Álvarez Leguizamón entiende que la proliferación del concepto de “desarrollo social” ha modificado los sistemas de reciprocidad entre el Estado y la sociedad. Se revalorizaron los “capitales” o activos no mercantiles provenientes de la familia y la comunidad (entre ellos, también el social o el humano) de los que quedaron fuera de la relación salarial, a la vez que se fue mercantilizando cada vez más la reproducción de la vida y el bienestar sólo de aquellos que pueden demandar servicios y bienes en el mercado (Leguizamón, 2005). La pobreza que en el discurso del desarrollo comunitario era vista como una cuestión de falta de capacitación para el trabajo, ahora es un déficit en la acumulación de activos para el desarrollo de capital humano.