El PROGRESA-Oportunidades (México)

6.1. Antecedentes

Existe un extenso debate alrededor de la definición del desarrollo y las características del Estado de Bienestar en México (Barba, 2004; Brachet- Márquez, 2004). En términos generales, se identifican dos grandes momentos. El primer período se extiende entre los años cuarenta a los ochenta, respecto del cual se suele aceptar que el Estado tenía un carácter tutelar de los derechos sociales −para algunos autores, con un sesgo autoritario−. La segunda etapa va desde mediados de los años ochenta hasta la actualidad, y tiene como característica que la responsabilidad del bienestar es compartida entre los individuos y el mercado (Banegas, 2010).

El primer periodo suele ser aceptado como un modelo de bienestar corporativo y estratificado (Brachet-Márquez, 2004), es decir, en el que coexistieron varios regímenes de seguridad social para diferentes gremios, que expresaron el esquema de alianzas entre el Estado mexicano y los diferentes grupos sociales. Se pusieron en práctica políticas dirigidas a promover la productividad y el crecimiento económico interno, se legislaron los derechos sociales, se implementó la reforma agraria, se crearon instituciones de bienestar social como la Secretaría de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y se extendió la cobertura de servicios sociales (educación, salud, vivienda y seguridad social) para alcanzar a un sector más amplio de la población (Valencia y Aguirre 1998). Los gobiernos supusieron que estas iniciativas lograrían mejorar el bienestar de toda la población. Estas acciones representaron un avance en la construcción de un Estado más igualitario, aunque los autores también indican que lo que se creó fue un sistema de seguridad y protección social parcial y segmentado. Ello se explica, en parte, debido a que no se logró alcanzar el objetivo de pleno empleo que, suponían, permitiría al conjunto de ciudadanos acceder a la seguridad social (CONEVAL, 2008).

En el contexto de un escenario internacional marcado por la Segunda Guerra Mundial, el gobierno mexicano impulsó el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), cuya mirada “hacia adentro” vía el mercado interno guio la estrategia de desarrollo económico del país desde 1940 a 1970. Con este modelo se buscó impulsar la industrialización del país mediante barreras a las importaciones, privilegios fiscales, créditos e inversión directa para las actividades industriales. También fue un periodo de fomento a la agricultura no tradicional, con inversión en riego, caminos e infraestructura básica. Hubo un incremento importante del empleo en los sectores industrial y de servicios, tanto públicos como sociales, que benefició especialmente a la clase media y significó el aumento del porcentaje de trabajadores con beneficios sociales entre la población económicamente activa (Yaschine, 2012).

Hacia fines de los años sesenta y durante la década del setenta, algunos autores cuestionaron el modelo de desarrollo y las instituciones de seguridad social por considerar que con su creación se favorecía solo a algunos sectores. El debate se centró en cómo conciliar el crecimiento económico con la equidad por medio de políticas redistributivas. Comenzó una etapa en la que el gobierno nacional y los estados subnacionales invirtieron en el diseño de programas sociales dirigidos específicamente a la población menos favorecida de México. Durante esta época, se establecieron instituciones que tratarían de solucionar ese problema de alimentación y abastecimiento para esta (Banegas, 2010).

Algunos estudios económicos que analizan la década del setenta en México se plantean que ya para ese momento el modelo ISI mostraba limitaciones, pero que un período de bonanza petrolera permitió sostener el crecimiento económico, mientras se elevaba el endeudamiento externo y se mantenía el nivel del gasto público de los años anteriores. Fue a partir de la caída del precio del petróleo que el déficit fiscal y el incremento de las tasas de interés internacionales dieron como resultado una de las crisis económicas más importantes de la historia de ese país. Se comenzaron a aplicar medidas guiadas por la teoría económica ortodoxa, las cuales se profundizaron durante las siguientes décadas, y que tenían como prioridad reducir el déficit fiscal y la inflación, proteger el empleo e impulsar el crecimiento económico (Cortés, 2000).

En este contexto el gobierno de México firmó un convenio con el FMI con el objetivo de ordenar las cuentas externas y controlar la inflación. Para ello se aplicó un programa de estabilización y ajuste ortodoxo, buscando aumentar el ingreso fiscal y reducir el gasto. En 1986, ingresó al General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) para dar fin a varias décadas de proteccionismo comercial y favorecer la inversión extranjera y las exportaciones. Después de un recrudecimiento de la crisis en 1987 como consecuencia de la caída de la bolsa de valores y una corrida contra la moneda de este país, el proceso de apertura comercial se aceleró de la misma manera en que lo hicieron las políticas de corrección aplicadas a la economía (Cortés y Rubalcaba, 2012).

De forma paulatina, durante la década de los ochenta se marcó el final de muchos de los programas generalizados que habían sido instaurados en los años anteriores. El régimen de austeridad fiscal detuvo la creación de nuevos programas para enfocarse en las reformas estructurales. El modelo de política social se vio fuertemente afectado: “se eliminaron la mayoría de los subsidios al consumo y producción, y el gasto en subsidios a los alimentos se redujo de 1,25% del PBI en 1983 a 0,37% en 1988” (Yaschine, 2012, p. 35). Los subsidios generalizados se sustituyeron por focalizados, acorde con la nueva situación fiscal y la perspectiva ideológica que guiaba las acciones de política.

Bajo la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) −quien formaba parte de una nueva élite tecnocrática y favorecía la aplicación de políticas económicas ortodoxas−, en 1988 surgió el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), creado para compensar los efectos sociales de las políticas de ajuste y como programa de emergencia auspiciado por el Banco Mundial.  Su diseño establecía que debería atender a 56 grupos indígenas, campesinos pobres y grupos urbanos marginados, organizados en comunidades.

El PRONASOL se organizó a partir de criterios próximos que se extendía en América Latina con los Fondos de Inversión Social: “i) respeto a la voluntad, iniciativa y modo de organización de las comunidades; ii) participación plena y organizada de las comunidades en las acciones del programa; iii) ‘corresponsabilidad’ entre sociedad organizada y el Estado para afrontar tareas de política social; y iv) honestidad y transparencia en el manejo de recursos” (Banegas, 2010, p. 48).

En las entrevistas, el PRONASOL –reconocido como la principal herramienta de acción social del gobierno del presidente Salinas− surge como un antecedente fundamental para el surgimiento del PROGRESA-Oportunidades, una referencia ineludible para la justificación de su diseño.

Una de sus características más importantes fue la creación de un método de trabajo comunitario que constituyó el componente central de los denominados “comités de solidaridad”, un nuevo tipo de organización social para canalizar las demandas y otorgar créditos. Con esto se pretendía eliminar el burocracia y la intermediación de “caciques”^[1] que había caracterizado a la política social anterior (Palacios, 2007).

La bibliografía suele coincidir en que los problemas principales del PRONASOL fueron la fuerte impronta presidencial, la falta de transparencia y las acusaciones de caciquismo (clientelismo), lo que no permitió que lograra una institucionalidad que le garantizase su sostenibilidad y permanencia. El programa no fue sometido a evaluaciones que pudieran dar cuenta real de su magnitud, el alcance de sus objetivos y los efectos provocados en la población beneficiaria; también se lo criticó por no ser muy efectivo en su focalización y por no abordar de forma eficiente y efectiva los determinantes y las manifestaciones de la pobreza (Yaschine, 2012).

En los relatos se caracterizó al PRONASOL no solo como un programa social, sino como parte central del andamiaje político del presidente. Si bien Salinas fue presidente por el Partido Revolucionario Institucional (PRI)^[2], su perfil como político era distinto al tradicional de los líderes de este; se trata de un economista mexicano con formación de posgrado en Política Económica y Desarrollo (dos maestrías) y un doctorado en la prestigiosa Universidad de Harvard de los Estados Unidos. El contexto en el que se dio su llegada al gobierno encuentra varios puntos controvertidos^[3]. Uno de los más importantes es que su candidatura, si bien fue respaldada por el presidente saliente De la Madrid (1982-1988), fue resistida por la mayoría de los líderes locales del PRI.

El PRONASOL se convirtió en el eje de la acción social y en gran medida de toda la acción distinta de nómina del gobierno. Casi todo estaba enmarcado en la filosofía y en las prioridades y en la planeación del Solidaridad. Y entonces, a través del Solidaridad se brincan, los caciques tradicionales que lo habían traicionado. […] Es bastante cierto pero realmente lo que hace es reconstituir una base de apoyo sobre la base de cuestionar las estructuras políticas viejas y desligarse de ellas, aunque finalmente las recrea, pero las recrea con nuevos actores (Académico y evaluador de programas sociales 1 – México).

Algunos entrevistados entienden que el PRONASOL buscaba generar una relación directa con la población más pobre, que no estuviera mediada por la red política tradicional del PRI, y que identificó y trabajó directamente con organizaciones comunitarias para establecer un nuevo vínculo directo con las poblaciones más pobres. De esta manera se buscaba cuestionar las viejas formas de la política (caciquismo), recreando un esquema por fuera de la “maquinaria” electoral tradicional.

En términos técnicos, el PRONASOL también constituyó un importante antecedente como un nuevo dispositivo orientado a dirigir las acciones del Estado hacia los más pobres, pues cristalizó la entrada en la agenda de la política pública mexicana la problemática de la pobreza desde el discurso público.

También, a pesar de sus limitaciones y de la polémica que generó su politización, se lo reconoce como un instrumento innovador de política social, al haber planteado la movilización y la generación de capital social como mecanismos para potenciar los recursos públicos de combate a la pobreza (Cordera y Lomelí, 2005, p. 16). Sin embargo, para algunos entrevistados, esto fue opacado por la baja capacidad profesional.

Durante la implementación del PRONASOL se inició la tendencia a reducir los subsidios generalizados por medio de la focalización con un esquema sustentado en mecanismos de corresponsabilidad, por lo que se lo consideraba como compensatorio, ya que las constantes crisis impactaban con mayor fuerza en la población que vivía en condiciones de pobreza.

A comienzos de la presidencia de Ernesto Zedillo (1994-2000), estalló una nueva crisis económica que muchos especialistas calificaron como la más severa de la historia de México desde los años treinta. La magnitud de la crisis se observa con la caída de un 7,8% del y la la bancarrota del sistema bancario. En 1993 México firmó un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canadá (NAFTA), lo cual, sumado a un tipo de cambio subvaluado, salarios devaluados, más un contexto de control inflacionario, dio como resultado un rebote gradual de la economía a partir de las exportaciones manufactureras (Cortés y Rubalcaba, 2012).

Ernesto Zedillo, economista con un doctorado en la Universidad de Yale, desde muy joven ocupó cargos importantes en la gestión pública de México. A sus treinta y seis años fue nombrado secretario de Programación y Presupuesto por el presidente Carlos Salinas de Gortari. Dentro del PRI, fue identificado como miembro del grupo de jóvenes tecnócratas que tuvo enfrentamientos con los dirigentes más antiguos del partido, por su apoyo a la privatización de empresas públicas y reducción de aranceles comerciales con otros países. El período estuvo marcado por una de las crisis financieras más importantes de fines del siglo XX, conocida como “Efecto Tequila”, que tuvo repercusiones internacionales.

A pesar de las acciones de gobierno focalizadas de las décadas anteriores, la incidencia de la pobreza extrema en México seguía siendo muy alta, el 30% de la población, por lo que se temía que la crisis recrudeciera el problema. En el ámbito rural, más del 50% de la población vivía en situación de pobreza y las condiciones de bienestar aún eran peores que en las ciudades (Levy 2009, p. 21).

Además de esta situación económica, el período presidencial de Ernesto Zedillo tuvo que lidiar también con un clima político particular de la historia de México. En momentos de la campaña presidencial −marzo de 1994− fue asesinado el primer candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio^[4] (quien fuera secretario de Desarrollo Social); y posteriormente, en septiembre de 1994, fue asesinado el presidente del PRI, José Francisco Massieu, entre otros asesinatos de tipo político que se sucedieron en esos meses. A este escenario se sumó el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), con la toma militar de San Cristóbal de las Casas.

6.1.1. Prueba piloto. El Programa de Alimentación Salud y Educación – PASE

En este contexto de crisis económica, inestabilidad política y falta de acuerdo con importantes sectores de la sociedad, el presidente Zedillo intentó diagramar un nuevo esquema para la política social en su país, que implicó diversos cambios, no sin dificultades a la hora de conseguir el consenso necesario para aplicarlos. Aun así, vale destacar que la economía siguió la línea marcada por sus antecesores en el gobierno^[5].

desde el ‘95 a 2000 hubo muchas tácticas de reducción del movimiento zapatista, hubo tácticas de guerra de baja intensidad, guerra. Hubo tácticas de regalar dinero público y hacer mucha obra pública y estuvieron estas otras tácticas de dividir a las poblaciones con programas sociales y, fue muy explícito… no muy explícito, pero muy visible. […] era evidente que era necesario un aparato con la tecnología que permitiera llegar a los pobres, como nunca antes. Y que eso se consideraba una prioridad nacional (Académico y evaluador de programas sociales 1 – México).

En 1995, se creó un grupo de trabajo dentro de su Gabinete de Desarrollo Social con la intención de generar un programa para reducir la pobreza (Hernández, 2008). En aquel gabinete social participó una de las personas fundamentales en la historia del PROGRESA y los PTC, el Dr. Santiago Levy Algazi, que en aquel momento ocupaba la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicha subsecretaría es una agencia estratégica, puesto que tiene injerencia directa en la asignación de fondos presupuestarios de todas las secretarías de Estado. Santiago Levy es economista, también con formación de posgrado en los Estados Unidos, con maestría y doctorado en la Universidad de Boston. Además del cargo mencionado, fue también director general del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), institución central de la política social mexicana, y fue entre 2008 y 2022  vicepresidente de Sectores y Conocimiento del BID^[6]. En 1991 publicó La pobreza extrema en México: una propuesta de política, un libro donde comenzaba a delinear algunas de las ideas principales que se plasmaron en el PROGRESA. Este trabajo formó parte de una investigación realizada para el Banco Mundial.

Aquel Gabinete de Desarrollo Social definió como sus objetivos mejorar la provisión y calidad de los servicios sociales universales, fundamentalmente se buscaba reemplazar las dotaciones en especie de leche y tortilla y los subsidios de precios al pan y la tortilla por una transferencia directa de ingreso condicionada. Como señala uno de los profesionales entrevistados, con la crisis de 1994-95 –y en un contexto, además, de proximidad de elecciones federales y del levantamiento del EZLN−, los niveles de pobreza aumentaban mientras disminuían los recursos del Estado. Se buscó entonces hacer más eficiente el gasto, por un lado, y diseñar acciones que evitaran un conflicto social escalable a nivel nacional, por otro. De ahí la necesidad de focalizar en la población realmente más necesitada. Otro profesional señala:

Te lo voy a decir así, en súper resumen, en México estábamos en un contexto de subsidios generalizados, ineficientes, regresivos, en donde llegaba la mayor parte de los recursos a los estratos de mayor consumo y había que buscar cómo hacer políticas más eficientes que llevaran más recursos a los más pobres. La otra es que los programas que buscaron ser direccionados tenían una ineficiencia muy grande, como por ejemplo el programa de la tortilla, el programa de leche y yo te puedo decir, porque hicimos mediciones, de las mediciones que hicimos de focalización de los programas bajo la misma norma de inclusión de Oportunidades, más del 60%… más, entre el 60 y 70% de los apoyos de esos programas estaban por encima de las líneas de pobreza, o sea, no se estaba llegando a la pobreza (Profesional técnico 4 – México).

Siguiendo esta línea, el Gabinete diseñó e implementó un programa piloto para la lucha contra la pobreza, el Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE), que buscaba poner a prueba un subsidio alimentario basado en una transferencia monetaria mediante una tarjeta electrónica bancarizada para utilizarla en comercios adheridos al sistema. El PASE exigía como condición controles de salud para las madres en lactancia, embarazadas y niños menores de cinco años, y que los hijos mayores de cinco años asistieran a la escuela. Este programa no pudo avanzar más allá de una prueba piloto en el estado sureño de Campeche.

Con esta experiencia, las poblaciones objetivo de los programas sociales dejan de ser agregados sociales (marginados, campesinos, etc.), y se identifica a los hogares pobres en un contexto en el cual se instauró una concepción que privilegiaba al mercado y al individuo, y en el que la acción del Estado y su responsabilidad en la procuración del bienestar de la población se reducían.

Los resultados del PASE resultaron insatisfactorios para el Gabinete de Desarrollo Social. El grupo de trabajo invitó al Consejo Nacional de Población (CONAPO), dirigido por José Gómez de León^[7], quien posteriormente sería el primer coordinador nacional del PROGRESA, para analizar la experiencia y desarrollar una nueva propuesta (Cortés y Rubalcaba 2012; Rubalcaba, 2008). Se observó que el programa promovió ciertas competencias de compra, pero también hubo dificultades en el uso de la tarjeta electrónica que complicaban la operatoria^[8]. La focalización territorial se consideró demasiado extensa y se identificó la necesidad de trabajar con la familia y su ciclo de vida como unidad de intervención y no solo con individuos. También se recomendaron medidas para corregir la reafirmación de los roles tradicionales de género que suelen reproducir los programas sociales, por ejemplo: “otorgar las transferencias a la mujer a cargo de los menores, asignar becas de mayor monto a las niñas que a los niños para estimular su permanencia en la secundaria e impulsar la participación de las mujeres incorporadas al programa como promotoras comunitarias del mismo” (Cortés y Rubalcaba, 2012, p. 39).

6.2. PROGRESA – Oportunidades

De este nuevo equipo surge el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), que comienza sus acciones en 1997 en las regiones de pobreza rural de México. Este programa, junto con el Bolsa Familia de Brasil, ha sido considerado como uno de los modelos a seguir en política social para la lucha contra la pobreza en América Latina y otros países, y ha sido objeto de diversas evaluaciones internas y externas, tanto nacionales como internacionales, también obtuvo asesoría del BID y del BM (Levy 2004; Yaschine, 2012).

Entonces hay un encuentro entre los demógrafos de CONAPO y Santiago Levy, y en ese encuentro, […] empiezan a moldear efectivamente PROGRESA, y los demógrafos le corrigen la plana a Santiago Levy, y le dicen atención hay cuestiones que no estás tomando en cuenta, la estructura del hogar, las inequidades de género, por ejemplo educación, las zonas pobres, especialmente las zonas rurales, y todo eso va a impactar el diseño de PROGRESA, por ejemplo las becas mayores para las niñas, el asunto por ejemplo de otorgar el dinero a las mujeres con niños… (Académico 1 – México).

Los entrevistados identifican aquel momento como una oportunidad reforzar las capacidades del Estado como actor fundamental en la instrumentación de políticas centradas en los problemas sociales, que fueron promocionadas por los organismos internacionales como reformas de segunda generación (González de la Rocha, 2012).

En este sentido, los entrevistados encuentran que, a partir de la crisis económica, las dificultades de gobernabilidad que representaban los levantamientos en las zonas rurales y el bajo profesionalismo, para el gobierno se tornó necesario desarrollar estrategias que permitieran mejorar la asignación de recursos. Esto se traducía en la elaboración de programas que focalicen con criterios rigurosos, para que fuera una experiencia superadora de las prácticas anteriores pero que se reflejara en una acción de gran escala en cuanto a su cobertura y que también lograra impactos en la macroeconomía. El desafío fue diseñar una propuesta que diera una respuesta a la crisis económica en el corto plazo y a la vez desarrollar una estrategia a mediano plazo fomentando los incentivos para un mejoramiento de las condiciones de vida de los más pobres en el largo plazo (Gómez Hermosillo, 2008; Hernández, 2008; Levy, 2009; Yaschine 2012).

Después de la política social desarrollada en Chile durante las décadas del setenta y del ochenta, fue este el programa que le dio notoriedad mundial a la vertiente del desarrollo de capital humano. PROGRESA buscó así promover acciones intersectoriales con la educación, la salud y la alimentación de las familias en situación de pobreza extrema, “con el fin de impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y de manera que se facilite su incorporación al desarrollo nacional” (PROGRESA, 2000, p. 6).

En el documento fundacional del programa, al igual que sucedía en Chile, se plantea que la lucha contra la pobreza debe enfocarse en “igualar las oportunidades de las familias que sufren esta condición con las del resto de la sociedad. Para ello, concentra sus esfuerzos en aumentar sus capacidades básicas, apoyando su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes para una vida plena y autosuficiente” (PROGRESA, 1997, p. 28).

En los hechos el programa pretendía incidir −mediante el mejoramiento de la alimentación, la salud y la educación de las familias más pobres− en la acumulación y fortalecimiento de capital humano con el objetivo de romper el círculo intergeneracional de la pobreza, para ello estableció como norma y requisito el cumplimiento de condicionalidades.

El diseño de PROGRESA emerge de un diagnóstico de los factores que se interrelacionan para generar y reproducir la pobreza de una generación a la siguiente, “Estos hogares presentaban acceso limitado a la satisfacción de sus necesidades básicas, capital humano precario, alta fecundidad, escaso control prenatal y atención del parto; llevaban una economía de subsistencia, con bajos ingresos; y se desenvolvían en un contexto de privaciones donde existía una escasa oferta de empleo, insalubridad y ausencia de servicios sociales” (Yaschine, 2012, p. 55).

También se destacaba que la pobreza conducía a que los niños y jóvenes de familias pobres enfrentaran una serie de problemas que les impedían desarrollar su potencial: bajo peso al nacer, enfermedades infecciosas, desnutrición, mortalidad infantil, retraso en el desarrollo cognitivo y en el inicio de la escuela, repetición de grados, limitado aprovechamiento escolar, baja escolaridad, deserción escolar temprana para incorporarse al trabajo o a la ayuda doméstica, bajo rendimiento en el trabajo, así como embarazo y unión temprana; factores que generaban nuevas familias con el mismo perfil que las de origen. Esta situación se percibía como más aguda para las niñas, quienes sufrían de las desigualdades en la distribución intrafamiliar de los recursos, la desvalorización de su educación y los roles tradicionales de género (González de la Rocha, 2012; Hernández, 2008; Levy, 2009; PROGRESA, 1997).

Por lo tanto, la premisa que se desprende es que si los hijos de los pobres se alimentan mejor, estudian más y tienen acceso a servicios y prácticas de salud, podrán en su edad adulta insertarse en ocupaciones que les brinden las posibilidades de salir de su condición de pobreza. La base conceptual es la existencia de complementariedades entre la nutrición, salud y educación como causas y efectos de la pobreza.

En el diseño del PROGRESA se estableció una clara distinción entre el efecto de corto plazo que se esperaba de las transferencias monetarias, destinadas a incrementar el consumo (sobre todo de alimentos), y el efecto de mediano y largo plazo de las transferencias para incentivar el desarrollo de capital humano de las nuevas generaciones. Se esperaba que, de cumplirse los objetivos, los individuos fueran capaces de integrarse a la vida social, económica y política nacional en condiciones de mayor equidad.

Se estableció una cantidad fija para mejorar la nutrición de las familias, y otra parte de los recursos en efectivo se “etiquetó” como apoyo para impulsar la educación de los hijos. Se buscaba con ello dar un mensaje a las familias sobre la importancia de impulsar y cuidar la educación de los hijos. […] La parte relativa a las becas debía estimular la progresión escolar […] El objeto era desincentivar el trabajo infantil, que los diagnósticos señalaban como limitante del avance escolar (PROGRESA, 1997, p. 51).

El programa planteaba que estos objetivos se alcanzarían con una inversión simultánea en las tres esferas del capital humano, dada la interrelación y sinergia que existe entre ellas. Como sintetizó Ileana Yaschine, esto se refleja en las intervenciones específicas definidas por el PROGRESA:

• transferencias monetarias para apoyar el consumo del hogar, que se entregan a las mujeres;
• acceso de toda la familia a un paquete de salud preventiva, incluyendo sesiones educativas para la salud;
• provisión de complementos alimenticios para niños pequeños y mujeres embarazadas o lactantes (micronutrientes para agregar en las comidas);
• becas educativas para los niños y jóvenes que asisten a la escuela desde tercero de primaria hasta educación media superior, con montos superiores para las niñas a partir de secundaria^[9];
• apoyo monetario o en especies para la compra de útiles escolares;
• incentivos para la conclusión de la secundaria y educación media superior (Yaschine, 2012, p. 57).

Desde esta perspectiva, las condicionalidades buscarían evitar la dependencia de los beneficiarios “fomentando que existan incentivos suficientes para que se sientan motivados a generar ingresos de manera autónoma” (Cohen, Franco y Villatoro, 2006, p. 95). Se esperaba que la condicionalidad disminuyera el costo de oportunidad^[10] de la escolarización de los hijos, al reemplazar los ingresos que habrían aportado los niños por trabajo infantil (Parker y Skoufias, 2001).

Según Enrique Valencia Lomelí (2008), el marco conceptual del PROGRESA-Oportunidades recupera una concepción de pobreza desde un enfoque neoclásico de la economía del bienestar; toma la teoría del capital humano y, por otro lado, el enfoque de “activos”. Es decir, relaciona el capital humano con su valor de mercado.

La teoría de capital humano identifica principalmente la dimensión de la educación como fuente de bienestar, mientras que la teoría de activos la relaciona a la función de ingresos del individuo. La perspectiva de la pobreza desde el enfoque de los activos aporta una justificación al elemento ideológico detrás de la mercantilización de las obligaciones del Estado. Es decir, son los individuos los responsables de activar las capacidades necesarias para resolver su situación de pobreza (Banegas, 2010).

En términos generales, el enfoque de activos tiene como supuesto que el ingreso de una persona o familia será en función de los acervos (stock) con que cuente, el uso que les dé, su valor de mercado, más las transferencias o legados independientes de ellos. La forma de hacer operativo el concepto de activos se basa en diferenciar entre los activos en capital humano, capital físico y capital social.

Este enfoque también partió del convencimiento de que la familia es la unidad mínima de intervención social y de que las intervenciones debían hacerse en función de ella como un todo, así como también desde la centralidad de la mujer como punto focal de la relación entre el programa y la familia. Desde sus orígenes, y con una fuerte promoción de la CONAPO, el programa presentó un diseño complejo y ambicioso, con un marcado perfil sociodemográfico, en el sentido de que incluye una perspectiva de ciclo familiar: “i) ubicar al hogar, no al individuo, como beneficiario, ii) la elección de la madre de familia como la receptora del beneficio, iii) escalonar los beneficios de educación para no fomentar el alza en la fecundidad de los hogares, iv) desestimular el trabajo infantil y iv) experiencia técnica en el diseño de índices y mapeo para diseñar el esquema de focalización” (Banegas, 2010, p. 58).

6.2.1. Características operativas

Inicialmente se promovió la incorporación gradual de familias en las zonas rurales; se seleccionaban localidades con mayores niveles de pobreza y con una oferta suficiente de servicios de educación y salud para cumplir con los requerimientos de los compromisos que necesitaba el programa. En sus comienzos se utilizaron datos censales y de encuestas de hogares para identificar las áreas rurales que cumplieran esas características. Una vez identificadas las comunidades prioritarias, se efectuaron encuestas^[11] puerta a puerta con la intención de garantizar que el beneficio llegara efectivamente a los hogares más pobres que se encontraban por debajo del umbral de incorporación (González de la Rocha, 2012; Marchionni y Conconi, 2008).

Al año de su implementación, había 1,9 millones de familias beneficiadas en 30 estados del país. El número de familias rurales incorporadas aumentó en septiembre de 1999 a 2,3 millones, correspondientes a 2000 municipios. El programa llegó a cubrir aproximadamente 6 millones de familias pobres.

En 2002, con la llegada a la presidencia de Vicente Fox (2002-2010), PROGRESA pasó a llamarse Programa Oportunidades, dentro del Programa Nacional de Desarrollo Social “Estrategia Contigo”, que buscó generar acciones más integrales en la política social mexicana, allí también se desarrolló el componente “Jóvenes con oportunidades”, que buscaba promover la continuidad y/o terminalidad de los estudios de los beneficiarios jóvenes y un esquema diferenciado de apoyos para las familias que deberían estar egresando del programa.

Entre 2006 y 2010 se incluyeron transferencias para adultos mayores (2006), para apoyo al consumo de energía (2007) y de alimentos (2008), y para familias con niños de 0 a 9 años (2010), las cuales no estaban directamente ligadas a la perspectiva de desarrollo del capital humano y, según Yaschine (2012), carecerían de un sólido sustento técnico o conceptual, aunque no invalidan el objetivo central del programa. Las incluidas entre 2007 y 2008 podrían haber sido un instrumento coyuntural válido para evitar los efectos de la crisis económica, pero no se actualizan mediante el cálculo del índice de la canasta básica como el componente central.

Asimismo, mientras que PROGRESA se había focalizado principalmente en las áreas rurales, Oportunidades amplió la cobertura a personas en extrema pobreza residentes en zonas urbanas y semiurbanas. En este sentido, fue necesario volver a trabajar la metodología de focalización de las familias. Para las localidades urbanas pequeñas se utilizó un método de selección que incluía la participación de las autoridades municipales (sugiriendo zonas con la población más pobre); según lo expresaron algunos entrevistados, esto resultó poco efectivo. En los asentamientos urbanos mayores se instrumentó una autofocalización en nodos donde las personas podían acudir a que se les aplicara el cuestionario de características socioeconómicas. Como un filtro final, las listas de posibles beneficiarios eran presentadas en reuniones comunitarias, para que los vecinos pudieran validar a los candidatos. Algunos trabajos indican que este mecanismo aportó transparencia al programa y contribuyó a evitar el clientelismo político para la distribución de las transferencias (Coady et al. 2004; Rawlings y Rubio, 2004; Scott, 1999).

Las familias pueden permanecer en el programa durante tres años, siempre que cumplan con sus responsabilidades. Quienes no lo hacen pueden verse suspendidos o eliminados de la lista. Después ese lapso, podían volver a inscribirse, siempre que se mantuvieran dentro de los criterios del programa.

Inicialmente, la modalidad de pago se realizaba en efectivo en operativos diagramados por el PROGRESA. Desde 2002, en forma paulatina, se fue bancarizando la entrega de las transferencias, lo que fue destacado como un sistema que aportó mayor transparencia.

Una cuestión sobre la que hace énfasis el programa es en la realización de evaluaciones con criterios rigurosos y favoreciendo la participación de organizaciones externas, tanto nacionales como internacionales, con la intención explícita de lograr la legitimidad y sustentabilidad en el tiempo del programa. Durante los años que lleva en funcionamiento, PROGRESA-Oportunidades logró resultados e impactos positivos en nutrición, salud, educación e ingresos (Secretaría de Desarrollo Social [SEDESOL], 2008). Esto le permitió consolidarse tanto a nivel interno como externo y convertirse en el mayor programa de reducción de la pobreza de México, uno de los más grandes de la región y un referente indiscutido a nivel internacional (Cohen, Franco y Villatoro, 2006; Fiszbein y Schady, 2009).

6.2.2. Lo que dicen otros estudios

Desde el año 2000, el PROGRESA-Oportunidades ha publicado estudios donde se analiza su focalización, operación e impacto sobre los beneficiarios en zonas rurales y urbanas. La focalización −tanto rural como urbana−ha sido considerada adecuada por consultores internacionales (Skoufias, Davis y Behrman 2000; Coady y Parker 2005) y los procesos para la selección de beneficiarios se fueron refinado a lo largo de los años. En las zonas rurales, donde el programa tiene mayor tiempo de operación, se han documentado sus efectos en el corto, mediano y largo plazos en aspectos diversos, Yaschine (2010) revisa los impactos que resume del siguiente modo:

• Aumentó el consumo de los hogares beneficiarios y mejoró la composición de su alimentación, con el incremento de la ingesta de alimentos ricos en proteínas y verduras.
• Reducción de la pobreza de ingreso de corto plazo de los hogares (Cortés, Banegas y Solís, 2007; Fiszbein y Schady, 2009).
• Generó un aumento en la utilización de servicios preventivos de salud en áreas rurales, mejoras en la condición de salud –principalmente la reducción de los días de enfermedad de niños y adultos, de los días de incapacidad y hospitalización, así como la prevalencia de algunas enfermedades crónicas−y la disminución de la mortalidad materna e infantil (Gutiérrez et al., 2008).
• El alargamiento de las trayectorias educativas generado por Oportunidades ha incidido en la postergación del inicio del ciclo reproductivo en las mujeres, sobre todo entre las indígenas (González de la Rocha, 2008).
• Reducción del abandono y la reprobación escolar; e impactos positivos sobre la inscripción temprana a la escuela, la transición a secundaria y bachillerato, la permanencia escolar, la progresión consecutiva de grados y los años de escolaridad (Parker, Behrman y Todd, 2005; Parker y Behrman, 2008; Todd et al., 2005).
• Impactos más altos en educación para las niñas que para los niños, lo que ha contribuido a reducir la brecha educativa de género en esta población. Esta mejora ha sido acompañada por cambios en las expectativas de los padres en favor de una mayor educación de las hijas (Agudo, 2008; Escobar y González de la Rocha, 2005; González de la Rocha, 2008; Parker, 2005).
• También ha contribuido a cerrar la brecha étnica en la escolaridad mediante un impacto mayor en los indígenas. Derivado de lo anterior, el programa tuvo efectos sobre la movilidad educativa intergeneracional, dado que contribuyó a ensanchar la diferencia en escolaridad entre padres e hijos (González de la Rocha, 2008).

No obstante esto último, existen observaciones sobre la limitación de los efectos positivos del Oportunidades . Por ejemplo, un estudio de Cortés, Banegas y Solís (2007) −luego ampliado por Banegas (2010)− concluye que el efecto sobre la incidencia de pobreza fue de magnitud reducida y sólo sobre la pobreza instantánea; el programa contribuyó en mayor medida al descenso de la intensidad de la pobreza.

En 2002, 2004 y 2005, Oportunidades generó una reducción en la incidencia de la pobreza alimentaria de alrededor de un punto porcentual, en el caso de la pobreza de capacidades fue de entre 7 y 8 décimas de punto porcentual y para la pobreza patrimonial de entre 4 y 5 décimas de punto porcentual. El efecto tanto sobre la incidencia como sobre la intensidad de la pobreza fue mayor en las zonas rurales que en las urbanas. A pesar de estos descensos en la pobreza en esos años, el programa no tuvo un efecto sobre la pobreza a lo largo del periodo 2002-2005 (Cortés, Banegas y Solís 2007, p. 33).

Con respecto a los resultados en salud, las evaluaciones destacan que, particularmente en las zonas rurales, había grandes limitaciones en la calidad de la oferta, básicamente relacionadas con las inasistencias del personal médico y con la pobre infraestructura, el escaso equipamiento, falta de insumos y medicamentos; deficiencias en las prácticas de atención; así como desconfianza e insatisfacción de los usuarios respecto del servicio médico que reciben (González de la Rocha, 2008; Yaschine, 2012).

Asimismo, los resultados en educación −no obstante el incremento en escolaridad por efecto del programa− no se han visto igualmente reflejados sobre el aprendizaje o aprovechamiento escolar. Las evaluaciones de la calidad de la oferta educativa también inasistencia del personal y deficiencias en infraestructura, equipamiento, recursos y personal de los servicios que reciben los beneficiarios, además de una insuficiente oferta de educación media superior (González de la Rocha, 2008, Parker y Behrman, 2008; Yaschine 2012).

Pareciera evidente que el incremento de tan sólo un año de escolaridad después de 10 años de beneficios del programa, sin mejora aparente en el aprendizaje, con brechas aún significativas respecto al resto de la población y con una calidad de servicios deficiente no es buen augurio para lograr una igualdad de oportunidades por medio de la educación y la obtención de empleos con mayores ingresos. Esto sin considerar factores estructurales como el funcionamiento de los mercados laborales y/o el crecimiento económico del país (Yaschine, 2012, p. 63).

Asimismo, la autora revisa las evaluaciones realizadas sobre el objetivo de largo plazo del programa −la mejor inserción laboral de las personas que acceden a él− que también han cuestionado los impactos sobre los beneficiarios de larga data. Presenta la investigación realizada por Rodríguez-Oreggia y Freije realizada en 2008 donde se estimaron los impactos sobre indicadores de inserción laboral y movilidad social intergeneracional de los jóvenes beneficiarios rurales de 14-24 años que continuaban viviendo en sus localidades de origen. Allí se concluye que “estos jóvenes tienen características laborales más precarias que el conjunto de su grupo de edad de zonas urbanas y no observaron impacto de Oportunidades sobre la movilidad intergeneracional (de ingresos, ocupacional y de formalidad del empleo)” (Yaschine, 2012, pp. 63-64). Encontraron impacto positivo en cuanto al ingreso laboral de los varones con educación primaria, pero no sobre el ingreso para los varones con preparatoria ni para las mujeres (incluso, para algunas mujeres se registran impactos negativos).

La autora también revisa los estudios realizados por Ibarrarán y Villa (2010), Parker y Gandini (2009) y Mercedes González de la Rocha (2008 y 2012). Todos concluyen que el programa no tiene impactos sobre la calidad del trabajo de los jóvenes y que, en muchos casos, quienes se encontraban en mejor situación han migrado a los Estados Unidos.

Una de las dificultades del PROGRESA-Oportunidades, como así también del resto de los PTC, es que la posibilidad de alcanzar el objetivo final depende en gran medida de decisiones, circunstancias y acciones sobre las que no tiene injerencia directa. Tanto el mercado laboral, como la macroeconomía y el resto de las herramientas de la política social y su coordinación son parte del contexto sobre el que tiene que actuar la operación del programa. Los aparentes supuestos lineales que plantea su hipótesis central quedan cuestionados por la complejidad de la situación del país.

En los próximos apartados analizaremos las dimensiones de la construcción de la legitimidad del programa a partir de los discursos de los actores técnicos, políticos y académicos entrevistados.

6.3. Isomorfismo mimético: diseño endógeno, fuentes exógenas

A partir del relato de los entrevistados es posible diferenciar dos vertientes que darían explicación al surgimiento de esta nueva corriente de programas sociales en México: una lo relaciona directamente con la crisis económica que atravesaba el país y la necesidad imperiosa de mejorar la asignación de recursos, es decir, volverse más eficientes; gastar menos pero garantizar mejores resultados. La segunda vertiente refiere a la crisis política que atravesaba México en ese momento: la crisis institucional del PRI y los fuertes episodios de violencia generalizada. Ambas coinciden en que se presenta un momento para el cambio de rumbo de las políticas sociales y en que ese cambio se dirigió a generar mayor coherencia entre las reformas de la política económica y las nuevas políticas sociales. En ese sentido, la focalización es entendida como una herramienta para dirigir el gasto social de forma más eficiente, ya sea en términos económicos como políticos.

Una de las fortalezas que se le reconoce al PROGRESA-Oportunidades es haber comenzado otorgándose el tiempo para planificar el diseño a partir de un diagnóstico riguroso de la situación social, con nuevas estimaciones sobre la pobreza en el país, y que se alejó de lo que es considerado por los técnicos que participaron del diseño la “política social tradicional” y fue ajeno a sus vicios, con una postura próxima a las recomendaciones de los organismos internacionales respecto de la introducción de la lógica “eficientista” a la intervención social, con equipos que funcionaran por fuera de la “vieja forma de gestionar”.

Por lo tanto, el diseño del programa se reconoce como propio, surgido del trabajo de un conjunto de profesionales mexicanos que buscaron dos objetivos: (i) crear un programa eficiente, profesional y sin vicios; (ii) que otorgara subsidios directo a los más pobres (subsidio a la demanda), alimentado de teorías demográficas acerca del ciclo de vida en los hogares (en este sentido, se aportaron también miradas desde el punto de vista del género), para concluir en la necesidad de inversión actual en capital humano en función de la interrupción futura de la reproducción intergeneracional de la pobreza.

Pero también es cierto, y algunos entrevistados lo reconocen, que ya existían experiencias que habían utilizado algunas de las herramientas técnicas que después se desarrollaron y tomaron volumen en el PROGRESA-Oportunidades. La adopción del formato programa social planificado y la focalización en la pobreza es algo preexistente; también las transferencias directas de dinero; del mismo modo que la condicionalidad para el sostenimiento de beneficios sociales, por ejemplo, en los fondos de inversión social. Todas estas “tecnologías sociales” ya habían sido promovidas y alentadas por organismos internacionales, fundamentalmente por el Banco Mundial; de hecho, desde su documento World Development Report, de 1990, ya se recomiendan las transferencias directas a hogares como una herramienta para el logro de mayor efectividad en la lucha contra la pobreza. Lo que resulta interesante es la presentación como novedosa e innovadora de la propuesta de inversión en capital humano para interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza, cuando se encuentran documentos y análisis de la orientación de la política social de Chile en este sentido durante los años de su dictadura; nada de esto último fue mencionado por los entrevistados, excepto por algunas sugerencias que realizó por un profesor nacido en Chile y exiliado en México.

Podemos pensar que los profesionales que participaron del diseño del PROGRESA-Oportunidades orientaron y sustentaron los contenidos en función de su relación con el campo organizacional de los programas sociales para la lucha contra la pobreza accesible en América Latina.

Algunos entrevistados reconocen la experiencia del Programa de Asignación Familiar (PRAF I) de Honduras como un antecedente del PROGRESA e identifican instancias similares, sobre todo en la utilización de instrumentos y de tecnología social que fueron muy importantes para la puesta en marcha y la operación cotidiana de este programa.

Entonces, el primero que hace los diseños, […] invita a Santiago Levy, creo que a Honduras, a que vea cómo funciona, cómo se aplica, cómo se concentra, cómo se hace la organización. Porque si vas focalizar a nivel individual, o a nivel de hogar, necesitas de formación individual manejada siempre de manera ágil, para hacer todo lo de las corresponsabilidades, a ver cuántos programas tienen. Porque la idea del pobre abusivo estaba siempre allí. Le vas a dar cuatro beneficios a uno y cero al que más lo necesita. Entonces, esa tecnología sí pasó por una discusión, bancos, actores locales, etcétera. Pero ya en la discusión del CCT propiamente, o sea, se genera de manera bastante endógena, por lo menos en esos dos países que yo sepa. (Académico y evaluador de programas sociales 1 – México)

Estas tecnologías operaron como soluciones preexistentes racionalizadas en el medio ambiente organizacional de los programas sociales de lucha contra la pobreza. El diseño generado, entonces, responde a las señales y presiones externas. Parte de certezas legitimadas por el campo, y avanza luego de evaluar la muestra de resultados técnicos. Esto reduce la incertidumbre que generaba una propuesta novedosa para el contexto habitual del país.

En los relatos de aquellos que participaron en el diseño, se observa narraivas próximas al corpus teórico asumido por el campo internacional legitimado de lucha contra la pobreza. Pero a su vez, existe un firme convencimiento de formar parte de la generación de un diseño propio, fundamentalmente a partir del trabajo de técnicos locales no viciados por la política tradicional.

Yo te diría que ese es un buen ejemplo de cómo fue al revés. Es un programa de diseño mexicano que tanto el Banco Mundial como el BID adoptaron. Que quisieron apropiárselos desde un principio, sí… pero siempre fueron muy cuidadosos de que no sucediera. Ya con un programa maduro, pudimos aceptar créditos y no son créditos; son un sistema financiero muy loco, porque un crédito del banco va contra una serie de promesas financieras de México que finalmente son recursos propios transferidos en el tiempo. Son recursos mexicanos al final del día; sólo es capital adelantado (Decisor político 1 – México).

Ahora todo esto se hace con recursos mexicanos, con financiamiento mexicano, se toma el CONAPO que dedica gente y máquinas a hacer los estudios, a manejar información, a crear la base de datos, todo lo que fuese necesario, es una inversión netamente mexicana. Y mi interpretación es que el Banco Mundial se monta ya cuando lo ve… bien y estructurado: “esto es un buen programa”. Yo creo que ellos pusieron lana [dinero] para hacer las evaluaciones, pero el costo del diseño del programa, que fue muy caro, eso salió de los fondos mexicanos ¿no? Entonces se monta el Banco Mundial sobre el programa (Académico 2 – México).

A pesar de la existencia de un antecedente visible, como la experiencia del PRAF de Honduras, y uno más opaco, como la historia de la política social de Chile, las personas entrevistadas para analizar la experiencia mexicana solo logran identificar el proceso endógeno. Es decir, se recupera el trabajo de los técnicos nacionales y sus aportes, pero se les hace oculto el proceso de cambio de la política social de la región latinoamericana, aunque algunos sí logran ubicar el proceso dentro de un conjunto de medidas que responden al reordenamiento del Estado a las políticas económicas neoliberales.

6.4. Isomorfismo normativo: perspectiva neoliberal, racionalidad técnica, profesionalización y capacidad institucional

6.4.1. Perspectiva neoliberal

Buena parte de los entrevistados establecieron una relación entre ese tipo de programas de lucha contra la pobreza y la doctrina económica neoliberal. Particularmente, fueron los entrevistados con perfil académico quienes hicieron menciones explícitas al respecto, la mayoría desde una perspectiva crítica. En este sentido, se colocó a estos programas como una expresión en la política social de las medidas económicas y las nuevas políticas públicas.

Los analistas del sistema de protección social y las políticas sociales mexicanas lo suelen enmarcar como la consecuencia de un largo recorrido de implementaciones de políticas de corte neoliberal que se inició con la presidencia de Miguel de la Madrid, pasando por las presidencias de Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo. En este contexto, México ingresó al GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio)^[12] en 1985; luego, en 1988, firmó el Pacto de Solidaridad Económica^[13], acordó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA) en 1994 y luego continuó firmando distintos tratados de libre comercio de manera bilateral, principalmente con la Unión Europea (TLCUE).

PROGRESA es un programa que surge en México, que empieza a operar en el año ’97, pero que tiene antecedentes. A ver… hay como dos tipos de cuestiones que hay que componer aquí: la primera es que México transita en la segunda mitad de los ochenta del Modelo Sustitutivo de Importaciones a un Modelo Neoliberal, para decirlo en breve, sigue las reglas del Consenso de Washington, a eso me estoy refiriendo con modelo neoliberal. Y esto corresponde al sexenio de Miguel de la Madrid, y sigue durante el sexenio de Carlos Salinas, donde realmente se ponen en práctica con toda fuerza las ideas neoliberales… (Académico 2 – México).

Según el relato de uno de los analistas de este proceso, la idea del equipo liderado por Santiago Levy era que la política que subsidia a la oferta genera distorsión de los mercados; que lo que debían hacer era generar políticas que invirtieran en capital humano de los hogares pobres, y que les permitiesen a los pobres insertarse al mercado laboral, “es primera la reforma económica, luego viene la reforma social asociada a este tipo de política. Entonces por eso primero en México se da el ingreso, o digamos el diseño a este tipo de programas” (Académico 1 – México).

Bueno yo creo que aquí la reflexión de fondo tiene que ver con el régimen de acumulación y el régimen social, ese es el tema. El giro que se da en toda América Latina de una política social más vinculada a lo que Esping-Andersen denominaría Modelo Social Demócrata o el Modelo Corporativo, que es más del segundo caso de México, pues se da un giro hacia regímenes sociales basado en el principio de subsidiariedad en el Estado, de primacía del mercado y, por ende, pues se da un cambio en las políticas sociales de aspiración universalista hacia las políticas que se articulan en torno a estos conceptos, y la metodología central es la focalización y de la focalización como método pasamos a la focalización como principio, y casi como dogma religioso (Académico 4 – México).

Este analista coloca el surgimiento del PROGRESA-Oportunidades en el cambio del régimen de acumulación, que hasta ese entonces en México podría ubicarse en el fordismo-keynesianismo, y que fue reemplazado por un modelo neoliberal, esto es, con primacía en las exportaciones, desvalorización de la fuerza de trabajo, precarización laboral, valorización del capital financiero, combate a la inflación, y también informatización y reestructuración del paradigma de la política social. Durante el período anterior del modelo desarrollista “a la mexicana” −como lo caracterizó este entrevistado− resultaba de una mixtura de universalismo en la educación pública, de corporativismo en el acceso a la protección social y residual liberal en materia de asistencia social. Pero rescata que, aun con dificultades, el acento estaba puesto en la redistribución del ingreso como el gran problema social del país. Resaltó también que con el nuevo régimen cambió a su vez la esencia de la política social: antes se trataba del desarrollo de instituciones; era la suma de los temas vinculados al trabajo, la vivienda y la salud y el empleo, la educación. Entonces la política social era la ampliación de la cobertura en materia educativa, el crecimiento a la matrícula escolar, la creación de nuevas universidades; y en el caso de la seguridad social −o sea, de la ampliación del seguro social−, era la sofisticación del sistema de salud. Actualmente, el eje pasa por el diseño de programas sociales focalizados que tienen la intención de bajar el gasto social, con la ilusión de que de este modo las acciones sean más eficientes.

Otro de nuestros entrevistados recordó que, en una exposición frente al Congreso de la Nación, cuando se debatía sobre una ley para la evaluación de las políticas sociales, el secretario de Desarrollo Social de aquel momento planteó que la política social debía estar orientada únicamente a la pobreza extrema, y que era indispensable porque los recursos eran, por definición, escasos. Según esta entrevista, el secretario hizo una elaboración ideológica desde una postura neoliberal sobre cómo debe diseñarse la política pública social y cómo atender estas cuestiones.

El PROGRESA se identifica como una adecuación de la política social a los nuevos postulados de la política económica. Este contexto se reconoce como imprescindible para el surgimiento del debate acerca de la necesidad de reorientación de la política pública. El surgimiento del neoliberalismo puede analizarse como una transformación institucional a escala global; una convergencia de modelos institucionales que lleva a los gobiernos nacionales a parecerse cada vez más entre sí.

Subsidio a la demanda

La perspectiva neoliberal se apoya en la premisa de cambiar una concepción de la política social que financia la oferta de servicios sociales −es decir, la institucionalidad social de los Estados− para priorizar el subsidio a la demanda, es decir, a los beneficiarios o usuarios finales de los servicios sociales. Desde este punto de vista, se asume que financiar a la oferta finalmente es un comportamiento regresivo en términos fiscales, puesto que en este caso los aportes del Estado benefician más a quienes tienen más elementos para enfrentar sus problemas sociales y cuentan con cierto estándar de bienestar. En cambio, el subsidio a la demanda priorizada permite focalizar en la porción de población que más necesita ayuda del Estado, lo que aportaría una discusión del ejercicio de equidad en la participación ciudadana.

Como se señaló con anterioridad, México contaba con una larga tradición de programas sociales, que si bien estaban orientados a una población específica, buscaban financiar la oferta de servicios. Uno de los más emblemáticos era el conocido “subsidio a la tortilla”, una de las acciones del Estado más utilizadas para graficar este cambio. La opción por el subsidio a un alimento popular con la intención de impactar en la pobreza fue considerado como una acción con bajo impacto en la población a la que buscaba ayudar, y por lo tanto, ineficaz.

Orientar la ayuda social a la demanda otorgaría mayor libertad a las personas definidas como beneficiarias. Como relató una de las personas que participaron del equipo inicial, el cuestionamiento fue por qué debe el gobierno definir que las necesidades que la gente más pobre tiene son las tortillas y la leche. La lógica fue mostrar que esas necesidades no se reducían a dichos productos; y que además, ese diagnóstico soslayaba algo tan fundamental como los comportamientos y las necesidades de las familias pobres respecto de la salud –incluido en este factor el concepto de alimentación saludable− y la educación. Desde una perspectiva contraria a la anterior, la idea sería liberar recursos públicos para volcarlos en un programa que permitiera medir los resultados mediante ejercicios empíricos, principalmente cómo impacta en el capital humano.

Capital humano

Cómo ya habíamos mencionado, el programa busca con esta teoría impactar en el mediano y largo plazo; la inversión en capital humano sería el elemento central para interrumpir el círculo vicioso de la pobreza hereditaria.

Como era de esperar, este concepto no fue indiferente a los entrevistados que desde distintas perspectivas se refirieron a él. Desde las personas involucradas en la gestión del programa los esfuerzos giraron en torno a enfatizar el trabajo sobre el impacto futuro y aceptar que la transferencia era un componente de compensación en el presente. Como señala un entrevistado, el enfoque de este programa es de capital humano, que supone modificar poco a poco algunos indicadores de pobreza extrema que a su vez tuvieran que ver con la pobreza futura. En este sentido, se trataba de llevar adelante acciones que impactaran en niños y jóvenes.

Un miembro del equipo de evaluación del programa nos precisó que, originalmente, el objetivo de corto plazo nunca fue terminar con la pobreza, sino “mejorar un poco el ingreso y el consumo”, es decir, buscar cierta medida de bienestar en el corto plazo. Sin embargo, según reconoció, el programa respondió “muy mediocremente” en relación con los indicadores de capital humano −que era donde realmente debería haber impactado.

Académicos y analistas de la política social en México enfatizaban la perspectiva neoliberal del uso del concepto; esto es, la confianza respecto de la acumulación del capital humano para resolver las situaciones de pobreza. Desde esta perspectiva, se deja de pensar la generación de pobreza desde una perspectiva estructural, que no interpela el orden de desarrollo y su consecuente forma de distribución de los ingresos.

6.4.2. Racionalidad técnica y profesionalización de la política social

Como se detalla en el marco teórico, las presiones normativas hacen referencia al proceso cognitivo que genera los supuestos y las clasificaciones propias del campo organizacional que se está analizando. En este sentido, se alude a la construcción de saberes específicos que se racionalizan y legitiman en el proceso de formación institucional.

A partir de los distintos relatos es posible identificar que para el diseño del programa se aceptó un marco general neoliberal, que aporta las bases epistemológicas y metodológicas que legitiman cierto tipo particular de “racionalidad técnica” de acuerdo con la cual se privilegia la formación de profesiones universitarias como economistas, actuarios, demógrafos y sociólogos, pero que se utilizan fundamentalmente como herramientas para el uso y desarrollo de cierto tipo de “tecnología social” propia que se corresponde con lo la propuesta de la “nueva política social”. De este modo, se espera que el manejo de ciertos conocimientos específicos permita el desarrollo de programas que contemplen las fases de los proyectos orientados a resultados: planificación y diseño, sistemas y registros de información, implementación operativa, monitoreo y evaluación. Estas fases deben retroalimentarse desde el diseño a la evaluación; no constituyen necesariamente estadios consecutivos, sino que se deben pensar de modo integral.

Recordemos que la carga ideológica no siempre va a acompañada de una persecución de “management”, de buen management. Y en este caso yo venía de una cultura de eficientismo del seguro social mexicano. […]. Y esa “marca cultural” de este caso, de mi persona, que era quien estaba “empujando” estas cosas y creo que sí permitió imprimirle a un grupo muy joven, poco contaminado, de una visión de cuidado del cumplimiento de los objetivos muy preciso. […] Y yo sí creo que en los gobiernos a partir del nuevo siglo, ha habido una inusual −hasta entonces− disposición a ver las cosas con base en niveles de objetividad […] pero en este caso sí hubo altos niveles de objetividad y una verdadera voluntad de que la política social sea una política social que tenga sentido para la gente (Decisor político 1 – México).

El caso nos permite observar cierto tipo de racionalidad instrumental, en el sentido de una lógica que envuelve discursivamente en términos instrumentales al diseño de la nueva política social, entendido como “la adaptación pragmática al mundo a través de un esquema de medios afines” (Banegas, 2010, p. 37). Existe también el concepto de racionalidad sustantiva, que se refiere a la esfera económica, como la distribución de recursos de acuerdo con un criterio de equidad.

De esta manera, Banegas (2010) encuentra que la racionalidad en el diseño de las políticas sociales se puede clasificar de dos maneras, como política o tecnocrática. La primera se relaciona más con el concepto de racionalidad sustantiva ya que, si bien existe una lógica instrumental que será activada por medios políticos, se acerca más a la formación de un criterio de redistribución. La segunda se relaciona más con la racionalidad instrumental de Weber, en tanto predomina en ella “el uso de técnicas eficientes” para lograr los fines.

Así la referencia ideológica de la racionalidad tecnocrática plantea como necesaria la eficiencia en el uso de los recursos destinados al diseño de políticas sociales. “Es el referente ideológico que subyace en la explicación de las transformaciones económicas y también en la idea de que son los mercados y no el Estado los que mejor administran los recursos” (Banegas, 2010, p. 36). Sobre esta base conceptual se funda la idea de racionalidad tecnocrática, que contiene una oposición al Estado de Bienestar al mercantilizar las funciones que antes eran concebidas como tareas del Estado, lo que reduce el margen de acción del gobierno.

En este caso, al menos desde la retórica, se privilegia la asignación de recursos con base en criterios técnicos-burocráticos en lugar de hacerlo sobre criterios políticos. Asimismo, el espacio de delimitación de opciones en materia de política social deja de ser una tarea exclusiva del Estado y es ahora compartida por los organismos internacionales, que proponen y promocionan las pautas técnicas a seguir.

La creciente exigencia de la evaluación de impactos resulta una manifestación del tránsito hacia la “racionalidad tecnocrática”. Para la política social mexicana, desde 2007, la evaluación de impacto es una obligación del Ejecutivo para todos los programas, con la intención explícita de fomentar una gestión basada en resultados. Además, para analizar si los recursos fueron ejecutados mediante una evaluación de procesos, se ha vuelto una exigencia cuantificar el efecto del programa respecto de los objetivos planteados.

La mayoría de los profesionales técnicos argumentaban que la aplicación de políticas sociales universales fue gestionada de manera poco eficiente, lo que tenía como consecuencia efectos regresivos sobre la población; también se criticó que la forma tradicional de gestionar la política social −es decir, sin incorporar criterios técnicos rigurosos− privilegió la conformación de clientelas y no la solución de los graves problemas sociales que genera la pobreza.

como te decía, trabajaba en SEDESOL en otros programas y conocía también otros programas que eran más de porte clientelar. Entonces llega este programa y al principio nadie le creía y piensa que se lo van a dar a los de siempre pero ya la gente se fue dando cuenta, se fue dando cuenta que se trabajaba con mucha seriedad y que no dependía de funcionarios, de la persona que estuviera frente ella, el hecho que pudiera estar o no en el programa, que dependía más bien de lo que se recabara de información en la encuesta, y la verdad se fue dando cuenta que ya en la práctica digamos, pues sí, la familia que tenía la casa de dos pisos y un carro en la puerta no quedaba, y que las familias muy pobres con chamacos en la escuela sí quedaba (Profesional técnico 1 – México).

el origen del programa tiene un diagnóstico que va muchísimo más allá de las necesidades de alimentación de las personas pobres, va mucho más allá mirar el enfoque estructural buscando dar un salto cualitativo muy alto en atención a la pobreza; y eso surge ahí como una tradición ya en este equipo de trabajo la CONAPO para la explotación de las distintas fuentes de datos con las que contábamos en México, entonces hubo un diagnóstico muy puntual en materia de encuestas de fecundidad, en materia de composición demográfica de los hogares, en materia de logros en la educación, logros y rezagos, logros y rezagos más allá de salud reproductiva y en materia de nutrición (Profesional técnico 4 – México).

En los relatos se destaca que antes de que se instaurara el programa ya había comenzado el proceso de evaluación con familias que vivían en condiciones de extrema pobreza a las que se les estaba midiendo la línea de base que permitiera construir los grupos de tratamiento y control del diseño experimental de la evaluación. Se destaca que el ejercicio de evaluación y el establecimiento de las reglas del Manual de Operaciones del programa funcionaron como los reaseguros que desembocaron en el éxito político e institucional del programa.

Un trabajo de investigación, realizado por Sarah Babb (2003), sobre la transformación de la política económica de México demuestra que el contexto histórico del surgimiento del PROGRESA-Oportunidades también se relaciona con un fuerte cambio de los perfiles profesionales que comenzó a preponderar en la burocracia del gobierno de ese país. Las reformas de libre mercado desarrolladas por los gobiernos de De la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo fueron llevadas adelante por un conjunto de tecnócratas con formación en el extranjero, preferentemente en los Estados Unidos.

La autora encuentra que el proceso de las reformas de liberalización en México no fue una imposición del sistema financiero internacional. Su hallazgo fue detectar un grupo de tecnócratas formados en la economía neoclásica, que los predispuso a ver como favorable el desmantelamiento del Estado desarrollista. Así, la transición neoliberal de México ilustra el poder de los profesionales para transformar las organizaciones en las que están insertos.

Es decir, parte de este proceso de cambio de paradigma de las políticas públicas no resultaría exclusivamente de la coerción de los poderosos agentes externos, también pueden explicarse por complicidades internas, dadas por cierto tipo de formación profesional.

Un artículo del Financial Times, escrito en 1982, describía a México como el “mimado” de los economistas del Banco Mundial y afirmaba que había podido asegurar más préstamos contra la pobreza que ningún otro país. La razón de este trato preferencial fue una colaboración que se inició a mediados de los años ochenta, cuando funcionarios del Banco Mundial descubrieron en los funcionarios mexicanos ideas tan afines a las suyas que “México había reducido sus barreras comerciales mucho más de lo que el banco había exigido… Los dos lados están de acuerdo en casi todo… Los economistas del Banco Mundial y los funcionarios mexicanos a menudo pasan juntos los fines de semana en reuniones creativas sobre asuntos de política. Muchos tienen posgrados en las mismas universidades de los Estados Unidos y los mismos amigos” (Babb, 2003, p. 254).

El trabajo de Sarah Babb trabaja la hipótesis de que los sistemas nacionales de conocimiento experto están determinados por sus clientelas, es decir, las organizaciones y grupos sociales que proporcionan recursos profesionales.  Las clientelas profesionales son importantes, ya que suelen abordar los asuntos normativos relativos a la intervención de los Estados en la economía, la política y la sociedad en general. En países en vías de desarrollo, las profesiones en ciencias sociales suelen estar mayormente expuestas a las clientelas internacionales a partir de la necesidad de recursos de los Estados. Cuando sus gobiernos se vuelven dependientes de los recursos externos, las clientelas externas se vuelven más importantes para determinar las finalidades de la producción de conocimiento. Los que llegan tarde a esta producción están obligados a girar en torno a normas y tecnologías ya existentes en otros países y ya establecidas en otros momentos. En un nivel más amplio del análisis teórico, podemos decir que esa imitación ocurre porque existe una “cultura transnacional” compartida que fomenta un proceso progresivo de imitación (Scott, 1995).

6.4.3. Capacidad institucional

Con el objetivo de alcanzar las metas de inversión en capital humano, el programa consideró necesario implementar tres dispositivos de gestión técnica bien definidos: i) la focalización en beneficiarios pobres (primero los rurales, con la incorporación paulatina de pobladores de zonas semiurbanas y urbanas); ii) la condicionalidad de las prestaciones, es decir que para recibir el beneficio los hogares debían comprometerse al cumplimiento de las acciones en salud, educación y nutrición que plantee el programa; y iii) la incorporación del ejercicio de evaluación de impacto desde el diseño mismo del programa.

Estas tres herramientas de gestión constituyen el conjunto de dispositivos más nombrados y se identifican como rasgos centrales y característicos del programa. Para las personas vinculadas política y técnicamente a este, son las que habrían permitido sostener el éxito del Oportunidades. La transferencia directa de dinero funcionaría como un incentivo para el cumplimiento de las condiciones que se espera mejoren la potencialidad de la población pobre. La focalización y evaluación otorgarían garantías de eficiencia; con la primera se evitaría el malgasto de fondos públicos evitando subsidiar a aquellos que no cumplan con la definición del programa; y la evaluación permitiría demostrar con evidencia empírica sus avances.

La gestión de estos dispositivos es considerada un aporte del programa a la capacidad institucional de las políticas sociales del Estado de México, fundamentalmente en contraposición a lo que era definido como la política tradicional y el supuesto uso de la SEDESOL en las estrategias políticas partidarias. El desarrollo y utilización de estos mecanismos habrían permitido la incorporación de profesiones poco habituales para este campo, como sucedió en la convocatoria a actuarios para la implementación de los métodos de focalización geográfica y por hogares pobres; también existe una sobrerrepresentación de profesionales formados en economía que lo distingue de los programas sociales tradicionales. Se instala así en el Estado mexicano una intención de modificar la cultura organizacional tradicional.

Nuestro argumento final era: voy a tratar de localizar a los más pobres. Porque la primera regla que te decían es que el más pobre es el que siempre se excluye. Esa es la primera regla de la evidencia que existe. Y por eso el programa siempre fue muy cuidadoso en buscar al último lugar, al último integrante posible de un programa; así que todo el mundo tuviera la probabilidad de ser seleccionado. Probabilidades iguales. De hecho, en las encuestas había estímulos, y en todo el proceso de levantamiento había estímulos económicos a las empresas que realizaban esto, para que hicieran un trabajo verdaderamente detallado, sobre todo en los márgenes.

Había incentivos y castigos para que sobre todo en los márgenes los excluidos fueran incluidos y esa es una parte que ahora que lo pienso nunca lo escribí. Pero eran mecanismos que tenían que regresar a la gente la confianza de que este proceso de inclusión tecnocrático, lo que sí garantizaría es la igualdad de oportunidades de ser parte del proceso (Decisor político 1 – México).

La evaluación externa del PROGRESA-Oportunidades es seguramente el punto más destacado por el campo de la política social de América Latina. Los estudios regulares realizados por organismos externos y su alta capacidad profesional han sido valorados casi por la totalidad de los entrevistados; se los presenta como componente central de la legitimidad del programa y es lo que ha permitido su sostenimiento a lo largo del tiempo. El diseño de la evaluación fue pensado para que el programa pudiera dar cuenta de sus resultados de forma veloz y así otorgar garantía de que los recursos financieros se estaban utilizando de manera correcta; y por otro lado, se preveían instrumentos para poder corregir lo que se identificara como error.

Uno de sus primeros coordinadores nacionales destacó que se prestó mucha atención a las actividades de evaluación porque se creía que era el vehículo más adecuado para realizar la rendición de cuentas públicas necesarias y demostrar el manejo eficiente de los recursos, es decir, era analizable. Hizo especial énfasis en el grupo inicial de gestión del programa y destacó su convencimiento de la obligación que tiene la función pública de contar con el respaldo documental completo que permita saber qué se hizo, cómo se hizo y qué se logró.

Un equipo de profesionales se encargó del lineamiento de los requerimientos de la evaluación y decidió realizar un modelo de tipo experimental; es decir, con un grupo de tratamiento de hogares beneficiarios y un grupo de control, con hogares pobres y similares características que los anteriores, pero que no fueron incluidos entre los beneficiarios. Dicho equipo consideró que en México no se contaba con una masa crítica de expertos con la disponibilidad necesaria para dedicarse intensivamente a realizar la evaluación, por lo que se trabajó con el International Food Policy Research Institute (IFPRI), por recomendación del BID. Más adelante, se incorporaron antropólogos sociales del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), que realizaron las evaluaciones cualitativas.

Los participantes originales del equipo de evaluación del programa recordaron que el IFPRI fue seleccionado porque ofreció un plan de trabajo que contemplaba la posibilidad de incorporar a profesionales de primer orden mundial en el ejercicio de medición de impacto, entre ellos Paul Gertler de la Universidad de Berkeley.

Entre 1997 y 2000 la evaluación sirvió para validar el programa pero también para alejarlo un poco de la cuestión partidista, porque la evaluación externa sirvió también para la carta de presentación del programa. Además de que es un programa que focaliza, que estos son mis objetivos, y que estos son mis lineamientos operativos de ahí se va la medición externa que me dice que me apego a mis reglas de operación y que estoy teniendo resultados tendientes a lograr los objetivos que me planteé. Y entonces eso la posiciona favorablemente con la clase política y la manera en cómo se han traducido esas posiciones favorables, uno es la continuidad ya después de tres sexenios; dos, la aprobación de su presupuesto, en un Congreso que ha sido cada vez más plural en que no domina un partido hemos obtenido el financiamiento requerido. Y bueno, y también tenemos obligaciones de presentar las evaluaciones externas al Congreso, todo el conjunto de auditoría que años tras año nos hacen (Profesional técnico 6 – México).

La interpretación del éxito en la incorporación y la profesionalización de estos dispositivos se manifiesta en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), que determina la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), cuyos objetivos son normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas de México. El principal propósito del CONEVAL es revisar periódicamente el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, las metas y las acciones, para poder corregirlos, modificarlos o suspenderlos total o parcialmente si lo evalúa como pertinente.

La generación de institucionalidad basada en la concepción de un cuerpo de profesionales tecnocrático es otro de los factores que permiten explicar el sostenimiento del programa. La presión normativa que aporta la profesionalización −promotora de una racionalidad técnica en el contexto neoliberal− permite la retroalimentación interna del sentido y los significados que apoyan la construcción de la legitimidad del programa. El PROGRESA-Oportunidades no hubiera sido posible sin la existencia de un trabajo profesional basado en un diagnóstico riguroso, la planificación de la operatoria, la inclusión de la evaluación de impacto desde el diseño, el equipo de técnicos y profesionales, la existencia de normas de operación claras y su cumplimiento; esta situación pareciera llevar a la aceptación “natural” de las herramientas de gestión y de los usos de la tecnología social desarrollada; la posibilidad de mostrar conclusiones basadas en evidencia empírica casi no deja lugar a dudas respecto de cómo deberían llevarse adelante los programas sociales.

el aura de prestigio internacional que tenía el programa, y lo claro que eran las reglas, y lo claro que era el mecanismo de operación. Lo que permitió que el presidente Fox y Josefina Vásquez Mota decidieran no solamente mantenerlo, sino ampliarlo de manera brutal. Y yo creo que la misma lógica de estos resultados claros ayudó a que el presidente Calderón no solamente lo mantuviera sino que lo hiciera crecer otro millón de familias. Así estás viendo un proceso de institucionalización en el que es claro que la evidencia sí sirvió… (Decisor político 1 – México).

En términos de capacidad institucional se reconocen dos factores determinantes: el ejercicio de evaluación y la reglamentación de la operación. Estos son los puntos que los actores consideran permitieron que el programa perdurase más allá del cambio de gobierno y los partidos políticos. En suma, para ellos, es la profesionalización la que aporta la capacidad institucional, más allá, por ejemplo, de que el proceso de la reglamentación de la ley sea más largo; se racionalizan las propias habilidades y se legitiman en relación con los saberes técnicos y profesionales.

6.5. Isomorfismo coercitivo. La participación de los organismos internacionales

La construcción de una tecnocracia para la gestión de programas sociales no depende de modo exclusivo de un proceso mimético. La proliferación de ministerios o secretarías de desarrollo social en la región comenzaron a constituir un campo organizacional de instituciones similares en constante comunicación que parece haber sido particularmente importante en este aspecto. Y otro factor crítico ha sido también la dependencia de recursos que caracteriza a los países en vías de desarrollo.

Muchas de las personas formadas en el campo de los PTC y que pasaron por la comunidad de aprendizaje del BM o los cursos para directores de programa organizados en el INDES del BID se convirtieron en embajadores para los organismos multilaterales; de este modo pudieron aproximar la herramienta PTC a otros países con dificultades en la gestión de la pobreza. En este sentido, muchos de los técnicos que se iniciaron en el desarrollo e implementación de PROGRESA-Oportunidades participaron en actividades promocionadas por organismos multilaterales, y otros se incorporaron a sus equipos.

El neoinstitucionalismo propone que, mediante la abstracción, los espacios profesionales logran ganar espacio frente a otros conocimientos intentando que su pensamiento parezca tan técnico que está más allá de la comprensión de los aficionados y del público lego. Esa abstracción es una herramienta clave para convencer a sus clientelas de que vale la pena pagar por esos servicios.

Las dificultades para controlar la proliferación de la pobreza, sumadas a la decisión de los organismos multilaterales de convertirse en parte central del campo ofreciendo soluciones técnicas y financiamiento concreto han estimulado la adopción voluntaria de muchas de sus propuestas. En este tipo de actividades se generan presiones que estimulan a los países a coaludirse a la forma que se presenta como legítima para el campo organizacional. Para mantenerse dentro del campo legítimo, los gobiernos deciden participar de las actividades financiando los viajes de los profesionales que participan de los encuentros.

Además de los dispositivos de capacitación y la promoción del conocimiento técnico, los organismos multilaterales participan de algunas definiciones de la gestión en función de la definición de los términos de los créditos. La presión coercitiva vía créditos es la acción más explícita de coerción, pues estos suponen que se fijen ciertos objetivos y metas que el programa debe cumplir para la ejecución del dinero prestado.

Porque nosotros nos encargamos de diseñar esta agenda de evaluación a partir de las necesidades internas, pero también captamos necesidades externas, porque el programa recibe… bueno el gobierno mexicano firma o ha firmado contratos de préstamos con el BID y el Banco Mundial para diferentes objetivos, y por lo menos con el BID desde mediados del 2000 se empezaron a firmar préstamos para financiar la transferencia de recursos a las familias beneficiarias y en ese contrato venía un apartado de consultorías o de evaluación externa. Entonces los bancos, a partir de los contratos de préstamos, participan un poco en la toma de decisiones de los temas que a ellos les interesa, entonces sí también los bancos de repente traen su agenda y aquí se discute […] cuando están negociando los contratos de préstamos en particular los contratos de préstamos tienen un objetivo, ¿no?  (Profesional técnico 6 – México).

En este sentido, los organismos financiadores fijan condiciones de gestión para el desembolso de los créditos. Por ejemplo, las evaluaciones de impacto realizadas por organismos externos, la generación de registros de beneficiarios, los esquemas de selección de hogares beneficiarios que otorguen garantías de eficiencia, el monitoreo de las prestaciones, etc. Muchas de las iniciativas que los mismos organismos celebran, en realidad, son las propias recomendaciones que encuentran eco en profesionales técnicos con capacidad para interpretar y gestionar este tipo de metodologías.

Sí, hay discusión pero espacios en el que el banco cede y otros en los que nosotros cedemos, si nosotros concedemos la iniciativa, ¿no? Porque eso es algo por lo que se ha peleado en la oficina, en que hay muchos intereses. Esta oficina respecto a otras oficinas de evaluación de otros programas… tenemos recursos, tenemos muchos recursos relativamente, entonces los intereses son bastantes de querer hacer X o Y estudios. Pero también nosotros tenemos muy en claro que los estudios tienen que hacerse en la población beneficiaria de Oportunidades; dos, tiene que responder a una necesidad en términos del diseño o de la operación del programa que represente alguna mejora; y tres, y bueno, tienen que pasar por la aprobación de CONEVAL, de los bancos, de nuestros órganos colegiados. Entonces te digo hay mucho filtro, hay mucho filtro, hay mucho espacio para la discusión, si no, no ha habido afortunadamente la imposición. Entiendo porque en mi etapa de estudiante me tocó vivir la crisis de los años 94 y 95 y decía: “malditos bancos que nos ponen la agenda”, y entiendo un poco, entiendo un poco, porque me ha tocado estar en negociaciones, contratos y en algún momento pareciera y hay algunos funcionarios de los bancos que dan esa impresión, ¿no? De que quieren meter su agenda… pero afortunadamente hay funcionarios en Oportunidades, en SEDESOL y también en Hacienda que tienen claro dónde están los límites, ¿no? Te digo sí hay disputa, hay discusión… (Profesional técnico 6 – México).

Para los decisores, profesionales y técnicos del programa, las participaciones de los organismos multilaterales no son interpretadas como coercitivas; más bien se trata del costo que se asume para la participación de un campo organizacional determinado. La participación de los bancos es entendida como una herramienta posible, un dispositivo que existe y tiene su misión específica; los créditos para programas sociales son una posibilidad concreta.

Ahora, el llevar una buena idea a otros lados es igual, llevar vacunas a otros lados, llevar agua potable a otros lados, llevar electricidad a otros lados, llevar el Internet a otros lados. Todas las cosas que ha promovido el BID y nadie lo calificó de imperialista, invasor… o bueno… llevas una buena idea a otro lado, en este caso, una buena idea que es las transferencias condicionadas para desarrollar capital humano. […] Pero igual hicieron lo mismo con los fondos de inversión social durante veinte años, ¿no? Y lo peor es que esos eran de exportación propia; eran malísimos, no servían para nada tampoco. Entonces, que me vengan a contraponer los programas de transferencias condicionadas, se me hace por decirlo menos vergonzante, por decirlo menos. (Decisor político 1 – México).

6.6. Mitos en la implementación del programa

Sin desmerecer la capacidad institucional que el PROGRESA-Oportunidades permitió incorporar en la política pública mexicana en la implementación de los distintos dispositivos técnicos, ni los impactos positivos logrados también gracias a su intervención, los entrevistados encuentran algunas falencias en la gestión del programa que ayudan a reforzar la idea de la construcción de ciertos mitos y ceremonias organizacionales en este proceso.

Si bien el PROGRESA-Oportunidades tuvo el propósito de presentarse como una opción superadora de la política social tradicional a partir de su propuesta tecnocrática, las entrevistas dan cuenta de que el origen también está signado por usos que podrían considerarse de la vieja política. La notoriedad internacional que logró en 1994 el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en el estado de Chiapas movilizó al gobierno de Salinas de Gortari a transformar la relación del Estado de México con los más pobres. Esta situación llevó en algunas ocasiones a que la operatoria del programa deje de lado los tecnicismos y opte por ampliar la cobertura por caminos más pragmáticos.

Es muy curioso que en los primeros años de PROGRESA no solo le permiten a Oaxaca que en el ’98, debido al huracán Paulina, el gobierno del estado reparta el dinero de PROGRESA, que estaba calendarizado para hacerse de otra manera, sino que hay un esfuerzo en Chiapas, en el estado levantado, por ir entrando gradualmente a las zonas zapatistas con este programa y con otro. O sea realmente el esfuerzo del dinero para gobernabilidad era un esfuerzo importante y sí era política social, pero la gobernabilidad misma, en mi opinión, era un factor (Académico y evaluador de programas sociales 1 – México).

Es comprensible que la operatoria del programa deba adecuarse a las circunstancias políticas con la intención de alcanzar los objetivos prioritarios. El caso, en esta situación particular, es que esto no concuerda con la pretensión tecnocrática manifestada por los profesionales y decisores del programa, que lo caracterizaban como un espacio en cuyas decisiones la política no debía interferir −o al menos debía hacerlo lo mínimo posible−. Si bien es cierto que el programa evitó reproducir las formas clientelares habituales de la política mexicana y llegar a los hogares con transferencias directas de dinero, en la incorporación de los municipios −que se fue dando por etapas− se dieron situaciones puntuales en que la inclusión se vio influida por el contexto político; es decir, se seleccionaron comunidades por el peso político de su situación social, y también, en algunos casos los operativos de inscripción donde se realizaban los primeros registros de información para la incorporación de hogares fueron cuestionados porque no fueron todo lo rigurosos que debieran haber sido. De todas formas, el programa fue depurando sus bases de datos con el cruce de otra información pública y las altas también se validaron con las comunidades.

Asimismo, algunos entrevistados hicieron referencia a que el verdadero peso político del programa Oportunidades se debía en mayor medida al nivel de cobertura alcanzado que por la introducción de los dispositivos técnicos o los resultados positivos que arrojaba la evaluación.

Voy a contar una historia muy triste y muy real. Hoy en día el Oportunidades es intocable por su volumen, por su escala, punto…

E: ¿No por su evaluación o por su capacidad?

Por su escala. La última vez que alguien intentó amenazar al Oportunidades, lo único que hicimos fue empezar a hacer llamadas para empezar a pensar cuánto costaría alquilar camiones de todo el país a la ciudad de México para estar en la ciudad de México a cierta hora, al día siguiente. Ni siquiera contratarlos: preguntamos. A la hora, todo el país se empezó a mover para alquilar camiones, todo el mundo supo que íbamos a poner gente en la Plaza de la Constitución… se acabó la discusión, se acabó (Decisor político 1 – México).

Otro punto saliente entre las dificultades de la gestión tiene que ver con la focalización. La intención del programa es lograr la eficiencia en la asignación de recursos públicos, por lo tanto existió una intención fuerte de evitar los errores de inclusión; es decir, evitar la inclusión de hogares que no cumplieran con los criterios establecidos. El procesamiento de la información recolectada para realizar la focalización no puede seguir las entradas o las salidas de la pobreza de un hogar en el momento exacto en que ocurren; hay muchos hogares que se encuentran próximos a las características que quedan fuera de la selección y poco después ya estarían en condiciones de ingresar al programa, y captar esto podría demandar mucho tiempo. La misma situación se podía dar en el otro sentido: algunos hogares contaban con los requisitos para ingresar, y posiblemente una vez bajo programa, cambiar su situación.

…el problema es que se cometen errores de inclusión y exclusión gigantescos, los errores de inclusión y exclusión en Oportunidades son casi del 50%, los dos. De los 5 millones que están atendiendo, solo la mitad son pobres de capacidades y están dejando a fuera a otros tantos. Son 5 millones pobres de capacidades y 5 millones atendidos; el problema es que no son los mismos hogares. Los 5 que atienden, la mitad son no pobres, entonces una mitad de los que sí son pobres en capacidad están excluidos. Es casi como, es mejor “hacer un volado”, la situación es idéntica a “hacer un volado”, es decir “cara o cruz” daría la misma probabilidades de atinar. Así de grande son los errores (Académico 3 – México).

Asimismo, analizando la condicionalidad en educación se descubrió que el cumplimiento de los compromisos no garantiza recibir una educación de calidad, y el programa apuesta a que quienes estén más expuestos a horas de escuela se encontrarán en mejores condiciones para salir de la pobreza en el futuro. En el inicio, la oferta educativa secundaria para la población rural era muy baja; la solución que se encontró fue el armado de “telesecundarias”, es decir, aulas con un televisor donde se impartían contenidos con soporte audiovisual y otro tipo de material didáctico autogestionado, y módulos de tutoría. Al momento del trabajo de campo, aproximadamente el 60% de los jóvenes bajo programa que se encontraba en la escuela secundaria lo hacía en la modalidad de “telesecundarias”. Este punto es crucial en tanto se cuestiona si efectivamente se logra modificar el esquema de distribución de oportunidades para la población pobre en México. Efectivamente, el programa logra que los jóvenes beneficiarios se encuentren dentro del sistema educativo (lo que debería ser un derecho básico universal) y también ha sido una muy buena herramienta para combatir el trabajo infantil. Pero el programa no puede mejorar la calidad educativa, que es un problema de la oferta; la discusión está entonces en el plano de qué tipo de políticas sociales son más beneficiosas para la población pobre.

La calidad, en términos de aprovechamiento, en conocimientos, estamos muy mal. Entonces el reto para mejorar la calidad en particular de nuestros becarios −que te digo, están en la escala más baja del tipo de modalidad educativa− es ese aspecto de coordinación tanto a nivel federal con Secretaría de Educación Pública como a nivel estatal, sí a nivel estatal (Profesional técnico 6 – México).

Si tú ves el texto de Coady, que es un texto como la Biblia, en su caso de transferencia educativa, dice “vamos a dejar como supuesta la calidad educativa”, ¡como supuesta! Él dice que no pueden funcionar estos programas sino hay mejoras en calidad, pero vamos a dejarlo como supuesto. No lo puedes dejar como supuesto en América Latina, donde las escuelas de los pobres son pobres escuelas, más en el caso de México, donde las evaluaciones PISA dicen y todo eso… […] La teoría educativa que tiene el programa es muy pobre, encarna la inercia, en ese sentido, en donde en los indicadores econométricos con dos o más años de escolaridad van a traer más de ingreso. Gana eso, esa confianza, pero para que funcione eso de más años escolares te dan más ingreso, significaría que la sociedad aumenta en escolaridad al mismo tiempo, ¿no? Porque si toda la sociedad aumenta al mismo tiempo hay un promedio de escolaridad… (Académico 1 – México).

la pobreza no se combate así, la pobreza requiere un cambio simultáneo en lo social y en lo económico, y estos programas lo que hicieron al menos es olvidarse de lo económico, hacer una apuesta al 100% de que con más educación estos niños fueran adultos, iban a salir de la pobreza. Y ahora seguramente estarás enterado de que la ronda de evaluación que hicieron cuando cumplió diez años el programa empezaron a encontrar, porque lo buscaron especialmente e hicieron un diseño de evaluación, para buscar a los egresados del programa y resulta que son igualmente pobres que los que no pasaron por el programa… (Académico 3 – México).

La confianza puesta en que la exposición a horas de educación mejorará la condición de los hogares no considera el contexto general. La educación es un derecho y es muy saludable para un país que su población se encuentre educada, pero eso no necesariamente modifica la estratificación social o el comportamiento del mercado de trabajo. La educación también es relativa al estrato que se ocupa en la sociedad. La educación es un bien posicional, en términos de Fred Hirch (1976), lo relevante no es mi nivel educativo absoluto, sino que hay que relacionarlo con la oferta de empleo. Si sube el nivel educativo y la oferta de empleo no crece, lo que se logra es elevar los requisitos de acceso.

El condicionamiento es otro punto cuestionado. ¿Por qué condicionar la prestación si se la entiende como un derecho? La suposición de que los más pobres necesitan incentivos para modificar su comportamiento pareciera tener detrás la hipótesis de que los hogares se comportan mal y que el resultado de esto es su pobreza. El acceso a la educación, la salud y la alimentación son derechos que los Estados deben garantizar antes que condicionar.

Por otra parte, la confianza en el mejoramiento de la situación de los hogares vía acumulación de capital humano pareciera no reconocer el dinamismo de las economías familiares. Es decir, pareciera que el supuesto de la acumulación sólo tiene una dirección, que es el aporte a la salida de la pobreza. El programa está diseñado hasta ese punto, las transferencias y movilizar a los hogares al cumplimiento de las condicionalidades; cuando todo eso se cumple y pasan años de exposición al programa pero no se logran nuevas oportunidades para los más jóvenes porque no se expandió lo necesario el mercado laboral, eso habla de una visión corta de la política social.

Oportunidades parte de otro supuesto, que en realidad es falso, que es que la pobreza no tiene vuelta atrás, pues el que sale ya no regresa, la pobreza son fuerzas conspiratorias. Entonces únicamente opera de aquí pa’ allá ¿no?, pobres ex post, suponiendo que él ya se fue, ya se graduó de no de pobre, ya tiene su certificado, ya no va a volver. La realidad no es esa. La realidad es que los que salieron vuelven y los que no estaban entran porque no tienen una dimensión preventiva de la pobreza. […] Y sí, efectivamente la idea esencialmente falsa es que la pobreza se puede superar con un programa, la pobreza se puede superar con una gran política o con la sumas de todas las políticas. Entonces esta idea falsa es una visión pobre de la pobreza, de que solo les falta un dinerito, pero no les dé mucho… (Académico 4 – México).

Gráfico 2. PROGRESA – Oportunidades

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