7.1. Antecedentes

Desde su origen, el Estado brasileño se basó en una economía de producción agrícola de grandes latifundios explotada principalmente bajo modalidades de mano de obra esclava, lo que marca una historia de enormes asimetrías sociales. La tardía abolición de la esclavitud, en 1888, y la Proclamación de la República, en 1889, tuvieron como consecuencia un importante movimiento migratorio del campo a las ciudades, y esto dio inicio a otro proceso de segmentación de la sociedad brasileña.

En ese período, no se desarrollaron políticas de integración que permitieran una incorporación más ordenada al mercado de trabajo emergente de las ciudades, con lo cual esta población ocupa tradicionalmente los espacios peor pagos, lejos de toda formalidad y sin protección estatal. Claudia Baddini (2012) plantea que, básicamente, había una cultura política de negación de la ciudadanía y del ejercicio de los derechos para los más desfavorecidos. Para ese momento, el entramado institucional del nuevo Estado brasileño no lograba más que reproducir las desigualdades sociales del origen de su historia.

tenemos en la historia brasilera algunas situaciones vergonzosas como el régimen esclavista, que terminó de manera muy complicada con la indemnización a los exseñores, y a las personas que eran los esclavos fueron dejadas sin nada, sin ningún amparo… [procesos de] migración a las ciudades, después un proceso de europeización de la mano de obra que dejó a esas personas definitivamente en la marginalidad… se inició un proceso de industrialización… pero con la gente concentrada en el área rural… Y eso hace en la construcción del Estado de Bienestar, asociado al mundo del trabajo, que muchas personas que no tenían trabajo y mucho menos trabajo formal. Las personas, los ciudadanos que nacían, no tenían derecho a escuela, a la asistencia médica y todo lo demás… Hasta que llegamos a la situación de hoy, donde las personas van a ser dependientes durante mucho tiempo porque no fueron preparadas antes. Sus personalidades, sus cuerpos no están preparados para el mundo del trabajo de hoy (Profesional técnico 2 – Brasil).

Fue recién en 1923 −con la promulgación de una ley conocida como Lei Elói Chaves− que se instituyó el sistema de cajas de jubilación y pensiones (CAP), financiadas de forma tripartita por los trabajadores, empresas y gobierno. Estas cajas −organizadas por empresas o categorías profesionales− fueron tomando el formato de construcción de seguro social, pero numerosos segmentos de la población quedaban excluidos de ellas. El rápido crecimiento del sistema que las regulaba –creado por el Estado− impedía al gobierno controlar su funcionamiento, en especial a lo largo del final de la República Velha de los años veinte, momento en que el Estado no contaba con instancias de fiscalización de las acciones de la sociedad civil.

Con la crisis de los años treinta y el advenimiento del gobierno de Getúlio Vargas se produjeron muchos cambios que, fundamentalmente, aumentaron el centralismo estatal. Los sectores sanitarios y de previsión no fueron ajenos a este movimiento. Baddini (2012) relata que a lo largo de esa década, la estructura de las cajas de jubilación y pensiones creció con la creación de los Institutos de Jubilaciones y Pensiones (IAP), organismos autónomos centralizados en el gobierno federal, supervisados por el Ministerio de Trabajo, Industria y Comercio. Estas estructuras, organizadas por ramas de actividad, absorbieron a la mayoría de las antiguas cajas de jubilación.

Durante los años cuarenta y cincuenta, la asistencia médica prestada por las CAP e IAP a los trabajadores empleados fue la única disponible. Pocos eran los estados y municipios que disponían de servicios de asistencia médica adecuados a las necesidades de su población; mientras que algunos establecimientos filantrópicos mantenían cuidados de salud a las familias más pobres (Baddini, 2012).

Sonia Fleury (2004) afirma que en esos años, aproximadamente entre 1930 y 1960, el sistema de protección social brasileño era la resultante de la combinación de las modalidades del Seguro Social y la Asistencia Social. El reconocimiento de los derechos sociales seguía vinculado primariamente a la inserción en el mercado de trabajo formal; mientras que la asistencia social estaba destinada a la población sin inserción laboral formal, tenía una concepción caritativa y educadora con una baja capacidad institucional, fragmentada y descoordinada. Sergei Soares y Natália Sátyro describen al modelo de protección social resultante como un “sistema urbano, contributivo, formal y predominantemente blanco^[1]” (2013, p. 27).

Según Fagnani (2005), en los años de la dictadura de Brasil –entre 1964 y 1984− las políticas sociales pasaron por un proceso de “modernización conservadora”. Esto es, existió una ampliación de la oferta de servicios y bienes sociales para las clases media y alta en detrimento de la población más pobre. El período se caracterizó por el carácter regresivo de los mecanismos de financiamiento del gasto social, por lo tanto, no se produjeron articulaciones positivas entre el desarrollo económico y la distribución del ingreso (Fleury, 2004).

A partir de la promulgación de la Constitución federal de 1967, se hizo explícita otra característica del período del gobierno dictatorial: su tendencia a la centralización de las decisiones y una mayor injerencia en la intervención en los gobiernos estatales y municipales. Baddini (2012) explica que, junto con eso, en 1968 se destituyeron las entidades sindicales en las instituciones públicas que hasta ese momento habían definido los recorridos de las políticas sociales. En este sentido, se destaca la creación del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) en 1967, que se convirtió en el principal organismo de aplicación de la seguridad social de la atención médica hasta la creación del Sistema Nacional de Previsión y Asistencia Social (SINPAS) en 1977, coordinado por el Ministerio de Previsión y Asistencia social (AMP). Otra característica de este período es la privatización del espacio público y una injerencia de las empresas y los intereses privados. Aureliano y Draibe (1989) describen al sistema de protección social de Brasil −hasta las reformas de los años ochenta− como selectivo en cuanto a los beneficiarios, heterogénea en términos de beneficios e institucional y financieramente fragmentado.

Este modelo se caracteriza por ser extremadamente centralizado en el Estado y por haber incorporado de manera extremadamente desigual y muy perversa a distintos segmentos de la población, sobre todo a los más poderosos. En el caso brasileño los primeros en conseguir buenos beneficios fueron los militares, en segundo lugar los altos funcionarios públicos, luego los funcionarios de empresas estatales, los de los sectores estratégicos exportadores, y así sucesivamente. Esta situación derivó en un sistema de beneficios excesivamente grande, desigual, complejo y, por lo tanto, caro y con poco espacio para crecer (Faria, 1999, p. 151, traducción propia).

En 1985 se inició el proceso de redemocratización de Brasil bajo una tutela militar hasta la sanción de una nueva Constitución federal en 1988. Durante ese período tuvo lugar un proceso de estructuración para las bases institucionales y financieras de la protección social. Este movimiento se opuso al carácter excluyente de la política social del régimen militar y actuó hacia la construcción de un Estado social con características universales y tendientes a la equidad. En este período se reconoció el derecho a una jubilación no completamente contributiva para los trabajadores rurales de economías familiares y el derecho a un ingreso mínimo para los adultos mayores discapacitados o en situación de pobreza extrema, el Beneficio de Prestação Continuada (BPC)^[2], que según Soares y Sátyro (2013), permitió el reconocimiento explícito a la existencia de la pobreza como un riesgo social, al menos combinado con otros riesgos como la discapacidad, la imposibilidad para el trabajo y/o la vejez.

La Constitución federal de 1988 reconocía que el Estado federal debe garantizar derechos sociales universales en el campo de la previsión social, salud y asistencia social, independientemente de las contribuciones individuales para el financiamiento de esas acciones. La intención manifiesta de la nueva propuesta era sustituir una construcción de la protección social en el formato de seguro social por un sistema solidario entre los contribuyentes.

Además de garantizar los derechos sociales, el Estado federal debía regular la prestación privada. Para ello se diseñó el uso de un presupuesto de seguridad social independiente del presupuesto fiscal y de las empresas estatales. Pero este proyecto nunca se llevó a cabo debido al surgimiento de una profunda crisis económica que dificultó el funcionamiento de la matriz de financiamiento diseñada: Brasil pasó por años de alta inflación, baja inversión, bajo acceso al crédito y estancamiento productivo, lo que puso en crisis el modelo desarrollista que se esbozaba en su nueva constitución.

Durante el gobierno del presidente Fernando Collor de Melo, entre 1990 y 1992, se observa, según Fagnani (2005), un fracaso en la coordinación del proceso descentralización de la política social y una expansión intencional de la utilización de la política social como moneda de cambio en el juego político y las elecciones. Las reformas impulsadas por el gobierno se basaron en la privatización de las empresas del Estado, la liberalización de los controles de cambio, la reducción del déficit fiscal, la supresión de órganos gubernamentales, la eliminación de subsidios y el despido masivo de empleados de la función pública federal. Para estabilizar la economía se estableció un congelamiento temporario de precios y salarios y un incremento de las tarifas de servicios públicos. Tras una disminución inicial de la inflación, esta se reavivó a mediados de 1990; aunque la medida más controversial fue la restricción para el retiro de dinero de las cuentas bancarias (un antecedente del “corralito” argentino). Se estimaba que alrededor 7,5 millones de personas habían perdido sus empleos como resultado de las políticas aplicadas. Para el año 1992, la inflación rondaba el 1200% anual y la caída del PBI era del 1,5%. Lo que resultó fue una reducción de las inversiones sociales, con el empeoramiento de la crisis social y una crisis estructural del sector público (Noielli, 2008).

Uno de los hitos importantes en la historia de la política social de este país se dio en el año 1991, cuando el Senado la creación de un programa de ingresos mínimos garantizados, el Programa de Garantía de Renda Mínima (PGRM), para todos los mayores de 25 años con ingresos inferiores a alrededor de 80 dólares mensuales. El proyecto hablaba de una renta individual (no familiar) cuya transferencia no se encontraba condicionada a ningún tipo de compromiso. Esta ley nunca fue votada por la Cámara de Diputados^[3].

En 1992, el presidente Collor de Melo fue destituido debido a su vínculo con casos de corrupción^[4], y fue reemplazado por su vicepresidente, Itamar Franco, quien dio inicio a un nuevo plan de estabilización económica, gestionado por su ministro de Economía, Fernando Henrique Cardoso. El Plan Real, en su primera etapa, profundizó los procesos de apertura comercial y privatizaciones con los fines principales de equilibrar las cuentas del gobierno y reducir la inflación. La segunda etapa preveía la creación de un patrón de valor para la moneda atado a la cotización del dólar, al cual se debían ajustar todos los contratos, tarifas, precios y salarios. Soares y Sátyro (2013) explican que, si bien se logró estabilizar la inflación, estas medidas no tuvieron un impacto positivo sobre el mercado de trabajo y la distribución del ingreso. Al mismo tiempo, el financiamiento del gasto social −particularmente el de los programas sociales− se fue reduciendo. En los años noventa, estas políticas de estabilización de macroeconomía terminaron produciendo un aumento del desempleo, que rondaba el 20% en las áreas metropolitanas, y un aumento del empleo precario y de baja productividad en detrimento del empleo formal (Fagnani, 2005).

En este escenario y como respuesta al incremento del desempleo, Claudia Baddini (2012) describe que desde 1995 se pusieron en marcha “políticas de empleo activas” destinadas a fortalecer el sistema público de intermediación de mano de obra. Dentro del Ministerio de Trabajo y Empleo (MTE) se crearon programas para la formación y calificación de la mano de obra y se abrieron líneas para el microcrédito. Sin embargo, la política económica era contraria a la creación de puestos de trabajo y a la promoción de la inclusión social. Esta situación se radicalizó a fines de 1998, cuando se llegó a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional que trajo un ajuste recesivo más severo, con metas rígidas para el tratamiento de la inflación y el pago de la deuda externa.

Con el argumento de que el gasto social centralizado tradicional terminaba reproduciendo las desigualdades preexistentes y que la política social se pensaba e implementaba, exclusivamente, de “arriba hacia abajo”, el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, en 1995, se lanzó el programa “Comunidade Solidária”, que comprendía un conjunto de acciones dirigidas a la lucha contra el hambre y la pobreza. El programa buscaba la participación de las organizaciones de la sociedad civil, reflejo de otras experiencias latinoamericanas con justificaciones argumentales cercanas al desarrollo de los Fondos de Inversión Social. En el período de estabilización política, el gobierno de Cardoso decía intentar aprovechar la experiencia y conocimientos adquiridos por las organizaciones sociales que se habían formado en momentos de la dictadura; de esa manera se propició la apertura de canales de participación y diálogo con la sociedad civil.

Un importante asesor en política social del gobierno de Cardoso señalaba que uno de los principios valorativos de la propuesta de esos años era que la política social debía ser pensada en términos de “garantías de igualdad de oportunidades” pero además, “esto no significa que pueda dejar de tener eficiencia” desde el punto de vista de la asignación de recursos. Para llevar adelante estos principios valorativos, este gobierno proponía tres directivas en función de “la construcción de una estrategia para el desarrollo social”:

1. La participación, el diseño, la implementación y evaluación de las políticas sociales. Se buscaba “ampliar los espacios públicos”, identificar “aquellos espacios donde la presencia de los intereses privados y legítimos establece negociaciones para alcanzar el bien público”.

2. Descentralizar. Para dar respuesta a la heterogeneidad y el federalismo, intentando no perder el rol redistributivo del gobierno central.

3. Participación de los actores de la sociedad civil. El Estado por sí solo es incapaz de hacerse cargo de la cantidad de tareas necesarias en el área de la política social. Se vuelve fundamental desarrollar compromisos, primero entre los distintos niveles de gobierno y después con empresas, sindicatos, iglesias, universidades y ONG. (Faria, 1999, pp. 153-154).

Entonces, el programa Comunidade Solidária se pensó desde la perspectiva de las redes de protección social que transfieren responsabilidad y recursos para acciones de organizaciones de la sociedad civil que trabajan sobre acciones de bien público. Sus objetivos fueron “articular y focalizar programas de combate a la miseria y hambre en las regiones más pobres del país” y “experimentar nuevas iniciativas” en asociación con organizaciones de la sociedad civil.

Para Sonia Fleury (2004), esto significó la reintroducción del principio de filantropía como organizador de las acciones sociales y el reemplazo de la “política social” por los programas sociales focalizados en la pobreza. Al igual que en otros países latinoamericanos, la estabilidad económica se volvió la principal estrategia del desarrollo social, a partir de la cual se esperaba generar una mejora de las condiciones sociales para el consumo popular de la población en situación de pobreza.

En forma paralela a la oferta de programas sociales del gobierno federal, en los estados subnacionales y municipios, desde finales de la década del ochenta comenzaron a diseñarse y ejecutarse pequeños programas dirigidos a la pobreza de baja cobertura que suponían transferencias de distinto tipo. En el año 1995 aparecieron, casi de manera simultánea, tres experiencias locales muy significativas para la historia de los programas de lucha contra la pobreza de Brasil. En el mes de marzo se lanzó el Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima, en Campinas, estado de San Pablo, en el mes de mayo inició el programa Bolsa Famíliar para Educação, en el distrito federal de Brasilia; y por último, en diciembre se puso en marcha el Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima, de Ribeirão Preto, del interior del estado de San Pablo. Los tres programas se limitaban a familias con hijos menores de 14 años y exigían la condicionalidad escolar.

De acuerdo con Lindert (2005), hacia 1998 existían cerca de sesenta programas municipales que abarcaban solo a 200 mil hogares pobres de Brasil (menos de un 5% de los hogares en situación de pobreza)^[5]. Los parámetros de estos programas difirieron en aspectos tales como los criterios de selección, los montos de las transferencias entregadas y su forma de cálculo (monto fijo, transferencias progresivas hasta un determinado valor o según el número de hijos). Sin embargo, todos ellos compartían una población objetivo similar, esto es, familias con hijos en edad escolar (entre 7 y 14 años de edad), y la orientación de condicionar la entrega de los beneficios a actividades como la asistencia escolar de niños y niñas y la asistencia de los padres desempleados a cursos de capacitación y programas de empleo (Godoy, 2004).

En 1996 el gobierno federal lanzó el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI), que entregaba transferencias monetarias y ofrecía servicios socioeducativos a familias pobres con hijos e hijas en situación de trabajo infantil, o en riesgo de trabajar en actividades peligrosas, insalubres o degradantes, como en los cultivos de caña de azúcar o las carbonerías. Las familias debían dejar que sus hijos abandonaran el trabajo y asistieran a la escuela y a las actividades extraprogramáticas ofrecidas.

En este escenario, los conceptos de desarrollo y capital humano comenzaron a adquirir mayor relevancia; por ejemplo, se empezaron a establecer condiciones para la entrega de los beneficios (asociadas a la asistencia a la escuela y controles de salud), mientras que la idea de un ingreso mínimo universal fue cediendo paso a la de un subsidio más modesto y focalizado en familias pobres con hijos pequeños y en edad escolar (Draibe, 2006).

7.1.1. Programas de transferencias de ingreso del gobierno federal (2000-2002)

En el segundo gobierno de Cardoso se destacó el Projeto Alvorada del año 2000, pensado para articular 15 programas dirigidos a distintas áreas: mercado de trabajo, salud y educación para los municipios con los peores índices de desarrollo humano. Según Fagnani (2005), con el acuerdo de Brasil con el FMI, también ganaron importancia los programas de transferencia de ingresos dirigidos a los más pobres; así surgieron los programas Bolsa Escola y el Bolsa Alimentação, que comenzaron a funcionar en 2001.

El Bolsa Escola estuvo a cargo del Ministerio de Educación y fue financiado en un 100% por el gobierno federal; se inspiró en el antecedente del programa de Brasilia y tuvo un rápido impacto en términos de resultados, lo que instaló la preocupación por las transferencias monetarias condicionadas y focalizadas a nivel federal. Este programa se ejecutaba a través de los municipios, privilegiando aquellos con menores índices de desarrollo humano y mayor marginalidad; e incentivaba la introducción de instrumentos de registro de beneficiarios y mecanismos de focalización en los más pobres. El condicionamiento era sostener una asistencia escolar anual mínima del 85% para los niños de 6 a 15 años. El beneficio se otorgaba a las familias cuyo ingreso per cápita fuera menor a 90 reales (alrededor de 35 dólares), y el valor de la transferencia era de 15 reales por menor (entre 5 y 6 dólares, aproximadamente), con un techo de 45 reales por familia (Baddini, 2012).

El Bolsa Alimentação –a cargo del Ministerio de Salud− contemplaba una transferencia de 50 reales a las familias cuyos ingresos per cápita no llegaran a la mitad del salario mínimo. Los fondos debían ser utilizados exclusivamente en la compra de alimentos. Tenía como contrapartida realizar los exámenes prenatales para las embarazadas, cumplir con el calendario de vacunación y sostener la lactancia materna siempre que fuera posible (Baddini, 2012).

En forma posterior fueron creados otros programas de transferencia de ingresos bajo la justificación de que cada sector o agencia debían involucrar a las transferencias a su misión institucional. En 2002, además de estos, había cinco programas federales de transferencia de ingresos, Auxílio Gás; Bolsa Renda y Agente Jovem e Bolsa. Otro hito determinante fue la creación, en 2001, del Fondo de Combate a la Pobreza, que permitía al gobierno federal financiar la totalidad de los programas de transferencias de ingresos, así como simplificar y agilizar su aplicación (Draibe, 2006).

Cada uno de estos programas federales tuvo su agencia de ejecución, pero las posibilidades de coordinación entre ellos eran mínimas, puesto que sus sistemas de información estaban separados y no se comunicaban; por ello, una familia podía recibir los cuatro, mientras que otras personas en las mismas de condiciones de pobreza podían no recibir ninguna transferencia. Los montos de los beneficios y los criterios de inclusión variaron entre ellos, por lo que el gobierno federal estaba haciendo diferentes transferencias a las familias en situaciones similares con prácticamente los mismos argumentos. Ninguno de los programas había logrado cobertura en todo el país, y además, se seguían solapando con programas estatales y locales con los cuales tampoco se articulaban (Soares y Sátyro, 2013).

Los altos grados de fragmentación y superposición de acciones llevaron al gobierno de “Lula” Da Silva a plantear la unificación de los diversos programas de transferencia de ingresos sectoriales y locales en el Programa Bolsa Família (PBF). En octubre de 2003 se lanzó el PBF como una iniciativa central dentro de la estrategia Fome Zero^[6], que a su vez incorporaba a los anteriores programas de transferencias (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y Auxílio Gas). Según un documento de la FAO (2007), la creación del PBF como un programa unificado redujo en forma considerable los costos de transacción y simplificó su implementación. El programa quedó bajo la dependencia del nuevo Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre, que desde 2001 había comenzado a crear un registro único de beneficiarios (Cadastro Único) que resultó ser una herramienta clave de gestión para seleccionar a los participantes de programas sociales, incluido el PBF (Brière y Lindert, 2005).

7.2. Programa Bolsa Família

El Programa Bolsa Família fue instituido en octubre de 2003 por un decreto provisorio^[7]; para su gestión se creó una secretaría ejecutiva que dependía directamente de presidencia. En enero de 2004 fue aprobada la ley 10.836, que creó el Ministerio de Desarrollo Social e incorporó la secretaría ejecutiva del PBF −denominada Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)−, junto con otra dependencia, la Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS).

El objetivo del PBF fue apoyar a las familias más pobres garantizando el derecho a la alimentación. Se trató de un programa focalizado, destinado a los hogares pobres. La medida de pobreza se realizaba en términos del ingreso familiar per cápita (incluyendo los beneficios de otros planes que recibiera el hogar).

El primer paso fue la expansión de la cobertura y la mejora del Cadastro Único, unificando los distintos catastros de los programas anteriores.

En la operatoria del programa, la SENARC estableció las normas para su ejecución, definió los valores del beneficio, gestionó el diálogo con los municipios y con el resto de las agencias gubernamentales, estableció las metas físicas y diseñó los presupuestos anuales, y también era responsable de la evaluación regular del programa. Desde esta agencia también se gestionó el Cadastro Único, se diseñó y actualizó el instrumento de recolección, también fijó los criterios de suspensión y/o expulsión del programa (Baddini, 2012).

El banco Caixa Econômica Federal (CEF) es el organismo que gestiona el pago a lo largo de todo el Brasil. También le corresponde la comprobación y el procesamiento de la información, que es relevada por cada uno de los municipios y conforma el Cadastro Único. La CEF calcula los ingresos familiares (con los criterios que establece la SENARC) y emite las tarjetas magnéticas y el pago bancarizado. Según Baddini (2012), la incorporación de la CEF como responsable del procesamiento de la información y el cálculo del pago se buscó para dar mayor transparencia al proceso evitando posibles interferencias de organismos federales, estaduales o municipales.

Si bien la Constitución federal establece el derecho a un ingreso básico garantizado, el PBF es un programa con un presupuesto definido. Una vez que este se agota, no es posible incorporar nuevas familias beneficiarias, o por lo menos hasta que se incremente el crédito disponible. Es decir que, aunque una familia viva con menos de 120 reales mensuales por integrante es elegible para recibir el PBF, pero si el presupuesto del programa se agota, no va a estar cubierta. Es por este motivo que algunos autores lo caracterizan como un cuasiderecho (Soares y Britto, 2007).

La incorporación de beneficiarios se fue realizando gradualmente hasta llegar a 11 millones de hogares en 2008 (más de 46 millones de personas). Durante los años 2007 y 2008 no hubo aumento de cobertura por cuestiones presupuestarias. En 2009, el gobierno federal tomó la decisión de ampliar la meta de cobertura, que tenía que llegar paulatinamente a los 13,7 millones de hogares, objetivo que se alcanzó en 2013 (casi 11 millones de personas adicionales).

El criterio de focalización del programa se fijaba de acuerdo con dos líneas de pobreza, relativas al ingreso familiar per cápita, que es la suma de la totalidad de los ingresos de todos los miembros de la familia dividida entre el número de miembros. Las familias cuyos ingresos per cápita están por encima de la línea de pobreza extrema pero por debajo de línea de pobreza (no extrema) tienen derecho a un beneficio variable, dependiendo del número de niños de cero a 14 años, hasta un máximo de tres hijos por familia. Las familias cuyos ingresos per cápita se sitúan por debajo de la línea de extrema pobreza tienen derecho a un beneficio fijo, independientemente del número de miembros de la familia, y a los mismos beneficios variables que las familias cuyos ingresos están entre las líneas de pobreza y pobreza extrema. Desde julio de 2008, también hay un segundo beneficio variable, asociado con el número de miembros adolescentes de entre 15 y 16 años de edad que residan en la familia, hasta un máximo de dos adolescentes. El beneficio se paga a la familia de la madre y, en su defecto, a otro miembro. Las familias que entran al programa reciben una tarjeta magnética con la que pueden retirar la transferencia depositada en una cuenta bancaria una vez al mes (Soares y Britto, 2007).

Para recibir los beneficios, los hogares debían cumplir con inscribir a los hijos de 6 a 15 años en el sistema educativo y garantizar que tengan una asistencia a clases de, como mínimo, un 85%. De esta forma, y en línea con el campo de los PTC, se buscó promover la formación de capital humano generando conciencia acerca de la importancia de la educación dentro de los hogares más pobres, fundamentalmente, para evitar el trabajo infantil. Asimismo, las condicionalidades relacionadas con la salud exigían a los padres mantener actualizado el calendario de vacunas de los niños menores de 7 años y también cumplir los controles médicos de rutina según lo establecido por el Ministerio de Salud. Por su parte, las mujeres embarazadas debían realizar cursos de profilaxis prenatal y concurrir a consultas y controles periódicos en centros de salud; del mismo modo, continuar con los controles después del parto y participar de las charlas sobre educación infantil, amamantamiento y alimentación saludable.

Si los hogares no cumplían con las condicionalidades recibían, en primera instancia, una advertencia y, en caso de mantenerse en esta situación, una suspensión por treinta días. El beneficio se cancelaba luego de cinco advertencias (Marchionni y Conconi, 2009). En el origen del programa, las condicionalidades no jugaban un papel central en el funcionamiento; su verificación era más bien débil, aunque se fue incrementando con el tiempo. De todas formas, desde sus inicios, se otorgó gran importancia al acompañamiento de las familias que incumplían sus compromisos por medio de equipos de asistencia social presentes en los municipios, con el objetivo de intentar superar los elementos que dificultan la situación.

Hasta el momento del trabajo de campo, no existía una regla de indexación formal de los beneficios, se realizaron actualizaciones vía decretos del Poder Ejecutivo, basados en el Índice Nacional de Precios al Consumidor.

De acuerdo con Lindert et al. (2007), en términos de cobertura, las evaluaciones del programa estimaban que se había logrado alcanzar a la totalidad de su población objetivo (individuos en situación de pobreza por ingresos), pero −como dijimos− esta situación siempre es dinámica. Según el estudio citado, la efectividad era muy alta: el 4,9% de los hogares pobres beneficiarios habían podido escapar de la pobreza, y 31,1% de los hogares beneficiarios en pobreza extrema habían pasado a la categoría de pobres moderados.

Desde el principio, el programa fue apoyado por organismos internacionales como el BM-BIRF y el BID, que rápidamente vincularon sus nombres al PBF, por medio de programas de préstamos solicitados por el Ministerio de Planificación y Presupuesto y el Ministerio de Finanzas. Según Claudia Baddini (2012), los préstamos otorgados por estas instituciones significaron en realidad pocos recursos adicionales al PBF y MDS, porque la mayoría de ellos fueron transferidos con modalidad de contratos swap, lo que significa que el préstamo se dirige directamente a la sustitución de los recursos previstos en el presupuesto para el pago de beneficios del programa. Esos recursos se gastaron en diversas acciones negociadas por el MDS que se consideraban fundamentales para la estructuración de un nuevo ministerio y que fueron diseñadas en conjunto con los organismos internacionales, tales como las capacitaciones para el desarrollo del “CadUnico”, y las destinadas a los encargados de la ejecución del programa en los estados y municipios; también, la integración de PBF con PETI, las evaluaciones de los programas del MDS, entre otras.

En las entrevistas, los responsables del PBF buscaron remarcar que su programa surgió asociado a la idea de establecer una renta mínima garantizada (ver también Britto, 2004; Draibe, 2006; Godoy, 2004). Esto llevó a que se le otorgara más importancia al seguimiento de las dificultades que presentaban las familias para cumplir las condicionalidades, que a sancionar su incumplimiento, lo que generó algunas tensiones con la lógica de sistema de protección social que proponían los organismos financiadores.

Gradualmente el programa fue aumentando el control de la situación de las fuentes de ingreso de las familias mediante el cruce de bases de datos, como la del BPC y la Relação Anual de Informações Sociais (RAIS). Con esto se buscaba evitar incluir a familias que ya recibían otras ayudas sociales del sistema de pensiones o a quienes conseguían ingresar al mercado formal de trabajo. Si alguien en la familia comenzaba a recibir una pensión o un salario en el sector formal y este nuevo ingreso aumentaba el ingreso familiar per cápita por encima de los límites de PBF, tanto la familia como el municipio eran notificados de la nueva situación. Un mes después de esta notificación, el beneficio se bloqueaba. Si se actualizaba el registro y la nueva información indicaba que la familia debía seguir recibiéndolo a pesar de los nuevos ingresos, se desbloqueaba; de lo contrario, se cancelaba. El problema con este método es que tanto los registros de la seguridad como principalmente RAIS estaban disponibles con cierto retraso. La RAIS solo se recogía anualmente y, hasta disponer de datos definitivos podían pasar hasta dos años (Bolsa Família, 2010).

Las condicionalidades fueron definidas como un “reforzamiento de derechos” desde su origen, el PBF se focaliza más en la minimización de los errores de exclusión que en los ajustes de mecanismos de manera de dejar afuera a quienes no entraban en la categoría beneficiarios; al contrario del PROGRESA-Oportunidades. A lo largo de su trayectoria las familias dadas de baja por el PBF fueron muy pocas (Soares y Sátyro, 2013).

El programa se presentó como una gestión descentralizada que apuntaba a impactar en la capacidad institucional de los municipios de Brasil, que eran los responsables de la identificación de los potenciales beneficiarios y también por el acompañamiento y cumplimiento de las condicionalidades. Este diseño descentralizado difiere del de PROGRESA-Oportunidades, en el que el seguimiento es centralizado en la coordinación nacional; según surge de las entrevistas, tiene la ventaja que se apoya en la estructura ya existente de administración municipal y genera transferencia de nuevas capacidades. En este punto también se diferencia del Oportunidades, puesto que no buscó apartarse de la “política tradicional” viciada, sino sumar la participación de lo existente para lograr una mejora conjunta del gobierno federal y los municipios.

A partir de 2006, el PBF comenzó a ampliar los ámbitos de intervención incorporando nuevas prestaciones mediante los denominados “programas complementarios”. Se trata de programas federales ejecutados en ámbitos como educación y alfabetización, generación de ingresos y habitabilidad, entre otros. Durante los últimos años han adquirido importancia los programas complementarios de inserción laboral, que proponen plantear otras vías de egreso de ellos, enfocadas en potenciar la autonomía de las personas para generar ingresos a partir de la capacitación laboral.

En ese mismo año se volvió a revisar la relación de la SENARC con los municipios y se estableció un apoyo financiero a estos según su participación en el programa. La fórmula de este apoyo aportaba un máximo de 2,5 reales por familia beneficiaria, aunque a las primeras 200 familias se les pagaba doble. Este valor resultante se multiplicaba por el Índice de Gestión Descentralizada (IGD), que es el promedio simple de cuatro porcentajes: i) el de familias con un máximo de la mitad del salario mínimo en el Cadastro Único, con información coherente y completa; ii) el de familias con ingresos de hasta la mitad del salario mínimo en el Registro Único cuya última visita o actualización fuera de menos de dos años; iii) el de niños beneficiarios con información completa sobre homólogos educativos; y iv) el de familias beneficiadas con la información sobre las contrapartes de salud completos (Lindert et al., 2007). De esta manera se buscaba dar un incentivo a que los municipios realizaran sus listados de forma adecuada y brindaran un acompañamiento familiar de buena calidad.

7.2.1. Origen del diseño del Programa Bolsa Família

Como se analizó con anterioridad, el origen del PBF se relaciona directamente con los debates acerca del derecho a una renta mínima plasmados en la Constitución federal de 1988 y con el surgimiento de experiencias municipales de pequeñas transferencias de ingreso directas a familias pobres (todas ellas heterogéneas respecto de sus definiciones y funcionamiento).

Con la llegada a la presidencia de Lula Da Silva se lanzó la estrategia Hambre Cero y el PBF, para la unificación y coordinación de las transferencias que se habían lanzado en los ministerios sectoriales. Según surge de las entrevistas, una vez instaurado en el debate la cuestión de los límites del sistema contributivo de Brasil, los organismos internacionales instalaron en él la necesidad de generar sistemas o redes de protección social dirigidas con exclusividad a atender a la población objetivo definida como vulnerable o prioritaria.

En los inicios de la primera presidencia del PT se implementó una diversidad importante de agencias gubernamentales para abordar las problemáticas de desarrollo social^[8]. A las distintas agencias fueron incorporados cargos jerárquicos surgidos de los movimientos sociales comprometidos con el PT, por ejemplo el Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra^[9] (MST). La primera agenda del nuevo ministerio se fue gestando a partir de la búsqueda de respuestas a los históricos reclamos de las organizaciones sociales convocadas, lo que generó una rápida apertura de líneas de trabajo que fue descrita por los profesionales técnicos del PBF como utópica, extensa y muy heterogénea.

Una de las demandas más exigidas era la lucha contra el hambre, en función de lo cual fue creado el Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA), que se montó sobre el presupuesto del antiguo programa Comunidad Solidaria. En este órgano extraordinario se dispusieron tres nuevas acciones: una destinada a la ejecución del programa de la tarjeta de alimentos (Programa Cartão Alimentação); otra a la producción de alimentos de la agricultura familiar a través de la creación del Programa de Adquisición de Alimentos (Programa de Aquisição de Alimentos, PAA); y otra al desarrollo de acciones para la educación alimentaria y mejora de las condiciones socioeconómicas de las familias.

El MESA tenía relación directa con la presidencia y partía de la necesidad de aplicar de modo simultáneo un conjunto de políticas y programas de las diversas agencias del gobierno federal para atacar el problema del hambre. Por lo tanto, se entendió que el carácter intersectorial del programa se haría efectivo, sin pérdida de fuerzas ante otras áreas. El programa de la tarjeta de alimentos (PCA) se implementó como una transferencia de ingresos de R$ 50,00 a las familias pobres, inicialmente para las del noreste semiárido, destinados solo a la compra de alimentos. Tiempo después se demostró que la experiencia había resultado inviable, por las dificultades relacionadas con el control del gasto y las críticas dirigidas al programa (Baddini, 2012, p. 63). El MESA requería de una estructura de gestión municipal que permitiera el acompañamiento de las familias y la fiscalización del funcionamiento de las acciones, para lo cual se formaron los Comités de Gestión Local.

La estrategia Fome Zero (PFZ) encontró rápidamente muchas críticas, fundamentalmente referidas a lo operacional y al funcionamiento de los Comités de Gestión Local, sobre todo por la baja capacidad de estos actores al momento de presentar proyectos al gobierno federal. A estos problemas se sumaba que el PBZ buscaba un trabajo intergubernamental con los ministerios de Desarrollo Agrario, Medio Ambiente, Salud, Educación y Finanzas, lo que generó conflictos de superposición entre las distintas agencias, originadas en diferencias de perspectiva, fundamentalmente respecto de la definición de nutrición y la distribución de la financiación del programa. El PFZ partió de una concepción de la seguridad alimentaria muy amplia: iba desde la crítica al modelo de desarrollo económico y las desigualdades resultantes de este, a través del modelo de la producción agrícola y la política de suministro de alimentos, hasta los temas relacionados con la salud y la nutrición y la generación de empleo productivo alternativo, y de ingresos para proporcionar a todos alimentos de calidad, en cantidad suficiente (Baddini, 2012).

Si investigas la documentación del Bolsa y del registro, vas a ir viendo que varios conceptos van mutando y, en el caso brasilero, la cuestión del Bolsa viene a sustituir el Fome Zero… Pero el Fome Zero no desaparece, continúa pero pierde la connotación de un programa objetivo con metas y con objetivos; y es ahí que el Bolsa asume toda esa importancia en esa transición, 2004, 2005, donde la primera estrategia del Fome Zero, donde la tarjeta alimentación no se consigue establecer, donde la asistencia social tampoco… cada uno por sus problemas específicos… la asistencia no consigue colocarse como una alternativa para el beneficio internamente… Eso desde el inicio del gobierno quedó muy claro, entonces la secretaría del SENARC se monta con una estructura muy técnica […]. Por ejemplo de la tarjeta alimentación, era una propuesta muy descentralizada, muy participativa, muy sofisticada, que fue su talón de Aquiles. En el momento que sucede ese fracaso de la tarjeta por ser −a mi entender− una propuesta que exigía una estructura preliminar que el gobierno no tenía… Una estructura local también de gestión y ahí partía del principio de sociedad civil que no existía, entonces la tarjeta alimentación y el grupo político que estaba vinculado a ese proyecto perdió espacio con ese proyecto técnico… (Profesional técnico 3 – Brasil).

Lula había definido como prioritario lograr una articulación de la política social y sus programas, pero los ministerios buscaban demarcar los espacios sectoriales, no ceder espacios de poder político, y tampoco las atribuciones que habían conseguido los programas y que habían sido parte de su agencia. Debido a las dificultades que se presentaron y a las críticas dirigidas al gobierno durante el primer año de aplicación de PFZ, se decidió dar por finalizado el funcionamiento del MESA en enero de 2004, y su estructura se incorporó al recientemente creado Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). El PFZ dejó de ser considerado un programa prioritario, el Programa Tarjeta de Alimentación se incorporó al Bolsa Família, y por lo tanto, dejó de ser un programa de acceso a la alimentación para incorporarse a una transferencia de ingreso condicionada.

Hasta ese momento PBF no constituía una estrategia principal del MDS, su principal actividad consistía en centralizar las transferencias dispersas, y para ello comenzó con la generación de un potente sistema de información, y con él, de un registro de beneficiarios que permitiera dar cuenta de la situación de las familias aspirantes al beneficio del programa. Para esta tarea se convocó a profesionales técnicos formados en la carrera de servidores públicos del Brasil. Los primeros responsables de la SENARC contaban con experiencia previa en el diseño e implementación del Sistema Único de Salud (SUS), donde también se había intentado desarrollar otro programa de transferencia. Con estos profesionales se comenzó a dar forma al CadÚnico, instrumento cuya implementación fue marcando el desarrollo del programa, fundamentalmente del diseño descentralizado hacia los municipios “la capilaridad” y el sistema de inscripción y selección de beneficiarios.

La SENARC se centró en hacer funcionar el nuevo programa social, para lo cual convocó a profesionales técnicos de carrera. Los lineamientos técnicos de gestión del PBF se manejaron de manera autónoma, y esto con el tiempo generó disputas entre las autoridades ministeriales y las de la SENARC. Existieron diferencias conceptuales respecto del diseño del PBF y su implementación; por ejemplo, las autoridades del antiguo MESA y el PFZ no se mostraban del todo de acuerdo con el condicionamiento de la transferencia. Originalmente, la tradición en este país fue discutir acerca del derecho a un ingreso mínimo; en este sentido, proponían un esquema de programa social más cercano a la promoción social más tradicional, por ejemplo, por medio de capacitaciones laborales, calificación, créditos para microemprendimientos, desarrollo de cooperativas y posibles articulaciones con organizaciones de la sociedad civil. Por otra parte, desde este sector también se cuestionó que la SENARC contactara a profesionales del Banco Mundial para resolver temas técnicos. Fue en esas reuniones donde se presentaron los primeros ejemplos del caso PROGRESA como un modelo posible de programa.

En los orígenes del programa se fueron manifestando tensiones entre el conjunto de profesionales técnicos del PBF y las personas llegadas de los movimientos sociales respecto del tipo de dispositivo que se estaba gestando. A medida que el PBF lograba consolidarse en términos burocráticos y operativos, el poder político empezó a darle prioridad. Una ventaja comparativa que se identifica en las entrevistas es que el PBF contaba con personal técnico de carrera, lo que permitió conocer mejor el andamiaje institucional de la burocracia del Estado; de esa manera se logró una mejor gestión de presupuestos y su ejecución. Muchas de las personas que llegaron al MDS a partir de su participación en los movimientos sociales tuvieron que aprender a relacionarse con el Estado y sus formas.

No tenían experiencia de hacer funcionar la máquina, las personas que estaban no tenían experiencia, entonces esas personas no tenían esa capacidad, eran personas ligadas al campo de la política y al campo de los movimientos sociales, de la sociedad civil, les faltaba esa experiencia de la máquina […]. Entonces en esa disputa la burocracia consiguió establecerse en la SENARC y a partir de ahí tuvo un blindaje desde donde consiguió operar, pero con recursos… Ahí es donde te estaba diciendo, los recursos son escasos pero la burocracia del gobierno sabía dónde buscarlos (Profesional técnico 3 – Brasil).

Con respecto a la participación de los organismos internacionales, la percepción de los entrevistados es que, si bien su intervención no estuvo pensada desde un principio, se reconoció su trayectoria en experiencias municipales anteriores y la importancia de sus recomendaciones en el desarrollo de programas de transferencias puestos en marcha luego por el gobierno federal. La participación del Banco Mundial se reconoce en la estructuración de los componentes operativos del programa, como lograr el funcionamiento del registro de beneficiarios, la puesta en marcha de las condicionalidades y su seguimiento.

hasta donde yo veo, en el origen de los programas brasileros, no estuvieron presentes [los Bancos]. Fueron programas inspirados por experiencias municipales. El Bolsa Família fue una reforma grande de forma gerencial de los programas que existían a nivel federal… En el caso brasilero la impresión que tengo es que vinieron un poco después y ahí entraron en una parte de asistencia técnica importante y ahí terminan teniendo alguna relación con el diseño… (Académico 1 – Brasil).

Yo diría que el Bolsa se basó mucho en la experiencia misma brasilera. La verdad es que fue un aprendizaje dentro de las condiciones brasileras porque las condiciones brasileras son muy específicas. Muy diferentes de las mexicanas, muy diferente de las chilenas, entonces se terminan desarrollando modos propios de aprendizaje. Yo diría que… no voy a negar que puede haber habido algún… pero en el fondo es un programa que aprendió, o creció, en la adversidad local mucho más que en el aprendizaje de la experiencia internacional (Decisor político 2 – Brasil).

Como en otros casos, se visualiza y se valora la capacidad local para la construcción del programa y se subestiman los aportes de los organismos financiadores; se analiza la participación de estos actores como una situación circunstancial en la que los profesionales técnicos permitieron que se consultara al Banco Mundial en algunas cuestiones como una estrategia para poder avanzar en el diseño del programa, pero siempre limitando el alcance de su acción.

7.3. Isomorfismo normativo: formación profesional de la administración pública, capacidad institucional. Perspectiva neoliberal y racionalidad técnica

7.3.1. Formación profesional de la administración pública

Los profesionales que llevaron adelante los componentes técnicos del programa en su mayoría fueron formados en grado y posgrado en universidades nacionales, pero, fundamentalmente, pasaron por la formación de la escuela de la administración pública brasileña. Es decir, la legitimidad de los funcionarios no se valoraba por la proximidad a conocimientos técnicos promovidos por academias extranjeras, sino que se tuvieron en cuenta la formación y el conocimiento de la administración pública del país.

Los mismos entrevistados ponderaron el hecho de que la mayoría de los responsables del programa habían pasado por la formación de la Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) y, a partir de allí, transitaron los escalafones de la carrera de servidor público. La legitimidad en este punto tiene una fuente interna.

Eso es algo bastante curioso, bastante interesante de la historia del BF del gobierno federal… Una cosa en común de estos diez años de gestiones del BF… desde el primer secretario hasta el actual, forman parte de una cierta lógica, una cierta estrategia […] Fueron servidores federales de carrera. Especialistas en políticas públicas, en gestión gubernamental, una carrera del Ejecutivo federal por concurso público, considerada la élite del servicio público. Un concurso difícil, el mejor salario de la carrera del servicio público. […] Esta es una situación extremadamente atípica e inédita […] Pero es eso, es un aislamiento, una protección al programa para que pueda tener el máximo posible de transparencia en la gestión con un programa que es muy difícil de operar porque es muy complejo. Pero nunca tuvimos acá un secretario político, un secretario que viene del municipio… No, todos los secretarios fueron designados por el perfil técnico. Solamente tenemos cuatro directores que son gestores de carrera, técnicos de carrera. Entonces existe esa comunidad con ese perfil que desde el inicio intenta que el programa sea un éxito. Que el programa corra los mínimos riesgos posibles para poder funcionar relativamente bien. Entonces piensa que tiene que estar un poco protegido. Trae resultados políticos pero su operación tiene que estar protegida, no puede entregarse a los políticos. No es un cargo que se pueda negociar entre partidos. No es que ahora la secretaria va a estar con el PMDB, con el PT… ¡NO! Va a estar con la necesidad de calidad de gestión técnica que necesitamos. Siempre se puso con la carrera técnica, la carrera federal… (Profesional técnico 4 – Brasil).

Al igual que en el caso PROGRESA-Oportunidades, el personal profesional y la profesionalización de los programas sociales son considerados elementos que aportan legitimidad, desde el supuesto de que la racionalidad técnica aporta objetividad y transparencia a la gestión operativa.

Lo particular de este caso es que la legitimidad de los saberes específicos que racionalizan los aporta directamente el Estado con su escuela, ya que casi no median otras instituciones. Es el mismo Estado el que aporta los contenidos para la formación de los funcionarios que van a gestionar, en este caso, programas sociales y esta situación es altamente valorada por los entrevistados. Para el caso del Bolsa Família, el peso de la racionalidad política y la racionalidad tecnocrática parecen ser más equilibradas. Si bien existe una lógica instrumental que se activa por medios políticos, también se busca el uso de técnicas eficientes, en este caso, con una mayor presencia de la idea de distribución de recursos de acuerdo con un criterio de equidad presente desde los debates, de la necesidad de una renta básica para los hogares más desfavorecidos.

7.3.2. Capacidad institucional y la relación con los estados subnacionales

Una vez definidas las primeras líneas de acción operativa, se presentó el desafío de comenzar a dar funcionamiento al programa. Al igual que en el caso mexicano, intentar cumplir con los objetivos de cobertura es muy complejo teniendo en cuenta la realidad geográfica del país.

En este sentido, la principal preocupación fue que el programa pudiera dar respuesta al sistema federal, esta situación fue descripta como proceso de “capilaridad”, que suponía lograr que el programa se “filtrara” desde la SENARC a los municipios. Como se describió al inicio de este capítulo, los municipios son actores privilegiados del programa, son las últimas unidades de intervención en el territorio, se vinculan directamente con las familias beneficiarias y administran localmente la carga de datos sensibles para el funcionamiento del PBF.

Esta situación debe ser analizada como una opción política central; es decir, se optó por potenciar a los municipios por sobre las negociaciones con los estados (provinciales) de manera de lograr mayor fluidez en la relación del Estado central con las familias beneficiarias. A diferencia del caso mexicano, los municipios son parte del andamiaje institucional, y de esta relación se esperaba que el programa incidiera también en las capacidades institucionales de los gobiernos locales.

El supuesto éxito del proceso de capilaridad −es decir, tener en cada municipio al menos un responsable del PBF para la gestión local− es entendido como un logro de la capacidad institucional, ya que es el modo de instalar una red extendida de funcionarios. Esto a su vez brinda la posibilidad de perdurar en el tiempo y evita problemas típicos de la política social tradicional, como la discrecionalidad en la entrega de los beneficios y el coronelismo^[10]. La presencia federal, en teoría, permitiría fortalecer a los gobiernos locales a partir de aportar capacidad operativa en el territorio y a la vez funcionaría como un seguro de gestión frente a las posibilidades de discrecionalidad del gobierno local.

En Brasil, el 80% son municipios muy pequeños en los cuales hay una dificultad de tener personas… pero creo que cuando estás estudiando la construcción de la institucionalidad, algo que es importante es que se observa… es la formación de gestores del programa Bolsa Família. Cada municipalidad tiene una persona que responde por el programa y por el registro [Cadastro Único], y esa persona va aprendiendo con el tiempo y en ese proceso podes observar que un gestor de un municipio, va a trabajar en otro. Se cambia el gobierno, entran y salen los intendentes, pero hay como una profesionalización porque el programa es muy complejo; entonces la comprensión de cómo funciona, cómo operar el registro y todo, es como algo que era un activo importante para el profesional que se empieza a utilizar… es una habilidad, algo así, que es valorada por los municipios, entonces es muy común tener una persona con más experiencia que se vuelve un consultor de varios municipios, entonces eso es una construcción del conocimiento sobre el programa y que pasa a estar también en los municipios (Profesional técnico 1 – Brasil).

Asimismo, se rescató que el programa no trabajaba con organizaciones no gubernamentales, sino que era el Estado federal el que implementaba la política pública, y destacó esta situación como un salto de calidad frente a las políticas diseñadas entre los años ochenta y noventa, en un proceso que calificó como de desmantelamiento y debilitamiento del Estado.

Por supuesto que esta operatoria de capilaridad despertó críticas. Para algunos analistas, no es tan claro que este esquema elimine las metodologías de la política tradicional: como la información que cargan los municipios es soberana y estos son los responsables últimos por esa información, el control del gobierno federal queda para las auditorías, que no serían infalibles. De todas formas, los profesionales del programa siempre hicieron hincapié que era preferible estar más atentos a los errores de exclusión, es decir, estar más atento a incluir a quienes deberían estar bajo programa que evitar que se filtraran casos que no cumplían con los requisitos.

En este sentido, el gobierno federal desarrolló un sistema de incentivos para premiar el trabajo de los municipios con recursos financieros. Este sistema particular de descentralización conduce a situaciones de constante negociación política entre los dos niveles. Esta situación se diferencia del PROGRESA-Oportunidades, en el que los operadores locales están relacionados directamente con el nivel central, que puede despedir o transferir a la persona casi sin mediaciones con la política local, justamente con la intención de evitar la relación con esa política que se considera comprometida con las prácticas tradicionales de caudillismo.

Si bien se prefiere la participación de los estados municipales, este esquema busca evitar la intervención de los estados provinciales. Es en estos donde suceden las disputas políticas más complejas, particularmente por las participaciones presupuestarias del gobierno federal. En los estados provinciales existe lo que en Brasil se conoce como las oligarquías regionales que negocian el poder político nacional. Esta es una práctica arraigada desde los tiempos del conocido proceso del café com leite^[11]: las élites del poder económico de los estados negocian y proponen el poder federal. Los estados provinciales son espacios de competencia política de orden federal, en cambio, los municipios no son identificados como amenazas, y el aporte del gobierno federal puede resultar en alianzas estratégicas para el funcionamiento del programa.

7.3.3. Racionalidad técnica, profesionalización de la política social y perspectiva neoliberal

Como se analizó en el apartado anterior, el PBF no fue una prioridad, sino una opción que se fue asumiendo ante la falta de respuesta de la estrategia Fome Zero. El equipo del Bolsa Família ocupó el espacio de la tecnocracia; estos profesionales técnicos formados en la propia escuela de gobierno del Estado avanzaron con preceptos técnicos para la formulación de políticas públicas y se diferenciaron del resto del MDS.

En términos ideológicos, generar un programa de transferencias condicionadas de ingreso fue controvertido para el gobierno del PT, desde su retórica debería preferir políticas macroeconómicas estructurales y de corte universalista, lejos de herramientas coyunturales orientadas a la focalización.

La posibilidad de contar con avances concretos en la construcción de la estructura del programa fue lo que permitió que el Bolsa Família se fuera instalando como una herramienta adecuada para la gestión de la situación de pobreza de Brasil. Compartir los mismos códigos del lenguaje de la burocracia pública facilitó el sostén y avance dentro de la estructura de un ministerio que no los prefería; en este sentido, conocer los circuitos administrativos permitió, gracias a su pericia, captar recursos financieros para la construcción de dicha estructura.

Este programa que hoy da muchos resultados en la política social, que es el gran caballito de batalla que empuja las otras cosas, la gran propaganda… era una cosa totalmente accesoria en un primer momento,, no era una cosa importante. ¿Por qué? Porque a la gente que llegó al poder con el gobierno Lula en el 2003, tampoco les gustaba la transferencia de ingresos… ni un poco. Porque las transferencias de ingresos es una cosa que, literalmente, no se dice más… era que estabas tratando de resolver el tema de los pobres por el mercado y no se puede hacer eso. […]. Entonces estaba el asunto de la estrategia del Fome Zero, que cuando lo vas a ver, es extremadamente megalómana desde el punto de vista de lo que es capaz el Estado de hacer. Entonces estaba inmerso en la ilusión de qué es lo que el Estado puede hacer, como que de alguna forma es omnipotente, omnisciente… Tal vez un poco por la inexperiencia de un grupo que nunca había comandado un Estado a nivel federal. Creyó que el Estado tenía un poder mayor que el que realmente tiene, pero ellos creían que iban a organizar la producción de la agricultura familiar, comprar la producción del agricultor, llevarla para las escuelas, llevarla para las cocinas comunitarias, distribuir para los pobres; ahí también ya iba a agarrar al pobre, darle calificación, darle un baño, ponerle una dentadura en la boca, darle un curso de calificación y llevarlo exactamente al lugar donde se necesitaba exactamente esa mano de obra… Siendo que nosotros tenemos un Estado que no puede… tiene una gran dificultad de hacer políticas simples que… Organizar un sistema de ese nivel de complejidad (Consultor internacional 1 – Brasil).

El PBF se posicionó como una herramienta para dar respuesta veloz a la demanda social brasileña, pero desde la perspectiva particular que emerge de los debates de la política social de los años noventa, es decir, asumiendo la imposibilidad de construir un sistema de protección social universal apoyado en un sistema contributivo justificado en la crisis del empleo resultante de las medidas de ajuste estructural, coincidiendo con lo que los organismos internacionales definieron como reformas de segunda generación.

Si bien la perspectiva neoliberal no se encuentra tan presente en la narrativa de los entrevistados, es posible reconocer que uno de los factores que explican el éxito del programa fue una especie de blindaje profesional en contraposición a la política sin formación técnica. La presión normativa, en el caso del PBF, aparece en la formación de una burocracia profesional integrada por técnicos en política pública formados por el propio Estado de la forma “adecuada” para generar un programa social sin los vicios externos, y que también le permitió, como veremos más adelante, la comunicación con los organismos internacionales y la posterior aceptación por parte de estos. La legitimidad del conocimiento se apoya en el manejo profesional de los saberes adecuados, la racionalidad técnica que permite el desarrollo de un programa dentro de lo esperable, que resuelva en un tiempo razonable y evitando la incertidumbre.

Uno de los ítems de éxito del Bolsa fue el aislamiento burocrático que consiguió tener el programa; ¿qué sucedió? […] nunca un político le puso un dedo al BF. El PBF desde el comienzo tiene una administración absolutamente profesional de gestores de carrera del gobierno federal y super bien preparados. Puede tener algunos problemas en el área administrativa, etc., pero no se puede cuestionar la competencia del equipo. Generalmente, los problemas administrativos que tienen devienen de derrotas en los embates políticos internos. O sea, generalmente, cuando tienen un problema, es algo que ellos dijeron que iba a ser un problema pero que no pudieron encontrar la solución dentro de la disputa política interna. Son un equipo altamente capacitado. Esa es una cosa muy positiva. Cuando cambió el gobierno y vino Dilma, eso se mantuvo. Fue una gran virtud de la nueva ministra (Consultor internacional 1 – Brasil).

Para todo lo anterior fue muy importante la comunicación fluida con el equipo de análisis de políticas sociales del Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). El IPEA es una fundación pública federal vinculada a la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de Brasil que brinda apoyo técnico e institucional a las acciones del gobierno para la formulación y reformulación de políticas públicas. Una de sus direcciones es la de Estudios y Políticas Sociales, donde se llevan adelante, entre otros estudios, evaluaciones de impacto de programas sociales y también del PBF. Esta institución funciona como una suerte de “consultora estatal”; es parte del Estado y se financia con fondos públicos, pero presenta su producción bajo parámetros académicos con pretensiones de autonomía técnica y tiene relaciones fluidas con organismos internacionales; en el mismo edificio funciona el International Poverty Center (IPC), instituto que forma parte del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), importante promotor de las experiencias de los PTC; y también realiza trabajos vinculados a financiadores como el BM y el BID.

El MDS implementó varias de las recomendaciones formuladas por el IPEA, como la actualización de los valores monetarios para la “entrada” y “salida” de las familias beneficiarias del programa. También participó en el proceso de reformulación de la estructura y funcionamiento del CadÚnico. El IPEA junto al MDS realizaron publicaciones con la presentación de resultados y análisis de los avances del programa, forman parte de la misma formación profesional de Estado, lo que facilitó la relación entre las dos agencias.

El accionar del IPEA –que cuenta con un prestigio técnico importante en la administración pública de Brasil− incidió en el camino de la estrategia Hambre Cero. El lenguaje común entre sus profesionales y los encargados del PBF hizo que se profundizara en el recorrido de este último programa. La institución valoró positivamente el desarrollo del PBF, le dio respaldo en la disputa política y, en el momento en que el MDS ya no tenía más tiempo para ofrecer resultados, optó por considerarlo la principal estrategia de las políticas sociales del país. Se presentaba como novedoso poder contar con datos concretos de los resultados de la experiencia de forma sencilla y accesible. El gobierno pudo relacionar los logros de su política con un programa social concreto capaz de dar cuenta de sus procesos e impactos, dentro de un marco de previsibilidad que aportó la aceptación del campo organizacional, el desarrollo de los pasos y códigos técnico-burocráticos adecuados para la administración pública y los organismos internacionales.

En este caso también cobra relevancia el cuerpo de profesionales tecnocráticos −aquí formados por el propio Estado− como vector de la presión normativa. En un contexto de competencia interna entre los profesionales técnicos del PBF y los militantes de movimientos sociales que se fueron incorporando al MDS respecto de los caminos que debía llevar la política social, la legitimidad de los sentidos racionalizados en el campo organizacional favoreció su supervivencia, aun en un contexto original que no resultaba favorable.

7.4. Isomorfismo coercitivo. La participación de los organismos internacionales

En las indagaciones respecto de la capacidad coercitiva de los organismos financiadores, los profesionales y decisores políticos del PBF ofrecieron respuestas auto justificatorias; si bien identificaron distintos tipos de injerencia, simultáneamente buscó justificar la situación argumentando que la capacidad institucional del gobierno no necesitaba de la participación de los bancos, sobre todo teniendo en cuenta los volúmenes presupuestarios del Estado brasilero. No identifican una imposición, pero sí la manifestación de intereses explícitos y la necesidad de negociar con los organismos.

Yo creo que el gobierno tiene un margen de maniobra bastante grande en lo que viene de los organismos internacionales. Por lo menos los gobiernos como Brasil, México… que son gobiernos que tienen una capacidad institucional instalada relativamente actuante. Yo vi… Cuando llegué, en el MDS se estaban haciendo los primeros dos acuerdos con el Banco Mundial y el BID, eran préstamos grandes, los bancos querían dar dinero para esos programas. La verdad, eran los bancos que llegaban ofreciendo dinero para esos programas, y de cierta forma traían oportunidades de capacitación, de perfeccionamiento, de intercambio de experiencias, que eran valorizadas. Pero yo no creo que hubiera una imposición muy dura de programas o de esquemas de condiciones… (Académico 1 – Brasil).

Pero no tengo la menor duda que las personas que estaban envueltas en los procesos de la toma de decisiones, tanto desde el punto de vista de técnico como político, por lo menos acá en Brasil, no siguen las recomendaciones, las utilizan como instrumento de legitimación de lo que quieren hacer. Acá en Brasil el banco es ¡por favor, hagan algo conmigo! Ellos viven atrás nuestro para que hagamos algo con ellos y para que puedan decir que están influyendo en algo. Lo que puedo decir es que hoy, en el ámbito del gobierno federal, la esfera de influencia de ellos es cercana al cero. Ellos son literalmente instrumentalizados (Consultor internacional 1 – Brasil).

Sin embargo, surgieron espacios donde la necesidad del gobierno se complementó con las posibilidades de los organismos financiadores, por ejemplo, para la contratación de consultores externos con perfiles profesionales determinados.

El organismo internacional trae una realidad para contrataciones… todo eso… Yo tengo muchos consultores, todo el monitoreo que hacen… es un consultor que el banco paga […] Yo hago la selección, pero todo conversado, todo arreglado con el banco. No nos dicen esto sí o esto no. En algunos casos nos ayudan, por ejemplo en este caso, vamos a discutir el previsor, porque somos muy nuevos en esto, pero en México, Chile, tienen una experiencia muy buena. Entonces es bueno hablar sobre esto pero no es central para el programa. (Consultor internacional 1 – Brasil).

La relevancia de la presión coercitiva de los organismos internacionales que invitan a los gobiernos a sumarse a su propuesta se manifiesta también en la inversión de recursos que estos hacen en la generación de eventos de capacitación técnica y en la promoción de grupos de reflexión sobre este tipo de programas. En estas actividades se proponen metodologías y tecnologías que se presentan como las más adecuadas para los programas, allí se deciden también modificaciones o mejoras, todo en un ambiente de participación, pero donde las presiones para las propuestas que se apartan de la oferta del campo organizacional ofrecen resistencias.

Muchos seminarios, muchos encuentros… es la política tradicional del banco, fue la misma que hicieron aquí y en la parte de financiamiento hubo financiamientos de pro-docs vía BID… que financió por ejemplo, aquí, la evaluación. Para mí, es claramente una estructura que atiende determinadas demandas del banco, ese es el foco, evaluación, monitoreo… La evaluación fue armada desde esa perspectiva, y aquí el banco… con recursos del banco… se realizó la investigación. La primera investigación de evaluación del programa del 2005, son recursos del banco. Entonces el banco… dentro de su política está eso, tratar de inducir determinadas estructuras que para él son las correctas y financiarlas. Entonces, a partir de eso, intenta imponer su visión para esa… para la política, dentro de los gobiernos (Decisor político 1 – Brasil).

Países como Brasil, de gran escala y con una capacidad institucional estatal consolidada, aportan a los bancos reconocimiento y legitimidad frente a países en condiciones aún inferiores. La coerción de las fuentes financiadoras no se traduce necesariamente en imposición dura; hay sugerencias explícitas, invitaciones concretas, pero también los organismos buscan en las burocracias estatales los interlocutores que, por vía normativa, son los adecuados para interpretar de la manera esperada los mensajes. En este caso, las agencias como el IPEA y la SENARC concentran profesionales que se encuentran próximos a los conceptos que se exponen, y que en algunos casos, además, participan en la generación de conocimiento que los organismos utilizan o resinifican. El caso del IPC-PNUD es un ejemplo de ello. Se trata de profesionales consultores que transitan del gobierno a contratos de organismos internacionales pero que trabajan en un mismo sentido. De esta forma fue que se alcanzaron acuerdos razonables para el diseño de la evaluación; el BM, la SENARC y el IPEA se encontraban próximos para discutir los términos de la investigación y acordar los procesos necesarios. En los relatos de los entrevistados no se identificaron grandes conflictos y/o imposiciones.

Otro aporte del Banco Mundial fue trabajar sobre la condicionalidad de la transferencia, que no estuvo en el centro del diseño original pero con el tiempo el programa fue incorporando los argumentos propios de los organismos financiadores y del campo organizacional.

El discurso del BF, que era muy centralizado en la cuestión de las condicionalidades, empezó a cambiar para… En una época, el término empezó a ser ‘corresponsabilidad’, […] Entonces el Bolsa que en un primer momento… que tiene conceptualmente, ideológicamente tiene un vínculo muy fuerte con las cuestiones más liberales, comienza a mezclarse… El Banco Mundial tuvo mucha importancia en un primer momento del BF, hasta el 2006 fue muy importante (Profesional técnico 3 – Brasil).

Se tiende a maximizar los aportes propios y a minimizar las injerencias de los financiadores y/o del campo organizacional de los PTC. El programa es presentado como un proceso de aprendizaje propio que se adapta con exclusividad a las peculiaridades institucionales de Brasil.

el programa resistió a avances de afuera, nosotros creamos un programa con la cara de los problemas que necesitamos resolver. Hay ventajas en ese proceso, por ejemplo, el hecho que esa vertiente de construcción de capital humano dentro del programa es una vertiente más avergonzada. Es algo que tratamos construir, estamos tratando de crear mecanismos, crear todos los puentes que necesitan ser creados con las instituciones que ofrecen esos cursos y todo lo demás, pero si alguien mira de afuera puede decir ‘en eso del BF lo que importa es transferir dinero’, pero no es verdad (Profesional técnico 2 – Brasil).

Si bien es cierto que no es posible identificar en las entrevistas a profesionales que consideren que el Banco Mundial haya impuesto algún componente particular del programa, sí se acepta que hubo presiones e intereses propios de la institución. Además de las erogaciones el banco también aporta su expertise para el diseño de instrumentos de gestión, y también realiza un aporte simbólico que se legitima en el campo organizacional de los programas de lucha contra la pobreza. Del mismo modo, el banco y otros organismos también se benefician a partir de contar en su “cartera de clientes” a países con el volumen de Brasil. Así, la coerción no se explicaría únicamente por el acceso a la fuente financiera, sino también como acceso al campo y su legitimidad.

El contrapunto de ese intercambio entre el Banco Mundial y el gobierno brasilero es que al mismo tiempo que el Banco Mundial le dio una legitimidad, le dio una forma política interna para Brasil, Brasil también legitimó las acciones del banco para el mundo porque el banco empezó a usar… El discurso del banco afuera era el BF, aplican nuestro modelo y funciona en otros países del mundo. Esa fue la contrapartida, entonces hoy la divulgación […] y aquí eso es muy relevante porque eso legitimó al Banco para continuar con su modelo, principalmente en los países más chicos (Profesional técnico 3 – Brasil).

7.5. Isomorfismo mimético. Mitos en la incorporación de los dispositivos de gestión

Como se expuso con anterioridad, el PBF surgió de un debate político y conceptual anterior a la generación de la etiqueta “Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos”. El debate sobre el derecho a un ingreso mínimo se aproximó a la propuesta de la transferencia directa pero son propuestas distintas. En este sentido, la incorporación de los componentes y tecnologías sociales aplicadas a los PTC responde más a una presión de mimetismo con el campo que a un objetivo inicial de la política social del Partido de los Trabajadores. Conforme fueron avanzando los años, el trabajo de los profesionales se fue aproximando a las respuestas legitimadas.

El isomorfismo mimético se observa en la adopción de los mitos tecnocráticos, que no necesariamente permitieron alcanzar los objetivos pretendidos. Las condicionalidades a las transferencias no se hicieron en base a profundos debates conceptuales; no existió un debate acerca de su papel en la inversión en capital humano, y con ello, de la interrupción del círculo intergeneracional de la pobreza.

Cuando vas a ver los estudios de condicionalidad de salud es así: los niños del PBF tienen el carnet de vacunación mejor que el de las otras. Eso está excelente, pero convengamos que ¿te parece que necesitamos la condicionalidad para que la campaña de vacunación funcione? No, no es necesario. Entonces, capaz que sea solamente el hecho de que necesitamos mejores instrucciones para que el carnet esté mejor llenado. Lo mismo con el control prenatal, las madres están obligadas a hacerlo, pero ¿por qué no hacer eso para todo el mundo si eso es bueno? La lógica que se tiene de condicionalidades son dos: una es la lógica del comportamiento desviante, que para mí es horrible, porque en el fondo le estás tirando la responsabilidad por la pobreza a los propios pobres, aunque por ahí en algunos países de África haya algunos problemas culturales y las personas no quieran mandar a los hijos a la escuela o no valoran la salud de los niños ¡pero en América Latina eso no existe! En América latina, todo lo que yo conozco de investigaciones de percepción es que las personas valoran la educación, y si las personas no mandan a los hijos a la escuela es porque hay alguna causa que les impide hacerlo, porque no hay un obstáculo cultural o un padrón de comportamiento que impida que lo haga, o que hace que las familias no manden a sus hijos a la escuela, o que hace que las familias no lleven a los niños a la campaña de vacunación (Consultor internacional 1 – Brasil).

En las respuestas respecto de las condicionalidades de los profesionales y técnicos que se incorporaron más recientemente en el programa, los argumentos son similares a la propuesta mexicana: la inversión en capital humano. Pero para quienes llevan más años todavía surgen dudas en la justificación: siempre se destaca el carácter no punitivo de la condicionalidad y se afirma el acompañamiento del programa a las familias. Si se siguen estos argumentos, no pareciera tan importante la figura de las condiciones en términos del alcance del objetivo final del programa. Se presentan también argumentos a favor de la presión que las condicionalidades ejercen sobre la oferta de servicios sociales; y aquí aparecería un contrasentido: ¿por qué sería necesario condicionar el comportamiento de los hogares pobres para que el Estado se vuelva activo en las acciones que deberían considerarse más básicas?

Entonces queda esto de ¿condicionalidades para qué? Algunas personas me dicen que la condicionalidad fuerza a que el Estado preste el servicio. Ahí yo me indigno desde el punto de vista filosófico. ¿Entonces lo que me están queriendo decir es que tenemos que poner la responsabilidad sobre las familias porque el Estado es ineficiente en la prestación de servicios? Me parece que le estamos exigiendo a la persona equivocada la condicionalidad, no debería estar en la persona física, debería estar en la persona jurídica, debería estar en el Estado (Consultor internacional 1 – Brasil).

Una dificultad de la capacidad técnica que instala este tipo de programas es que por momentos se desvía el foco del objetivo central. Mucha de la actividad profesional queda atrapada en el desarrollo de las herramientas de gestión, que deberían durar un tiempo mientras se avance en las medidas para terminar con la pobreza. Las herramientas técnicas son muy importantes, pues permiten obtener evidencia empírica de los avances del programa, pero también colaboran con la invisibilización del objetivo final, se transforman en un objetivo en sí mismo.

En este sentido, la racionalidad tecnocrática también se encuentra presente en las evaluaciones. Se construyen complejos ejercicios estadísticos que buscan la significancia estadística del impacto del programa, lo que en muchas oportunidades no se traduce en acertados análisis posteriores.

Una situación similar ocurre con la condicionalidad en salud a partir del aumento de la cobertura del PBF, que, junto con un incremento de la cobertura del sistema de salud en su conjunto, mostró una reducción expresiva de la mortalidad infantil. Según uno de evaluadores del programa, esto no ocurre por incidencia de la condicionalidad o porque el niño se está atendiendo en los puestos de salud y hay un profesional promoviendo la salud en el ámbito local o dándole suplementos alimentarios, sino porque la familia tiene un ingreso fijo y esto le aporta la posibilidad de comprar alimentos. El efecto es que las familias logran alimentarse mejor; eso trae como consecuencias efectos sobre la mortalidad infantil y la nutrición. Ocurre por la transferencia de ingresos y no por la condicionalidad de salud.

Entonces, dado que no hay problemas comportamentales cuando yo veo que esas evaluaciones de impacto, los economistas felices de la vida porque encontraron el impacto del programa y les parece bien yo les digo: ‘eso no es bueno, es pésimo’. Porque lo que está mostrando es que nosotros tendríamos la capacidad de ofrecer servicios mejores para esa población y solamente estamos consiguiendo hacerlo para una parte porque estamos obligando a las personas a buscar el Estado. Eso muestra que nuestra política falla, es mala. Lo ideal sería que la participación en esos programas no tuviese un efecto positivo sobre educación, ni sobre salud, ni sobre nada. Porque los efectos tienen que ser para todo el mundo, para los que participan y para los que no participan del programa. El único efecto que se debería esperar de un programa de transferencia de ingresos es que resuelva el asunto de la insuficiencia de ingresos. Cuando está resolviendo los otros, dado que tenemos una situación donde no podemos decir que exista un problema comportamental, quiere decir que lo que nosotros estamos mostrando es que las políticas no funcionan (Consultor internacional 1 – Brasil).

En la misma dirección ocurre la incorporación del concepto capital humano para este programa, este concepto no se encontraba en los debates originales acerca de la necesidad de un ingreso mínimo, sin embargo, a partir de la participación del PBF se lo racionaliza y posteriormente se lo adopta. El concepto de inversión en capital humano llega cuando las personas responsables de la SENARC comienzan a relacionarse con el PROGRESA y los organismos financiadores internacionales, quienes presentan sus conceptos y tecnologías como un camino posible para organizar las transferencias directas a hogares.

7.5.1. Resultados, impactos y puertas de salida

Las evaluaciones del PBF han ofrecido, como para la mayoría de los PTC, una vasta evidencia empírica de sus resultados positivos, que dan cuenta de que su implementación colaboró en la reducción de la incidencia de la pobreza −particularmente de la pobreza extrema e indigencia− y de los índices de la desigualdad. Esta evidencia es reconocida por los profesionales y académicos que han participado en el análisis de los resultados, pero también se advirtieron algunos límites del PBF, que podrían hacerse extensibles al conjunto de los PTC.

Primero descubrimos que la desigualdad en Brasil estaba cayendo, que era una cosa que no creíamos; en realidad, ya había señales que la desigualdad en el mercado estaba cayendo desde el 97, pero estábamos tan acostumbrados a la idea de que la desigualdad era estable que no estábamos preparados para ver eso. Ni podíamos creer que era de verdad. Creíamos que eran fluctuaciones, creíamos que no era una cosa de verdad; de repente empezó a caer, caer, caer, y del 2003 al 2004 se aceleró, y eso coincidía con la expansión de esos programas, no solo del primer año del gobierno Lula sino también al fin del gobierno de Fernando Henrique [Cardoso] ya había habido una expansión… Entonces empezaron a salir un montón de trabajos que decían que esos programas tienen impacto sobre la pobreza y tienen impacto sobre la desigualdad y de una forma muy unánime […]. La cosa es la siguiente: estás dando ingresos para la gente pobre, la desigualdad cae y la pobreza se reduce según la medida de pobreza (Consultor internacional 1 – Brasil)

El impacto de los programas en la pobreza y la desigualdad en el corto plazo es algo esperable, se transfieren ingresos a un conjunto de la población que no los tenía; lo que es más complejo es que el conjunto del Estado brasileño pueda acompañar el proceso para poder consolidar el mejoramiento de los indicadores y transformarlo en un proceso de inclusión social de largo plazo.

Así se manifestaron dudas respecto del egreso de las familias beneficiarias y la inclusión productiva en el mercado de trabajo. En Brasil, como en casi la totalidad de los países de América Latina, sigue siendo muy fuerte la idea del trabajo como ordenador social y se dieron fuertes críticas de algunos sectores opositores al gobierno con respecto a los posibles desincentivos al ingreso del mercado de trabajo de los beneficiarios y al tipo de inclusión social pretendida. Se argumentaba que este tipo de políticas socavan la reciprocidad básica en la construcción de cohesión social; se plantea como injusta la obtención de bienes sin un esfuerzo demostrable. En este punto, las condicionalidades funcionan como una alternativa.

No puede suceder el desincentivo al empleo con un programa que paga muy poco. Lógico, si el programa pagara un salario mínimo las personas iban a preferir el programa y no ir a trabajar. […] Pero el beneficio del BF no existe, ningún pobre en su sano juicio, a no ser que el tipo sea un perezoso incorregible, va a dejar de trabajar en un trabajo seguro en blanco donde tiene perspectivas de quedarse un tiempo, para no perder el BF… (Consultor internacional 1 – Brasil).

se empiezan a romper algunos paradigmas, algunos preconceptos, que la persona puede estar en el mercado de trabajo. Porque del mercado de trabajo se entra y se sale, entonces, establecer un periodo de uno o dos años, después de dos años hay que validar… hay que hacer la actualización y ahí sí vas a salir. Porque salir del beneficio es fácil, volver al beneficio es difícil (Decisor político 1 – Brasil).

La salida de los hogares del programa genera problemas administrativos. No se encuentra debidamente diseñado el reingreso de las familias, y los efectores tampoco tienen clara la cantidad de veces que se puede reincorporar a un hogar o a miembros de un hogar, lo que se suma a las dificultades con la continuidad de las condicionalidades.

Desde una postura oficialista respecto del gobierno de Lula Da Silva y Dilma Rouseff, un asesor de la SENARC se manifestó a favor de tener políticas públicas que posiblemente afecten las posibilidades de crecimiento económico más veloz en favor de mejorar la distribución de oportunidades, y entiende que ese fue el papel central del PBF.

Si bien los resultados de las evaluaciones son positivos −así como la profesionalización de los procesos y el monitoreo de sus resultados−, todavía es compleja la legitimación fuera de los actores del campo de la política social: la crítica conservadora a la distribución de ingreso que no se justifica vía participación en el mercado de trabajo resulta todavía muy presente en los sectores opositores al gobierno del PT. Para estos, en el caso de que se aceptara la necesidad de un programa como PTC, debería tener definida su transitoriedad y aún más claramente definidas las posibilidades de egreso.

Esa es otra gran ilusión, lo de la inclusión productiva y lo de las puertas de salida, porque acá en Brasil en la última década fue cuando hicimos más para crear empleo formal de uno a tres salarios mínimos y esos empleos sacaron personas de la pobreza… Es decir que hoy, si no hubiéramos tenido eso, los programas tendrían que ser mucho más grandes. La inclusión productiva fue hecha en gran escala, lo que está mal es pensar que la transferencia de ingresos tiene que dar trabajo a la gente. No existe el más mínimo nexo en ese argumento. No existe lógica ninguna (Consultor internacional 1 – Brasil).

Tanto los profesionales y técnicos del programa como analistas y consultores del mundo de la política social del Brasil comprenden que la erradicación de la pobreza no podría alcanzarse únicamente con instrumentos como los PTC. Sus posturas difieren en distintas escalas de optimismo respecto del grado de complementariedad que estos programas pueden ofrecer a movimientos más estructurales. Más allá de las herramientas, todas las sociedades establecen parámetros básicos de calidad de vida o bienestar aceptable. Es casi imposible pensar en terminar totalmente con la pobreza, pero sí en mejorar las acciones para lograr la inclusión social a los parámetros establecidos.

Gráfico 3. Bolsa Família