Comenzamos esta investigación preguntándonos por el proceso de construcción de legitimidad de los Programas de Transferencia de Ingreso Condicionada en América Latina. En particular nos movilizó comprender la tendencia a la convergencia u homogeneidad de los diseños de los programas sociales en contextos diferentes. El marco teórico que trabajamos nos aportó la necesidad de vislumbrar el proceso de legitimación y estructuración de los programas para identificar las maneras de adaptación −como actores organizacionales− al campo organizacional donde participan y su relación con las decisiones políticas y técnicas que moldearon a los programas.

Desde el comienzo identificamos la centralidad e importancia de los organismos internacionales que participan en el campo de los programas sociales de lucha contra la pobreza en el continente, entre los cuales son de vital importancia los multilaterales de crédito, pero no exclusivamente. Nuestra hipótesis de trabajo apuntaba a la centralidad de las fuentes de financiamiento y normativas, espacio que los organismos internacionales fueron ocupando desde la década del ochenta.

Para dar cuenta de los modos de adaptación de los programas analizados fue central el concepto de isomorfismo institucional y sus diferentes tipos. Como pudimos analizar a lo largo de esta investigación, en los cuatro casos, los tres tipos de ideales de isomorfismo institucional funcionan de manera compleja e interactuarte. La ventana de oportunidad para el surgimiento de los programas aparece a partir de los cambios en las políticas económicas, que forzaron la forma de encarar los problemas sociales y sus soluciones. En otras palabras, en una época en la que los gobiernos se vieron presionados para cumplir con las preferencias sustantivas de organismos multilaterales de crédito −en términos de ajustes estructurales−, también es posible identificar tendencias hacia la conformidad ceremonial que se confirman en la larga trayectoria de programas de lucha contra la pobreza de la región, que aportó a la generación de presiones normativas desarrollando un tipo común de códigos y de lenguaje, el uso conceptos específicos y herramientas metodológicas determinadas, entre otros rituales.

La abstracción que promete la racionalidad técnica busca separar al público experto del lego; se autojustifica la existencia para convencer a sus clientelas de que es necesario pagar por sus servicios. Podría decirse, en términos neoinstitucionalistas, que hay éxito profesional cuando se logra la imitación voluntaria de las personas que buscan participar en el campo, y cuando se consigue que estas identifiquen esas teorías como el vehículo necesario para ello. Los procesos de profesionalización sirvieron como intentos de blindaje frente a lo que se definió como política social tradicional o antigua, esto es, buscaron evitar la discrecionalidad de las prácticas clientelares, es decir, la intermediación Estado-población objetivo de los programas en cuanto generadora de prácticas discrecionales en la entrega de prestaciones.

No es posible, a partir de las entrevistas, concluir que la reforma de las políticas sociales y el diseño de los programas de lucha contra la pobreza fueron impuestos por la disciplina de los mercados y los organismos internacionales. Dentro de los gobiernos de los países analizados hay profesionales, técnicos y expertos convencidos de la necesidad de implementar los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso como una modalidad muy eficiente para gestión de la pobreza y la política social.

Las actuales transformaciones tecnológicas, sumadas a los nuevos conocimientos científicos, hacen de la gobernabilidad un problema cuyo despliegue afecta al conjunto de formas de pensar y actuar. El orden neoliberal se apropia de ellos para fundamentar una política de cambios acordes con sus postulados. Legitima decisiones que permiten hacer frente en su discurso a los “retos de la globalización”. Las reformas políticas adquieren un tono mesiánico afincado en la idea de progreso. Así, la propuesta de los PTC se presenta como una herramienta necesaria y legítima.

Los organismos financiadores internacionales, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, han sido actores fundamentales en la promoción y consolidación del uso de metodologías de focalización de población objetivo, el uso de sistemas informáticos de información y gestión y la evaluación de impacto, todas ellas herramientas técnicas centrales para implementación de los PTC, cuyo desarrollo es anterior a la aparición de la etiqueta PTC, y cuyo recorrido se fue ajustando en la política social de la región de forma gradual. El uso de estas herramientas contribuyó a la legitimación política a partir de la posibilidad de ofrecer resultados emergentes de ejercicios empíricos; esta racionalidad tecnocrática hace sinergia con la necesidad de tener respuestas concretas frente a las dificultades de los gobiernos para tratar la pobreza en cada uno de los países.

La construcción de una tecnocracia para la gestión de programas sociales no depende exclusivamente de un proceso mimético. Las instituciones estatales, el modo en que los ministerios o secretarías de desarrollo social que han proliferado en la región comenzaron a constituir “un campo organizacional” transnacional de instituciones similares en constante comunicación, parecen haber sido particularmente importantes en este aspecto. Sin embargo, la dependencia de recursos que caracteriza a los países en vías de desarrollo también ha sido un factor crítico.

Muchas de las personas formadas en el campo de los PTC que pasaron por la comunidad de aprendizaje del BM o por los cursos para directores de programa organizados en el INDES del BID luego se convirtieron en embajadores para los organismos multilaterales, con lo cual aproximaron la herramienta PTC a otros países con dificultades en la gestión de la pobreza.

Esta situación nos llevó a preguntarnos acerca de por qué no se reconoce en la trayectoria chilena el origen del uso conceptual. Resultó evidente que esta situación no fue algo oculto o poco accesible; de hecho, recurrimos a producción académica chilena que había trabajado sobre esta transformación. La respuesta la encontramos próxima a la construcción de legitimidad del campo; muy difícilmente una dictadura resulte una fuente adecuada para justificar la conveniencia de la aplicación de modelos de gestión. La propuesta del new public management de la academia americana como la forma eficiente de gestionar los Estados incidió en muchos planos de la política pública latinoamericana, de la cual no es ajena la política social, y es esta la que aparece como una fuente racionalizada y legitimada por el campo de los programas de lucha contra la pobreza de la región.

En términos de construcción de legitimidad, la evidencia empírica −cuando la hubo, y en muchos casos de muy de buena calidad y sofisticada− solo pudo referirse al corto plazo; hubo resultados tangibles en cuanto a reducción de la incidencia de la pobreza, los impactos en los indicadores de salud, educación, trabajo infantil, alimentación, etc. La exposición de estos resultados intentó justificar la necesidad de condicionar la transferencia. Este es un punto clave, puesto que transferir dinero que no se genera por trabajo directo de los individuos puede cuestionar sentimientos básicos de reciprocidad.

Pero es posible ver las condicionalidades desde varias aristas. En primer lugar, sería cuestionable la necesidad de condicionar la transferencia de ingresos a que los menores se inscriban y cursen efectivamente la escuela primaria. Las tasas netas de escolarización primaria para México y Argentina son próximas al 95%; y para Chile y Brasil, próximas al 90% (UNESCO, 2014^[1]), y al analizar la distribución por ingresos, las diferencias no son significativas. Es decir que la respuesta respecto a la escolarización, en términos agregados, no pareciera resolverse con medidas como los PTC. Aunque se presentan resultados positivos en la población beneficiaria −lo que es muy valorable−, los problemas de los sistemas educativos parecen ser relativos a la oferta del sistema y no al comportamiento de los hogares pobres.

En el mismo sentido se pueden analizar las condicionalidades de las acciones en salud: condicionar el ejercicio de un derecho pareciera plantear una contradicción. Si bien este tipo de programas puede incentivar a los Estados nacionales a mejorar la oferta para que se realice el cumplimiento efectivo del derecho, los problemas de cobertura de los sistemas de salud no se solucionan con condicionalidad de los hogares pobres. Son buenas o preferibles las acciones de promoción de la salud; lo que debería evitarse es el sentido disciplinador que plantea la condicionalidad, es decir, suponer que los hogares pobres no cumplen con los controles de salud por falta de incentivos.

Tanto la educación como la salud son derechos que los Estados deben garantizar. Pero el ejercicio de estos derechos también se encuentra condicionado por la posición de los hogares en la estructura social. Por ejemplo, el funcionamiento del mercado de trabajo actúa bajo otras variables. Si existiera una mejora sustancial de la situación en educación y salud de los hogares más pobres −lo cual es un derecho que los Estados deben garantizar−, esto no necesariamente impacta en el funcionamiento del mercado de trabajo. La demanda de trabajo y su oferta se relacionan principalmente con la actividad económica, podría suceder que no exista una movilidad social ascendente, a pesar de una mayor acumulación de capital humano.

La forma más eficaz de lograr una reducción se relaciona directamente con la generación de empleo de calidad. La expansión del mercado de trabajo distribuye ingresos, y mientras más formal y protegido sea el empleo, mayor impacto tendrá en la distribución de ingresos. Los programas de lucha contra la pobreza como los PTC pueden ser medidas complementarias razonables en tiempos de crisis económica, pero en la medida en que se perpetúan, indican la incapacidad del sistema de generar procesos inclusivos de equilibrio social. Este tipo de programas siguen siendo compensatorios frente a la inequidad y la exclusión social.

Entendiendo estos puntos, podríamos preguntarnos qué ha hecho que los PTC se diseminaran en toda la región latinoamericana y más allá de sus fronteras. Desde nuestra perspectiva, la respuesta se aproxima a la propuesta teórica del neoinstucionalismo. La estructuración del campo organizacional y sus medioambientes próximos logran una influencia sutil; y crean los marcos a través de los cuales los actores contemplan su ámbito de interés y las categorías de la estructura, acción y pensamiento.

Los gobiernos de la región forman parte de un contexto donde la pobreza es un problema que genera grandes espacios indefinidos que no se superan con reglas y normas. Estos gobiernos se han ajustado a la propuesta profesional del campo organizacional, que les otorga explicaciones legitimadoras acerca de la solución.

El proceso de estructuración del campo organizacional de la política social latinoamericana genera interdependencias técnicas y de intercambio de experiencias, donde los organismos financiadores −muchas veces la fuente central de financiamiento− participaron como organizadores de espacios para la difusión y capacitación que colaboraron en afianzar estas interdependencias. Estos ámbitos colaboraron para que los diseñadores de estos programas encontraran herramientas técnicas y conceptos legitimados.

Los PTC no presentaron una gran novedad o innovación conceptual en la lucha contra la pobreza, más bien reforzaron y reafirmaron a los que ya existían desde otra metodología y lograron adaptar algunos principios de la propuesta del new public management junto con otras perspectivas. Los PTC son resultado de construcciones institucionalizadas en las que han participado diseñadores y decisores de la política social, junto con profesionales, académicos y consultores, y en las cuales se racionalizaron pautas de la propuesta del modelo de acumulación y desarrollo contemporáneo, que impactó primero en políticas económicas y se difundió al resto de las políticas públicas.