Presencia, límites y desafíos

Ignacio Trucco y Víctor Ramiro Fernández

Introducción

El pensamiento estructuralista latinoamericano (ELA) puede ser interpretado como una de las diferentes críticas realizadas en la segunda postguerra mundial a las metáforas espaciales que, desde los centros, proyectaba el amplio arco del pensamiento socioeconómico. Solo a modo de breves referencias puede mencionarse la unidad del mercado mundial, como horizonte antropológico de la economía clásica; o de la praxeología evolutiva del trocador universal; o el espacio homogéneo e indiferenciado habitado por solitarias unidades corpusculares del pensamiento marginalista. Incluso las aproximaciones keynesianas caracterizaron a los espacios económicos (nacionales) como homogéneos internamente y autónomos en su relación con otros equivalentes. Estos eran a priori capaces de estabilizar el proceso de crecimiento con la introducción del gasto autónomo mientras que su nivel estaría determinado por la dinámica del balance pagos, lo que suponía una interacción en el mercado mundial, pero desde una exterioridad irreductible entre dichos espacios.

En particular, el ELA introdujo la idea de que los espacios socioeconómicos se construyen en la interacción con otros espacios, es decir, en el sistema de relaciones internacionales. Allí, cada unidad particular se forma articulándose en el sistema internacional y asume una determinada posición. De este modo, las unidades no serían entidades previas, a posteriori conectadas, sino que son consideradas momentos de un sistema mundial en el que se articulan y adquieren realidad.

Lo anterior implicó que la crítica estructuralista no se limitó a la formulación de hipótesis ad hoc a los núcleos conceptuales preexistentes, sino que, por el contrario, buscó captar la especificidad de la periferia como un proceso histórico-social y económico particular. En este sentido, diferentes corrientes del pensamiento que fueron gestándose desde comienzos de la nueva centuria observaron dos aspectos claves: en primer lugar, las periferias evidenciaban atributos específicos que no podían ser puestos en equivalencia con la realidad de los centros a nivel mundial y, a la vez, esta realidad no podía escindirse de las formas de integración de los espacios periféricos al sistema de relaciones internacionales.

De este modo, el ELA se vio ante la necesidad de especificar su concepción del espacio económico y, para ello, puso en fricción tres momentos articulados entre sí: por una parte, las relaciones económicas internacionales (problematizadas en el capítulo 1 de esta misma obra desde un punto de vista geopolítico y geoeconómico); por otra, la construcción de espacios regionales supranacionales (dimensión que se considera en el capítulo 2); en tercer lugar, el desarrollo y funcionalidad de los Estados nacionales periféricos (problema que se trata específicamente en el capítulo 5). A lo que se puede agregar una dimensión diagonal, característica del ELA y que tiene como meta hilvanar los distintos momentos espaciales mencionados, que puede resumirse en el proceso de estructuración social interna de los espacios periféricos, en donde se otorga sentido y significación a los modos de articulación territorial (que será tratado en el capítulo 4).

Sin embargo, las aportaciones teóricas del ELA, en la misma medida en que ponían en evidencia estas relaciones territoriales novedosas, dejaban en un plano de oscuridad a aquellas que rigen entre los espacios y regiones subnacionales, en donde las configuraciones existentes son plurales. Esta cuestión puede ser planteada a partir de tres premisas relativamente fáciles de observar: en primer lugar, los sistemas económicos nacionales no son homogéneos internamente, por el contrario, están integrados por subsistemas regionales internos que mantienen relaciones de tensión y complementariedad entre sí. En segundo lugar, los sistemas nacionales pueden ser interpretados como el producto de relaciones históricas entre estas regiones internas, las cuales trazan sus propias relaciones internacionales y se definen por estructuras sociales y económicas específicas. En tercer lugar, la estructuración social interna responde también a patrones territoriales que configuran regionalismos, que constituyen estructuras territoriales asimétricas.

Frente a estas premisas surge un interrogante más o menos obvio: cómo integrar estas instancias en la composición del cuadro general de la condición periférica de un país o región subcontinental. O, expresado de otro modo, cómo conceptualizar la totalidad de escalas que concurren en la conformación de estructuras sociales y territoriales periféricas.

Estas preguntas no fueron ajenas al pensamiento estructuralista, sobre todo a partir de los comienzos de la década de 1960 cuando la cuestión regional fue introducida en el seno del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), creado al amparo del propio Raúl Prebisch. En este contexto llegó a analizarse la idea misma de región en tanto relación social, así como también las formas en que se materializa y se la integra como un factor relevante, explicativo y práctico, en la composición de sistemas periféricos.

Luis Riffo (2013) hizo una síntesis de la cuestión regional en el seno de la CEPAL-ILPES, en donde distinguió dos perspectivas principales. Las contribuciones de tipo interregional, es decir, en las que se concibe a los territorios subnacionales a partir de las relaciones que mantienen entre sí. Y, por otra parte, las perspectivas intrarregionales, que los definen como unidades en sí mismas, endógenamente constituidas. El trabajo de Riffo trata de establecer un diálogo directo entre las diferentes perspectivas con las hipótesis estructuralistas, con el objetivo de precisar los modos en que la territorialidad se define en relación con la modernización periférica.

Este capítulo toma la pista trazada por este antecedente a los fines de profundizar sobre la cuestión. Concretamente, se propone resumir las principales contribuciones que marcaron el debate sobre los espacios subnacionales desarrollado en torno al ILPES y sus derivaciones posteriores. En dicho contexto se busca conocer con mayor detalle en qué medida las hipótesis principales del enfoque estructuralista fueron puestas en juego para abordar el problema regional y en qué medida el enfoque se vio influido y afectado por esta cuestión. Finalmente, se buscará sintetizar la lectura principal acerca de las estructuras regionales periféricas, particularmente aquella que mantuvo un nexo más estrecho con el enfoque estructuralista original.

En capítulo se divide en cinco apartados. El primero resume algunas de las ideas que han distinguido al programa estructuralista latinoamericano y de las cuales puede iluminarse la cuestión regional como un momento necesario de relación centro-periferia. En los tres apartados siguientes, se resumen los distintos momentos del debate regional en torno al ILPES evaluando su relación con las tesis estructuralistas desarrolladas previamente. Primero, se analiza el debate producido entre normativistas y críticos a comienzos de la década de 1970. Segundo, las tensiones producidas entre los últimos años de la década de 1970 y comienzos de la de 1980, luego de la bifurcación y radicalización de ambas posiciones. La primera como voz principal del ILPES y la segunda ya fuera de la institución. En tercer lugar, la extensión del debate en la década de 1990 hasta el presente, marcado por el nuevo consenso endogenista del pensamiento regional en el ILPES cada vez más alejado del marco estructuralista original. Finalmente, el quinto apartado tiene por meta principal establecer en un esquema simplificado la caracterización de la estructura regional de la periferia latinoamericana, que ha prevalecido en el contexto de los debates regionales precedentes. Se intentará mostrar cómo ella fue conceptualizada a la manera de una traslación del esquema centro-periferia al interior del espacio nacional. Incluso, son presentadas como formas de dominación interna más directas pues no preveían otra mediación, más allá del ejercicio de estructuras decisionales de poder y dominio.

El trabajo alcanza dos grandes conclusiones. En primer lugar, se observa la necesidad de reconocer el papel activo del regionalismo a la hora de componer un cuadro de interpretación general de la condición periférica. Pero se observa adicionalmente la relevancia de conservar los rasgos histórico-estructurales que caracterizaron al ELA en su versión original. En segundo lugar, se introducen matizaciones al modelo básico según el cual la estructura territorial interna de los espacios periféricos replica la estructura centro periferia de las relaciones internacionales. Se destaca frente a ello que en el desarrollo y formación de un sistema nacional se ponen en juego tensiones y complementariedades que involucran regiones con capacidades económicas relevantes, no meramente un centro explotador de una periferia vaciada. Esto es particularmente importante, por ejemplo, para casos como Argentina, en donde la diversidad y las pujas regionales inciden directamente en su patrón de desarrollo.

Las hipótesis del estructuralismo latinoamericano y el problema de la estructuración territorial

Una de las claves de lectura de El desarrollo de América Latina (1949) de Prebisch puede situarse en la ruptura con el espacio simétrico del pensamiento económico emanado de los centros. La propia afirmación de la existencia de un espacio social históricamente específico denominado América Latina constituye un mensaje de advertencia para el pensamiento económico que, a modo de subtexto, está presente en aquel “manifiesto”.

De esta tesis primaria pueden extraerse algunas conclusiones inmediatas. En primer lugar, los sistemas económicos se definen en relación con determinadas fronteras, algunas de ellas estatales, ligadas a los espacios nacionales, otras transestatales, propias de una realidad socioeconómica más amplia en la que los espacios nacionales periféricos, y en particular los latinoamericanos, encuentran un lugar común. En este marco se desenvuelven los fenómenos macroeconómicos estilizados que caracterizarían al desarrollo latinoamericano, de un modo similar a lo que Aníbal Pinto y Jan Kñákal llamaron las “hipótesis estructuralistas” (Pinto & Kñákal, 1972). Desde la perspectiva de este trabajo, éstas pueden ser resumidas en dos momentos.

En primer lugar, y particularmente a partir de la obra de Prebisch, se observó que las actividades económicas desarrolladas en la periferia tienden a perder valor con relación a las actividades realizadas en los centros, en la medida en que los centros alcanzan un mayor control de la tecnología de vanguardia, con mayores niveles de capital por persona, y logran, de este modo, un poder de negociación mayor en la determinación de los ingresos percibidos por los agentes económicos que intervienen en dichas actividades.

En 1949 Prebisch hacía explícito el hecho de que los ingresos podían seguir un camino en el sentido inverso a la reducción de los costos asociada a las mejoras de “productividad” (Prebisch, 2012: 15-17). Es decir que la capacidad de negociación, tanto de las clases como de los espacios económicos, se imponía sobre cualquier criterio técnico o exterior al sistema de relaciones distributivas.

Furtado vuelve sobre este punto observando la ambigüedad del término “productividad” en la medida en que conserva una importancia decisiva a la hora de determinar las dinámicas de acumulación. Sin embargo, esta importancia no implica necesariamente la necesidad de suponer productividades factoriales separables e imputables, ahistóricas y preinstitucionales, como determinantes de la distribución del producto social. Por el contrario, éstos funcionan como totalidades con elementos internos articulados: “conceptos tales como eficacia y productividad son evidentemente ambiguos cuando nos enfrentamos a sistemas sociales de producción, cuyos inputs y outputs son heterogéneos. Sin embargo, se puede admitir como evidente que la división social del trabajo aumenta la eficacia de este” (Furtado, 1983: 26).

En dicho contexto, el ELA compuso una lectura en la que simultáneamente clases sociales y espacios nacionales compiten de forma asimétrica, en la arena de la producción, el comercio y el movimiento de capitales, por la apropiación del excedente global. Esta competencia tiene dos clivajes particularmente relevantes, por una parte, los espacios económicos centrales se caracterizan por mantener el control de las tecnologías de vanguardia (incluso pueden considerarse como un régimen tecno-productivo en un sentido amplio). Lo anterior impone condiciones que definen una posición asimétrica en la puja por la apropiación del valor agregado en la economía mundial. En segundo lugar, el pensamiento estructuralista extendió este problema suponiendo que los cambios y ciclos tecnológicos afectaban relativamente más a la producción de materias primas, deprimiendo tendencialmente sus precios relativos. Las transformaciones y ciclos tecnológicos impactarían volviendo más estrechas las posibilidades de acceso al control de la tecnología de vanguardia y simultáneamente ampliarían la disponibilidad y oferentes de materias primas. En conjunto, esta situación produciría una dinámica de transferencias de excedentes (materias primas no utilizadas en la periferia) desde la periferia al centro sin una contraprestación en manufacturas y conocimiento suficiente para lograr un proceso autocentrado de acumulación de capital, el pleno empleo y el incremento de las condiciones de vida de la gran masa de población.

Sin embargo, esta observación remite a un segundo hecho estilizado del programa estructuralista, en el que se considera la otra hoja de la tijera que complementa las pautas observadas en las relaciones económicas internacionales. Se trata de la contracara interna y de las relaciones entre clases y grupos sociales que se configuran en el proceso de integración internacional de la periferia, que tiene una relación a la vez funcional como contradictoria con su formación social. En este sentido, el estructuralismo observó que las clases o estratos socioeconómicos que tienen un papel dominante sobre el control del excedente producido en los espacios nacionales periféricos tienden a consumirlo o valorizarlo en los centros, limitando la formación de capital en la periferia y permaneciendo relativamente indiferentes a las condiciones de vida de la población activa que el sistema periférico no integra.

En la formulación inicial de 1949 Prebisch desarrolla esta idea como una dificultad para la formación de ahorros y/o su direccionamiento hacia la creación de bienes de capital, base de la capacidad productiva (Prebisch, 2012: 38-39) para al menos torcer, si no romper, la condición periférica que proyecta la inserción internacional. El problema de las clases sociales en América Latina, en particular la cuestión de la debilidad de las clases medias (CEPAL, 1963) y la disfuncionalidad de las élites en su modernización, fue constituyéndose en un tópico central y transversal al pensamiento estructuralista latinoamericano (Graciarena, 1967; Lipset & Solari, 1967; ver también el capítulo 4 de la presente obra dedicado a la cuestión de la estructura social en el ELA).

En cualquier caso, en estas observaciones estilizadas es posible encontrar cierta continuidad en el pensamiento estructuralista desde fines de la década de 1940 hasta comienzos de la década de 1980. Pueden agregarse ciertas matizaciones a comienzos de la década de 1960, como lo mostrará Pinto, observando la vigencia de “ideas fuerza sustentadas desde los albores de la actividad cepalina” (Pinto, 1983: 1046). Sin considerar estas matizaciones, podría hacerse una síntesis estilizada bajo la siguiente fórmula: a) el precio relativo de los bienes no está determinado a priori según una función de producción y una contribución marginal de los factores, sino que es el resultado de una negociación (directa o indirecta) estructurada por instancias colectivas de clases, grupos y territorios especialmente nacionales o regionales internacionales; b) es el control de las tecnologías de vanguardia en el régimen tecnoproductivo lo que caracteriza a las posiciones centrales en el sistema económico mundial, lo cual se refleja en los precios relativos internacionales; c) la periferia se define como aquel espacio que contribuye con materias primas no utilizadas internamente, sin participar de la apropiación de los beneficios del cambio tecnológico; d) las estructuras sociales internas en el centro y en la periferia se articulan para pujar por la apropiación del excedente, en relaciones funcionales y conflictivas; y e) en el caso de la periferia, la estructura social desarrolla un patrón de integración dual en el que los intereses de las clases dominantes tienden a escindirse de los intereses de las clases subalternas, mientras que, en el centro, esto se produce en sentido opuesto, en ninguno de los dos casos se excluye la conflictividad y la tensión social y política.

Es importante destacar que el ELA no se construyó sobre la base de decisiones de agentes individuales, incluso tampoco remiten a una disputa universal entre dos clases sociales destinadas a colisionar. Por el contrario, el enfoque estructuralista permite conceptualizar los sistemas económicos, territorialmente definidos, internamente diferenciados, que compiten (interna y externamente) por los recursos y la apropiación del excedente.

En El capitalismo periférico (1981) Prebisch elabora una interpretación más sistemática de la condición periférica en la que estas ideas se ponen en juego y en donde las territorialidades del estructuralismo clásico se desarrollan en tres niveles: 1) el espacio económico mundial, donde rigen las relaciones capitalistas en su generalidad; 2) las cuales encuentran una particular fragmentación en el proceso de estructuración social propiamente periférico, y que, a su vez, se realizan mediante 3) múltiples realidades nacionales en las que se sedimentan y organizan institucionalmente estas estructuras sociales disfuncionales al proceso de acumulación de capital.

En estos fragmentarios espacios nacionales persisten clases sociales que controlan una parte significativa del producto social excedentario y adoptan un horizonte de valorización deslocalizado y comportamientos imitativos a los patrones de consumo de las élites de los países centrales. Incluso los estamentos que administran el aparato burocrático-administrativo, sindical-gremial o técnico-profesional, formarían parte de este proceso centrífugo del excedente.

Prebisch distingue entre el poder económico (“tenencia de los medios productivos”), el poder social (“calificaciones de creciente complejidad técnica”) y el poder sindical (“estratos intermedios de la fuerza de trabajo”) (Prebisch, 1981: 75-76). Luego asume al Estado “en su dimensión distributiva” como un “reflejo” de la capacidad de apropiación del excedente por parte de los diferentes estratos, incluso en ciertos casos el Estado es el mecanismo principal de apropiación del producto excedentario. Posteriormente, Prebisch traduce esta condición histórica en un dilema político: “El uso social del excedente responde a la necesidad de establecer por parte del Estado una disciplina impersonal y colectiva de acumulación y distribución compatible con el ejercicio de la libertad económica en el juego del mercado” (Prebisch, 2008: 34).

A modo de contrapunto, en las economías con estrategias desarrollistas (tanto europeas en el siglo XIX y XX, como en Asia en el siglo XX y XXI), los estratos superiores parecen afirmar en su liderazgo el reconocimiento de su propia pertenencia a una comunidad de origen, sea por la vía de la tradición o la organicidad (Streeck, 2001). En América Latina, el dualismo y la heterogeneidad estructural lesionan esta base común que sustenta alguna forma de unidad de propósito y ligazón sociocultural entre clases, estratos y regiones dominantes y subalternos. Se priorizan, en todo caso, “lealtades locales” (CEPAL, 1963: 42) en desmedro de la composición de espacios de coordinación más amplios, al menos de escala nacional, que legitimen los esfuerzos estratégicos realizados por las estructuras estatales y las unidades productivas de gran tamaño. Como consecuencia de ello, se propende a una fragmentación y deslocalización no solo de las acciones colectivas que se requieren para el desarrollo de acumulación de capital en gran escala, sino también de los capitales privados que se minusvaloran en circuitos globales (Kennedy & Sánchez, 2019).

En esta apretada síntesis, se buscó destacar cómo el pensamiento estructuralista rompió con el espacio socioeconómico construido por el pensamiento económico emanado de los centros. Introdujo un modo de abordar las estructuras territoriales discontinua o fragmentada por relaciones históricos sociales que no solo delimitan el espacio, sino que además lo estructuran.

Sin embargo, en todo este argumento puede apreciarse la falta de un tratamiento explícito de las relaciones territoriales a escala subnacional, cuyo papel es más o menos evidente en la organización territorial de los sistemas socioeconómicos. Pueden retomarse aquí los interrogantes inicialmente: ¿cómo integrar las regiones subnacionales en la composición del cuadro general de la condición periférica?, ¿qué rol juegan las regiones a la hora de producir formaciones económicas específicas y en particular periféricas?, ¿cómo se relacionan con las instancias al menos tematizadas por el estructuralismo latinoamericano?

Si bien la cuestión regional no aparece en el núcleo de las hipótesis estructuralistas, ello no significa que no haya sido observada como una cuestión a ser tratada e incorporada entre las preocupaciones del programa. Por el contrario, como se verá a continuación, fue introducida explícitamente junto con la creación del ILPES, aunque ello no aseguró una conceptualización exitosa de estas relaciones y menos aún su integración sintética con las hipótesis nucleares del programa estructuralista.

La cuestión regional ante el estructuralismo: los primeros años del ILPES

La lógica de estas hipótesis estilizadas no tiene por qué detenerse ante los espacios considerados explícitamente por el estructuralismo. Por el contrario, la integración de las regiones subnacionales resuena como una extensión necesaria del argumento anterior, como espacios que evidentemente concurren en la organización y estructuración de las posiciones nacionales incluso continentales.

En este sentido pueden ser leídas obras icónicas que consideraron las formaciones territoriales asimétricas como un aspecto fundante de la periferia. Ejemplo de ello es el trabajo de Furtado acerca de la Formación económica del Brasil (1962), sobre el cual Carlos Mallorquín estudió precisamente la dimensión regional subnacional allí contenida (Mallorquin, 2020 y 1996) o, en el caso argentino, Sistema socioeconómico y estructura regional en Argentina, de Rofman & Romero (1974).

En estos casos, se puso énfasis en la producción, circulación, apropiación y uso del excedente entre territorios con posiciones funcionales diferentes en el sistema económico periférico. Estas posiciones funcionales mantendrían un vínculo estrecho con la heterogeneidad socioeconómica que caracteriza dichos espacios nacionales (Pinto, 1973). Podría hacerse una síntesis esquemática del siguiente modo: las regiones proveedoras de trabajadores y/o recursos naturales se diferencian de los centros industriales protegidos dependientes del mercado interno y, a su vez, éstos marcan sus distancias con las regiones financiero-portuario-administrativas, que, integradas al sistema mundial de altos ingresos, se apropian y dan uso final al excedente producido. La heterogeneidad estructural se extiende no solo a la diferenciación sectorial y de clases, sino también a los territorios que componen la unidad del espacio nacional (De Mattos, 1979).

Sin embargo, esta caracterización histórica no implica necesariamente una teorización explícita. Este paso tuvo su lugar en el espacio de las ideas estructuralistas, particularmente, en el marco de las tareas desarrolladas en el ILPES, al amparo ideológico y bajo la protección del propio Raúl Prebisch entre 1962 y 1973 (Franco, 2015). Precisamente estos esfuerzos surgieron en un diálogo crítico con la idea de la planificación promovida a partir de la Conferencia de Punta del Este en 1961, donde nacía la Alianza para el Progreso, que dio el marco institucional, no sin conflictividades, a aquella iniciativa.

En este contexto se dio impulso al propio ILPES y se produjo la contribución inicial de Walter Stöhr (Fundación Ford, en Santiago de Chile), quien expuso una síntesis sobre el papel de las regiones subnacionales en el proceso de modernización estatal orientado a la planificación del desarrollo (Stöhr, 1967). Posteriormente, este autor realizó un balance de las políticas de planificación regional llevadas a cabo en América Latina (Stöhr, 1969), trabajo que Sergio Boisier (1993) consideró como el primer antecedente de análisis de la cuestión regional en el marco del ILPES.

La tónica dominante en el abordaje de dicha cuestión se basó en la implementación y adaptación de la política de “polos de crecimiento”, según la perspectiva de François Perroux (1974), la cual fue no solamente estudiada, sino también considerada críticamente con la misma profundidad. Esto puede verse en las intervenciones realizadas en el Primer Seminario sobre Planificación Regional y Urbana organizado por el ILPES, en abril de 1972, en el que, según Boisier, “la discusión fue totalmente acaparada por las dos ponencias que, centradas en lo que había sido el instrumento preferido de la planificación regional (los polos), planteaban, una, una reinterpretación técnica (Boisier) y la otra, una descalificación ideológica (Coraggio)” (Boisier, 1993: 10).

La preocupación inicial, transversal a la mayor parte de las contribuciones que intervinieron en el seminario, puede sintetizarse en la idea de que los polos de crecimiento, en el subdesarrollo, tienden a no tener los resultados esperados. Esto ocurriría porque, o no logran cambios estructurales, o, lo que es peor aún, producen enclaves en donde se repite o intensifica el patrón dual de los espacios periféricos.

Frente a esta observación más o menos compartida, Boisier desarrolló una perspectiva según la cual el enfoque de los polos de crecimiento resulta “insuficiente”, técnicamente inadecuado por sus limitaciones en el espectro de dimensiones a incorporar en el diseño de la planificación. Sin embargo, la parcialidad que Boisier observaba superaba largamente un problema de calibración técnica. Su argumento se centró en la idea de que los polos de desarrollo tienen sentido en el marco de sistemas de centros urbanos industriales modernos, es decir, espacios en los que la estructura social es compatible con la dinamización interna de lo producido por el polo de desarrollo. Boisier lo resume en siete condiciones que un espacio subdesarrollado debería cumplir para poder esperar resultados con una política de polos de desarrollo: presencia de economías de escala mediante grandes empresas, densidad de población, trama de pequeñas y medianas industrias complementarias, baja propensión a la importación, integración nacional e internacional del espacio, sistema urbano en torno al centro polarizador, y finalmente, valores propios de una sociedad moderna (Boisier, 1976).

Frente a estas observaciones el autor elaboró una propuesta según la cual la estrategia de polos debería complementarse con una apuesta planificadora de mayor amplitud basada en la urbanización y la industrialización como procesos simultáneos y articulados (Boisier, 1973). Es evidente que una región (considerada como un recorte en el que se condensan relaciones sociales con diferentes espacialidades) en la que se verifiquen las condiciones resumidas por Boisier difícilmente pueda ser considerada un espacio subdesarrollado, y llama la atención la posición notablemente optimista respecto de la posibilidad de crear ex nihilo una trama social con estas características. La posición de Boisier, a la que podría caracterizarse de normativa, tiene consecuencias significativas ya que se absuelve a sí misma de ofrecer una interpretación del proceso histórico social que es capaz de producir un espacio nacional periférico.

La crítica de José Luis Coraggio a la noción de polo de desarrollo puede ser leía, sobre todo, como un contrapunto de la perspectiva “técnico-normativa” vista previamente. Precisamente, ésta se dirigió a observar, en el enfoque de Perroux, la naturalización de relaciones de dominación que subyacen a la propia idea de polos de desarrollo. En particular, Coraggio destacó la falta de una teoría explícita de aquellas relaciones de dominación que aparecen postuladas y no problematizadas: la dominación que emana del Estado y aquella que emana de las empresas, es decir, de la propiedad privada de los medios de producción (Coraggio, 1974: 47-48).

Coraggio, en aquel debate, se limitó a una exposición de las suposiciones veladas en la teoría y la práctica basada en los polos de desarrollo, considerando que esta política repetía los patrones de la subordinación de la periferia. De allí que Boisier la considerara una crítica de orden político-ideológico. Sin embargo, es posible que se trate de una reducción en exceso. En su presentación, Coraggio hace una observación pertinente: naturalizar las relaciones de dominación no solo vela un problema teórico de primer orden, sino que además puede ocultar las probables consecuencias que el propio enfoque estructuralista ya reconoce para la periferia.

En el “sistema capitalista de dominación mundial” (Coraggio, 1972) es esperable que los polos periféricos se subordinen a los polos centrales mediante influencias de distinta naturaleza (financieras, culturales, geopolíticas), convirtiéndose en los medios territoriales de la expoliación de polos-enclaves en el interior de los espacios periféricos. Los enclaves constituyen la fuente de recursos excedentarios que se deslocalizan primero hacia el polo central en la periferia, para pasar luego a los polos centrales a nivel mundial.

La contestación de Coraggio era, por lo tanto, un poco más que mera ideología. Incluso dicho argumento encontraba eco en la caracterización ofrecida por Alejandro Rofman en aquel seminario, acerca de la influencia de las empresas multinacionales en la estructuración regional de los países periféricos (Rofman, 1972) y que, naturalmente, encierra la idea central condensada en las conclusiones del Sistema socioeconómico, obra sobre la que se volverá más adelante.

Si bien estas contribuciones con las que se iniciaba la década de 1970 no terminaron de constituir una conceptualización explícita de la cuestión regional o el regionalismo periférico, sí fueron el punto de partida de investigaciones posteriores en las que se hizo un esfuerzo explícito por precisar los sentidos de estos conceptos claves.

La cuestión regional en tiempos de transformaciones

Entre los últimos años de la década de 1970 y comienzos de la de 1980, se produjo un tiempo de bifurcación de las posiciones teóricas que inicialmente encontraron en el ILPES un espacio común de diálogo u oposición. Es posible separar, por un lado, a aquellos que permanecieron en el ILPES y, por otro, a aquellos que tendieron a desarrollar la cuestión regional por fuera de la institución. En ambos casos, dichas investigaciones se alejaron aceleradamente de los marcos de referencia del ELA con el que inicialmente mantenían un vínculo, aunque probablemente débil y difuso. En cada caso el alejamiento se dio en un sentido diferente, con giros teóricos de distinta naturaleza.

Es importante notar que esta reorientación no se produce en el vacío. Se pueden observar, a modo de contexto, dos grandes giros políticos y científicos relevantes, tanto a nivel mundial como con particularidades en el espacio latinoamericano (este tema se analiza con mayor detalle en el capítulo 1 de este libro). Por un lado, una reorientación histórica, con el ascenso de los centros financieros globales que lograron imponer una agenda de reformas liderada por la liberalización del mercado de capitales. Esta agenda tuvo su impacto en las instituciones que promovieron la modernización de la periferia en el período de posguerra, diluyendo al Estado como figura clave a la hora de planificar la orientación y el proceso de acumulación de capital. En el caso de América Latina, esta agenda se impuso de la forma más violenta: golpes de Estado, terrorismo de Estado, crímenes de lesa humanidad e interrupción del orden institucional. En dicho contexto, la entrada de capitales fue masiva y desproporcionada, lo que decantó entre mediados y fines de la década de 1980 en una crisis de deuda sin precedentes.

Todas estas transformaciones tuvieron su correlato en las teorías dominantes en el campo de las ciencias sociales, tanto en los países centrales como también en los periféricos. Por una parte, en el pensamiento económico el modelo marginalista se convirtió en la corriente principal, desplazando por completo las alternativas institucionalistas sobre todo keynesianas y postkeynesianas. Por otra parte, se produjo el giro postestructuralista, la emergencia del pensamiento sistémico relacional y la consolidación del modelo sociológico de la teoría del actor-red, que desplazaron las preocupaciones por las relaciones sociales que dan estructura al proceso histórico de modernización.

En América Latina estos giros conceptuales tuvieron un impacto significativo. Tanto la CEPAL como el ILPES no fueron ajenos a estas transformaciones y paulatinamente fueron desplazándose hacia el neoestructuralismo y nuevo regionalismo, construidos sobre los cimientos teóricos de las nuevas ortodoxias académicas proyectadas desde los centros.

Para ver estos cambios pueden compararse dos seminarios realizados en 1978 y 1979, en donde se ve la emergencia de nuevas orientaciones influenciadas por los cambios mencionados. El primero, bajo el liderazgo de Coraggio, fue realizado en el Colegio de México, con el auspicio del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales y el Centro de Estudios Urbanos y Regionales, donde se abordó directamente la necesidad de construir una interpretación alternativa de la cuestión regional en América Latina (para la publicación de los resultados, ver Coraggio et al., 1989). El segundo, bajo el liderazgo de Boisier, realizado en la Universidad de Los Andes, en Bogotá, organizado por el ILPES, el Instituto de Estudios Sociales de La Haya y el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Boisier y Unies, 1981).

En el seminario del Colegio de México, los trabajos centrales procuraron definir la relación espacio-sociedad en su complejidad y múltiples dimensiones. En este contexto, la región fue propuesta como producto de la acción social, de carácter relacional y articulada, incluso con contradicciones, con el despliegue de las relaciones capitalistas de producción. Estos trabajos fueron publicados casi una década después (Coraggio et al., 1989) mientras que las contribuciones de Coraggio se incorporaron y ampliaron, junto con un resumen de las conclusiones del Seminario, en su trabajo Territorios en transición (Coraggio, 1987).

Puede observarse la convergencia de dos conjuntos de ideas que constituyeron el plafón conceptual con el que la cuestión regional fue abordada. Por un lado, la afirmación del “modo de producción capitalista”, como la realidad histórico-social de base, sobre la que la territorialidad se monta, articula y dinamiza. Por otro lado, la asimilación de la espacialidad como la metáfora de lo social y la relación como fundamento de lo espacial. Es decir, la afirmación de la simbiosis espacio-sociedad sobre la base de una concepción simbólico-relacional.

Bajo esta premisa, la región se convertía en el resultado de una superposición de la estructura-base (el modo de producción capitalista), y su curvatura y/o fragmentación mediante redes relacionales en el espacio. En ciertos casos, las contradicciones que emanan de las relaciones capitalistas de producción ganaban peso (Sabaté, 1989), pero en otros predominó largamente el giro relacional condensado en la teoría de redes, incluso combinado con la antropología estructural de Levi-Strauss (Archetti, 1989).

En este contexto es posible situar también los abordajes que se centraron en la trama socioeconómica de grupos y posiciones de clase enfrentados en una disputa por la “conducción del proceso de acumulación de capital” (Rofman, 1984). El “enfoque de los subsistemas”, inspirado en las contribuciones iniciales de Pablo Levín a mediados de la década de 1970, comenzaba por descubrir un punto neurálgico de la cuestión: el problema de la planificación es consustancial a la realidad de los subsistemas de acumulación y no una cuestión exterior introducida por una burocracia desconectada de la estructura socioeconómica del sistema. En definitiva, el propósito del enfoque de los subsistemas estaba precisamente en descubrir lo esencial de aquellas relaciones de poder y autoridad que hacen que el modo de producción capitalista se materialice, necesariamente, bajo una delimitación espacial (Levín, 1981).

Las contribuciones de Rofman fueron las que llevaron la influencia de Levin al seminario del Colegio de México, pero con su propia impronta, es decir, con el acento puesto en la trama de posiciones que disputan material e ideológicamente los “mecanismos decisionales puestos en práctica para orientar el proceso de acumulación a escala regional” (Rofman, 1989: 353). Recientemente, estos conceptos han sido recuperados por Garcia y Rofman (2020) para analizar transformaciones socioterritoriales contemporáneas.

En síntesis, puede observarse en estas perspectivas dos influencias relevantes. Por un lado, las provenientes del marxismo y en particular la idea del modo de producción capitalista como la base o infraestructura que regula los procesos de desarrollo de las sociedades, de un modo general o incluso universal. Por otro lado, las provenientes del giro lingüístico postestructural que introdujeron una concepción relacional del espacio y simétricamente una interpretación espacial de la sociedad. En la tensión entre estos dos planos se produjo una renovación de la geografía crítica, que fue ampliamente recibida en América Latina, como lo ejemplifica este congreso.

Esta reorientación conceptual supone un cambio significativo respecto del enfoque del ELA, que había construido sus cimientos teóricos sobre la base de la idea de la modernización de América Latina, con sus particularidades histórico-estructurales. Para el ELA el sistema socioeconómico mundial encontraba su especificidad en el proceso de secularización en todos los órdenes de la vida social y de este modo excedía la dinámica limitada a la contradicción entre capital y trabajo, producto de la primacía de las relaciones capitalistas de producción. Un enfoque holístico que integraba en un mismo nivel las relaciones capitalistas de producción, así como también las relaciones interestatales, y las estructuras estamentales que pujan por la formación, apropiación y destino del producto excedentario.

Pero la introducción de nuevos giros conceptuales no fue un atributo exclusivo de las investigaciones regionalistas que continuaron fuera del ILPES. Algo similar ocurrió con las discusiones desarrolladas en el marco de dicha institución, si bien todavía a fines de la década de 1970 allí se conservaba el esquema centro-periferia como una de las ideas de referencia para tratar de interpretar la cuestión regional en América Latina. De hecho, en el mencionado Seminario desarrollado en Bogotá en 1979, numerosas contribuciones pusieron el acento sobre la producción y apropiación del excedente al interior de los espacios nacionales, incluso en el cruce del conflicto de clases y el conflicto entre territorios subnacionales. En particular fue el trabajo de Friedmann, Gardels y Pennink (1981) el que marcó el pulso teórico de dicho Seminario. Allí los autores siguieron un argumento clave para la interpretación estructural-funcionalista de la cuestión regional. La territorialidad se desarrolla como una lucha de los territorios por un lugar dominante en la composición nacional (Friedmann, 1967) e internacional, la cual se combina con la lucha de clases que proviene del control privado de los medios de producción.

Frente a ello, Boisier aceptó la importancia del argumento de Friedmann, pero mantuvo cierta distancia aclarando que el esquema centro-periferia no puede ser simplemente la “degradación escalar” de un enfoque pensado para realidades nacionales. Para tomar dicha distancia apeló al “paradigma ‘del centro abajo’” (Boisier, 1981: 34), es decir, una perspectiva en la que se jerarquizan los atributos endógenos del territorio subnacional, separándolo en sus aspectos intrínsecos de su relación conflictiva con otros territorios.

El espacio local, en el “paradigma” propuesto por Boisier, no logra trazar una relación estructural con los espacios históricos de los Estados nacionales y el capitalista mundial, en la construcción de un sistema de posiciones centrales y periféricas. Por el contrario, este enfoque se basa en una definición corpuscular de la región, es decir, como unidad o sistema dotado de un cerramiento endógeno, y acreedor de una mayor o menor capacidad para organizar la producción de bienes y servicios y, en particular, el proceso tecnológico que le permite incrementar su productividad y competitividad.

Esta observación, todavía tenue de Boisier, preanunciaba un giro significativo en el estudio de la cuestión regional en el marco del ILPES. En 1989, en un nuevo Seminario Internacional, esta vez en Santiago de Chile, las nuevas tendencias teóricas sedimentaron. Se avanzó en la combinación de perspectivas como el neoschumpeterianismo, el neoinstitucionalismo americano y el lenguaje de teorías sistémico-relacionales (Uribe-Echeverría, 1989 y Gatto, 1989), que le sirvieron de coordenadas teóricas principales^[1]. Las referencias a Carlota Pérez (1986) y Fajnzylber (1988) pusieron en evidencia un cambio teórico en el que se abandonó el enfoque estructural para entrar en el neoestructuralismo y en las metáforas evolucionistas.

Como puede observarse, aquí también se produjo una nueva yuxtaposición de nuevas influencias. En el caso anterior, se apeló a una combinación entre el enfoque relacional y la estructura provista por el marxismo centrada en el concepto de modo de producción capitalista. En este caso, las nuevas influencias se producen desde la economía dominante en ascenso, es decir, el enfoque neoclásico o marginalista, al que se le agregaron consideraciones neoinstitucionalistas y conceptos provenientes de la dinámica evolutiva del neoschumpeterianismo. Estos lineamientos estaban particularmente presentes en las teorías que se denominaron a sí mismas neoestructuralistas y que caracterizarán la evolución teórica de aquella CEPAL. De este modo, el organismo adaptó sus contribuciones, primero, a los turbulentos tiempos de la crisis de deuda y, luego, al peso político institucional del Consenso de Washington. La estabilidad macroeconómica más crecimiento con equidad y el “regionalismo abierto” (CEPAL, 1994) sintetizaron este cambio de época.

El ocaso de la cuestión regional y la recuperación limitada del estructuralismo

En la década de 1990, el estructuralismo clásico perderá influencia de un modo significativo. La sensación de discontinuidad y cierre de procesos históricos pasados puede intuirse en los escritos que emanaron desde las oficinas del ILPES en aquellos tiempos. En aquel contexto, la afirmación teórica principal se halla en la consolidación del endogenismo como punto de referencia de la cuestión regional.

El trabajo de Boisier, Modernidad y territorio (1996), sintetizaba la importancia y radicalidad del giro teórico-político y, probablemente, constituye la última intervención relevante en el debate regional bajo la cobertura del ILPES. Allí Boisier apela al territorio organizado (1996: 19) como el sustrato de la idea de región, como un sistema identitario vital, localizado, autoproducido, autoorganizado, evolutivo, sistémico (cerrado) y dinámico (abierto y complejo), que interactúa, en tanto sujeto (es decir, con cierta forma de voluntad o consciencia) con entidades similares, con empresas globales y Estados nacionales a los que no se les puede asimilar (1996: 61).

Esta perspectiva encontrará eco y referencias en las contribuciones regionalistas desarrolladas fundamentalmente en Europa, que alcanzaron amplia difusión en América Latina y que renovaron, sobre todo terminológicamente, la cuestión regional en la primera década del siglo XXI. El enfoque del desarrollo económico local (Alburquerque, 2004) fue aquel que conquistó el terreno como el lenguaje de referencia para abordar la cuestión regional en el marco de la CEPAL (Cuervo González, 2004 y Lira Cossio, 2003).

Posteriormente, De Mattos (2000) definió el consenso endogenista en relación con las teorías del crecimiento económico que dominaron la época. Incluso, en dicho contexto, lo caracterizó como promotor de estrategias destinadas a reforzar los patrones de desigualdad regional en el subdesarrollo. Esta contribución continuó críticas tempranas hechas por este autor, quien volvió sobre aspectos centrales de las tesis estructuralistas para mostrar cómo las estrategias de “abajo hacia arriba” no tendrían ningún sentido si se aceptaba que el subdesarrollo de América Latina encontraba su matriz en su estructuración social y en la relación histórica establecida entre clases, estamentos o grupos económicos (De Mattos, 1989). Incluso De Mattos observó que las políticas de descentralización, promovidas hasta el cansancio en esta etapa, eran la base de una fragmentación institucional directamente vinculada con las reformas neoliberales del Estado en América Latina (De Mattos, 1990). El endogenismo constituyó el medio principal para conceptualizar estas estrategias haciendo del espacio local la única entidad territorial sustantiva en su unilateralidad, una verdadera paradoja considerando las bases relacionales en las que se apoyaba. En cualquier caso, la composición histórica de estructuras socioterritoriales en diferentes niveles se desvaneció como marco de análisis para la comprensión de la condición periférica de América Latina. Sin embargo, estas contribuciones poco podían hacer ante la extensión y profundidad de aquella reorientación que consolidaba una marcada distancia con las tesis estructuralistas originales.

El contraste es notable. Mientras que en el marco del ELA inicialmente se buscó definir la cuestión regional a la luz de la pregunta por la especificidad de América Latina en su integración al sistema mundial de relaciones capitalistas e interestatales en su formulación endógena, aquello se disolvió en la relación, los costos de transacción y las sinergias sistémicas.

Esto se produjo en el marco de un clima de época retratado en la principal publicación de la CEPAL ante la celebración del centenario del natalicio de Raúl Prebisch en 2001 (CEPAL, 2004). En aquella colección de trabajos, presentados en 2001 y publicada en 2004, puede leerse una breve conferencia introductoria del propio Celso Furtado, en la que luego de establecer una serie de pautas históricas generales que definirían el proceso de modernización, desarrolló alguno de los atributos que caracterizan su modalidad específica en el presente, es decir, en los “albores del siglo XXI” (como se indica en el título de la obra). Allí Furtado pone el énfasis, de un modo sucinto, en los cambios característicos en la estructuración social, las formas de la estatalidad que trajeron aparejadas la transnacionalización y el manejo de las tecnologías dominantes. Furtado (2004) puso en pleno ejercicio el modo clásico de razonamiento histórico estructural.

Sin embargo, las contribuciones subsiguientes provinieron de los principales economistas de la escena internacional que desarrollaron, en la primera década del siglo XXI, una crítica institucionalista al modo de desarrollo de la globalización financiera. Rosemary Thorp, Ha-Joon Chang, Dani Rodrik, Carlota Pérez, Alice Amsden son probablemente las principales figuras internacionales que marcaron el pulso conceptual de la rememoración del natalicio de Prebisch.

Las contribuciones realizadas por estos autores compartían el énfasis en las instituciones consideradas como reglas prácticas y habituales que rigen la organización de las economías específicas. Estas reglas prácticas se combinaban con una teoría más o menos convencional (marginalista) de los costos de transacción de un modo abiertamente ecléctico. En esta perspectiva institucionalista, lo específico del proceso histórico de modernización no tiene un significado particularmente importante. La repetición, el hábito, la dependencia del pasado son ideas que definen el abordaje histórico de América Latina, tomando distancia en lo esencial respecto de los fundamentos que el propio Furtado resumió en la misma publicación.

Al momento de tratar los espacios nacionales, más estables, explícitos e institucionalizados, predominaba una perspectiva institucionalista con rasgos sistémico-evolucionistas, sobre todo ante el problema del cambio tecnológico. Las regiones, por su parte, más flexibles y tácitas, fueron interpretadas como sistemas autoproducidos que se integran reticularmente a las relaciones nacionales e internacionales con diferente éxito relativo.

Finalmente, es importante notar que los efectos de mediano plazo de las crisis de 2001/02 en América Latina y de 2008/09 en los países centrales abrieron interrogantes que permitieron una recuperación más directa de las contribuciones del estructuralismo original. El proyecto “Raúl Prebisch y los desafíos del siglo XXI”^[2] iniciado en 2012, en el marco de la CEPAL, fue el punto de partida de un conjunto de valiosos aportes orientados a recuperar el pensamiento de Prebisch. Estos esfuerzos se orientaron sobre todo a una reconstrucción de su teoría económica en el marco de la propuesta de diálogo entre el neoestructuralismo y otras corrientes “heterodoxas del pensamiento económico” (Pérez Caldentey, 2015). Probablemente el aspecto más crítico se concentra en la observación de la importancia del concepto de excedente a la hora de definir, incluso tempranamente, la condición periférica de América Latina en Prebisch. Si bien este aspecto tiene una importancia decisiva a la hora de componer una caracterización más ajustada a su pensamiento, no implica una recuperación en plena profundidad del problema formulado por el ELA.

Esta estrategia, que podría caracterizarse como “disciplinar”, tuvo también incidencia en el recorte espacial de la recuperación de Prebisch. Si bien es cierto que pueden encontrarse en este marco investigaciones sobre la formación del ILPES (Franco, 2013), la cuestión regional no fue retomada directamente, incluso parece perderse de vista en el marco de un predominio natural de las instituciones nacionales con las que el recorte disciplinar se identifica. Particularmente, podría decirse que en la segunda década del nuevo siglo la cuestión regional se disuelve sin que ello tenga mayores consecuencias para la reconstrucción conceptual desarrollada en el marco de la CEPAL.

Tabla 1. Cuadro sintético de los debates regionales analizados

Período	Conceptos principales	Autores	Contexto institucional	Obras de referencia
Primer debate, comienzos de la década de 1970	Crítica a la teoría de polos de desarrollo. Crítica normativista y crítico-ideológica. Persistía cierta proximidad a las tesis estructuralistas. Preocupación por la especificidad del proceso de modernización latinoamericana.	Sergio Boisier y José Luis Coraggio representan las posturas más destacadas y polares.	Desarrollado en el marco del ILPES.	Artículos incorporados en ILPES (1972), Planificación regional y urbana en América Latina, Siglo XXI.
Segundo debate, fines de la década de 1970 y comienzos de la de 1980	Bifurcación y acentuación de diferencias. Por una parte, la región como unidad relacional institucional (endogenismo). Por otra parte, como unidad relacional articuladora del modo de producción capitalista (marxismo). Alejamiento de ambas tendencias de las tesis estructuralistas.	Continúa el liderazgo de los anteriores, pero se incorporan nuevos autores.	Una corriente en el ILPES, la otra fundamentalmente fuera del organismo.	– Boisier, S., Cepeda, F., Hilhorst, J., Riffka, S. & Uribe-Echevarría, F. (1981). Experiencias de planificación regional en América Latina: una teoría en busca de una práctica, CEPAL-ILPES. – Coraggio, J. L. (1987). Territorios en transición. Quito, Ciudad.
Tercer debate, en la década de 1990 y contribuciones recientes	Consolidación del endogenismo como corriente principal, acompañando el giro neoinstitucionalista dominante en la CEPAL, hasta 2008/9. Voces críticas más bien aisladas y esporádicas. Recuperación reciente de la preocupación por el restablecimiento del problema regional en el marco del estructuralismo (experiencia en pleno desarrollo).	Sergio Boisier consolida el paradigma endogenista. Carlos De Mattos, Alejandro Rofman como voces críticas principales.	Corriente endogenista como voz principal del ILPES. Algunas voces críticas dentro del organismo y otras fuera.	Boisier, S. (1996). Modernidad y territorio. CEPAL-ILPES.

Ideas estilizadas sobre la estructura regional en América Latina y sus límites

Una de las principales conclusiones que pueden extraerse del desarrollo de la cuestión regional en torno al ILPES es la persistente dificultad de poder integrar esta dimensión al núcleo del programa estructuralista latinoamericano. Es probable que esto se haya visto favorecido por el hecho de que la introducción del análisis regional se produjo a comienzos de la década de 1960, cuando el estructuralismo original comenzaba a perder preeminencia. Otras corrientes tomaron el relevo mucho antes de que aquel programa desarrolle toda su potencialidad o, incluso, antes de alcanzar la densidad suficiente para trascender a las personas que lo llevaron adelante. El pensamiento sistémico-funcionalista estadounidense y el marxismo estructuralista francés desplazaron con contundencia a la sociología del desarrollo y al análisis histórico estructural de la especificidad de la modernización latinoamericana. Esto se reflejó en la evolución del debate regional, el cual asimiló estas derivaciones de forma muy temprana expresando, a lo largo del tiempo, los cambios conceptuales que emanaban desde los centros académicos mundiales.

Sin embargo, estas derivaciones no impidieron la composición de un conjunto más o menos convergente de caracterizaciones de la estructura regional de América Latina en el marco de las relaciones centro-periferia. Éstas se desarrollaron bajo la influencia del regionalismo estadounidense, apoyado en la tradición institucionalista y pragmática, proyectada como lectura de referencia desde las Naciones Unidas. Friedmann y Weaver (1981) resumieron las distintas etapas y giros dados en el pensamiento regionalista estadounidense entre la década de 1920 y la de 1970, incluso estableciendo el plafón filosófico-epistemológico en las contribuciones originales del pragmatismo. En esta obra es posible encontrar un esquema conceptual en torno al cual orbitaron los debates y los lineamientos rectores de la caracterización de las regiones subnacionales en América Latina.

Para fines de la década de 1970 la influencia del modelo funcionalista de Friedmann era notable entre las caracterizaciones de la estructura regional en América Latina, como se puede ver en los trabajos presentados en el Congreso del ILPES realizado en 1979 en Bogotá mencionado previamente. Sin embargo, éste no ingresó sin más entre los autores influenciados por el pensamiento estructuralista, sino que por el contrario lo articularon con el esquema centro-periferia original presentado en el primer apartado de este artículo, hilvanado a través de una conceptualización decisional de la estructura regional.

Este argumento es el que inspira, en lo esencial, el trabajo de Rofman y Romero (1974), quienes en los primeros capítulos conceptualizan esta relación denominando sistemas decisionales y estructura de poder a estas instancias que median entre el sistema internacional y la estructura regional (para una exposición resumida, ver la ponencia de Alejandro Rofman en las actas y memorias del XXXIX Congreso Internacional de Americanistas celebrado en Lima en 1970). La estructura de poder se refiere a las relaciones entre clases dominantes en el centro y en la periferia, definida por una coincidencia o identificación de objetivos, frente a la cual las clases subalternas constituyen la base proveedora de recursos y trabajo. El sistema decisional se define en dicho contexto como los mecanismos institucionales que canalizan el ejercicio de estas relaciones de poder y son amplias y variadas en su formato y contenido, atravesadas por una influencia que se desarrolla desde los sistemas decisionales del centro a los de la periferia. La estructura regional remite a la idea de estas estructuras de poder y sistemas decisionales que no se producen en el éter, sino en la formación de relaciones de dependencia y dominación descendentes a través de subsistemas anidados. Resuenan aquí evidentes influencias de los aportes introducidos por las teorías de la dependencia, sin embargo, todavía se trata de ideas que mantuvieron un diálogo directo con la matriz conceptual del ELA, conformando una lectura estilizada de referencia relativa a la cuestión regional.

Rofman observa discontinuidades espaciales que estructuran regionalmente a todo sistema nacional bajo la forma de relaciones de dependencia interna. El autor lo resume de la siguiente manera:

Este mecanismo de interacción, que puede trasladarse en forma descendente a sub-espacios nacionales por más pequeños que sean en donde los grupos o estratos dominantes reconozcan identidad de metas con los de escala superior en la jerarquía, no supone un proceso fluido en forma permanente. Por el contrario, reconoce conflictos y contradicciones entre los estratos dominantes que, una vez dirimidos, conducen a nuevas formas de estructuración jerarquizada del poder. Cambios en la demanda de productos de exportación, innovaciones tecnológicas, luchas entre grupos dominantes externos en coalición con sectores similares nacionales, etc., son posibles causales de estos conflictos en las sociedades dependientes (Rofman, 1972: 137).

Esta caracterización decisional expresa lo esencial de la interpretación estructuralista de la cuestión regional que alcanzó su apogeo a fines de la década de 1970. En términos generales, la interpretación se basa en una relación funcional entre la estructura regional y la condición periférica en la medida en que un centro en la periferia absorbe los recursos de la periferia en la periferia. El centro periférico se relaciona e incluso mimetiza con las clases sociales dominantes en los espacios centrales a nivel internacional. Los espacios centrales en la periferia son interpretados como metrópolis que controlan directa o indirectamente los recursos exportados de la periferia de la periferia. Se reproduce de este modo, bajo una forma moderna, una dualidad heredada de una época colonial (no siempre bien ni claramente definida) en la que una metrópoli se convierte en un centro en un sistema relaciones de dominio que se extienden sobre la periferia. El resultado de esta estructura será la formación de una dualidad prototípica del subdesarrollo: un espacio rural empobrecido, sin propiedad ni control de sus actividades y del producto realizado. Y un área metropolitana superpoblada en cuyo centro se asientan las clases que controlan los recursos exportados con un horizonte socioeconómico que apunta directamente a los centros económicos internacionales.

Es importante remarcar que en el enfoque decisional se asume una centralidad y autonomía para las estructuras de poder que permiten a ciertos grupos/regiones imponer su voluntad sobre otros, que asumen una posición esencialmente pasiva. Expresa el costado volitivo de la dependencia, que incluso los aleja del ELA en su forma clásica más orientada por las relaciones estructurales. En estos autores tiende a predominar el ejercicio del dominio de una clase sobre otra a partir de una decisión voluntaria y unidireccional. Esta aproximación encuentra su inspiración en la concepción de la América Latina colonial como espacio de explotación por parte de la metrópoli, con la colaboración de las élites oligárquicas locales. Su extrapolación a la era capitalista es la de un centro exportador “muy poco integrado, estructurado de espaldas a la región y con muy reducido éxito en lograr internarse hacia las áreas mediterráneas” (Rofman, 1972: 148). Por lo común, este centro contiene una “superurbanización” (Quijano, 1967: 5) en oposición a un espacio vaciado del cual se extraen recursos y sobre el que prima un dominio despótico-tradicional, lo que compone una morfología más o menos simétrica a la relación centro-periferia a nivel internacional. Di Filippo (1976) lo resumió como una forma prototípica general:

El sistema de flujos resultante de este relacionamiento, en su representación típico-ideal, expresaría una serie de corrientes confluyendo desde todas las periferias al centro. Cada flujo estaría compuesto por una gama poco diversificada de productos primarios con un grado variable de elaboración. Recíprocamente, las exportaciones del centro expresarían un abanico de flujos orientados hacia todas las áreas que hayan asumido el carácter de periferia y compuestos por una diversificada gama de productos industriales para consumo final (Di Filippo, 1976: 7).

Esta caracterización de base está presente en las principales contribuciones realizadas en torno al ILPES, aunque es importante considerar algunas matizaciones a partir de las cuales se podrán explorar los límites y dificultades de este enfoque. En primer lugar, los propios autores reconocen la existencia de casos que no se ajustan a este patrón de estructuración territorial, en particular, cuando se observa la formación de un capitalismo agrario (o incluso agroindustrial) basado en la mediana propiedad de la tierra, la urbanización y la formación de una clase media en el seno del espacio rural. Esto había sido señalado en el marco de las contribuciones a la sociología del desarrollo realizadas en la CEPAL (1963) bajo la autoría del José Medina Echavarría. Di Filippo (1976), en el trabajo citado, vuelve a reconocer esta matización.

Por lo tanto, surge aquí un primer interrogante que, a su vez, movilizará otros posteriores. ¿En qué medida el análisis de la cuestión regional a partir de las estructuras decisionales de poder oculta realidades más complejas que no se ajustan exactamente a esta caracterización? Tres aspectos pueden ser observados que van en línea con la matización mencionada.

En primer lugar, en la estructura regional latinoamericana persisten espacios que mantienen cierta autonomía, tanto en su composición y estructuración interna como en su funcionamiento, que pueblan el espacio latinoamericano. De este modo, podría decirse que la realidad latinoamericana no es estrictamente dual, sino que la dualidad se combina con un conjunto de subsistemas regionales articulados entre sí, que a su vez conservan cierta autonomía y dinámica interna.

En segundo lugar, la idea de dualidad puede ocultar la existencia de diferencias cualitativas entre los sistemas regionales, las cuales probablemente sean relevantes para comprender la formación de patrones nacionales periféricos. Puesto de otro modo, los espacios nacionales se forman sobre la base de la interacción entre subsistemas regionales cualitativamente diferentes. Estas diferencias no solo exceden la mera distinción centro-periferia, sino que además son determinantes, junto con sus interacciones, al momento de interpretar la condición periférica de América Latina.

Finalmente, la dualidad o heterogeneidad estructural, desde el punto de vista regional, debe ser considerada en el marco de interacciones regionales contradictorias y asimétricas, pero también en algún punto complementarias y funcionales. Las relaciones regionales internas no pueden, prácticamente por definición, basarse con exclusividad en relaciones de poder o dominación. Siguiendo la conocida expresión gramsciana, toda relación de dominación implica en algún grado la combinación de coerción y consenso. Estas lecturas estilizadas de la cuestión regional tendieron a subestimar las relaciones que dan unidad a los sistemas regionales en un espacio nacional periférico. Sin este costado de la ecuación, la conceptualización del sistema social de producción se disuelve en una dominación tan directa y unilateral como impracticable o irrealista.

Téngase en cuenta, a modo de ejemplo, que el pensamiento estructuralista consideró la polaridad centro-periferia como una asimetría desarrollada a través de la mediación de relaciones del comercio internacional y el flujo de capitales voluntarios, no en el marco del pillaje imperial colonial. En consecuencia, la estructura internacional centro-periferia fue considerada, de hecho, como resultado de una combinación de relaciones sociales que canalizaban el dominio y su legitimidad. El mercado mundial, incluso la operatoria de las empresas transnacionales, destacada por Sunkel (1970), establece ese plafón histórico que evita reducir una relación asimétrica al exclusivo uso de la fuerza que supondría un estado de invasión perpetuo y una reducción a la esclavitud a las regiones conquistadas. Por el contrario, el desafío para el estructuralismo latinoamericano, más allá de su concreción, era el de conceptualizar la mediación entre las relaciones capitalistas a nivel mundial con la formación de espacios económicos nacionales interactuando en relaciones asimétricas.

Sin embargo, este elemento característico no pudo ser replicado en el análisis de la dependencia interna, pues no logró percibir la importancia de conceptualizar adecuadamente una mediación similar. Es evidente que la dualidad y la heterogeneidad son un rasgo propio de la periferia. Sin embargo, el desafío más importante es comprender dicha heterogeneidad en el marco de relaciones sociales que, a la vez, den unidad e integración, tanto a las regiones en sí como a los espacios nacionales en los que interactúan. Se perdió, de este modo, la dialéctica de composición escalar desde las regiones hacia los espacios nacionales y viceversa (Stöhr & Taylor, 1981).

Sobre la base de esta consideración podrá evitarse caer en caracterizaciones históricas de la formación de América Latina que simplemente son irrealistas. La suposición de que América Latina nació como un espacio colonial dual apoyado en relaciones tradicionales sostenidas por la fuerza de la metrópoli, ejecutada por oligarquías locales, es poco convincente en el presente. Ello contrasta incluso con las lecturas sociológicas más matizadas que se desarrollaron en la década de 1940 y que tuvieron notable ascendencia en el estructuralismo de las décadas de 1950 y 1960. Solo por mencionar un ejemplo, la sociología de la modernización percibió en el pasado precapitalista hispanoamericano el desarrollo de una sociedad internamente diferenciada, articulada por una trama extensa y compleja de relaciones comerciales, políticas, familiares, religiosas y nobiliarias, y atravesadas por una forma relativamente novedosa de mestizaje étnico y cultural. Al mismo tiempo, observaron el elevado nivel de autonomía relativa respecto de las metrópolis imperiales, y su integración internacional con un papel destacado de conexión bioceánica con el mundo oriental, particularmente con Asia del Este vía Filipinas.

Marco Kaplan (1972), por ejemplo, introdujo una crítica similar a la expresada previamente. El autor observó la simplificación que supone la idea de un dualismo estructural en el que se opone lo rural y lo urbano como modelo general de la estructura social y territorial de América Latina. El efecto más negativo de esta aproximación transicional, en el que estos dos momentos se yuxtaponen, tal y como lo señala Kaplan, es su incapacidad para captar formas sociales desiguales y combinadas. El dualismo entre el mundo rural vacío y explotado y una superurbanización descontrolada, en cuyo centro se radican las élites cosmopolitas que todo lo controlan, descarta las interacciones entre regiones cualitativamente diferentes que mantienen relaciones recíprocas funcionales, asimétricas y conflictivas.

Kaplan destaca la complejidad de las relaciones sociales que se combinan en la formación de un espacio nacional, aspecto que tomará de su propia conceptualización del Estado latinoamericano (Kaplan, 1969: 190). Estas relaciones combinadas se condensan en espacios subnacionales “deformados” por la influencia externa, particularmente mediante la inversión directa, generando un desarrollo desigual, pero no por ello simple y dual. Se requiere un esfuerzo explícito para lograr este cometido, algo que el estructuralismo no logró desarrollar, incluso considerando sus tesis originales y tomándolas como ejemplo al analizar el plano de las relaciones internacionales.

Conclusión. De la región al regionalismo en las estrategias de desarrollo

Una de las conclusiones principales que pueden extraerse en este punto es el hecho fundamental de que las regiones no son meros elementos sobre los que recaen relaciones exteriores que definen estructuras asimétricas. Las regiones participan activamente en la creación de estructuras territoriales, produciendo subsistemas cualitativamente diferentes, integrados en espacios multiescalares en donde interactúan, y en donde las heterogeneidades se desarrollan. Se requiere por lo tanto conceptualizar la actividad de las regiones, es decir, el regionalismo como relación social.

Siguiendo la lógica del argumento presentado previamente, puede trazarse un paralelo analítico. El estructuralismo original desafió las metáforas territoriales del pensamiento económico de los centros, mostrando el desarrollo de estructuras centro-periferia en el plano de las relaciones internacionales. Corresponde ahora dar un paso equivalente y desafiar las metáforas regionales estilizadas que trasladaron la estructura centro-periferia al interior de los espacios nacionales jerarquizando los mecanismos decisionales de dominación. Para ello es preciso tratar conceptual y explícitamente el regionalismo o, lo que es lo mismo, el tipo de relaciones sociales que producen regiones. Ello implica volver sobre conceptos básicos de integración socio-territorial de las actividades humanas de producción y establecer el significado de los términos utilizados en el marco de abordajes amplios de la teoría social.

Los intentos realizados en este sentido en torno al ILPES y la CEPAL siguieron una trayectoria de alejamiento y bifurcación en relación con las hipótesis fundamentales del enfoque estructuralista latinoamericano. Incluso en los tiempos de pleno auge de esta perspectiva, el debate regional no recogió el hilo de las investigaciones sociales desarrolladas en torno a la caracterización del proceso histórico de modernización periférica, sino que adoptó un lenguaje funcionalista que extendió el sistema de dominación exterior fronteras adentro. Luego, en las condiciones históricas que llegaron con la crisis del fordismo y la irrupción de la globalización neoliberal financiera, este alejamiento se pronunció abandonándose por completo el problema.

En este sentido, surge el interrogante sobre el modo de conceptualizar el regionalismo de tal forma que sea compatible y se integre complementando y fortaleciendo el programa estructuralista original. Sobre ello es posible introducir una hipótesis apoyada en las reflexiones incorporadas en este capítulo que sirva, sobre todo, de hilo de conductor de nuevas investigaciones. Esta hipótesis puede formularse en un sentido opuesto al visto hasta aquí. Si la lectura estilizada ha fallado en no reconocer la actividad de las regiones, el riesgo opuesto puede ser pensado como la autonomía total de éstas a la hora de producir estructuras regionales. El papel activo del regionalismo no debería suponer precipitarse sobre alguna forma de endogenismo regionalista. Ello impediría conectar las regiones con otras escalas y mantener la exterioridad entre ellas.

Por lo tanto, una adecuada conceptualización del regionalismo debe darse de forma combinada con otras relaciones y en particular con aquellas que definen la integración socioeconómica en otras escalas. La combinación del regionalismo con la estatalidad nacional y con las relaciones mercantil-capitalistas, que se extienden allende cualquier frontera, es el nudo problemático que el modelo de análisis debe resolver. Los sistemas específicos se componen combinando estas relaciones, integrando/creando cada escala en particular bajo una modalidad específica, y asumiendo allí posiciones más o menos dominantes o subalternas. En este contexto, las estructuras centro-periferia no se imponen al sistema como un todo sin más, sino que son un atributo de éste, relacionado con sus particularidades cualitativas. En síntesis, una de las claves para la actualización del enfoque estructuralista desde el punto de vista de las regiones subnacionales se encontraría en su capacidad para dar cuenta de esta multiescalaridad, evitando asumir la región como una entidad, sea inerte a rellenar con elementos externos o autónoma autoproducida y desconectada del contexto histórico estructural.

Ante las nuevas condiciones que se desarrollaron en el contexto internacional, regional supranacional y nacional (trabajadas en los demás capítulos de esta obra), el papel de las regiones ocupa un rol destacado como instancias de articulación de los procesos de desarrollo de América Latina. Los espacios subnacionales se convierten en terminales activas de cambios en los modos de inserción de los espacios periféricos y proyectan al espacio nacional improntas propias que se reflejan en modos de integración y estructuras socioeconómicas diferentes. De este modo, los espacios subnacionales pujan por la construcción y especificación de las instituciones económicas, políticas e incluso culturales que trazan los carriles en los que se define el modo de ser de los capitalismos periféricos latinoamericanos. Estas pujas establecen resultados, equilibrios y dinámicas que pueden reforzar los patrones de heterogeneidad estructural y la centrifugación de los excedentes o, por el contrario, tender a moderarlos, si no revertirlos.

En este contexto, es posible plantear algunos interrogantes claves a los fines de pensar investigaciones aplicadas futuras. Así, uno de los puntos iniciales pasa por establecer la particular forma de estructuración social que caracteriza los subsistemas regionales que a lo largo de la historia fueron dando lugar a los espacios nacionales. En segundo lugar, observar las influencias y orientaciones internacionales que las regiones absorben y cómo ello incide sobre el modo de inserción internacional de los países periféricos. En tercer lugar, precisar las relaciones funcionales y conflictivas que se establecen entre las regiones subnacionales en la formación, apropiación y destino de los excedentes producidos, precisando los intereses estructurales en pugna que caracterizan a cada espacio nacional. En cuarto lugar, resulta necesario observar cómo estas regiones se integran en el diseño y organización de las instituciones estatales, económicas y políticas, que organizan los espacios nacionales, las posiciones resultantes y la dinámica macroeconómica y política que se derivan de dichas configuraciones. Se trata, de este modo, de establecer en qué medida y de qué manera las relaciones regionales internas contribuyen a la consolidación de una posición periférica del espacio nacional.

Finalmente, lo anterior constituye la base necesaria para poder imaginar articulaciones alternativas que reviertan las tendencias propias de los espacios periféricos. Es decir, el diseño de nuevas articulaciones regionales que, por el contrario, tiendan a favorecer la acumulación de excedentes en los espacios nacionales, construir instituciones estatales con mayores capacidades de coordinación estratégica a largo plazo y permitir el crecimiento de actividades de mayor complejidad tecnológica que integren población al aprovechamiento de las ganancias de productividad. Se recuperan aquí los fines clásicos elaborados por el ELA pero considerando de un modo explícito el rol jugado por las regiones subnacionales en los procesos de articulación multiescalar de las estrategias de desarrollo.

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