Consideraciones sobre su evolución en el pensamiento de la CEPAL

Manuel Trevignani, Carolina Lauxmann
y Víctor Ramiro Fernández

Introducción

Los procesos de integración regional^[1] han estado presentes tempranamente en las ideas del estructuralismo latinoamericano (ELA) en general y de la CEPAL en particular, como parte de la estrategia de desarrollo para los países de la región. Ya en los trabajos de los años 50 (véase CEPAL, 1951a; 1951b, 1959; Prebisch, 1959) puede advertirse la importancia dada a esta dimensión para avanzar en la industrialización de los países latinoamericanos, de modo de configurar estructuras productivas homogéneas y diversificadas, y viabilizar su salida autonómica de los posicionamientos periféricos a los que estaban relegados dentro del sistema capitalista mundial. En sintonía con estas ideas, tuvo lugar la configuración de mercados comunes entre distintos países de América Latina en las décadas del 60 y 70. Sin embargo, por distintas causas (véase, por ejemplo: Briceño Ruiz et al., 2013; Briceño Ruiz & Álvarez de Flores, 2006; Pizarro, 2008; Ramos, 2020; Wionczek, 1970), estas experiencias presentaron límites a la hora de avanzar en procesos de transformación estructural que propicien el desarrollo regional.

Ante los límites de las estrategias de integración productiva propuestas por el ELA para impulsar la salida de los países de la región de periferia global, y frente a la avanzada, en los años 70, de lo que Toye (1987) dio en llamar la “contrarrevolución neoclásica” en el campo de los estudios del desarrollo (Buch-Hansen & Lauridsen, 2012; Hirschman, 1980), las consideraciones estructuralistas sobre el desarrollo y particularmente sobre la integración regional, perdieron fuerza en el pensamiento de CEPAL. Durante la década del 80, la institución, acuciada por los importantes desequilibrios macroeconómicos y las crisis de deuda que atravesaron gran parte de los países latinoamericanos, orientó sus esfuerzos a estudiar los problemas de la coyuntura económica y social (Bielschowsky, 1998, 2009). No obstante, iniciando la última década del siglo XX, y de la mano de la emergencia del pensamiento neoestructuralista, la CEPAL volvió a poner en agenda el tema del desarrollo y a considerar la integración regional como estrategia para alcanzarlo, aunque resignificando sus contenidos y orientaciones en relación con la propuesta original del ELA. La configuración de un regionalismo abierto, en un primer momento, y la participación en las cadenas globales y regionales de producción desde el inicio del nuevo siglo, se destacaban como alternativas para que la región pudiera salir de su posición periférica, insertándose en los flujos del comercio y de la producción global, en una economía mundial crecientemente abierta e integrada (véase, por ejemplo: CEPAL, 1990, 2014).

La adopción de políticas de integración regional inspiradas en estas estrategias también ha mostrado escasos resultados para impulsar el desarrollo de la región (CEPAL, 2014). Además, transcurridas las primeras dos décadas del nuevo siglo, la dinámica capitalista contemporánea evidencia cierta ralentización de las tendencias globalizadoras. En este marco, la cuestión del Estado y de los espacios nacionales y macrorregionales vuelve a adquirir relevancia como locus privilegiado de la acumulación y el desarrollo económico (Pieterse, 2012). En línea con ello, la discusión sobre la integración regional en América Latina pareciera encontrar una renovada importancia como estrategia de desarrollo, y los planteamientos originales del ELA se presentan como un activo a revalorizar en esta materia, como se propone demostrar en este trabajo. Para ello, luego de la presente introducción, el documento se ordena de la siguiente manera. Un primer apartado en donde se analizan los planteamientos de la integración regional presentes en las contribuciones prístinas del ELA desde mediados del siglo XX hasta la década del 70. Un segundo apartado en el que se examinan las estrategias de integración propuestas por el neoestructuralismo, dividiendo el análisis en dos subperíodos. En una primera instancia, se indaga el pensamiento de la CEPAL en las últimas décadas del siglo XX y la propuesta de “regionalismo abierto”. En un segundo momento, se pone el acento en el posicionamiento de la institución, desde inicios del siglo XXI, frente a la inserción de los países de la región en la producción globalizada como estrategia de desarrollo. En ambos casos, se analizan las continuidades y rupturas entre el pensamiento neoestructuralista y los aportes originales del ELA en materia de integración regional como estrategia de desarrollo. Por último, el trabajo concluye recuperando las contribuciones originales del pensamiento estructuralista con el fin de pensar procesos de integración regional en América Latina para impulsar la salida de posicionamientos periféricos en el escenario actual.

1. La integración regional para el desenvolvimiento industrial en el Estructuralismo Latinoamericano

Los análisis originarios de la CEPAL, nutridos en gran medida por las reflexiones de su secretario ejecutivo, Raúl Prebisch, planteaban la existencia de un sistema capitalista mundial, jerárquico y desigual, configurado por países centrales y países periféricos. Las diferencias entre estos países radicaban en su capacidad para la generación y apropiación de los frutos del progreso técnico. Éstas respondían a “diferencias de origen” en el desarrollo tecnológico, que se sostenían y agudizaban a partir del sistema de relaciones internacionales vigente (CEPAL, 1951b; Prebisch, 1949).

Las diferencias existentes en la capacidad de generación y apropiación de los frutos del progreso técnico se veían cristalizadas en la configuración de distintos tipos de estructuras productivas. Los países centrales presentaban una estructura productiva homogénea y diversificada, en la que el progreso técnico se encontraba diseminado en los distintos sectores, permitiendo emplear en actividades de elevada productividad al grueso de la población y lograr un buen nivel de ingreso para ésta. Los países periféricos, por su parte, configuraban una estructura productiva heterogénea y especializada, en la cual el progreso técnico se encontraba circunscripto a un sector productivo específico y, por lo tanto, la estructura productiva en su conjunto no contaba con la capacidad para generar empleo en actividades de elevada productividad para la gran mayoría de sus habitantes, por lo que el nivel de ingreso medio se mantenía relativamente bajo (CEPAL, 1951a; Prebisch, 1949).

Para romper con estas diferencias estructurales, los análisis de la CEPAL, en línea con las contribuciones de los “pioneros del desarrollo” (véase Bustelo, 1999; Meier & Seers, 1984), aunque ofreciendo una perspectiva heterodoxa a éstos^[2], estimulaban un proceso de industrialización deliberadamente impulsado por el Estado de los distintos países de la región (Buch-Hansen & Lauridsen, 2012; Sztulwark, 2005). Para el ELA, la actividad manufacturera era considerada la actividad portadora por excelencia del progreso técnico. Con el impulso estatal de esta actividad, por lo tanto, se podría disminuir la brecha de productividad e ingreso existente con los países centrales y cualificar el posicionamiento de América Latina en el escenario internacional (Rodríguez, 2006).

Pese a sus limitaciones –como se presenta en el capítulo 5–, la intervención estatal en el estímulo del sector manufacturero dio lugar a significativas tasas de crecimiento en la posguerra. El PBI per cápita aumentó en promedio 2,7% por año durante el periodo 1945-1955 (CEPAL, 1959; Prebisch, 1954). No obstante, para mediados de los 50, cuando el proceso de industrialización comenzó a transitar la etapa final de su “fase liviana”, el desenvolvimiento manufacturero se ralentizó y con ello decayó el crecimiento del PBI de los países de la región. Entre los años 1955 y 1958 la tasa media de crecimiento anual del producto per cápita bajó al 1,1% (CEPAL, 1959: 4).

Para continuar con la industrialización y recuperar el dinamismo del crecimiento, se presentaba necesario, entonces, avanzar en la “fase pesada”. Pero ¿cómo hacerlo en un escenario de agotamiento de la capacidad sustitutiva de importaciones de la industria y, además, de lento crecimiento de las exportaciones tradicionales y de baja en sus precios internacionales, que llevaba a situaciones de estrangulamiento externo a los distintos países de la región^[3]?

La apelación al capital extranjero, ya sea a través de inversión extranjera directa (IED) y/o de empréstitos de entidades extranjeras o instituciones internacionales, estuvo presente desde los inicios de las publicaciones de la CEPAL (véase Prebisch, 1949; CEPAL, 1951a, 1954). Con la afluencia del capital foráneo no solo se atendería a los problemas del sector externo, sino que se esperaba obtener la tecnología indispensable para el desarrollo de la industria nacional, al mismo tiempo que asimilar formas más avanzadas de organización y administración de los procesos productivos (CEPAL, 1965). Pero, según las estadísticas recabadas por la propia institución, la IED había sido baja durante la primera etapa –la “fase liviana”– de industrialización sustitutiva y las posibilidades de acceder al financiamiento internacional estaban en proceso de consolidación. Consecuentemente, tanto Prebisch como diversos intelectuales latinoamericanos nucleados en torno a la CEPAL repararon en la necesidad de que el proceso de desarrollo debía ser esencialmente autónomo, es decir, obra de los mismos países latinoamericanos. El capital externo solo actuaría supletoriamente (CEPAL, 1951b).

En este sentido, los autores estructuralistas veían en la conformación del mercado común latinoamericano la posibilidad de impulsar una estrategia de desarrollo autonómico, en tanto permitiría resolver los problemas de estrangulamiento externo y abriría posibilidades para continuar con el proceso de industrialización de los países de la región.

Vale destacar que, para el ELA, el incremento de las exportaciones intrarregionales no solo daría lugar a la obtención de divisas extranjeras, sino que, también, habilitaría la superación de las ineficiencias productivas del sector manufacturero que se presentaban, cada vez con más fuerza, como una limitación a su crecimiento. La CEPAL, ya en sus primeros escritos, advirtió que estas ineficiencias se encontraban asociadas a las fuertes barreras arancelarias que existían en los distintos países latinoamericanos y a la estrechez de sus mercados nacionales, que no permitían una escala óptima de operación de las empresas (véase CEPAL, 1951a; Prebisch, 1949). La necesidad de avanzar a una fase de industrialización pesada reforzó estas preocupaciones (véase CEPAL, 1959; Prebisch, 1959, 1963). Los espacios nacionales como compartimentos estancos, alta e ineficientemente protegidos, operaban como un importante obstáculo para continuar con el crecimiento vinculado al desenvolvimiento industrial. Concretamente Prebisch planteaba:

Las consecuencias de este relativo aislamiento en que se realiza el proceso de industrialización no pudieron percibirse claramente mientras ese proceso se limitaba a simples bienes de consumo corriente, en industrias en que era relativamente fácil, aún en países pequeños, alcanzar la dimensión óptima de los establecimientos industriales. Eso no es así cuando los países más avanzados de la América Latina entran de más en más dentro de las complejas industrias de bienes de capital. Ahí la limitación del mercado está frenando el desarrollo como está sucediendo en la industria química, petroquímica y una gran gama de industrias productoras de bienes intermedios (Prebisch, 1959: 510).

No es de extrañar que los procesos de industrialización y transformación estructural de América Latina inicialmente hayan tenido una orientación y alcance nacional. Desde la salida de la segunda posguerra, y bajo la hegemonía de Estados Unidos en el sistema mundial –sobre la que se repara en el capítulo 1–, la acumulación y reproducción del capital tenía lugar predominantemente en espacios nacionales relativamente cerrados, estimulada por “Estados de bienestar keynesianos” (Jessop, 2008). La intervención estatal para impulsar el desenvolvimiento del sector industrial y traccionar el desarrollo de la periferia estaba en consonancia con la visión de un capitalismo administrado por el Estado de base nacional (Briceño Ruiz & Álvarez de Flores, 2006). Sin embargo, ya a fines de los años 50, ante la advertencia de los límites, anteriormente referenciados, que presentaban los procesos de industrialización de base nacional para impulsar el desarrollo de los países de la región, la necesidad de planificación y de integración productiva regional ganó relevancia dentro del ELA.

Se avanzó, así, con la propuesta de conformar un mercado común latinoamericano (Prebisch, 1959). El objetivo principal del mercado común no era la eliminación total de aranceles existentes entre los países de la región; sino crear una zona preferencial latinoamericana con aranceles más bajos a los vigentes en ese momento para facilitar el intercambio y estimular la producción intrarregionalmente. Apuntalando el crecimiento de las relaciones regionales, se estipulaba también el mantenimiento o reajuste, según el caso, de aranceles hacia el resto de los países (Prebisch, 1959). A este respecto, vale destacar que las políticas de liberalización comercial se pensaban como parte de un programa para crear y ampliar plantas industriales de manera coordinada entre distintos países de la región, de modo de dotar de continuidad al proceso de industrialización en América Latina, fomentando la especialización y complementariedad de la producción manufacturera entre los distintos espacios nacionales (CEPAL, 1959).

Si bien la idea del mercado común avanzó rápidamente en la región, particularmente atendiendo a las ventajas que podía presentar para el establecimiento y/o la ampliación de industrias de bienes de capital e insumos, no dejó de despertar ciertas preocupaciones entre los gobiernos de diferentes países latinoamericanos. Una de las inquietudes más significativas se presentaba asociada a los efectos que la reducción de aranceles podría traer aparejados para las industrias existentes. Para atender estas preocupaciones, la CEPAL (1959) planteaba que el proceso de integración regional debía realizarse de manera gradual y admitiendo pautas flexibles, que permitieran encarar con acierto estas situaciones y evitar el cierre de plantas en funcionamiento y los problemas de (des)empleo asociados. En este sentido, la negociación y coordinación entre los distintos Estados de la región resultaba fundamental para poder dar viabilidad a este proceso de integración (Briceño Ruiz et al., 2013).

Sin desconocer la importancia de la flexibilidad que el proceso de integración regional demandaba, para orientar las negociaciones en el camino hacia la configuración del mercado común latinoamericano, la CEPAL propuso el establecimiento de ciertos objetivos cuantitativos que debían alcanzarse gradualmente. Por ejemplo: la reducción en el lapso de diez años de la protección arancelaria existente entre los países de la región. Si bien la institución precisó este objetivo, no estableció el porcentaje concreto al cual tenía que converger el promedio de la protección arancelaria de los países de la región, en tanto entendía que no contaba con información suficiente sobre la situación particular de los diferentes países como para determinar un número realista al respecto^[4]. Además, vale destacar que tampoco fijó un camino único para llevar a cabo esta reducción. Por el contrario, reparaba en la importancia de que cada país determine las formas en que podría lograr este objetivo. En línea con ello, Prebisch (1959) planteaba que, si en un país no hay interés o posibilidad de desarrollar la industria automotriz, es probable que el gobierno elimine totalmente los derechos sobre automotores para la producción latinoamericana, mientras que, por otro lado, es también probable que mantenga una protección racional sobre aquellas producciones de maquinaria y/o equipo que puede desarrollar.

Se advierte, así, que la flexibilidad o, en otras palabras, el margen de maniobra de los distintos países para avanzar progresivamente en la reducción de aranceles y viabilizar el proceso de integración productiva regional, estaba orientada, también, a garantizar la reciprocidad –es decir, la correspondencia de ventajas (CEPAL, 1959: 16)– entre los distintos países por su participación en el mercado común:

Por más que se proceda gradual y moderadamente en estos casos a fin de evitar sensibles perturbaciones, habrá que ir venciendo numerosas resistencias. El caso más simple será sin duda alguna el de las nuevas industrias hacia las cuales vaya avanzando la política sustitutiva de importaciones del resto del mundo; parecería lógico que la eliminación de derechos no encontrará aquí resistencias. Sin embargo, no sería sorprendente que en cada país surgiera la preocupación de que, a favor de la eliminación de derechos, las nuevas industrias se establezcan en otros países y no en el propio. El elemento de reciprocidad […] podrá contribuir a disipar estas aprensiones. Pero las negociaciones no serán fáciles, y tanto más si se considera que las industrias que podrán transformarse en exportadoras no serán las mismas que se verán afectadas por las importaciones (CEPAL, 1959: 11).

Además de estas consideraciones, que –como se mencionó– contribuían a dotar de viabilidad a la propuesta de conformación del mercado común latinoamericano, la CEPAL también planteó la necesidad de un tratamiento preferencial para los países de la región que presentaban un desarrollo industrial incipiente. Los pequeños y medianos países que apenas habían comenzado su proceso de industrialización no tendrían que reducir los aranceles al mismo ritmo que los países más avanzados en esta materia. Asimismo, los países más avanzados podían ofrecer rebajas o eliminación de aranceles a los países que recién estaban iniciando el desarrollo de su industria (CEPAL, 1959: 14). Este tipo de medidas apuntaba a que el mercado común no solo se presentara como una herramienta para estimular la industrialización de los países más avanzados en este proceso en la región, sino también como un espacio para impulsar el desenvolvimiento manufacturero de los países latinoamericanos pequeños y más atrasados en este rubro.

Finalmente, vale la pena reparar en la pretensión de impulsar un desarrollo autonómico y cualificar la inserción de América Latina en el concierto mundial a través del proceso de integración regional. Lejos de presentar una alternativa aislacionista –como plantearon algunos críticos (CEPAL, 2014)–, el proceso de conformación del mercado común latinoamericano buscaba profundizar y mejorar la inserción de la región en el comercio mundial (Briceño Ruiz et al., 2013). El ELA entendía que el mercado común latinoamericano podía operar como un “espacio de aprendizaje” para los países de la región, de modo que pudieran insertarse en los mercados mundiales siendo competitivos, no solo como exportadores de bienes primarios, sino también como exportadores de manufacturas y, de esta manera, mejorar su posicionamiento en la división internacional del trabajo y dejar atrás su desarrollo asociado y/o dependiente (Prebisch, 1963: 94).

Asimismo, resulta importante destacar la relevancia estratégica que se le asignaba a la conformación del mercado común latinoamericano a nivel político, para mejorar la capacidad de negociación de la región en el escenario hemisférico (Ramos, 2020). Como se desarrolló en el capítulo 1, Estados Unidos, el centro hegemónico mundial, durante la inmediata posguerra no prestaba mayor atención y ayuda a los problemas del desarrollo de la región. Parte importante de la clase dirigente de los países latinoamericanos entendía que con el proceso de integración regional se podría fortalecer el poder de América Latina y hacer que aquel país del Norte de América comience a modificar dicha posición (Wionczek, 1970).

Amparados en estas ideas y en estas inquietudes políticas, distintos procesos de integración regional tuvieron lugar en América Latina. Incluso éstos terminaron recibiendo el apoyo de Estados Unidos que, a partir de la Revolución cubana, cambió su estrategia geopolítico-económica para con la región e impulsó la Alianza para el Progreso en 1961^[5]. Entre 1958 y 1960, los países centroamericanos establecieron el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En 1960, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay y, más tarde, Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia conformaron la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). También, en 1969, se firmó el Pacto Andino.

Sin embargo, los resultados de estos procesos de integración regional fueron poco satisfactorios en términos de desarrollo. Un examen detallado de los distintos acuerdos y sus consecuencias excede los objetivos del presente capítulo^[6]. No obstante, en términos generales, como elementos explicativos de sus límites pueden mencionarse: el nuevo viraje de la geopolítica económica del centro hegemónico para con América Latina que tuvo lugar con la muerte de Kennedy en 1963, que propició el abandono del programa de reformas estructurales que se impulsaban desde la Alianza para el Progreso; la defensa de los intereses nacionales por parte de los países participantes por sobre los intereses del bloque regional; las particulares configuraciones socioeconómicas y políticas de los distintos países latinoamericanos, que hacían que los interesados en la integración regional no siempre estuvieran en condiciones de acceder al Estado y delinear un “estilo” de desarrollo que otorgue centralidad a esta propuesta^[7], entre otros (Briceño Ruiz & Álvarez Flores, 2006; Briceño Ruiz et al., 2013; Ramos, 2020).

Los límites de las estrategias impulsadas por el ELA para viabilizar, a través de la integración regional, el desenvolvimiento de un sector industrial que apuntale la diversificación y homogeneización de las estructuras productivas de los países de la región y contribuya al desarrollo autonómico de América Latina pueden advertirse en dos aspectos. Por un lado, en la agudización de la heterogeneidad estructural de los países de la región (Pinto, 1965, 1970) y, por otro, en las nuevas formas de subordinación y dependencia que generó la continuidad del desenvolvimiento industrial, particularmente de la mano del capital extranjero durante los 60 (Furtado, 1971; Sunkel, 1970)^[8]. En este escenario que, tomando la terminología planteada por Fajnzylber (1983), podría denominarse de “industrialización trunca de América Latina”, los procesos de integración manufacturera a escala macrorregional perdieron centralidad como estrategia de desarrollo en el pensamiento latinoamericano.

Es importante destacar, no obstante, que la pérdida de interés por la integración regional no solo respondió a las limitaciones concretas de estos procesos para impulsar el desarrollo de Latinoamérica. La fuerte crisis que comenzó a tener lugar a nivel internacional, entre fines de los 60 e inicios de los 70, habilitó el cuestionamiento de la teoría y de las políticas económicas imperantes desde la posguerra. Tanto en los centros como en las periferias, tuvo lugar la avanzada de la escuela neoclásica y de las políticas neoliberales asociadas con ésta (Buch-Hansen & Lauridsen, 2012; Hirschman, 1980; Meier, 2002). El pensamiento estructuralista latinoamericano no quedó ajeno a su influencia (Gaitán, 2014; Nahón et al., 2006; Leiva, 2008). En este marco, las estrategias de integración regional no concitaron mayor interés en el escenario latinoamericano. No obstante, las apelaciones a los procesos de integración regional en las ideas y en la práctica del desarrollo en América Latina volvieron a tener lugar durante el neoestructuralismo cepalino de los 90 (Rosenthal, 1995; Caldentey, 2014), aunque bajo renovadas formas, como se analiza en el apartado siguiente.

2. Las “nuevas” ideas: el neoestructuralismo y la integración regional en clave abierta entre finales del siglo XX e inicios del XXI

2.1. El regionalismo abierto de la CEPAL

La crisis internacional desencadenada durante la década del 70, a la que se hizo referencia previamente, presentó profundas implicancias tanto en el plano de las ideas y las políticas económicas como a nivel de la acumulación del capital. En lo que se refiere a los cambios en las lógicas de reproducción del capital, por un lado, dio lugar al inicio de una fuerte reestructuración productiva. Así, las producciones verticalmente integradas en grandes empresas propias del período de posguerra comenzaron a fragmentarse y a relocalizarse en múltiples y dispersos espacios a escala global, bajo el comando de grandes empresas transnacionales (Sturgeon, 2002; Milberg y Winkler, 2013). Por otro lado, habilitó, también, un ciclo de fuerte financiarización de la economía mundial (Arrighi, 1999; Epstein, 2005, 2015). En el plano de las ideas, por su parte, como se adelantó sobre el cierre del punto anterior, la crisis sembró el terreno propicio para la avanzada de la teoría neoclásica (Toye, 1987) y de la ideología neoliberal (Harvey, 2007).

En el marco de este escenario de crisis y transformaciones, también cambió la geopolítica económica de Estados Unidos para con la región latinoamericana. Como se referenció precedentemente, y se desarrolló con mayor profundidad en el capítulo 1, con la muerte de Kennedy, desde la potencia hegemónica se dejaron de lado las estrategias de desarrollo vinculadas a la Alianza para el Progreso y, progresivamente, comenzaron a impulsarse las propuestas de los Organismos Internacionales (OI) con sede en Washington –como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM)– que, sustentadas en la teoría económica neoclásica, impulsaban la aplicación de las políticas neoliberales en boga para incentivar el desarrollo de los países de América Latina

En este contexto, y atendiendo también a los límites de los procesos de industrialización impulsados por el Estado para estimular un cambio estructural propiciador del desarrollo en el periodo de posguerra, la CEPAL buscó actualizar sus ideas estructuralistas y, al mismo tiempo, ofrecer una alternativa a las teorías y políticas ligadas a lo que Williamson (1990) dio en llamar el “Consenso de Washington”^[9] (Bielschowsky, 2009; Leiva, 2008; Sztulwark, 2005). Con el fin de lograr tal reposicionamiento, la institución abogó por un “nuevo” estructuralismo, es decir, una continuidad de los aportes del ELA, pero actualizados al novedoso escenario de creciente articulación comercial, productiva y financiera global, y consecuentemente, de mayor interdependencia económica.

Pero ¿pudo la CEPAL lograr este cometido con la elaboración del pensamiento neoestructuralista? ¿El neoestructuralismo cepalino puede entenderse como una versión actualizada del ELA para pensar los problemas del desarrollo de América Latina en el escenario capitalista de finales del siglo XX e inicios del siglo XXI? ¿O se trata de una contribución teórico-analítica novedosa que relega los aportes originales del ELA? Diversos académicos han contribuido a dar respuesta a estos interrogantes (véase, por ejemplo: Leiva, 2008; Fernández & Ormaechea, 2020; Nahón et al., 2006; Sztulwark, 2005). A continuación, se retoman algunos de sus aportes y se procura contribuir a esta discusión analizando centralmente el posicionamiento de la CEPAL con respecto a los procesos de integración regional.

A partir del análisis de las publicaciones de la CEPAL, fundamentalmente de aquellas generadas desde la década del 90, es posible observar tanto la resignificación de algunas de las categorías conceptuales más relevantes del ELA como la emergencia de nuevos conceptos. Estos cambios conceptuales no fueron inocuos. Representaron un reposicionamiento de la institución asociado con la adopción de una mirada teórico-analítica diferente a la del ELA para entender la dinámica del sistema capitalista mundial, así como los problemas del desarrollo de la periferia latinoamericana dentro de ella.

Particularmente relevante a este respecto resulta la tendencia de la CEPAL de alejarse del enfoque sistémico histórico-estructural para analizar los problemas del desarrollo de la región, y asociado a ello, de avanzar en la dilución del eje central del andamiaje del ELA, representado en la categoría centro-periferia (Fernández & Ormaechea, 2020; Nahón et al., 2006; Sztulwark, 2005). Si bien, como advierten distintos autores (Bielschowsky, 2009; Rodríguez, 2006), la institución no abandonó el uso del par conceptual centro-periferia, también es cierto que, en cierta medida, lo resignificó. La CEPAL neoestructuralista pasó a prestar menos importancia a las relaciones de poder que se establecen entre los distintos países del sistema capitalista mundial y que configuran su orden jerárquico y desigual –con centros y periferias–, y a considerar al escenario internacional como promisorio para el desarrollo de los espacios periféricos (Leiva, 2008; Sztulwark, 2005). Este cambio de mirada de la CEPAL sobre el sistema mundial y sus formas de funcionamiento trajo aparejado un ocultamiento de las dinámicas conflictuales que suelen presentar los procesos de desarrollo, en las que reparaba el ELA. La CEPAL estructuralista consideraba que el desarrollo de los espacios periféricos suele suscitar conflictos, en tanto implica cambios estructurales en éstos que tienden a resquebrajar el sistema de relaciones internacionales imperante, poniendo en cuestión la capacidad diferencial de ciertos espacios y actores para generar y apropiarse del progreso técnico y de sus frutos, y suscitando resistencias y reacciones por parte de ellos (Fernández & Ormaechea, 2020; Leiva, 2008).

En el marco de la marginación de la mirada sistémica, histórica y estructural, así como de la dinámica conflictual que suele presentarse asociada a los procesos de salida de la periferia global, los procesos de integración regional entraron nuevamente en escena resignificados en su orientación y contenido. Pero antes de avanzar en el análisis de este punto en particular, resulta conveniente presentar mayores precisiones sobre el contexto en el cual la preocupación por la integración regional resurge en el pensamiento del desarrollo de la región, particularmente a través de la CEPAL.

La renovada importancia otorgada por la CEPAL a la integración regional se encontró asociada, por un lado, al reconocimiento del proceso de integración “de hecho” que estaba teniendo lugar en América Latina. Los diversos países de la región, instados por las recomendaciones provenientes de Washington, comenzaron a implementar de manera unilateral, desde mediados de los 70, políticas de apertura comercial y financiera que permitieron incrementar el flujo del comercio y las finanzas a nivel intrarregional. Asimismo, por otro lado, la institución atendió al resurgimiento de procesos de integración regional “formal”, impulsados por acuerdos y políticas explícitas que estaban ganando fuerza a inicios de los 90 (CEPAL, 1994; Rosenthal, 1995). Proliferaron, en este escenario, acuerdos de distinta índole y heterogéneos en sus formas y configuración geográfica. Se suscribieron numerosos convenios de comercio preferencial, en el marco del Tratado de Montevideo de 1980. Además de esos acuerdos –bilaterales, trilaterales y multilaterales–, se creó el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), mientras que los miembros de bloques regionales de viejo cuño, como el Mercado Común Centro Americano y el Grupo Andino, avanzaron en la profundización de sus compromisos integradores. Además, en este período también tuvo lugar la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte –NAFTA, por sus siglas en inglés–, que tendía a favorecer el intercambio comercial y la integración económica entre Estados Unidos, Canadá y México, y formaba parte de la pretensión de la potencia hegemónica de avanzar en la consolidación de una zona de libre comercio del hemisferio occidental (Rosenthal, 1995; Sanahuja, 2009). De este modo, la propuesta de integración regional de la CEPAL se presentaba, así, como una alternativa que buscaba conciliar dos posiciones que, a priori, parecían presentarse como dicotómicas: por un lado, la adopción de políticas de libre comercio y, por otro, los acuerdos de integración regional.

El objetivo central de esta propuesta de integración regional se sintetiza en el concepto de “regionalismo abierto”, el cual es presentado explícitamente en el documento oficial denominado El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad (CEPAL, 1994). Allí se plantea:

Lo que cabría perseguir, entonces, sería fortalecer los vínculos recíprocos entre ambos elementos, en el marco de lo que aquí se ha denominado regionalismo abierto, es decir, un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente (CEPAL, 1994: 8).

Al profundizar en el examen de las orientaciones y contenidos de la integración regional, mediante esta propuesta de regionalismo abierto, se puede advertir que el neoestructuralismo cepalino buscó posicionarse, por un lado, como alternativa a la estrategia de desarrollo neoliberal que, impulsada desde los OI de Washington, propiciaba la apertura y la desregulación de las economías para estimular la inserción internacional de los países de la región y la mejora de su competitividad a partir del “buen funcionamiento” del mecanismo del mercado. Asimismo, por otro lado, procuró realizar un planteo superador de las mencionadas limitaciones del regionalismo de posguerra, al que algunos críticos, como se referenció previamente, identificaban como “cerrado”. En este sentido, se optó por una mirada “abierta” sobre los procesos de integración regional (CEPAL, 2014: 9). El carácter “abierto” de los procesos de integración se sustentaba en la necesidad de evitar obstáculos a la proliferación de acuerdos de libre comercio entre los países de la región con el resto del mundo, producto de incompatibilidades que puedan surgir de compromisos cerrados. Es decir, la idea detrás es que no se discrimine comercialmente a terceros países que quisieran comerciar con los países de la región.

El distanciamiento de la CEPAL del programa neoliberal puede advertirse en la importancia que otorgó a la integración regional para avanzar en un modelo de desarrollo que conjugue el crecimiento con la equidad. Como la institución ya había dejado expresado en el texto Transformación productiva con equidad (1990), en el intento por delinear un nuevo modelo de desarrollo que permita a los países de América Latina recuperarse de la “década perdida”, la inserción internacional de los países de la región no podía dejarse librada a las fuerzas del mercado. La participación de los países latinoamericanos en el mercado mundial debía estar mediada por una intervención estatal estratégica que tendiera a generar un impacto positivo sobre la eficacia y la eficiencia de su sistema económico, que contribuyera a mejorar su competitividad y a cualificar sus formas de inserción en el escenario global (Bielschowsky, 2009; Sunkel & Zuleta, 1990). Particularmente lo que interesaba a la CEPAL, además de la intervención del Estado garantizando el “buen” funcionamiento de los mercados y el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos, era una implicación estatal que se orientara a estimular la competitividad de las economías de la región y a cualificar su participación en los flujos del comercio mundial. En este sentido, se consideraba relevante la intervención del Estado en la provisión de infraestructura de transporte y comunicaciones; en la formación de recursos humanos; en el desarrollo del sistema científico y tecnológico; en la promoción de mercados de capitales de largo plazo; en el estímulo de articulaciones privado-privado y público-privado para incentivar procesos de aprendizaje colectivo, entre otros (Bielschowsky, 2009; Guillén Romo, 2007; Sunkel & Zuleta, 1990).

El impulso a los procesos de integración regional también se consideraba una política estratégica a seguir por parte de los gobiernos de la región para mejorar la competitividad de sus economías y cualificar su inserción en la economía mundial. La integración regional permitiría reforzar y complementar las ventajas de la apertura comercial que habían experimentado los países latinoamericanos, aprovechando: las economías de escala, especialmente si las prácticas proteccionistas impedían sacar partido de ellas en el mercado mundial; la disminución de los costes de transacción, a que podría dar lugar la generación de un marco institucional que reduzca las barreras económicas, políticas, geográficas y sociales existentes entre los distintos países de la región; el aumento del rendimiento de las actividades de innovación, que podría generarse al reducir las barreras comerciales y favorecer la estandarización de normas y regulaciones a nivel regional y estimular el emprendimiento de proyectos conjuntos de infraestructura entre los países de la región, entre otros (CEPAL, 1994: 9-10). De este modo, los procesos de integración coadyuvarían a generar e incorporar progreso técnico en la región y a avanzar en procesos de transformación productiva que permitieran incrementar su competitividad y cualificar su forma de inserción en la economía mundial y, asociado a ello, a saldar lo que Fajnzylber (1992) denominaba “el casillero vacío” del desarrollo en América Latina.

Este posicionamiento de la CEPAL neoestructuralista con respecto a la importancia de los procesos de integración regional para impulsar la transformación productiva de los países de América Latina, mejorar su competitividad y cualificar su inserción externa, permite marcar una diferencia entre la agenda de la institución y la de los OI con asiento en Washington. Éstos instaban a la apertura y desregulación indiscriminada como estrategia para lograr una inserción competitiva, sin prestar mayor consideración a las particularidades de la estructura productiva de los países latinoamericanos y a su capacidad de generar un desarrollo inclusivo.

Esta diferenciación con respecto a los procesos de liberalización irrestrictos también puede advertirse en los distintos puntos que plantea la CEPAL para avanzar en la propuesta de “regionalismo abierto”. A este respecto, la institución identificaba la necesidad de a) eliminar barreras arancelarias y no arancelarias aplicables a la mayor parte del comercio intrarregional, en el marco de las políticas de liberalización comercial de los países de la región frente a terceros y, eventualmente, avanzar hacia la fijación de aranceles externos comunes; b) estimular arreglos sectoriales flexibles y abiertos para las empresas de la región, en los cuales los gobiernos tengan un rol de facilitadores de información, tecnologías y recursos; y c) generar una dinámica regional endógena de innovación que permita la incorporación y difusión del progreso técnico (CEPAL, 1994). Si bien, como se mencionó con anterioridad, con esta propuesta se buscaba complementar y profundizar la competitividad internacional, no quedaba sujeta a la apertura indiscriminada y al libre juego del mercado. Por el contrario, reconocía la importancia de una intervención estatal estratégica que contribuya a impulsar procesos de transformación productiva, que tiendan a mejorar la competitividad de los países de la región y a cualificar su inserción en el escenario global.

Por otra parte, es importante destacar que, si bien a primera vista, tanto la preocupación por la transformación productiva como los procesos requeridos para avanzar en el proceso de integración parecieran mostrar coincidencias entre los planteos del neoestructuralismo y las contribuciones originales del ELA, si se ahonda en su examen se advierten diferencias significativas. Así, por ejemplo, la eliminación de las barreras para el comercio regional es un punto común en ambos enfoques. Sin embargo, en el planteo neoestructuralista, además de contemplarse reducciones arancelarias más grandes y amplias que en el periodo de posguerra (Fuentes, 1994), éstas adquirieron mayor importancia que para el ELA, en tanto se consideraban centrales para incrementar la competitividad internacional de los países de la región en una economía mundial crecientemente globalizada (CEPAL, 1994: 12). Es más, como se mencionó precedentemente, los acuerdos de integración regional se estimulan a partir de entender que son compatibles y complementarios con los procesos de liberación y apertura unilateral que estaban transitando distintos países de la región. En esta línea, la CEPAL llegó a plantear la recomendación de, en el establecimiento de acuerdos regionales, no aumentar las barreras arancelarias y no arancelarias que se habían visto reducidas de manera significativa en el marco de los procesos de liberalización y apertura transitados (CEPAL, 1994: 13).

Asimismo, la flexibilidad para llevar adelante procesos de integración regional también es un punto común entre el neoestructuralismo y los planteos del ELA. Sin embargo, la CEPAL neoestructuralista se distanció de las contribuciones del pensamiento estructuralista latinoamericano al colocar al Estado, y concretamente a los gobiernos, en un rol estratégico pero acotado y marginal en el escenario económico, como “facilitadores” de recursos, para que las empresas pudieran desempeñar su actividad, quitándoles capacidad de incidir en la selección de los sectores a estimular en los distintos países de la región con el objetivo de contribuir a la transformación estructural. Por su parte, la preocupación por la innovación y el progreso técnico también se presentaba como un elemento característico del pensamiento de la CEPAL a lo largo de su historia. Sin embargo, la propuesta neoestructuralista para estimular la generación del desarrollo tecnológico y propiciar su apropiación en los espacios periféricos mostraba diferencias sustantivas con respecto a las contribuciones originales del ELA. Para profundizar a este respecto, es importante detenerse en los conceptos de transformación productiva y competitividad sistémica de la economía que adquirieron centralidad en este período neoestructuralista de la CEPAL, y a los que el regionalismo abierto se encontraba ligado, con miras a cualificar la competitividad internacional de los países de la región.

Al introducir el desafío de la transformación productiva en el texto de 1990, la CEPAL resignificó el concepto de transformación estructural característico de la posguerra. El pensamiento neoestructuralista dejó de considerar el proceso de transformación estructural asociado centralmente al desenvolvimiento del sector manufacturero. Si bien la importancia de las manufacturas no fue desconsiderada dentro del planteo de la institución, la actividad manufacturera pasó a ser una más de aquellas actividades a estimularse en búsqueda del objetivo de mejorar la competitividad agregada de la economía (CEPAL, 1990: 14)^[10] y lograr una inserción auténtica (Fajnzylber, 1992) en el escenario internacional, como vía central de desarrollo^[11].

En dicha publicación, que es considerada por diversos autores como piedra angular del neoestructuralismo (Bárcena & Prado, 2015), la CEPAL no solo quitó importancia al rol del sector manufacturero para el cambio estructural, sino que también reparó en el carácter sistémico de la competitividad y abrió, así, una línea argumental que dio lugar a una pérdida de gravitación del rol del Estado para impulsar el desarrollo. Influenciada por elementos de los enfoques neoinstitucionalistas, neoschumpeterianos y evolucionistas, la institución asoció la generación de progreso técnico a procesos de aprendizaje y desarrollo tecnológico que llevan a cabo las empresas en articulación con el resto del sistema socioeconómico (Pérez Caldentey, 2015; Sztulwark, 2005). Siguiendo esta línea, la CEPAL avanzó en la consideración de la importancia de los sistemas nacionales y regionales de innovación y, por lo tanto, de las distintas empresas, instituciones y organizaciones públicas y privadas, y de las interacciones que se establecen entre las mismas que contribuyen al desarrollo y al impulso de la innovación en los distintos países de la región (véase, por ejemplo: Anlló & Peirano, 2005; CEPAL, 1995, 2022; Cimoli, 2007; Katz, 2000). Así, esta concepción sistémica de la competitividad contribuyó a desplazar al Estado de un lugar neurálgico para impulsar procesos de transformación productiva, situación a la que ya se hizo alusión precedentemente. Si bien la CEPAL entendía que los sistemas de innovación eran débiles y que requerían apoyo estatal (CEPAL, 1990, 1995, 2022), el Estado pasó a ser un actor más de este entramado de actores e instituciones vinculados a la ciencia, la tecnología y la innovación, quitándosele centralidad a la hora de direccionar los procesos de desarrollo (Ormaechea & Fernández, 2018).

De este modo, con la incorporación de los conceptos de transformación productiva con equidad y competitividad sistémica de la economía, la CEPAL neoestructuralista quitó relevancia a la actividad manufacturera para el cambio estructural y desplazó al Estado de un lugar neurálgico para impulsarlo. Pero, además, con la introducción de estas categorías conceptuales, dejó diluida la problematización de las relaciones de poder y del conflicto existente al interior de los diferentes espacios nacionales. La transformación productiva, como vía para incrementar y cualificar la inserción internacional de los países de la región y estimular su desarrollo, estimulada a través de mejoras en la competitividad sistémica de la economía, se presentaba como un proceso armonioso (Leiva, 2008; Fernández & Ormaechea, 2020). Siguiendo la lógica sistémica, la mejora de la competitividad tendría lugar a partir de la interacción sinergética entre los diversos actores socioeconómicos, políticos e institucionales que conforman el sistema de innovación y, a través de ella, se podría avanzar en transformaciones de la estructura productiva que permitan mejorar la inserción internacional de los países de la región y viabilizar un modelo de crecimiento con equidad. Así, en contraposición a la perspectiva del ELA que planteaba la necesidad de avanzar en un programa de reformas –financieras, fiscales, agrarias, etc.– que suscitaban conflictos para propiciar una transformación estructural que viabilizara un “estilo” de desarrollo inclusivo^[12], el neoestructuralismo cepalino consideraba que los problemas del desarrollo de América Latina podrían solucionarse en un juego de suma positiva que beneficia a los distintos actores que operan en la región.

En función de lo expuesto, sumando nuevos argumentos para responder a la pregunta planteada al inicio del punto, se puede advertir que la propuesta neoestructuralista con respecto a la integración regional no representó una continuidad con las ideas del ELA, sino más bien una ruptura^[13]. Sus contribuciones han estado centradas en destacar la importancia de una integración con énfasis en el aspecto de la competitividad internacional, quitando centralidad al sector industrial como motor del desarrollo. Es decir, la propuesta del neoestructuralismo no evidenció como objetivo prioritario la industrialización de la región a través de los procesos de integración. Se pasó de una concepción que proponía superar la condición periférica por medio del proceso industrializador deliberadamente impulsado por el Estado, a estimular la transformación productiva con equidad mediante intervenciones estatales estratégicas, más acotadas y marginales en la escena económica, destinadas a mejorar la competitividad de la economía y a cualificar su inserción exportadora como vía para el desarrollo de los países de la región (Féliz, 2012; Sztulwark, 2005).

De este modo, si bien mediante la propuesta de regionalismo abierto, la CEPAL se propuso “actualizar el debate de los años 50 y 60 en un contexto cualitativamente distinto” (CEPAL, 1994), la institución presentó una propuesta que dejó de lado el análisis de la dinámica jerárquica y desigual que presenta el funcionamiento del sistema capitalista y su incidencia en la conformación de los espacios periféricos latinoamericanos, aspecto que formó parte intrínseca del pensamiento del desarrollo del organismo justamente en dichas décadas. Es decir, no arrojó luz sobre las renovadas formas de poder y conflictos presentes en la reproducción del sistema capitalista que perpetúan su desarrollo centrípeto, concentrando en espacios y actores centrales la capacidad de generar progreso e innovación tecnológica y apropiarse de sus frutos, y dejando relegados a vastos espacios y actores en condiciones de periferización. Es más, el regionalismo abierto de la CEPAL formó parte de una propuesta que no solo diluía en el pensamiento estructuralista del desarrollo la mirada conflictual centro-periferia, sino también las relaciones de poder y conflicto internas a los diferentes espacios nacionales, y ofrecía una vía armoniosa para el desarrollo, aprovechando las ventajas de la inserción en una economía crecientemente globalizada. En este marco, la nueva propuesta integracionista, siguiendo la terminología de Fajnzylber (1992), lejos de tender a una inserción “auténtica” sobre la base de progreso tecnológico en los flujos del comercio global, terminó legitimando y acentuando, bajo un discurso presuntamente heterodoxo, la inserción “espuria” de los países de la región a la economía mundial asociada a recursos naturales y/o a mano de obra barata impulsada por la ortodoxia neoliberal.

A inicios del siglo XXI, en el contexto de crisis de la hegemonía de Estados Unidos y de cuestionamiento a su agenda geopolítico-económica para la región, asociada al Consenso de Washington, tuvo lugar un replanteo de las ideas y políticas de desarrollo que habilitaron una mayor intervención del Estado en el direccionamiento de la economía (Gaitán, 2014). En este contexto, la CEPAL neoestructuralista experimentó ciertos giros con relación a la propuesta de regionalismo abierto de la década de los 90. Sin embargo, la estrategia de integración regional cepalina continuó manteniéndose alejada de los propósitos originarios de la propuesta del ELA y presentando puntos de contacto con los desarrollos de los 90, como se analiza en el siguiente punto.

2.2. La CEPAL en el nuevo escenario productivo del siglo XXI

El inicio del nuevo siglo trajo consigo la reapertura de las discusiones académicas y políticas acerca de la problemática del desarrollo tanto a nivel global como regional (Pieterse, 2012; CEPAL, 2014). En el ámbito latinoamericano, tuvieron particular significancia las consecuencias socioeconómicas negativas de las políticas neoliberales implementadas durante la última década del siglo XX, así como la emergencia de diversos gobiernos de centro-izquierda en los albores del siglo XXI (Briceño Ruiz, 2014; Sader, 2008). Estos acontecimientos contribuyeron a sembrar el terreno propicio para repensar las formas de intervención estatal en los procesos de desarrollo en América Latina, tanto a nivel teórico como político (Gaitán, 2014).

Particularmente en lo que se refiere a la integración regional, en este escenario, tuvo lugar un replanteo de sus orientaciones y alcances para el desarrollo latinoamericano (CEPAL, 2014; Sanahuja, 2009). Asimismo, a partir la coincidencia ideológica entre distintos gobiernos de la región, pero también por la competencia por el liderazgo regional entre Venezuela y Brasil, tendió a profundizarse y complejizarse la institucionalidad vinculada a los procesos de integración de América Latina (Caldentey, 2014; Nolte, 2022). Se disparó, así, la arquitectura integracionista con diversos esquemas institucionales que respondían a distintos objetivos políticos y económicos, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Alianza del Pacífico y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) (CEPAL, 2014).

Más allá de las variaciones en la institucionalidad macrorregional de inicios de siglo XXI, la reformulación de los objetivos de la integración regional, que en este período recibió el nombre de “estratégica” o “pragmática” (Caldentey, 2014), no implicó una propuesta sustantivamente diferente a la del regionalismo abierto. Si se presta atención a la discusión de las ideas del desarrollo antes que a los debates políticos que se sucedieron entre los distintos países de la región a este respecto^[14], puede advertirse que el pensamiento latinoamericano del desarrollo, particularmente aquel concentrado en la CEPAL, mantuvo puntos de continuidad con el pensamiento neoestructuralista de los 90, a partir de incentivar una estrategia de integración regional asociada a la inserción en cadenas regionales o globales de valor.

La organización conjunta de CEPAL con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la conferencia denominada Latin America’s Prospects for Upgrading in Global Value Chains, que tuvo lugar en el Colegio de México, marcó un punto de inflexión en la relevancia de este enfoque dentro del pensamiento cepalino. A partir de allí, la institución abrazó este instrumento teórico –denominado Global Value Chains– para avanzar en análisis y estrategias en materia de desarrollo en general y de integración regional en particular, y organizó una variedad de seminarios y conferencias vinculados a éste, como: Competitiveness and value chain in Latin America, Offshore services in global value chains: new drivers of structural change in Latin America and the Caribbean, Relocation of services and global value chains: new factors of structural changes in Latin America and the Caribbean?, y Expanding the role of SMEs in value chains between Asia and Latin America. Así, la CEPAL quedó emparentada a las ideas y políticas imperantes en la escena académica y en los OI vinculados a los problemas del desarrollo, que destacan la importancia de la incorporación a las cadenas globales de producción como vía de desenvolvimiento económico. En este sentido, durante las primeras dos décadas del presente siglo, se han ido constituyendo ciertas afinidades y convergencias entre diversos OI^[15] que marcaron la agenda del desarrollo a nivel global en el período post-Consenso de Washington (Trevignani, 2023).

En el marco de esta estrategia de estímulo a la inserción de los países de la región a la producción globalizada para impulsar su desarrollo, y advirtiendo su importante carácter regional (Durán Lima & Zaclicever, 2013), la CEPAL avanzó en la promoción de un “regionalismo estratégico”, que implicaba la configuración de cadenas regionales de producción, ya orientadas al mercado latinoamericano y/o global. Esta propuesta integracionista, que pareciera presentar ciertos guiños discursivos hacia los aportes del ELA, en verdad resulta una reformulación de los planteamientos del regionalismo abierto del neoestructuralismo. Ello puede advertirse al analizar distintas consideraciones de la CEPAL, como por ejemplo:

El desafío de potenciar el comercio y la integración productiva entre las economías de la región excede con mucho la agenda propiamente comercial, abarcando una amplia gama de políticas públicas. En particular, existe un reconocimiento creciente en la región del rol crucial que le cabe a una política industrial moderna en dicho esfuerzo (CEPAL, 2014: 68).

Si bien con este planteamiento la CEPAL parecería acercarse a los postulados del ELA, al examinar el concepto de política industrial que maneja la institución en ese escenario, estas apariencias se desvanecen. La política industrial que propone la CEPAL, lejos de tener como epicentro el sector manufacturero, presenta un enfoque más amplio:

Lo que se persigue con ella es fomentar la transición hacia actividades caracterizadas por mayores niveles de productividad y una mayor intensidad en conocimiento, ya sea en los sectores de manufacturas, recursos naturales o servicios… En otras palabras, lo que se persigue es una política industrial que permita mejorar la calidad de la inserción económica internacional de la región (CEPAL, 2014: 70).

Se advierte, así, que la propuesta de la implementación de políticas industriales para fomentar la configuración de cadenas de producción regionales se presenta emparentada con el objetivo de mejorar la competitividad agregada de la economía para cualificar su inserción internacional, el cual era característico del regionalismo abierto.

También, en línea con la propuesta de desarrollo neoestructuralista en general y de integración regional en particular, el regionalismo “estratégico” o “pragmático” reconoce que no basta con la inserción en las cadenas globales o regionales para que los países latinoamericanos puedan salir de sus posicionamientos periféricos. Concretamente plantea:

No se trata pues solo de ser parte de las cadenas de valor. El desafío consiste en incrementar la participación del valor agregado generado localmente, así como en ascender en la jerarquía de las cadenas, transitando desde actividades simples a otras de mayor complejidad. Este proceso no es sencillo ni espontáneo. Depende en forma crucial de políticas públicas en que se exprese un compromiso con tal objetivo (CEPAL, 2014: 43).

La CEPAL destaca, en este sentido, la importancia de aplicar políticas que generen un clima favorable para la inversión, que apunten a cualificar la infraestructura y los recursos humanos disponibles, y que fomenten las capacidades productivas de las empresas locales. Asimismo, reconoce la importancia de la cooperación regional y de las políticas compartidas por varios países para avanzar en la integración regional, fortalecer los puntos antes mencionados y mejorar la competitividad internacional de los países de la región (CEPAL, 2014).

Recapitulando lo desarrollado en esta sección, la CEPAL de inicios del siglo XXI bregó por una nueva estrategia para fomentar la integración productiva regional caracterizada por cierta ambivalencia y pragmatismo, pero que en el fondo condensa políticas amigables con el mercado, sin generar distorsiones que permitan avanzar en el desarrollo de sectores estratégicos que habiliten una transformación calificadora de la estructura productiva. Así, continúa sosteniendo el posicionamiento adoptado en los 90, relativizando la importancia de configurar un sector manufacturero que contribuya a la diversificación y homogeneización de las estructuras productivas de los países latinoamericanos a través de los procesos de integración regional, y quitando centralidad a la intervención del Estado para impulsar y direccionar estratégicamente el desenvolvimiento de las manufacturas. De esta forma, adscribe al diseño de políticas de estímulo a la competitividad sistémica que no privilegian el desarrollo de ningún sector en particular. En este sentido, tanto la propuesta de regionalismo abierto de los 90 como la de incorporación a las cadenas globales y regionales de producción a partir del nuevo siglo, en un viraje hacia un regionalismo estratégico, pueden ser vistas como un continuum en el objetivo de consolidar y legitimar el nuevo paradigma de desarrollo orientado a mejorar la competitividad de la economía, fuertemente asociada a la participación en los flujos comerciales, financieros y productivos globales.

Esta nueva perspectiva no hace más que profundizar el distanciamiento de la CEPAL respecto de su propia producción crítica formulada durante el periodo de posguerra, cristalizada en los planteamientos del ELA. La institución ha quedado subordinada al “pensamiento común” de la comunidad internacional, tanto académica como política (Di Filippo, 2019: 226), incentivando como estrategia de desarrollo el acoplamiento al mercado global, sin tener en cuenta los límites que ésta presenta en cuanto a los espacios autónomos para la generación de políticas industriales, comerciales y tecnológicas que habiliten el cambio estructural. Se advierte que las estrategias de integración regional impulsadas desde la CEPAL, alineadas con las ideas y las prácticas de desarrollo predominantes en la comunidad internacional, fueron marginando los elementos más genuinos del ELA y menguando su carácter crítico y original para configurar una propuesta alternativa de desarrollo para los países de la región. Concretamente, desde los 90 hasta la actualidad, la CEPAL neoestructuralista, dejando de lado las consideraciones sobre las relaciones de poder y las asimetrías que configuran el orden mundial, jerárquico y desigual vigente, incentiva un acoplamiento armonioso a los flujos del comercio mundial, compatible con la no implicación estatal estratégica del proceso de acumulación y la habilitación de una desindustrialización prematura en América Latina.

Consideraciones finales

El trabajo examina cómo ha evolucionado la visión acerca de la integración regional como estrategia de desarrollo en el pensamiento latinoamericano, particularmente en la CEPAL, considerando para ello tres grandes momentos: el período del ELA de posguerra hasta la crisis de los años 70; el período de emergencia del neoestructuralismo en la última década del siglo XX; y, finalmente, su continuidad, reformulada, en el marco del nuevo escenario productivo global, desde inicios del siglo XXI.

En primer lugar, se analizó la importancia de la integración regional a partir de las ideas pioneras de Prebisch y del ELA de los años 50 y 60 para sortear los problemas de estrangulamiento externo de las economías de la región, superar las ineficiencias del sector manufacturero y avanzar con la fase “pesada” de la industrialización. El ELA consideraba el proceso de industrialización regional impulsado por los distintos Estados de los países de la región de una importancia estratégica central para avanzar en la diversificación y homogeneización de la estructura productiva regional y habilitar un desarrollo autonómico que permitiera salir de su posicionamiento periférico en el sistema mundial. Estas ideas teóricas se plasmaron en diferentes propuestas integracionistas durante dichas décadas en la región latinoamericana, cuya evolución quedo trunca hacia la década del 70.

El quiebre de los 70 respondió a ciertos límites de las estrategias de desarrollo imperantes en la posguerra, pero también a la crisis sistémica del capitalismo que tuvo lugar en esos años, que dejaba atrás su “edad de oro”, bajo el modelo fordista-keynesiano, y daba lugar a la reconfiguración de las formas de acumulación del capital a nivel global. La avanzada de las ideas neoclásicas y de las políticas neoliberales, el auge de la globalización, la deslocalización productiva a escala global, el nacimiento de las grandes empresas transnacionales y la conformación de una nueva división internacional del trabajo son algunos de los factores que dieron lugar al cambio de enfoque dominante en materia de desarrollo a nivel global, y con ello, a la pérdida de relevancia de la integración productiva regional como estrategia para viabilizar la salida de posicionamientos periféricos.

El estudio de los problemas del desarrollo y de la importancia de la integración productiva regional para superarlos perdieron relevancia en la discusión teórica y en el análisis político latinoamericano durante las décadas del 70 y del 80, particularmente en el seno de la CEPAL. En este escenario, la institución se encontraba estudiando los problemas de la coyuntura y examinando cómo atender las crisis de deuda externa que estaban atravesando varios países de América Latina. Sin embargo, la institución retomó la discusión sobre el desarrollo en la década de los 90. Hacia fines del siglo XX, la CEPAL buscó realizar una actualización superadora de los postulados originales del ELA y, al mismo tiempo, ofrecer una alternativa a las ideas neoliberales en boga, para examinar los problemas del desarrollo de los países de la región bajo las nuevas dinámicas de reproducción del sistema capitalista mundial. En este marco tuvo lugar el surgimiento de la propuesta neoestructuralista de la CEPAL y, con ella, la vuelta de la discusión de la integración regional como estrategia de desarrollo, aunque resignificada en sus orientaciones y objetivos, bajo el llamado “regionalismo abierto”.

La propuesta de regionalismo abierto de los 90, así como el regionalismo “estratégico” o “pragmático” de la CEPAL de inicios del siglo XXI, se distanció de las propuestas originales del ELA. Las estrategias de integración de la CEPAL neoestructuralista quitaron centralidad al desenvolvimiento del sector manufacturero y, por lo tanto, a la intervención estatal orientada a generar distorsiones a los mecanismos del mercado para incentivarlo. Así, dichas estrategias pasaron a abogar por una implicación del Estado estratégica, pero más acotada y marginal, tendiente a impulsar la competitividad de los países de la región, fuertemente asociada a su participación en los flujos comerciales, financieros y productivos globales. De este modo, en la actualidad, la CEPAL plantea a los países de la región la posibilidad de salir de sus posicionamientos periféricos a partir de profundizar y cualificar, sin mayores conflictos, su inserción en la economía mundial. Al hacerlo, deja de lado la mirada histórica, sistémica y estructural de los problemas del desarrollo característica del ELA y, asociado a ello, el análisis de las relaciones de poder que configuran el orden jerárquico y desigual del sistema capitalista mundial y que operan obturando estas posibilidades de cualificación, no contribuyendo a una interpretación cabal del posicionamiento periférico de la región en el escenario actual.

Este capítulo procuró recuperar y poner en valor las contribuciones del ELA para pensar estrategias de desarrollo desde y para América Latina, especialmente aquellas relacionadas con lograr una integración regional que permita una inserción no subordinada a los encadenamientos globales. Esta recuperación adquiere especial relevancia en el escenario actual de disputas geopolíticas y geoeconómicas que tienen lugar en el sistema capitalista desde inicios del siglo XXI, entre el declinante centro hegemónico estadounidense y la emergente región sino-asiática, al que se hizo referencia en el capítulo 1. Tanto Estados Unidos como China, y la región asiática en general, han constituido con los países latinoamericanos formas de relacionamiento subalternizantes que interpelan a estos últimos a implementar estrategias que permitan cualificar sus estructuras productivas domésticas y su forma de inserción internacional para viabilizar un desarrollo autonómico. En este escenario, el pensamiento y la práctica del desarrollo latinoamericano demandan incorporar, con renovada fuerza y originalidad, una estrategia de integración regional edificada por una sólida y articulada arquitectura institucional interestatal, que supere las formas fragmentarias que han primado hasta el momento, y que tienda, sobre la base del estímulo de la actividad manufacturera, a homogeneizar y diversificar la estructura productiva de América Latina y a habilitar su desarrollo autónomo.

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