En el capítulo anterior, se ha delimitado y definido el caso de estudio. En este, se pretende presentar los resultados producidos en el trabajo empírico que ha arrojado la investigación y las discusiones suscitadas a partir de los hallazgos. Estos datos producidos en la interacción con los sujetos, conforman los verdaderos textos que sostienen y dan fuerza a las preguntas de investigación y a las hipótesis de este estudio.
En esta presentación y análisis de los datos se recuperan las dimensiones planteadas en los objetivos y las preguntas de investigación y a partir de allí, se releen los documentos y retoman las entrevistas, revalorizando las palabras y las perspectivas de los actores a la luz de las categorías conceptuales y la teoría.
Este apartado, se encuentra estructurado en tres capítulos en los que se recuperan las categorías que guían este estudio.
En primer lugar, se responde a la pregunta acerca de las características de la política pública de niñez en La Plata y en base al análisis documental, las entrevistas a los/as funcionarios/as con cargos políticos y a los/as operadores/as del SPPIDNNA, se busca identificar a partir de las perspectivas de los diferentes actores involucrados la capacidad de dicha política para promover, proteger y restituir derechos vulnerados a los niños niñas y adolescentes particularmente en el caso de La Plata durante los años 2013 y 2015.
Luego, se busca conocer la implementación de la política pública, dando respuesta a la pregunta acerca de cómo son y en qué perspectiva teórico – metodológica se piensan las estrategias de intervención desarrolladas por los operadores en el marco del SPPIDNNA[1]. Se espera identificar las percepciones de los diferentes actores sobre la capacidad de las estrategias de intervención de los/as profesionales para proteger y restituir derechos vulnerados a los niños, niñas y adolescentes.
Por último, se responderá a la pregunta acerca de cómo perciben los actores los cambios producidos por la política pública de niñez, en la situación de los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados a partir de su percepción sobre los impactos, efectos y obstáculos encontrados en las intervenciones para la protección y restitución de derechos vulnerados.
El método de análisis de datos empleado se basa en la Teoría Fundamentada, a través de la cual ha sido posible la elaboración de categorías conceptuales en base a la información emergida de la codificación de los datos.
3.1 Caracterización y análisis del diseño de la Política Pública de Niñez desde la perspectiva de los diferentes actores
En este capítulo, se realizará una descripción pormenorizada de la política para el caso de La Plata en donde se expondrán y describirán los programas diseñados en el marco del SPPIDNNA, utilizando los documentos como fuentes de datos secundarios y las entrevistas con los actores involucrados acerca de la descripción del proceso de diseño de la misma.
El diseño de la estructura programática del SPPIDNNA en la Ciudad de La Plata
Todo el esquema de diseño de la Política Pública de Niñez descripto en el capítulo 2, presenta sus particularidades para el caso de la Ciudad de La Plata y puede ser conocido a partir del estudio de los documentos y de lo manifestado por los/as entrevistados/as.
Al indagar el modo en que la Política Pública se implementó en la Ciudad de La Plata, se puede encontrar en primer lugar, la firma del convenio por el cual el Municipio de La Plata se comprometió a la implementación de la Ley 13.298, hecho que resultaba de suma importancia en tanto dicho marco normativo, tal como ya ha sido mencionado, implicó la aceptación del nuevo paradigma que se supone superador de anteriores prácticas de intervención con relación a la niñez.
La firma del convenio ha implicado para el Municipio de La Plata asumir con el Estado Provincial las responsabilidades que la Ley 13.298 indica para los Estados Municipales que celebren dicho acto.
Particularmente en la Ciudad de La Plata, este acto vino a cumplir con uno de los compromisos adquiridos por quien entonces fuera Intendente Municipal, en el marco de su campaña como candidato a intendente de la Ciudad. Luego de su triunfo en noviembre de 2007 y su asunción en diciembre del mismo año, se comenzó a organizar lo que luego de la adhesión al convenio se llamó Dirección de Niñez y Adolescencia, que cumpliría los objetivos de los Servicios Locales y que venía a ocupar el lugar que durante la gestión política anterior tenía el Consejo del Menor y la Familia.
Diagrama 2: Organigrama de la Dirección de Niñez y Adolescencia
Fuente: Elaboración propia
Es posible observar que con el cambio de paradigma, comenzaba a dejarse ver y hacerse notar incluso en el cambio de denominación de la institución. Con la implementación de la Ley 13.298, la gestión política Municipal mostraba intenciones de modificar el modelo de tratamiento y atención de la niñez en la Ciudad:
Lo que más nos interesa es que el Sistema Integral de Promoción y Protección de Derechos de niñas, niños y adolescentes funcione. Esta ciudad necesita cambios profundos en esa materia. La niñez se encuentra desprotegida y la Ley 13.298 brinda el insumo fundamental para revertir esta situación. La sociedad tiene que entender que los niños son sujetos de derechos y no objetos de las decisiones de los adultos. Siempre supimos que no sería fácil, pero siempre estuvimos dispuestos a trabajar duramente para lograrlo. Desde un principio supimos que contábamos con la voluntad política de las nuevas autoridades, ahora tenemos que construir con otros actores que son indispensables para la puesta en marcha de esta gran maquinaria. (Entrevista con funcionario municipal)
Que a casi tres años de la sanción de la Ley 13.298 en este Municipio se le siguiera diciendo Consejo del Menor a un área que atendía a la niñez con derechos vulnerados era poco más que absurdo, y levantaba bastantes sospechas acerca de las formas de esa atención. Esperamos implementar la Ley más allá de la letra y los artículos. Tiene que llegar y afianzarse el cambio de paradigma, que insisto, es más que letras y artículos, es un modo de mirar la realidad de la niñez nuevo, mejor, basado en los derechos humanos. (Entrevista con operador municipal)
En cuanto a la modalidad de intervención, plasmada en la manera de implementar el sistema en la Municipalidad de La Plata, se diseñó específicamente un esquema programático que buscaba atacar una cantidad de frentes abiertos debido a la profundidad de las problemáticas que presentaban los niños, niñas y adolescentes de la ciudad. Durante largos años y a través de las diferentes gestiones políticas en el municipio, la inexistencia de políticas y programas de atención a la niñez, habían producido un fuerte deterioro en la realidad de la niñez en la ciudad.
Hace muchos años que no se pone en marcha ningún programa para la niñez, la situación es bastante compleja, está todo por hacer… (Entrevista con funcionario municipal)
Es importante aclarar que, en la búsqueda de datos e información acerca de las diferentes áreas programáticas, es posible encontrar que todos los integrantes de la Dirección de Niñez y Adolescencia (operadores/as, profesionales, técnicos/as, administrativos/as, asesores/as, etc.) conformaban la plataforma sobre la que se asentaba el sistema para su implementación. Con sus aportes, sus cuestionamientos y sus discusiones teóricas e ideológicas, sus posicionamientos éticos, teóricos y políticos, movilizaban las intervenciones hacia una perspectiva crítica que les ha permitido desarrollar críticamente su actividad y ampliar los márgenes de su relativa autonomía profesional (Pantanali, 2015; Guerra, 2005).
El esquema programático se articuló en torno a cuatro programas: a) el área de Atención de Casos en sede, b) el Área de Atención a niños niñas y adolescentes en Situación de Calle, c) el Área de línea telefónica gratuita 0-800 y d) el Área de Mesas Barriales.
Síntesis del esquema programático implementado por la Dirección
de Niñez y Adolescencia
Fuente: Elaboración propia en base a datos de los programas obtenidos en la Dirección de Niñez y Adolescencia
Área de atención de casos en sede
Descripción y perspectiva de los operadores de los equipos técnicos y funcionarios o responsables políticos
Esta área se halla conformada por equipos técnicos abocados a la atención de la demanda espontánea a causa de la vulneración de derechos que se presentan en la sede del Servicio Local. Los casos llegan a la Dirección de Niñez presentados por los propios niños, niñas o adolescentes damnificados, por sus padres o familiares, por instituciones co-responsables en la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes como por ejemplo escuelas, hospitales, unidades sanitarias, etc. y también por vecinos/as de la ciudad que hubieran tomado conocimiento de alguna situación de vulneración. Cada caso es recibido por un equipo técnico profesional que, luego de escuchar la problemática, traducirla y decodificarla en clave de derechos[2], confecciona un legajo con los datos existentes y se abocaba al análisis de la situación desde una perspectiva interdisciplinaria para plantear las estrategias de intervención de acuerdo con las características del caso.
Es esperable que cada caso sea intervenido en orden de revertir las situaciones en las que se presentan derechos vulnerados, sin embargo, según los/las informantes esto no siempre resulta sencillo y en muchos casos tampoco es posible:
Tenemos casos terribles, situaciones aberrantes, los pibes caen acá por pobres, el derecho a la vida digna lo tienen vulnerado desde el momento mismo del nacimiento! Con mis compañeras nos morimos de tristeza, no tenemos qué hacer. Los recursos no nos alcanzan para dar respuesta a este espanto… (Entrevista a un operador)
Cómo podemos restituir derechos a los chicos si los padres son vulnerados al igual que ellos. La jueza dice que la madre es vulneradora, ¡Es una locura! Esa mujer está destrozada desde hace años… No es posible desde este lugar, nos excede, queda en evidencia que el problema es más profundo. (Entrevista a un operador)
El mal trato físico que sufren los niños es la cara visible del maltrato que padecen por la pobreza, el abandono, la marginalidad y la exclusión. (Entrevista a un operador)
Se hace visible, entre los/las profesionales de los equipos técnicos que se encuentran con problemas más profundos y que al traducir la historia de cada caso en clave de derechos, la conflictiva siempre cruza la línea de la vulnerabilidad de los derechos de la niñez estrictamente, dado que son las familias las que en general se encuentran atravesadas por la pobreza y eso parece reproducirse hacia sus hijos directamente.
Los registros existentes en la Dirección de Niñez y Adolescencia, demuestran que -al momento de la realización de este estudio- pasados alrededor de tres años de la firma del Convenio y la apertura del Servicio Local de Niñez, cuenta con una base de datos que muestra que solo dos equipos técnicos, integrados por tres profesionales cada uno, debe ocuparse de la atención de 1954 casos ya ingresados más la demanda espontánea cotidiana que promedia los 5 a 7 casos diarios[3]. Frente a esta situación, el equipo directivo de la Dirección de Niñez, con el aval del Secretario de Desarrollo Social Municipal, decidió abrir tres Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos -que si bien cuentan con autonomía para las intervenciones, se encuentran coordinados por la Sede Central del Servicio Local- en diferentes barrios guiados por los siguientes criterios: a) las zonas de mayor demanda de acuerdo con los datos estadísticos elaborados en base a los casos ya ingresados, y b) los lugares de más difícil acceso por distancia. Sobre la base de estos criterios se abrieron los servicios de los barrios de Villa Elvira, Altos de San Lorenzo y Lisandro Olmos, con un equipo técnico cada uno. Los diferentes equipos son coordinados por un grupo de profesionales experimentados y capacitados con la misión de monitorear y brindar apoyo a los nuevos profesionales, pero las malas condiciones de trabajo (sin espacio físico adecuado, sin insumos básicos como teléfono, movilidad, etc. y con sueldos por debajo del salario mínimo vital y móvil por 36 horas de trabajo semanales) han hecho sumamente difícil sostener los equipos funcionando y han tenido un altísimo nivel de rotación, lo que dificultó el seguimiento y tratamiento de los casos. En este sentido los/as técnicos/as afirmaban en las entrevistas:
No es que no queramos trabajar, el problema es que la tarea es muy dura y por sueldos tan bajos es muy difícil. Además no tenemos con qué intervenir, nos faltan recursos básicos, hay cosas que se resolverían con solo un llamado por teléfono y no lo podemos hacer… (Entrevista a un operador)
Necesito trasladar a una chica al hospital a ver a su bebé y no tengo en qué. Y si no va a visitarlo empieza a hinchar la asesora con que lo quiere abandonar ¡es muy injusto! Y del hospital apuran al Municipio y desde la sede del Municipio le tiran la pelota al hospital… ¡Esto es imposible! (Entrevista a un operador)
Yo pensé en renunciar porque no me da la conciencia para decirle a la gente que no puedo resolver una pavada como garantizar que al nene le den la leche deslactosada, (…) además de una pavada es vital para el pibe que no puede tomar otra leche ¡¿Qué es lo que no entienden los que tienen que dar el OK?! Es una vergüenza, siento que reproduzco cierta inmoralidad, por eso me voy… (Entrevista a un operador)
Con el paso del tiempo, los/as profesionales de los equipos técnicos, a partir de las dificultades encontradas para llevar adelante su trabajo, han comenzado a cuestionar y discutir la verdadera dimensión del compromiso de la gestión política del Municipio con los derechos de la niñez:
…Abrieron los servicios para cumplir, eso es obvio, porque no esperarán que en estas condiciones podamos resolver algún caso o restituir derechos (…). (Entrevista a un operador)
Yo cada vez dudo más de cuál es la intencionalidad del Municipio respecto del tema de la niñez, si realmente les importa no puede ser que nos hagan trabajar sin ninguna respuesta para dar, estamos solo para poner la cara en los barrios y que, ¿mentirle a la gente? Eso es imposible, hay que construir de otra manera, un día no nos van a dejar entrar al barrio, la gente piensa que los que mentimos somos nosotros. (Entrevista a un operador)
Estas apreciaciones entran en contradicción con lo manifestado por los/as funcionarios/as políticos quienes expresaban:
Los problemas políticos y gremiales con los empleados y operadores fueron desde el principio y siguen siendo muy difíciles de manejar. Desde la gestión política entendemos los planteos que hacen, pero el Municipio pasa momentos económicos muy acuciantes y eso no lo entiende nadie (…) Nosotros asumimos que vamos a ir imputando presupuesto en la medida en que vaya poniéndose en marcha el sistema y que veamos resultados y además que no vamos a usarlo para pagar salarios. (Entrevista con un funcionario municipal)
Y por otro lado, a las dificultades de los operadores tanto de calle, como políticos como mi caso y de rangos superiores e inferiores, para dar viabilidad política al sistema nos faltan otros elementos.(…) El Sistema de Promoción y Protección, necesita de acciones coordinadas, y desde que se implementó, está tironeado por diferentes actores políticos y gremiales que se disputan los programas, los puestos de trabajo y hasta lo pibes mismos. Las distintas áreas del Municipio que se disputan el presupuesto. No tenés idea lo que es. (…) No veo que vaya a cambiar, siempre va a ser algo intrincado, denso, no es fácil, los diferentes actores pensamos cosas distintas del Sistema, no tenemos acuerdos mínimos! Es muy difícil! Todos piden y piden más en nombre de los niños y yo entiendo las necesidades, pero es difícil repartir en la pobreza. (Entrevista con un funcionario municipal)
Queda evidenciado que existen problemas de viabilidad para el funcionamiento del sistema que son de carácter múltiple y se encuentran conformados no solo por la complejidad de las problemáticas de los niños, niñas y adolescentes, sino también por razones ligadas al análisis de las profesiones en su efectivo ejercicio, lo que agrega un conjunto de determinaciones y mediaciones en el trabajo profesional en el que se establecen relaciones entre sujetos sociales diversos que condicionan el proceso de trabajo cotidiano y direccionan el significado social de las prácticas con incidencias en la configuración técnico-profesional (Iamamoto, 1997).
Área de atención de niños y adolescentes en situación de calle
Descripción y perspectiva de los/as operadores/as de los equipos técnicos
El área de atención a niños y adolescentes en situación de calle, fue creada con la misión de intervenir y trabajar con los niños y niñas que teniendo o no hogar, transitan gran parte de su tiempo por la calle, durmiendo en las plazas, en algunos casos cometiendo hechos ilícitos lo que les ha generado conflictos con la ley penal, etc.
El Servicio Local de La Plata, diseñó un protocolo en el que se establecieron diferentes momentos en el proceso de abordaje de los casos de niños, niñas y adolescentes en situación de calle:
Momento I: Búsqueda y ubicación de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en la calle. Establecimiento de contacto y diálogo con ellos y sus familias, en caso de que existieran.
Momento II: Identificación y búsqueda de anteriores ingresos al sistema, anteriores estrategias de intervención en organismos provinciales (Secretaría de Niñez y Adolescencia, casa de abrigo, hogares, hospitales, etc.)
Momento III: Evaluación del caso a cargo de profesionales (médicos, psicólogos, trabajadores sociales), quienes realizan un diagnóstico en clave de derechos.
Momento IV: Diseño de estrategias para la restitución de derechos vulnerados y desarrollo de una estrategia transversal a todos estos momentos basada en la realización de actividades con los niños en los lugares en los que se encontraran -calle, plazas, edificios públicos, etc.-.
De acuerdo con las entrevistas realizadas a los/as coordinadores/as y organizadores/as de estas actividades innovadoras con respecto a la atención de los niños y niñas en situación de calle, el objetivo es por un lado mostrar a los propios niños y niñas que estaban siendo considerados por un ente gubernamental en el marco de la política pública de niñez que intentaba romper con la lógica punitiva y represiva con la que en general eran tratados/as por la policía. Y por otro, que el trabajo en talleres organizado en las plazas al aire libre y al paso de los transeúntes los mostrara a la comunidad en general como niños, niñas y adolescentes con necesidad y capacidad de jugar y no como sujetos peligrosos.
En este sentido decían:
Es notable como la gente pasa y los mira, los ve jugando en el taller de armado y construcción de juguetes y se quedan enganchados… es notable, pasan y se quedan mirando. El otro día unos pibes universitarios que estaban estudiando en la Plaza Moreno, se prendieron y armaron un partidito de fútbol. Es necesario que la gente los vea como lo que son: pibes, chicos que viven solos, que están tirados, que sufren los peligros de la calle. Es conmovedor si los pueden ver de otra manera, inmediatamente el trato es diferente. Hay que generar en la sociedad una mirada diferente sobre estos pibes. (Entrevista con un operador de calle del municipio)
Lo que buscamos y en parte hemos logrado es darles un encuadre: en los talleres de la plaza, no se fuma, ni se aspira la bolsita, les cambiamos la leche y el sándwich por la bolsa, no se pueden pegar, ni insultar y mucho menos venir armados, (cosa que nos pasó y nos tuvimos que poner firmes). Al principio protestan, pero después entienden que ese mejor ambiente les gusta y lo disfrutan mucho, les enseñamos a que se dejen cuidar. Están acostumbrados a la soledad, a tener que defenderse solos, tienen que aprender a dejarse cuidar antes de poder pensar una estrategia de intervención más de fondo para ellos. De lo contrario están condenadas al fracaso todas las ideas que se nos ocurran para trabajar con estos pibes. (Entrevista con un operador de calle del municipio)
Lo que se hace evidente aquí es el modo en que las intervenciones buscan demostrar que la situación de calle es una forma particular de experimentar otras dimensiones de la niñez y la adolescencia (Pojomovsky, 2008) y que este programa respondía a la necesidad del abordaje integral de los vínculos familiares no focalizados solamente en los niños, sino ampliados a las familias en los modos en que esta existiera, pero considerando la mirada del niño sobre su entorno sin intentar restituir ortopédicamente (Kessler, 2011) familias que se encuentran marcadas por situaciones traumáticas, sino, pensando políticas vinculares de nuevos tipos.
Esta área trabajaba con una estrecha vinculación con el área de atención de casos en sede con la que ejecutaba acciones de manera coordinada.
Área de o-8oo
Descripción y perspectiva de los/as operadores/as telefónicos
Esta área ha sido creada para recibir denuncias telefónicas sobre vulneración de derechos de niños y adolescentes o pedidos de ayuda. La línea debe funcionar las 24 horas y cuenta con un protocolo de procedimiento que es indicativo de los pasos a seguir luego de recibida una llamada. En primer lugar se debe establecer un criterio de urgencia que permita determinar el procedimiento a seguir en función de la naturaleza del caso: si se lo derivará a un equipo de atención en sede, si debe ser atendido por los operadores de calle o si la problemática excede el ámbito municipal y debe ser derivada a algún organismo provincial. Luego de determinado el criterio de urgencia, debe ser tratado de acuerdo con el procedimiento de los demás casos. La intencionalidad de la línea 0-800 radica en la importancia de que las personas de la comunidad, inclusive los niños mismos puedan comunicarse durante todo el día y por otro lado, permite a la Dirección de Niñez y Adolescencia un monitoreo más exhaustivo de la situación de la niñez en la Ciudad. En las entrevistas, las y los operadores manifestaron:
Recibimos muchos llamados sobre todo de los vecinos que ven a los niños en la calle, cuando son muy pequeños y están solos sobre todo de noche; pero noto que falta sensibilidad, tal vez uno de los problemas es que la gente cree que por llamar simplemente, ya han cumplido y no tienen más nada que hacer (…) muchas veces ese es uno de los problemas con que nos encontramos: la gente exige respuestas que no podemos dar. Revertir situaciones de vulnerabilidad exige un trabajo muy minucioso y es a largo plazo, pero los vecinos creen que llaman al 112 de telefónica. (Entrevista con un operador telefónico del municipio)
Si bien la ciudadanía se ha apropiado de las herramientas y recursos que el SPPIDNNA ha creado, los utiliza y se realizan denuncias, ese involucramiento tiende a ser más bien de tipo formal, y termina con la realización del acto de denunciar sin que exista algún involucramiento de otro tipo con la problemática de la niñez, incluso cuando se trata de actores que están obligados por la Ley a involucrarse corresponsablemente con la niñez como es el caso de los y las docentes o médicos y personal de los equipos de salud:
Es necesario reforzar el concepto de corresponsabilidad que es tan claro en la Ley. Algunas veces llaman de las escuelas para denunciar que un niño dejó de asistir o que llegó golpeado a la escuela. Hay que realizar capacitaciones para que sepan como proceder: que deben denunciar la violencia, que deben realizar intervenciones en contra de la deserción (…) desde que está el 0800, todos creen que se pueden desentender de sus obligaciones con solo denunciar y no es así, justamente la ley prevé lo contrario, para eso es necesario capacitación y concientización. (Entrevista con un operador telefónico del municipio)
La corresponsabilidad, es un principio fundado en la Convención de los Derechos del Niño y retomado por la Ley 13.298 que extiende las responsabilidades en el cumplimientos de los derechos de los niños, niñas y adolescentes al Estado, las familias y a todos los miembros de la comunidad en general, pero particularmente a aquellos que trabajen en el marco de instituciones en que los niños, niñas y adolescentes son actores principales -escuelas, centros de infancia, servicios sanitarios- como garantes de dicho cumplimiento[4].
Lo más conmovedor es cuando llaman los propios chicos: es muy duro no tener respuesta para darles… La mayoría de las veces les decimos que vayan a la Casa de Abrigo del Servicio Zonal[5], pero a veces ni les abren la puerta. Lo que hay que entender es que si abrís una ventana a la comunidad, como es el 0800, tenés que tener estructura para dar respuestas. (Entrevista con un operador telefónico del municipio)
El fragmento de la entrevista, muestra las dificultades para que el Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos, funcione como un conjunto de elementos interactuantes entre sí, lo cual es fundamental para su desarrollo como para el de cualquier sistema lo que además tiene consecuencias no deseadas para los niños, niñas y adolescentes, para los operadores y para la comunidad en general.
Área de mesas barriales
Descripción y perspectiva de los/as coordinadores/as y los participantes de las mesas barriales
La función de esta área es coordinar con las diferentes instituciones barriales acciones conjuntas tendientes a la contención de los niños y jóvenes en los barrios, intentando evitar su expulsión hacia el centro de la ciudad, dónde los peligros son siempre mayores. El objetivo de las mesas barriales era generar en el entramado institucional de la comunidad barrial la idea de co-responsabilidad prevista en la ley, que plantea que todos los actores y sujetos sociales son responsables en alguna medida de la protección de la niñez.
El programa consta de la realización de reuniones o encuentros formales con las instituciones de los barrios, en las que se propone que el accionar político en relación con la niñez sea activo, es decir, que cada institución barrial, dotada de una intencionalidad política en sus objetivos, en su quehacer y en sus intervenciones, priorice por sobre todo la protección de la niñez en los barrios por medio de acciones coordinadas con las otras instituciones. El objetivo del armado de las mesas barriales tiene como premisa la idea de que es necesario empoderar y reforzar democráticamente a las instituciones barriales -por medio de capacitación, de capacidad organizativa y de decisión dentro del marco de la Ley 13.298-, a fin de que sus intervenciones sean más eficaces en términos de lo previsto en dicha ley. Además buscan modificar o remover antiguas prácticas que, por encontrarse arraigadas en el quehacer cotidiano y reiteradas a lo largo de los años sin posibilidades de reflexión debido a la urgencia de las demandas, han quedado desajustadas a derecho en el marco de la ley.
La idea central de este programa, se basa en el sostenimiento del barrio como espacio de relación e interacción social asociada a la noción de espacio público local. El barrio desde esta perspectiva, constituye el espacio público más inmediato y primer encuentro público al abrirse la puerta de lo privado, representa además, el locus (Saraví, 2006) donde tienen lugar los encuentros: la esquina, la plaza, la puerta de un club o de la escuela, son espacios públicos en los que el barrio se manifiesta y por lo tanto, donde se manifiestan también los climas de seguridad o inseguridad, de violencia o de amistad, de reconocimiento mutuo o de indiferencia que predominan en cada espacio barrial. De esa manera, la intencionalidad de las mesas barriales, está centrada en pensar esos espacios junto con los actores locales, reconsiderarlos y en tal caso reconstruirlos en clave de derechos de los niños, niñas y adolescentes, teniendo como premisa que ya sea que las relaciones barriales se basen el conflicto o en la cordialidad, en la indiferencia o en la cooperación, el barrio, siempre constituye un espacio de prácticas socio – culturales conocidas para los sujetos involucrados. Por definición, el barrio es casi un dominio del entorno social dado que representa para los usuarios una porción conocida del espacio urbano en el que sabe que es reconocido.
Lo importante es que la gente de las instituciones barriales por un lado entienda que ahora en La Plata se trabaja desde la 13.298; por otro, que sienta todo el apoyo de la Dirección para emprender acciones de promoción y protección de los niños en los barrios. (Entrevista con un funcionario del municipio)
Uno de los problemas con los que más nos encontramos en el armado de las mesas barriales es que la gente de las instituciones siente que se les está quitando su poder, que no tenemos por qué venir a decirles cómo tienen que trabajar, porque ellos hace años trabajan así, y con eso es muy difícil luchar. Es toda un pelea cotidiana. Hay que tener mucha presencia en el barrio, acompañar a la gente y tener paciencia (…), las internas barriales son un capítulo aparte, las instituciones en muchos casos se niegan a articular para trabajar, pero bueno, es nuestro desafío, la ley lo dice claramente: lo que debe primar es el interés superior del niño. Es ley, no es una opción. (Entrevista con un operador del municipio)
Algo que estamos trabajando fuertemente es el tema del prejuicio con relación a los niños. Las comunidades barriales tienden más a expulsarlos que a contenerlos en el barrio, y una vez que cruzaron la circunvalación, chau, se pierden del todo y no vuelven más. Estamos trabajando muy duro en la idea de que la responsabilidad de los niños es de todos y que los pibes no son un problema para secarse de encima. (Entrevista con un operador del municipio)
Entre los hallazgos encontrados, se pude ver que el ánimo y la voluntad de participación y compromiso que se generaba entre las comunidades barriales, era interpretado por los/as coordinadores/as con cierta preocupación y desconfianza por no saber cómo sería la continuidad del programa:
Un problema que creo que vamos a tener va a ser cuando las disputas de poder entre las organizaciones se transformen en unidad entre ellas y demandas hacia el Municipio. Como operadores municipales estamos armando una bomba que le va a explotar en las manos a la Dirección de Niñez o al Intendente. (Entrevista con un operador del municipio que coordinaba mesas barriales)
Es necesario que la gestión política tanto de la Dirección de Niñez como de la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio entiendan que no se puede jugar con el trabajo de las organizaciones barriales. Están poniendo el carro adelante del caballo, se está generando una movida para la que no parece haber estructura de trabajo por parte de la Municipalidad. ¿Qué vamos a hacer después? No podemos defraudar la confianza construida con la gente. (Entrevista con un operador del municipio que coordinaba mesas barriales)
Al respecto, es pertinente retomar los planteos de Iamamoto (2000) en dónde se enfrenta a las posiciones que mimetizan a las políticas sociales con el ejercicio de las diferentes disciplinas, en tanto plantea que existen entre ambas, unas distancias, que si bien no son insalvables, por lo menos son fuertemente contradictorias y posicionan a los/as operadores/as en lugares complejos para la acción entre el quehacer ético del profesional y las posibilidades gestionadas en el orden político en ámbitos a los que los/as operadores/as no acceden. Como si de algún modo, la dimensión ético política del quehacer profesional, que debiera reflejarse en las acciones, se encontrara escindido (Montaño, 2000).
Por estas razones el programa ha tenido dificultades para sostenerse en el tiempo y se ha generado malestar entre las instituciones barriales y el Servicio Local, así como también entre algunos/as operadores/as y coordinadores/as y el propio Municipio, lo que hizo correr el eje de trabajo que debía estar centrado en el fortalecimiento de la territorialidad para la implementación de la política pública de niñez, hacia las internas institucionales.
3.2 Implementación de la política y estrategias de intervención desde la perspectiva de los distintos actores
Luego de haber presentado anteriormente el esquema programático específico diseñado para el caso de La Plata, en este capítulo se mostrarán algunos hallazgos respecto de las estrategias llevadas a cabo por los/as operadores/as en la fase de implementación de los programas en el marco de la política. Lo que aquí se busca profundizar, es en el proceso de implementación de la política y en el diseño teórico-metodológico de las estrategias de los operadores para la protección y restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes desde la perspectiva de los/as propios/as operadores/as, de los y las funcionarios/as con cargos políticos y de los niños, niñas y adolescentes y sus familias, dado que dichas perspectivas, pueden dar cuenta de la capacidad de las estrategias para proteger y restituir derechos a los niños, niñas y adolescentes.
La idea que subyace es que el desarrollo de las estrategias, constituye un momento crucial para el proceso de implementación de la política, dado que cristaliza, da sentido y de alguna manera, pone a prueba todo el diseño y se encuentra en manos de los distintos actores que conforman el sistema y le imprimen un modo particular de desarrollarse.
Subirats (1989) plantea que si se mirara la perspectiva de arriba hacia abajo, entonces se podría entender y considerar a los operadores del nivel más bajo, a aquellos que forman en muchos casos la epidermis de contacto entre administración y sociedad, como quienes dentro de la estructura administrativa cuentan con la porción de poder más pequeña, encontrándose sometidos a un estricto control desde los distintos eslabones jerárquicos, cuando de hecho se ha demostrado lo que Lipsky (2010) ha denominado street level bureaucracy -ligado sobre todo a lo que sería la provisión de servicios por parte de la Administración- mantiene un alto grado de discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones sobre lo cual la capacidad de control de la estructura jerárquica es relativamente reducida.
En el planteo de este trabajo, se busca romper, tal como plantea Subirats con la mirada de arriba hacia abajo, para lograr poner en tensión las posibilidades operativas de los/as diferentes actores intermediadores/as entre la administración y el contacto cotidiano con los actores usuarios de la política social.
La idea del street level bureaucracy (Lipsky, 2010; Meyers & Vorsanger, 2003) cobra fuerza y relevancia para pensar y discutir por un lado las posibilidades de los niveles superiores de la estructura administrativa de ejercer control sobre los niveles inferiores (Mayntz, 1988) e introducir algunos cuestionamientos, en el sentido de interpretar y analizar por otro, las posibilidades de autonomía relativa (Guerra, 2005; Iamamoto, 2000) que tienen los agentes de niveles inferiores y la utilización que hacen de ella para aumentar los niveles de eficacia de la política, dado que conocen tanto las dificultades y obstáculos como las posibilidades que se hayan en los espacios de aplicación de la política.
Figura 5: Niveles programáticos institucionales de la política pública
de niñez
Fuente: Elaboración propia en base a resultados obtenidos en el análisis de las entrevistas
Tal como lo muestra el gráfico, las estrategias de intervención se encuentran en el último momento del diseño de la política y allí es donde se desarrollan las estrategias de los/as operadores/as donde, tal como plantea Iamamoto (2000) se diluye y oscurece la visibilidad de las particularidades de las intervenciones que encarnan un carácter contradictorio entre la política social y la autonomía relativa de los profesionales para imprimir cierta dirección a su actividad.
En ese sentido, se entiende que todos los actores que intervienen en el proceso son actores sociales, políticos e ideológicos estratégicos para la implementación de la política. En ese sentido, es que se ha puesto tanto interés en centrar el análisis desde las perspectivas de los propios actores, por considerarlos fundamentales en el proceso de implementación dado que permiten conocer los diferentes niveles de discrecionalidad y autonomía que tienen los operadores que implementan las políticas públicas (Tummers y Bekkers, 2014).
Para conocer dichas perspectivas, se han tomado en cuenta los discursos de todos los actores en las entrevistas y se analizan a continuación.
Acerca de la perspectiva de los operadores de calle sobre la construcción del espacio de intervención y de las estrategias de intervención desde la perspectiva de derechos
En cuanto a la perspectiva de los/as operadores/as de calle que se ocupan del trabajo con los niños y adolescentes que se encuentran en situación de calle, merecen especial atención dado que su labor requiere de una especificidad particular. Estos/as operadores/as, realizaban un trabajo de alto nivel de compromiso con la implementación del SPPIDNNA, ligada en algunos casos a cierta trayectoria de militancia política previa a su inclusión en la Dirección de Niñez y Adolescencia, pero además, construida a partir de la capacitación en el marco del sistema, lo que les ha dado, mayores márgenes de autonomía relativa (Rozas, Gabrinetti, Calvo y Campagna, 2015; Oliva, Pérez y Mallardi, 2011) en el diseño y construcción de estrategias de intervención que adquieren la forma de tácticas operativas en perspectiva de derechos (Gaitán, 2006; Valverde Mosquera, 2008; Tuñón y Poy, 2014; Marco Navarro, 2010) entendiendo que desde dicho enfoque la situación inicial está marcada por el incumplimiento y no acceso al ejercicio de derechos de las niñas, niños y adolescentes.
En esta perspectiva, los/as operadores/as se posicionaban frente al municipio desde un lugar enfático para efectuar los reclamos y pedidos de condiciones de trabajo y posibilidades de intervenir -materiales, espacio físico, recursos para la intervención, etc.- hacia la institución y manifestaban:
Que Bruera [Intendente Municipal de ese momento] se haga cargo, si firmó el convenio me imagino que sabrá que no era solo para salir en una foto, ahora tiene que trabajar para poder implementar el sistema. Esto es política, nadie le va a regalar nada, tiene que gestionar, dándoles a los chicos facturas en la plaza no vamos a restituirles sus derechos! (Entrevista a un operador del municipio)
La postura de S. [Director de la Dirección de Niñez] es ingenua, necesitamos respuestas del municipio para trabajar con los pibes que están en la calle. ¿O no se da cuenta de que siguen pasando hambre y frío? Es necesario reclamar al Municipio lo que se comprometió a hacer con la firma del convenio, si no es más perverso que la gestión anterior. (Entrevista a un operador del municipio)
Los que les damos la cara a los pibes somos nosotros, y los que les vemos sus caras de frío, hambre y cómo les pega el poxi[6] que aspiran, también… Si no se ponen a gestionar política con Provincia, con la policía, con educación y si ni al interior del propio Municipio se ponen de acuerdo en la importancia de implementar el sistema, esto es una escenografía. (Entrevista a un operador del municipio)
Es posible analizar las intervenciones de los/as profesionales desde la caracterización que realiza Margarita Rozas (2001) cuando plantea que estas se desenvuelven en un campo conformado por los distintos grados de conflictividad de la realidad y que por lo tanto, son procesos entramados en esa dinámica compleja conformada por los distintos modos en que son entendidos dichos procesos y además por las posibilidades de intercambio con otros agentes profesionales y sujetos sociales.
Además, desde la perspectiva de derechos, se entiende que a partir de determinada mirada de lo social es posible configurar un diagnóstico e interpretación de la situación en la que se busca intervenir, fundamentado en teorías, modelos explicativos, ideologías, etc., que permiten interpretar la situación inicial y construir los problemas visualizando a los sujetos afectados por ellos, a la vez que se establece una metodología sobre cómo enfrentarlos. El modo de concebir lo social conlleva una forma de comprender las situaciones o problemas sociales y de concebir a los sujetos afectados, siendo esto determinante de los modos de vinculación y acción frente a dichos sujetos (Oliva, 2007; Valverde Mosquera, 2008).
Oliva (2007), plantea que para comprender y desentrañar el desarrollo de las estrategias de intervención profesional, es preciso partir del análisis de los recursos como condiciones objetivas que determinan las prácticas profesionales y por su parte Pantanali (2014) agrega que las condiciones de trabajo y los recursos con que cuentan los/as profesionales determinan las posibilidades y límites de la intervención profesional en cuanto a las posibilidades de modificar las condiciones de existencia de los sujetos perceptores de las políticas.
Los operadores de la Dirección de Niñez, sostuvieron extensas jornadas de protesta contra el municipio que consistían en la toma[7] del lugar de trabajo, retención de tareas y marchas bajo el lema “sin derechos de los trabajadores no hay derechos para los niños” en referencia a la imposibilidad de trabajar en pos de la restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes y de generar estrategias de intervención sin tener garantizadas las propias condiciones laborales:
No se puede dar lo que no se tiene. Cobramos sueldos de hambre con responsabilidades altísimas y trabajando en peligro. ¿Qué se espera de nosotros? (Entrevista a un operador del municipio)
Algunos operadores que manifestaban provenir de un sector militante[8] que había cooperado para que Bruera llegara a ser Intendente se mostraban más comprensivos con relación a las dificultades que encontraba el municipio para generar política en relación con la niñez. Tenían una gran experiencia de trabajo en territorio y en algunos casos adherían a una política más de corte asistencialista:
Hay que meterle para adelante, los pibes necesitan que estemos ahí con lo que tengamos. Ellos no tienen nada, cualquier cosa que podamos darles va a ser mucho. Y si te lo tenés que llevar a tu casa porque no hay otro lugar, tiene que ser así! Te lo llevás y punto. Lo que pasa que todos estos [en referencia a los compañeros que no pensaban de ese modo] son de la contra y le quieren hacer el vacío a la gestión. (Entrevista con un operador del municipio)
Haciendo paro los únicos que se perjudican son los pibes, ¡y estos se creen que joden al intendente! Están leyendo mal. Acá el día que no construís es una batalla perdida, perdiste tiempo y se te muere un pibe ¿y a quién le reclamás? Esta gente no entiende nada. (Entrevista con un operador del municipio)
Lo que aparece aquí puede pensarse a partir del planteo de Aquín (2005:4) en relación a la dimensión ético-política de las intervenciones profesionales y sobre todo al desarrollo que hace la autora en términos de que esta dimensión no encarna un proceso natural que se ajusta automáticamente a la realidad, sino que se construye contradictoriamente en el preciso momento en que se ponen en tensión las propias acciones en el ejercicio profesional.
A partir de las entrevistas se observaba que las dificultades para trabajar con los niños, niñas y adolescentes que estaban en la calle no solo radicaban en los modos de abordar las complejidad de la problemática infantil, sino además en las dificultades para coordinar y poner objetivos en común entre los operadores en la ejecución de las estrategias de intervención en el marco de la política.
El municipio mostraba dificultades para trabajar en la problemática de la niñez con medidas de fondo e indudablemente, esto sumado a las diferencias ideológicas, generaba entre los/as operadores/as y los/as funcionarios/as políticos que debían trabajar con los niños y adolescentes en situación de calle, roces constantes que impedían la construcción de un accionar conjunto.
Aquellos que cuestionaban el accionar del municipio y aquellos que optaban por una mirada más paciente, confiados en que esta situación se revertiría, se encontraban enfrentados con dificultades para generar acciones de trabajo y eran víctimas de los prejuicios mutuos. Entre estas posturas enfrentadas puede encontrarse un trasfondo común a los cuestionamientos recuperando nuevamente la dimensión ético-política (Aquín, 2005) que atraviesa las intervenciones sociales en tanto se encuentran ligadas a las condiciones de vida de los/as usuarios (Rozas, 2001) y que por lo tanto, no solo desencadenan el funcionamiento de la estructura institucional, sino que además, deja en evidencia y al descubierto los problemas específicos ocultos en el circuito de demanda y respuesta y que son denunciados por los/as operadores/as.
Es posible pensar esto a la luz del planteo realizado por Subirats (1989), cuando plantea que la división entre la burocracia y la administración es solo una pretensión en tanto no existe un núcleo de operaciones que actúe ciega o indiferentemente para lograr objetivos establecidos. Por el contrario, es en el plano de la dimensión ético-política (Aquín, 2005) dónde se complejiza el proceso de implementación dado que los/as operadores/as cuestionan, discuten y ponen en tensión el accionar de los estratos de mayor jerarquía del sistema.
De las entrevistas surgía que en su mayoría, estaban comprometidos con el trabajo en la problemática de la niñez. Los/as operadores/as habían logrado un excelente rapport y trabajaban con los niños, niñas y adolescentes que deambulaban por las plazas pero sin embargo, poseían entre ellos/ellas diferencias políticas, ideológicas y metodológicas:
Anoche me llamó J. porque lo había levantado la cana[9] y lo fui a sacar. Yo estaba cenando y tuve que salir porque me moría si lo golpeaban … (Entrevista con un operador del municipio)
Yo estoy preocupada por nuestras intervenciones, veo que solo son paliativos a una situación gravísima que no podemos resolver. Entonces me pregunto: ¿Seguimos tapando agujeros? ¿Qué es lo que les vamos a ofrecer a estos pibes? L. ya abandonó dos tratamientos terapéuticos para dejar las adicciones, lo inscribimos en tres escuelas y dejó en las tres, la madre dice que no lo quiere tener más, el padre no aparece, y el pibe está tirado en la plaza, robando para poder drogarse… (Dichos de un operador de calle del municipio en una reunión de coordinación)
El trabajo es muy desalentador, hay veces que pienso que no trabajo más, que hagan lo que quieran, que se droguen, que roben y caigan en cana… pero cuando les veo al otro día la cara, me dan ganas de abrazarlos de jurarles que hubiera querido que tengan una vida mejor, que sé que no tienen la culpa (…) Es muy contradictorio, muy loco todo el tiempo estás en límites muy borrosos. Yo no quiero pensar que un pibe de 11 años es un caso perdido, un peligro social, un irrecuperable… ¿Qué vamos a hacer? (Entrevista con un operador del municipio)
Me agarré a L. y me lo llevé a mi casa. Comió milanesas con mis nenas y se quedó dormido. Me partió el alma, es tan buen pibe, pero la calle lo va a destrozar (…) Le avisé a la madre que se quedaba a dormir en mi casa y al otro día fuimos a la Dirección para que un equipo tomara su caso y lo anoté en la escuela. Llamé a la madre y me dijo que me hiciera cargo yo ya que conmigo se portaba tan bien. L. volvió a la calle, ¡yo no lo puedo dejar a vivir con nosotros! Y en esta ciudad no hay otro lugar donde ir… Este es nuestro trabajo… (Entrevista con un operador del municipio)
Entre los/as operadores/as del municipio se observa un alto grado de compromiso con la tarea que se veía enriquecida por la búsqueda de más y mejores programas para la atención de la niñez. Algunas discusiones internas mantenidas entre los/as operadores/as sirvieron en muchos casos para repensar las estrategias de intervención: los/as operadores/as trabajaban en pos de la restitución de derechos en base a estrategias de corte muy territorial tales como realizar recorridas por las calles, mantener encuentros en las plazas con los niños, niñas y adolescentes, realizar entrevistas en sede o en los domicilios de los niños y niñas con ellos o con sus familiares, buscaban la articulación con las redes establecidas en el programa de mesas barriales, se establecían medidas excepcionales -o también llamadas de abrigo- etc. fundamentalmente, estas acciones, tendían a contener en un principio situaciones que en general se encontraran desbordadas, para luego diseñar y sostener intervenciones que tendieran a restituir efectivamente los derechos vulnerados y estaban basadas en el principio desarrollado por Valverde Mosquera (2008), quien plantea que un equipo profesional que interviene en una situación de vulneración de derechos, desde un enfoque de derechos requiere de un estudio y conocimiento previo detallado de la situación de la comunidad y de las niñas y niños que viven dentro de ella, procurando que el período de instalación de la intervención, es decir, el momento desde que llegan hasta el momento en que la comunidad los acepta y asume como válidos o propios, sea lo más breve posible, a fin de que los alcances de la intervención, se logren en los tiempos requeridos por la comunidad (Valverde Mosquera, 2008).
Sin embargo, en general, los/as operadores/as no se mostraban optimistas con relación a que las acciones realizadas lograran revertir la situación de vulnerabilidad de derechos en que se encontraban los niños, niñas y adolescentes que estaban en situación de calle, si bien podían reconocer que dichas acciones generaban algunos cambios:
Lo que rescato es que por lo menos estos pibes saben que hay alguien que se ocupa de ellos, que desde algún lugar a alguien le importan. Si se los preguntás, seguro te lo van a decir… (Entrevista con un operador de calle del municipio)
Nunca podremos hacer que salgan de esa pobreza terrible en la que viven, pero haber logrado que N. se interne para recuperarse, es un gran logro… (Entrevista con un operador de calle del municipio)
Los/as operadores/as, mostraban las dificultades y límites halladas para la restitución de derechos a partir de sus intervenciones, lo que producía tal como dicen Rozas, Gabrinetti, Calvo y Campagna, (2015: 98), una sensación frustrante respecto de la intervención profesional sustentada en la idea de falta en relación a los recursos necesarios
Es muy desgastante. Y además vos hacés la estrategia extrajudicial, la consensuas con el niño, la escribís, eso te lleva días, y cuando está lista, el pibe se manda alguna y a la mierda con todo. Es muy frustrante. Entonces, por un lado, las medidas se caen si se dilatan en el tiempo, y también se caen si no se las deja madurar: en resumen, las medidas casi siempre se nos caen. Es difícil intervenir. (Entrevista a un operador del municipio)
Yo lo que les digo a los demás operadores, que cuanto más la luchemos, menos posibilidades de que se caigan las medidas tenemos, pero así y todo, es difícil. (Entrevista con un operador del municipio)
Lo que aparecía con mucha fuerza en los dichos de los/as operadores/as, era la idea de que a pesar de las dudas acerca de las capacidades de las intervenciones para la restitución de derechos como así también para su protección y promoción, la intervención por medio de diversas estrategias, en las que contaban con autonomía y ciertos niveles de discrecionalidad para la toma de decisiones (Tummers y Bekkers, 2014), aumentaba las posibilidades de éxito de la política en ese sentido:
Trabajar con los responsables de las instituciones barriales la idea de que los pibes pertenecen ahí y que es bueno para todos que permanezcan: voy a las escuelas a las unidades sanitarias, a los clubes como ya te dije, hacemos talleres. En cierta medida, trabajo más con los grandes que con los chicos: porque el esquema de corresponsabilidad es eso, que los distintos actores se hagan cargo de los pibes que son de todos. (Entrevista con un operador del municipio)
Para los/as operadores/as, intervenir, estar en los territorios, acompañar a los niños, niñas y sus familias, resultaba esencial como estrategia para la restitución de derechos: dar visibilidad a todos los actores, que todos ocupen un lugar y reconozcan el lugar del otro:
Yo creo que eso es un piso para restituir derechos, o al menos para no vulnerarlos más. Si la gente los mira con cara de odio, como los negritos villeros, los pobres de mierda, los peligrosos, estamos perdidos y no vamos a tener nada más que hacer. Yo apunto a modificar eso. En el camino, me encuentro con los quilombos cotidianos de los pibes con los que tampoco se puede hacer mucho: trabajo en equipo con los abogados y TS, nos volamos la cabeza pensando, pero es para amargarse. (Entrevista con un operador del municipio)
Sin embargo, también existían quienes entendían que la política se implementaba asumiendo cada cuál las responsabilidades con las que pudiera cumplir:
A mí la de la militancia ciega no me va. Es entendible que hay que hacer cosas. Pero el hacer a lo tonto y a lo loco, sin pensar con qué ni para qué ni con quien no te conduce a nada y no ayudas a los niños. Si nosotros tenemos los recursos, podemos, si no tenemos, yo pienso que hay que derivar a quién pueda intervenir responsablemente. Me parece una irresponsabilidad. No somos Superman. (Entrevista con un operador del municipio)
En tanto otros, se mostraban más resistentes al cambio manifestando que:
Yo no sé cuánto mejor es esto. Me parece que no contiene lo suficiente el Sistema. (Entrevista con un operador del municipio)
Tal vez no es el caso de este servicio, pero lo que he visto que pasa es que el cambio es muy resistido por los operadores porque les quita herramientas para trabajar. El otro paradigma, estaba aceitado. Acá está todo por hacer, pero eso es mucho trabajo en la dinámica de intervención cotidiana. Los profesionales se resisten. (Entrevista con un operador del municipio)
De acuerdo con lo analizado, las estrategias que llevaban a cabo los/as operadores/as, no siempre se encontraban claramente diseñadas, programadas ni mucho menos eran evaluadas luego de su implementación.
Para pensar y analizar las estrategias de intervención de los/as operadores/as, es interesante tomar en consideración a autores como Iamamoto (1992) y Montaño (2000) quienes desde una perspectiva marxista de la intervención profesional plantean la dificultad para establecer una metodología estática de intervención social, dadas las características de su objeto de intervención que ostenta un carácter histórico-social que marca la imposibilidad de hacer sobre ella una mirada uniforme dado que la complejidad social es analizada por los distintos actores profesionales desde perspectivas teóricas, ideológicas y políticas diferentes, a lo que se debe sumar un análisis de las disputas de fuerzas que condicionan la direccionalidad de las prácticas profesionales.
Las acciones desplegadas considerando la combinación de dichas relaciones de fuerza a fin de alcanzar los objetivos y las finalidades de las intervenciones constituyen las estrategias de intervención cuyo carácter siempre es local, por lo que no se pueden establecer generalizaciones de forma acabada ni ser pensadas de manera ahistórica.
En coincidencia con Oliva (2007) se puede afirmar que no es posible explicar la intervención por medio del análisis de las políticas sociales o de las determinaciones institucionales, dado que podemos encontrarnos con que frente a las mismas políticas y determinaciones institucionales similares, los distintos profesionales pueden desarrollar estrategias de orientaciones diversas o incluso opuestas. En la intervención profesional se ponen en juego una multiplicidad de implicancias incluso de tipo personal que, en palabras de la autora quedan claramente de manifiesto:
… consideramos que la propia historia de vida del profesional es un punto que no puede ser eludido para entender la articulación de recursos, dado que existen diferenciadas concepciones teóricas, pero también diversas maneras de comprender el dolor ajeno… o el significado de las condiciones de vida que encierra la falta de luz eléctrica, la falta de agua corriente, etc. (Oliva, 2007: 15)
El presupuesto fundamental que subyacía a las acciones desarrolladas por los/as operadores/as como estrategias de intervención, era que debían apuntar a transformar en alguna medida una realidad que se presentaba bajo la forma de demanda frente a una estructura -el SPPIDNNA- que se suponía que contaba con las herramientas para satisfacerla.
Las estrategias por lo general se vinculaban con el armado de alguna red interinstitucional, con el acompañamiento de los niños, niñas y adolescentes o de sus familias por las distintas instituciones, con el abordaje de situaciones problemáticas por medio de entrevistas, la construcción, acompañamiento y sostenimiento de vínculos familiares o sociales por medio de entrevistas individuales o grupales con equipos profesionales interdisciplinarios, si bien es preciso advertir que existían quienes basaban la construcción de las mismas en una lógica más de derivación o incluso de resistencia a la normativa vigente.
La característica de interdisciplinariedad en el diseño de las estrategias de intervención, era considerada por los/as operadores/as como una fortaleza de las intervenciones. Cada caso que era intervenido por un equipo interdisciplinario continuaba a cargo del mismo que se ocupaba de su seguimiento.
¿Y de las estrategias de intervención? ¿Qué me podés decir? ¿Cómo se las ingenian?
Las estrategias de intervención son “a los ponchos”, como se dice en mi pueblo. Vamos haciendo el recorrido institucional, peregrinando al lado de los chicos. Yo he pensado que no es poco. No dejar a un pibe solo cuando golpea la puerta de una institución, o a la madre, o al padre, me parece un aporte. Es algo que puedo hacer. Yo ando en bici y voy y vengo con la bici para todos lados, golpeo puertas, espero, me enojo, a veces me puteo con alguno, no te voy a mentir, pero la verdad es que esa es la estrategia que me doy. No me parece y no acuerdo con hacer lo que sea, más bien, prefiero pensar qué hacer: y antes de esconder a un chico de la policía, prefiero ir yo con él, y esperar y dar la pelea para que lo larguen porque no lo pueden tener. (…) (Piensa) No estoy cómodo en la oficina yo. Yo ando en la calle como los pibes, pero estoy integrado: tengo trabajo, casa, la bici. Esa es la diferencia. Yo estoy integrado, bueno… un poco (Se ríe) Pero tampoco tengo mucho que perder, por eso puedo hacer cosas pequeñas que a lo mejor, un pibe recuerda y después puede cambiarle algo en la vida. (Entrevista con operador del municipio)
Sintetizando, es posible advertir que desde la perspectiva de derechos a partir de la cual se están analizando las intervenciones, entre las estrategias de intervención y las tácticas operativas diseñadas para intervenir en la realidad desde las perspectivas de los/as operadores/as tal y como se ha venido mostrando, es posible hallar algunas características básicas o condiciones mínimas que son contempladas por los operadores para intervenir en perspectiva de derechos.
En primer lugar, siguiendo a Valverde Mosquera (2008), según manifiestan algunos de los/as entrevistados/as las estrategias buscan apuntar al aumento de las capacidades en el ejercicio pleno de los derechos.
Por otro lado, tal como plantean Oliva y Mallardi (2011), se presentan variadas y creativas, diseñadas en función de la recuperación en términos históricos y sociales que el equipo o el profesional pueda hacer del problema a intervenir, lo cual implica establecer, repensar y rediseñar las estrategias y tácticas metodológicas u operativas de acuerdo a cada caso particular, revisándolas y supervisándolas todo el tiempo para ajustarlas teniendo en cuenta los cambios del entorno.
Después vos tenés que pensar las estrategias de intervención para restituir derechos con los niños y sus familias y no por o para ellos. Eso es fundamental: el caso a caso, el día a día en cada caso. Cuando vos reconstruís la historia de un niño o adolescente con derechos vulnerados, la historia es ayer, o el mes pasado, y desde ese lugar tenés que ser creativo y pensar qué estrategia te das para revertir las situaciones de vulnerabilidad. (Entrevista con un operador del municipio)
Además, Pávez Soto (2012) agrega que deben apuntar a la construcción de un espacio de desarrollo y empoderamiento colectivo y territorial.
Yo espero conocerlos, saber de dónde vienen, quiénes son, qué les pasa, qué familia tienen, qué esperan, de dónde me puedo agarrar para restituir derechos, que en definitiva es el objetivo primordial del Sistema. Escuchar, construir con ellos una estrategia en la que se puedan pensar activamente cambiando su vida. (Entrevista con un operador del municipio)
Lo descripto, y entrando en un nivel de análisis más profundo y complejo, permite realizar cierta clasificación de las estrategias de intervención social construidas por los/as profesionales. Al analizar el proceso de construcción del rol profesional y de las estrategias de intervención social con la niñez es posible advertirlas de cuatro tipos: por un lado, aquellas ligadas a las resoluciones del tipo de servicio o de asistencia ligadas a acciones de corte asistencialista, que buscan por medio de tareas de bajo impacto global y de llegada focalizada, local y asistemática revertir situaciones de vulneración momentáneas. Estas estrategias son realizadas en soledad, sin diseño previo ni evaluación posterior y tienen el objetivo de transitar momentáneamente una situación de vulneración de la mejor manera posible: consisten en llevar a un niño a la propia casa del operador y darle la cena, o ropa para que se cambie, llevarlo en automóvil hasta las cercanías de su barrio para que no tenga que caminar o pedir dinero para viajar, etc. luego de lo cual, vuelve a la calle o a su casa, donde las situaciones de vulneración se mantienen tal cual estaban.
Por otro lado, existen las estrategias que pueden llamarse de derivación que consisten el derivar o trasladar aquellos casos para los que no se cuenta con los recursos necesarios para su resolución a otros ámbitos institucionales o instancias superiores como el Servicio Zonal de la Provincia de Buenos Aires, otras áreas de Desarrollo Social del propio Municipio, etc. la estrategia consiste en quitar de aquí el caso, a fin de que otro organismo, institución o actor lo resuelva y de que el profesional que lo deriva, pueda seguir adelante con otros casos que están en espera. En este tipo, si bien no existe diseño de la estrategia, ni cuenta con evaluación posterior, existe cierto marco protocolar que puede hallarse en los intersticios de la Ley 13.298 que habilita dichas acciones, por lo que no quedan estrictamente desajustadas a derecho, si bien pueden representar contradicciones éticas.
En otro sentido, existen quienes centran sus intervenciones en la resistencia al cambio, basando las estrategias en los diferentes modos de cuestionar el SPPIDNNA. Los/as operadores/as que intervienen en esta perspectiva, se resisten a intervenir desde el nuevo paradigma, lo que los lleva a realizar estrategias y tácticas operativas de bajo impacto, debido a que sus acciones quedan desajustadas a derecho por lo que deben siempre ser desestimadas. En general, son acciones realizadas por empleados que han trabajado en el viejo patronato de menores, provenientes del antiguo paradigma y que funcionan más bien como obstáculos que como agentes del sistema. No tienen la capacidad de desarrollar acciones de impacto alguno, no diseñan estrategias ni las implementan ni las evalúan, simplemente añoran las intervenciones de los viejos tiempos.
Por último, existen las estrategias en clave de derechos, que buscan y apuntan a que en el proceso de construcción de las estrategias de intervención, prime la perspectiva de derechos, entendida como una tarea corresponsable entre los distintos actores intervinientes: el equipo profesional, los adultos y adultas y los niños, niñas y adolescentes de la comunidad (Valverde Mosquera, 2008), que adquiere diferentes formas y matices y que apunta a abordar las situaciones de vulnerabilidad por medio de la búsqueda de los recursos ofrecidos por la política pública de niñez y por otras políticas públicas del Estado a fin de que en su confluencia, se pueda arribar a la resolución de los conflictos de vulnerabilidad que aquejan a los niños, niñas y adolescentes. En general, son estrategias diseñadas con anticipación, dado que requieren de un análisis situacional más o menos rápido y a la vez pormenorizado de los recursos existentes y de los cuales se puede echar mano y pueden ser evaluadas durante su implementación y posteriormente en función de su impacto y los cambios logrados en la estructura de vulneraciones sufridas por las poblaciones infantiles. Consisten en buscar la modificación de las situaciones de fondo que generan y producen vulnerabilidad infantil. Tienen cierto carácter procesual y se diseñan por etapas a desarrollar en diferentes momentos.
Es pertinente aclarar, que esta tipificación realizada a fines analíticos, puede no encontrarse en estado puro entre las diferentes estrategias y tácticas operativas llevadas a cabo por los actores intervinientes, sino que se entrecruzan unas con otras, se reconfiguran y van moviéndose por los distintos tipos descriptos entre caso y caso o en diferentes momentos de la intervención en un caso particular, a la vez que generan conflictos y tensiones entre los diferentes actores.
Acerca de la perspectiva de responsables políticos sobre la implementación de las estrategias y los programas en la Municipalidad de La Plata
En relación con la perspectiva de responsables políticos municipales, se encuentran posiciones bien diferenciadas; diferentes posicionamientos respecto de la implementación de la nueva ley que marcaron el rumbo de la política de Niñez en el Municipio de La Plata.
Por un lado, los/as funcionarios/as políticos/as encargados de dirigir la propia institución, presentaban una de alto nivel de compromiso con la implementación de la Ley 13.298 y la conformación del SPPIDNNA y con la ejecución de los programas diseñados, que fueron implementados mediante un cronograma de actividades estratégico durante el primer año de gestión.
Además, manifestaban su compromiso con el trabajo en el tema a raíz de su larga trayectoria de militancia[10]:
…Que este Municipio haya adherido al convenio es un paso muy importante. Yo esperaba esto desde que vivía en las casitas del Padre Cajade (…) con la gestión anterior, nos peleábamos todos los días, espero que ahora estos sepan estar a la altura de las circunstancias. Seguro que este tema va a despertar frentes internos muy fuertes, los políticos no suelen considerar buen negocio invertir en los pibes… (Entrevista con un funcionario municipal)
…En las marchas por la sanción e implementación de la Ley, yo he ido con la panza embarazada de mi hija más chica, ahora coordinar el área de atención de casos es una enorme responsabilidad… (Entrevista con un funcionario municipal)
Guerra (2005) y Iamamoto (2000) plantean que la construcción de un proyecto político se vincula en un nivel lógico y teórico con la realidad a partir de relaciones establecidas entre los/as usuarios/as de las políticas sociales y las estrategias de acción comunes con organizaciones sindicales y sociales para generar prácticas que sean reconocidas y socialmente comprometidas en la defensa de los derechos sociales.
Por otra parte se encontraban los/as responsables políticos de rangos superiores a cargo de las áreas de las que dependía la Dirección de Niñez, la Secretaría de Desarrollo Social y la Subsecretaría de Acción Social, quienes, además de diferentes intereses, tenían una perspectiva muy disímil al respecto de la implementación de la Ley 13.298:
Yo no dejo de considerar la importancia del tema de la niñez, pero es necesario proyectar bien el presupuesto (…) si yo transfiero el 50 % del fondo de fortalecimiento, ¿después con qué sigo todo el resto del año en las demás áreas? La Ley lo dice, ya sé, pero si vos mirás los números también, ¡La plata no alcanza! Y hay compromisos asumidos con todas las áreas además de niñez. (Entrevista con un funcionario municipal)
Los/as funcionarios/as de distinto rango se veían involucrados en disputas internas que han sido determinantes en las condiciones que más tarde se presentaron como condicionantes para la puesta en marcha del SPPIDNNA, como para el funcionamiento de la Dirección de Niñez específicamente: estas pujas por el presupuesto implicaron el retraimiento de las partidas presupuestarias que debían imputarse a honorarios del personal y la falta de insumos básicos como teléfono, papel, movilidad, etc.
En una entrevista, quien se encontraba dirigiendo la institución y estaba a punto de renunciar, manifestaba:
(…) pasé meses preguntando por qué no podía mover este elefante. Ahora sé, si no come, no se mueve. (Entrevista con un funcionario municipal)
Aun así, existía consenso entre los/as directivos/as de Niñez del Municipio en que la política de niñez no podía construirse sin presupuesto. Las intenciones de llevar adelante el SPPIDNNA, debían ir acompañadas de acciones concretas en el mismo sentido:
Yo no entiendo bien cómo es que creen que se puede trabajar por los pibes que están en la calle si no tenés nada para ofrecerles. Nuestro objetivo es romper con la lógica de control y represión y para eso necesitamos poder darles respuestas que son de carácter material: abrir un parador, un comedor, pensar en becas de estudio. Esta gente no entiende lo que hacemos.(Entrevista con un funcionario municipal)
¿Sabés qué pasa? que solo se preocupan cuando les aparece un pibe durmiendo en las puertas del Palacio Municipal, porque quedan en evidencia frente al Intendente, y como tienen miedo de que quiera saber qué pasa y que se entere que no están transfiriendo los fondos, entonces se preocupan por ese pibe, pero no pueden pensar más allá del aquí y ahora. (Entrevista con un funcionario municipal)
Estas manifestaciones demuestran que el cambio de paradigma en materia de niñez no es automático, es una construcción producida por extensos procesos de búsqueda y las conquistas en un complejo interjuego de fuerzas en el que es necesario observar y reconocer determinadas tensiones en las políticas sociales. Así pues, como plantean Rozas y Velurtas (2014), es posible sostener que existen políticas que expresan un discurso de reconsideración de la cuestión social y que por lo tanto muestran transformaciones en el campo de las políticas públicas respecto de las políticas de corte neoliberal que queda evidenciado en la noción de protección social desde la perspectiva de derechos que atraviesa la política (Pautasi 2010; 2012).
Si bien la firma del convenio[11] había sido bien aceptada e incluso respaldada por los diferentes actores y se le reconoció su importancia en tanto modificaba y removía, tal como se ha explicado anteriormente, viejos esquemas perjudiciales para la atención de la niñez en situación de vulnerabilidad, fue resistida a la hora de implementarla plenamente dado que hacerlo implicaba modificaciones sustanciales tanto de la prácticas de quienes deben trabajar dentro de su marco, como también por parte de las autoridades responsables de garantizar su efectivo cumplimiento. Eso implica asignación de partidas presupuestarias, reasignación y capacitación del personal de la administración pública y por sobre todo profundos cambios en la mentalidad de quienes, inmersos en la costumbre de pensar en los niños como objetos de derechos, no siempre han podido pensarlos como sujetos plenos con capacidades propias y autonomía (Di Marco, 2002).
En este punto se condensan un sinfín de obstáculos que se entrecruzan con posibilitadores para la implementación de la política.
Lo que aparece puesto en juego en esta instancia, son la relaciones de poder establecidas dado que, tal como plantea Rozas (2001), los actores con mayor poder de decisión y los de niveles inferiores, constituyen modos particulares de organizar las estructuras de poder, que resultan sustanciales a la hora de analizar la política social. La posición política de los distintos actores y sus concepciones al pensar lo social, configuran un determinado modo de ser de la vida estatal (Rozas y Velurtas, 2014) estructurado en base a las consecuencias de las decisiones en la vida de los usuarios de las políticas públicas. Los modos de habilitar elementos e insumos esenciales para la implementación de los programas para la restitución de derechos a cargo de los/as funcionarios/as de rangos superiores y la tarea de los/as operadores/as, los/as técnicos/as y los/as actores en territorio, confluían en la conformación de la complejidad que implicaba la puesta en marcha del SPPIDNNA.
Desde mi perspectiva, la implementación del SPP, está complicado por la idiosincrasia de los actores que conformamos el sistema. Y los que además de conformarlo, lo administramos, todos los días nos preguntamos cómo vamos a seguir al siguiente. (Entrevista con un funcionario municipal)
Acerca de la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes y sus familias sobre las estrategias desarrolladas para la implementación de los programas en la Municipalidad de La Plata y la restitución de derechos vulnerados
Ya se ha desarrollado la idea acerca de que la Política Pública de Niñez objeto de este estudio, tiene dos postulados fundamentales ligados por un lado a la promoción y protección de derechos y por otro la restitución de derechos vulnerados a los niños, niñas y adolescentes, mostrando que la perspectiva de derechos es transversal en ella. En esta instancia, es pertinente hacer aquí antes de abordar las perspectivas de los niños sobre las estrategias de implementación de dicha política, alguna consideración acerca de la noción de derechos que contempla.
Tanto la Constitución Nacional, como las Leyes 26.061 y 13.298 de Promoción y Protección Integral de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, establecen como postulados fundamentales el derecho de todos los niños y niñas a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social, lo que garantiza su desarrollo integral desde los primeros años de vida a cargo del cuidado y acompañamiento de personas que sean sus referentes para los primeros aprendizajes y el fortalecimiento de los procesos de crianza (UNICEF, 2014).
Entre los derechos fundamentales considerados en las normativas mencionadas, se hace explícito como fundamental el derecho a la educación atendiendo a su importancia para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes a lo que se suma la realización de actividades vinculadas al juego y la recreación, el descanso y el esparcimiento adecuadas a la edad de cada sujeto infantil (UNICEF, 2013).
El derecho a la salud, se encuentra explícitamente reconocido tanto en la CDN como en las ya mencionadas leyes de Promoción y Protección Integral de Derechos que rigen en Argentina, estableciendo que los niños, niñas y adolescentes, tienen derecho a disfrutar de los más elevados niveles de salud, a su atención integral y a recibir la asistencia médica necesaria (UNICEF, 2014; 2016). El derecho a la salud incluye el acceso a una alimentación de calidad y en suficiente cantidad para los requerimientos vitales, así como también a vivir y habitar en ambientes saludables.
Además, en el marco del paradigma de la protección integral, se consideran derechos básicos a ser protegidos en situaciones especiales el derecho a la dignidad, a la integridad psíquica y física y a la identidad, ligados a proteger la vulneración de derechos en relación a situaciones de violencia, trabajo infantil, integridad sexual, etc. (UNICEF, 2013).
Antes de presentar los hallazgos de esta investigación respecto de las perspectivas de los niños, niñas y adolescentes y sus familiares acerca de las estrategias para la implementación de los programas diseñados por la Dirección de Niñez y Adolescencias de la Municipalidad de La Plata para la restitución de sus derechos, serán presentados algunos emergentes de las entrevistas realizadas a los niños y niñas en relación a lo que piensan sobre sus derechos.
En la indagación fueron incluidas las variables derechos vulnerados, como variable compleja que permite incluir todas las dimensiones que los profesionales o los propios niños realizaran en la decodificación en clave de derechos, y por otro lado y de manera separada la escolaridad, como variable simple dado que es claramente identificable por los propios niños en relación a si concurren o no a la escuela. Dicha diferenciación, radica en que en el primer caso, la variable compleja no puede ser decodificada por los propios niños, niñas y adolescentes dado que es una construcción que se realiza a nivel teórico para la investigación y no dice nada respecto del conocimiento de los niños y niñas acerca de sus derechos, mientras que la variable simple, pueden identificarla y responder, sin necesidad de ninguna mediación ni decodificación por parte de terceros.
En tal sentido las entrevistas arrojaron lo siguiente: respecto de la escolaridad, de los 45 casos analizados en este estudio, el 71% manifestó no concurrir a la escuela estando en edad escolar, mientras que el 29% si lo hace.
Gráfico 2: Cantidad de niños, niñas y adolescentes que conforman
la muestra que concurren a la escuela expresada en porcentajes
Fuente: Elaboración propia en base a 45 entrevistas realizadas (N=45)
En tanto respecto de la variable derechos vulnerados, los hallazgos fueron los siguientes: el 13% de los niños, niñas y adolescentes, tienen por lo menos un derecho vulnerado, el 24,4% al menos dos y el 62% de los niños, niñas y adolescentes participantes en esta investigación, tres o más derechos vulnerados, dejando ver con claridad el impacto del concepto de pobreza multidimensional (Minujín y Kessler, 1995; Tuñón y Salvia 2013; ODSA, 2017) que conforma el espacio de las privaciones (Tuñón y Poy, 2014) en referencia al incumplimiento de derechos fundamentales e irrenunciables y contemplados en las legislaciones vigentes en el cual las carencias se acumulan (Minujín, 1992; Minujín y Kessler, 1995) complejizando, la situación de los niños, niñas y adolescentes en la medida en que más derechos incumplidos poseen.
Gráfico 3: Cantidad de derechos vulnerados que poseen los niños, niñas
y adolescentes que conforman la muestra expresado en porcentajes
Fuente: Elaboración propia en base a 45 entrevistas realizadas (N=45)
Estos datos son contundentes y deben ser leídos desde el problema de la vulneración de derechos en clave de pobreza multidimensional (Tuñón y Poy 2014) dado que permiten advertir que en términos de acumulación de desventajas (Forselledo, 2001; Saraví, 2006), estos niños, niñas y adolescentes se encuentran seriamente damnificados.
Estos datos arrojados por las entrevistas son leídos a partir del enfoque multidimensional de derechos que, permite pensar en la pobreza infantil desde un enfoque multidimensional a partir de la Metodología Bristol (Tuñón y González, 2013) y las seis dimensiones fundamentales para definir la pobreza infantil elaboradas por CEPAL y UNICEF (2014): derecho a la alimentación, derecho al saneamiento, derecho a la vivienda digna, derecho a la educación, derecho a la información y derecho a la salud que permiten estimar la incidencia de los déficits o nivel de privaciones a partir del análisis de la distancia entre necesidades y capacidades para su satisfacción, entendiendo que a más dimensiones, corresponderá mayor y más severo será el nivel de pobreza infantil (ODSA, 2016).
Para conocer la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes respecto de sus derechos y la implementación de los programas por parte del municipio, se indagó mediante las entrevistas su punto de vista respecto de los programas implementados por el municipio para la restitución de derechos vulnerados. La idea era conocer a partir de sus dichos si, a raíz de la inclusión y participación en alguno de los programas, ellos podían identificar la restitución de algún derecho. Las entrevistas fueron realizadas a los niños luego de haber transitado un tiempo por alguno de los programas.
Los ejes de indagación fueron los siguientes:
-Conocimiento sobre sus derechos
-Identificación de sus derechos vulnerados
-Identificación de la participación en el programa como medio para la restitución de derechos
En líneas generales los entrevistados manifestaban conocer sus derechos pero sin saber específicamente cuáles eran:
A nosotros no se nos respetan los derechos de los niños. Todos nos tratan como pobres. Nosotros somos pobres pero tenemos derechos.
¿Y cuáles son?
No, de memoria no los se yo! (JS. 10 años.)
Yo sé que tenemos derecho a la educación, a la dignidad, a tener nombre y seguro que debe alguno de no ser pobre, ¡pero ese no lo tenemos nosotros! (C. 12 años.)
Sin embargo, a pesar de no tener conocimiento puntual acerca de cuáles son exactamente los derechos vulnerados, aparece estrechamente asociado el problema de la vulneración de derechos con la pobreza en los dichos de los niños y niñas entrevistados y además, el trasfondo de lo expresado, deja entrever la multidimensionalidad de las privaciones y vulneraciones sufridas.
A mí no se me respeta el derecho a vivir en familia. Pero es mi propia familia la que no me lo respeta. Si me echan de mi casa… (E. 16 años)
Yo sé que tengo derecho a no vivir en la calle, pero dejalo así, antes de volver a mi casa, prefiero que no se me cumpla. (P. 13 años)
En estos dichos, aparecen identificadas nociones en torno a las protecciones especiales (UNICEF, 2013), entre las que se encuentran consideradas las diferentes formas de violencia doméstica al interior de las familias, lo que resulta evidentemente expulsivo de los niños del ámbito del hogar.
Respecto de los derechos vulnerados planteaban:
A ver, dame una lista, yo te digo, creo que los tengo todos. (Se ríe) (L. 12 años)
Para mí el peor derecho vulnerado es el de la discriminación. Todos nos miran como si fuéramos negros villeros, y somos, pero eso no da para que te discriminen. (R. 14 años)
¿Y estar en la calle es un derecho vulnerado o es un derecho que tenemos? ¿Quién me va a obligar a estar en mi casa? ¡Si es peor que la calle! En la calle tengo el derecho a la libertad! ¿O no? (R. 11 años)
-¿Y trabajar es por un derecho que no se nos cumple o es un derecho que tenemos?
-¿Y vos qué pensás?
-Que si no queremos trabajar no tenemos que trabajar, pero si queremos tenemos derecho porque además nos sirve para bancarnos otros derechos que no se nos cumplen. (M. 8 años)
Yo trabajo, ya que estoy en la calle, me hago mi plata, de paso me sirve. No pensé si es un derecho. Si yo lo quiero hacer es mi derecho. (D. 14 años)
Los extractos de las entrevistas, dejan ver reflejada la multidimensionalidad de los derechos vulnerados y por ende, demuestran la multidimensionalidad de la pobreza que dado el número de dimensiones insatisfechas, indican niveles severos de pobreza infantil en los que estos niños, niñas y adolescentes se encuentran sumergidos (Minujín y Kessler, 1995; Tuñón y Gonzáles, 2013; ODSA, 2016).
Era observable cuando estos niños y niñas estaban en la calle a veces trabajando limpiando vidrios en las esquinas o vendiendo diferentes objetos (estampitas, rosarios, parasoles, repasadores, etc.) en los bares o colas de los bancos, que se encontraban expuestos a situaciones de mucha violencia, eran insultados y amenazados por parte de los automovilistas, ya sea porque no querían que les limpiaran el vidrio o porque demoraban el tránsito y en ocasiones los automovilistas se iban sin darles la propina por la labor realizada o pagarles el objeto comprado. Además, eran agredidos por jóvenes más grandes con quienes disputan los espacios de trabajo.
Estos niños, niñas y adolescentes muestran serias dificultades a la hora de construir al otro como sujeto por fuera del propio grupo. Wacquant (2007) plantea que los problemas urbanos que afectan a los/as jóvenes de sectores empobrecidos, los llevan a rebelarse contra las privaciones económicas y las crecientes desigualdades sociales por medio de un arma eficaz: el enfrentamiento con las autoridades y la alteración del curso normal de la actividad social. Y esto resulta claramente visible entre los niños, niñas y adolescentes que participaron de esta investigación: afanarle a un cheto[12], hacer bardo[13], aspirar en público[14], bardear a la yuta[15] tiene más que ver con la necesidad de causar un impacto en los otros, en las autoridades, en los espectadores, que con ellos mismos. Es una manera de hacerse visibles, de generar en los demás un registro de su presencia.
Si la significación y la inclusión en la vida comunitaria no pueden ser por medio de un lenguaje común, entonces lo serán por oposición, por enfrentamiento, por confrontación. Además, el sentimiento personal de indignidad (Wacquant, 2007), asociado a la vulneración de derechos persistente a lo largo de los años en la vida de los niños, niñas y adolescentes, es una dimensión que afecta negativamente las relaciones interpersonales y por lo tanto interfiere en las posibilidades de pensarse como ser social en la interacción dialéctica individuo-sociedad.
Es preciso recalcar coincidiendo con Farias (2009), que no es pretensión de este estudio establecer relaciones causales entre pobreza, delito, violencia, etc. sino que es importante identificar que los sectores de mayor vulnerabilidad, se encuentran más expuestos a caer en conductas de este tipo, dada su necesidad de afrontar lo que Wacquant llama la violencia desde arriba, ligada al abandono, la relegación y la estigmatización (2007) respecto a lo cual los niños, niñas y adolescentes, realizan manifestaciones como estas:
Que me jode la yuta, ellos roban donde nadie los ve. (F. 12 años)
A los chetos les jode pasar caminando y que vos estés con la bolsa, pero no por vos, les jode verte a vos. (L. 10 años)
A mí me gustaría que un cheto o un cana o uno de ustedes, pasaran una noche de frío como nosotros y después me cuenten. (O. 16 años)
Al preguntarles por esta situación manifestaban:
Te tenés que hacer a la calle. Es así. No es violencia, es que cada uno defienda lo suyo. ¡Yo voy a hacer lo mismo si me vienen a sacar mi lugar! (B. 13 años)
Hay que aprender a estar en la calle. Y los más grandes siempre tiene razón, con ellos hay que andar bien porque hoy te cagan a palos pero mañana te defienden. Somos todos de acá. Si andás bien con ellos, después te ayudan, te mandan a las paradas, te dejan algunas horas. (F. 14 años)
Respecto de la participación en el programa y la restitución de los derechos vulnerados, al indagar a los niños, niñas y adolescentes sobre si identificaban la restitución de alguno de los derechos vulnerados a través de su participación en algunos de los programas de la Dirección de Niñez, se encuentra que ellos no llegaban a identificar que los programas apunten a restituirles sus derechos:
Lo que hacen los de la Municipalidad en la Plaza no nos cambia en nada, solamente están un rato con nosotros y vienen para que no nos aspiremos la bolsa y para que no afanemos (…)¿¡ Qué nos va a cambiar!? (L. 12 años)
Si quieren hacer algo por nosotros que nos saquen de arriba a la cana y que nos dejen estar tranquilos. Ya estoy harta de que me quieran hacer volver con mis viejos, eso es para chetos, yo no tengo padres de esos que ellos dicen, que vayan ellos a vivir a lo de mi vieja, vas a ver cómo se van a la plaza al rato… (R. 14 años)
Si nos quieren dar nuestros derechos que nos den casa, comida, no que nos manden al abrigo para dormir y después al otro día tenés que volver a la calle. (M. 13 años)
Una de las dificultades encontradas a la hora de trabajar con ellos y pensar estrategias de intervención que ellos reconocieran como válidas para la restitución de derechos vulnerados, se relaciona con lo que plantea Mancebo:
Vivir en sociedad, implica una correspondencia entre los significados de unos con los otros, significa compartir un significado común de la realidad. (…) La abstracción de los roles y actitudes de los otros se denomina otro generalizado. Su formación dentro de la conciencia de cada uno implica la internalización de la sociedad y de la realidad en ella establecida. (2005:178)
Estos niños conocían muy bien el sistema, sus actores, sus debilidades y fortalezas, por lo que era común que utilizaran ese conocimiento para sostener situaciones en las que ellos mismos contribuían a la profundización de su situación de vulnerabilidad:
-Anoche el operador me mandó al abrigo, yo fui, comí y me volví a la calle. Dormí toda la noche en la plaza.
-¿Pero en el abrigo no estabas mejor?
-Ni en pedo, el director es un gil, ese te manda la cana. En la calle hago lo que me pinta (…) Si no te pueden decir nada vos vas y venís como querés. (R. 11 años)
A mí me sirve el Servicio cuando ando en quilombos, después me hincha que me sigan a todos lados y se crean dueños de mi vida. (F. 15 años)
De diferentes modos, los niños y niñas tenían alguna consideración acerca de las intervenciones que los/as operadores/as llevaban a cabo en el marco de los distintos programas y las manifestaban de acuerdo a sus propios criterios y experiencias.
En algunos casos eran valoradas por la capacidad de revertir situaciones problemáticas de forma positiva, sin embargo en otros, también pesaba el hecho de advertir que la intervención implicaba elementos de control, supervisión y seguimiento:
Los del zonal y el local son buenos, pero que no me jodan. Yo quiero ser libre. Los pobres queremos ser libres aunque seamos pobres. (L. 12 años.)
En el servicio nos ayudan, pero si piensan que vamos a dejar mi casa, están en pedo. Nosotros nos vamos a cuidar solos mejor que unos desconocidos. (M. 13 años.)
También era posible advertir en las percepciones de los niños, niñas y adolescentes claramente una visión acerca de los múltiples elementos que constituían la vulneración, sin que fueran distinguidos puntualmente cuáles eran los derechos vulnerados:
Para mí todo bien con el servicio. Pero mi paz ellos no me la van a devolver. Si no sacan a ese tipo, todo lo que hagan es al pedo. (J. 12 años.)
La llamaron a mi mamá y le dijeron que si nos pegan van a iniciar acciones. Un poco aflojó. Nunca nos habían escuchado ni dado bola ni creído antes. (S. 12 años.)
Me ayudaron porque hablaron con mi mamá y mi papá. Y me llevaron al médico porque tenía lastimadas las manos y la piel. Y me ayudaron a entrar en la escuela: me cambió la vida. (L. 10 años.)
Me ayudan porque puedo venir cuando quiero. Pero no quiero que me encierren en un abrigo ni de vuelta en mi casa. (M. 8 años.)
Del mismo modo, podían advertir cuándo las estrategias no eran beneficiosas para todos los actores involucrados:
Ellos hablaron con mi abuela y me acepta, pero no pueden convencer a mi mamá de que no haga quilombo si me voy! Me ayudan pero hay cosas que no pueden hacer. (L. 10 años.)
Por más que quieran hacer, no va a cambiar nada. A mi casa no vuelvo, a lo del tipo no voy. Qué me dejen en la calle. Les agradezco todo lo que intentan. (M. 13 años.)
El servicio hizo volar a la directora de la escuela: se va a acordar esa hija de puta… Además llevaron el camión de documentación y les hicieron a todos los que no tenían. (L. 12 años.)
Cabe destacar que los extractos de las entrevistas mantenidas con los niños, niñas y adolescentes en este estudio, bien es sabido que abundan, al mismo tiempo, se entiende que no redundan, en tanto son expresiones que solo deben ser interpretadas en el contexto en el que fueron vertidas por cada sujeto en particular, y debe considerarse que han sido expresadas a fin de describir una realidad singular y es allí donde radica su riqueza informativa y la importancia para interpretar el mundo en el que viven y se desarrollan: así de duras son las palabras, así de dura es vivida –o padecida- la realidad.
3.3 Acerca del impacto de las estrategias llevadas a cabo en el marco del SPPIDNNA para de restitución de derechos vulnerados desde las diferentes perspectivas
Luego de haber descripto la política de niñez, de identificar y analizar las percepciones de los/as operadores/as respecto de la capacidad de sus intervenciones para la restitución de derechos vulnerados a los niños, niñas y adolescentes, resta presentar los datos y la discusión acerca de los impactos, efectos y obstáculos encontrados por los distintos actores en el proceso de implementación de la política pública.
El presupuesto subyacente, radica en la idea de que la implementación de la política, encuentra particularidades a partir de elementos que no están ligados en términos estrictos al diseño de la misma, sino que son contextuales. Más bien, lo que se sostiene en esta investigación, en línea con el informe de UNICEF (2013), es que el proceso de implementación de la política pública de niñez, se encuentra conformado por tres elementos: a) el diseño particular de la política, b) los actores que la conforman y c) el campo de aplicación delineado por elementos históricos, sociales, políticos, económicos, etc.
Estos son los elementos constitutivos del proceso y en gran medida concluyentes en los resultados sobre todo en los últimos años, en que los gobiernos locales o municipales han asumido un rol protagónico en el diseño e implementación de los programas sociales destinados a la infancia y la adolescencia. Ello implicó un mayor involucramiento de una diversidad de actores que se vieron incluidos en los procesos de decisión, diseño e implementación en el marco de la política pública de niñez, lo que requiere de mayor capacidad de gestión para actuar en procesos complejos (UNICEF, 2013) que aumenten las capacidades estatales en las distintas instancias de gobierno para alcanzar los máximos niveles de impactos sociales a través de la política a nivel local.
La política pública de niñez en el Municipio de La Plata, se desarrolló con una alta participación de todos los actores en diferentes momentos de implementación del diseño y de la toma de decisiones, lo que hace que sea fundamental recuperar las perspectivas de los mismos sobre los distintos momentos del proceso, dado que es lo que permitirá cambiar la lógica del análisis de arriba hacia abajo, para pensarlo desde abajo hacia arriba (Subirats, 1989). Desde el planteo realizado por este autor, se entiende que desde la perspectiva de los actores que se ven involucrados en los distintos niveles del proceso de implementación de la política se pueden conocer los resultados de los programas, sus dificultades y la reacción de los/as usuarios/as, es decir el impacto de la política sobre el problema planteado, desde una mirada endógena que recupere el análisis desde las bases de implementación de la política y los programas.
Acerca de la focalización de la política pública de niñez
En líneas generales, lo que puede apreciarse a partir de lo recabado en las entrevistas es que las dificultades encontradas por los programas para la restitución de derechos, estuvieron ligadas a su alto nivel de focalización y a sus dificultades para abordar las problemáticas de los niños, niñas y adolescentes desde una perspectiva integral que contemple la ya mencionada multiplicidad de las privaciones (Tuñón y Poy, 2014; ODSA, 2016) que sufren los niños, niñas y adolescentes, al respecto, los diferentes actores decían:
Dadas como están las cosas, es muy difícil pensar que se puedan restituir derechos por medio de estos programas. Más bien podremos hacer pequeños aportes de carácter subjetivo, mínimo, pero objetivamente, a la realidad de estos pibes no la cambias con talleres en la plaza… (Entrevista con un operador municipal)
Es muy difícil, ¡vienen de años de abandono, de toda una vida de abandono, nacieron y crecieron y transcurren sus días abandonados! y yo los adoro, les doy cariño, les dedico mi tiempo, pero lo que les pasa no se resuelve con eso: se resuelve con políticas de fondo de protección de la niñez. (Entrevista con un operador municipal)
¡La lucha por la niñez es histórica, y hay que seguirla dando! Un derecho se le quita a un pibe en un segundo con una simple acción y para restituirlo lleva años, y ese pibe nunca va a volver a ser el mismo (…) los daños a la niñez tiene un carácter irreversible y la protección de los derechos no se logra con la sumatoria de uno o dos derechos vulnerados, es una totalidad, es móvil y dinámica (…) ¿Quién hubiera pensado hace diez años que el acceso de los niños a la informática llegaría a ser un derecho? Lamentablemente, necesitamos que la cosa se mueva más desde el fondo, nuestras acciones son puntuales, pibe por pibe, y aun así no podemos revertir los años de vulneración que son transgeneracionales … (Entrevista con un operador municipal)
Yo soy medio burro y no entiendo algunas cosas, pero cómo me quieren mejorar la vida (…) ¿Y si vuelvo a nacer? (L. 12 años.)
Es posible sostener, que esto, se encuentra ligado al perfil local y descentralizado de la política pública, dado que mientras las intervenciones son a nivel territorial y micro social, los problemas que ocasionan la vulneración de derechos, ostentan un carácter estructural que las estrategias de intervención diseñadas en el marco de los programas existentes, no llegan a modificar, conformándose, como plantean Salvia, Vera y Poy (2014) un escenario donde cabe preguntarse cuál ha sido el efecto y alcance real de la política sobre la indigencia y la pobreza.
Acerca de los aportes de los programas para la restitución de derechos
Respecto a las posibilidades de restitución de derechos y de mejoramiento de las condiciones de vida de estos niños, niñas y adolescentes, se puede observar que no se han modificado pasado ya un largo tiempo de implementación de los programas -y más aún, los programas han finalizado o se han caído- sin haber podido modificar la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los niños.
El programa de mesas barriales, se vio seriamente damnificado con el declinar de la participación de las instituciones barriales y la falta de respuesta a la convocatoria debido a la ausencia de recursos y propuestas claras y objetivas por parte del municipio que era quien las convocaba y las llevó a una situación de inacción que ha hecho que su funcionamiento sea prácticamente nulo.
La gente dejó de venir a las mesas barriales. Se comentaba en todos lados que el Municipio no estaba aportando los recursos necesarios. Al final fue perder el tiempo. (Entrevista con un operador municipal)
El programa de atención de casos sigue funcionando con grandes dificultades para la atención, seguimiento y resolución de los casos: solo dos equipos técnicos atienden en sede aproximadamente 900 casos y los servicios barriales se encuentran desmantelados, lo que hace que toda la demanda recaiga sobre la sede central.
El 0-800 continúa recibiendo llamados, pero se ha dejado de aplicar el protocolo de procedimientos y solo funciona como un mecanismo de derivación hacia otras áreas o programas.
El 0-800 es una línea de teléfono que ya no se difunde ni recibe llamados prácticamente, y es mejor, porque sin protocolo de acción, es más un problema que una solución. (Entrevista con un operador municipal)
El programa de atención a niños en situación de calle se encuentra prácticamente desmantelado debido a los entredichos políticos que terminaron en la renuncia de sus directores luego de que fueran denunciados a la justicia, debiendo asumir el costo político por decisiones que no fueron oportunamente tomadas en ámbitos superiores. Actualmente, se realizan recorridos por las calles intentando detectar o realizar el seguimiento de los niños que se encuentran en la calle, sin otras acciones articuladas.
El problema para la implementación de los programas, radica en que los gobiernos locales, se han convertido en actores estratégicos en la gestión de la política, lo que los enfrenta cotidianamente a desafíos en términos de resolución de problemas, para los que no siempre poseen los recursos y las herramientas necesarias (UNICEF, 2016) lo que hace que los programas, o bien tengan muy bajo impacto o incluso lleguen a desarticularse y desaparecer.
Sin embargo, es posible encontrar miradas que alcanzan a visualizar aportes que si bien no tienen estrictamente que ver con la restitución de derechos vulnerados, son considerados de alto impacto para la lógica del sistema, resaltando la importancia de la Ley 13.298 como herramienta jurídica y al SPPIDNNA como modo de trabajo, pero el trasfondo de las dificultades para revertir situaciones de vulneración es constante en todos los discursos y transversal a todos los análisis que los diferentes actores realizan sobre la política:
Tu pregunta es sobre los aportes! Y yo te tengo que decir, que uno de los aportes es haberles dado visibilidad a los pibes, hoy por lo menos saben que tienen un problema. Aunque no se hagan cargo. Entró en la lógica del pensamiento de las personas, y ya no culpan tanto a los pibes pobres, sino que responsabilizan a los que no hacen nada con eso, sin embargo también, las personas en su discurso, interpretan que la corresponsabilidad es entre los poderes: el legislativo, el judicial y el ejecutivo, cuando la corresponsabilidad, es entre todos los actores sociales: la ciudadanía en general es corresponsable de los problemas de los niños. La pobreza infantil es un problema social. Y yo pienso que a la ley y al sistema le falta eso: que la ciudadanía se haga cargo, que reclame, que participe que las organizaciones de la sociedad civil reclamen. Pero están todos inertes, mientras los pibes sufren y no se restituye un derecho de nadie. El aporte debiera se crecer en conciencia social sobre el problema. (Entrevista con un operador municipal)
Jurídicamente, es de los mejores sistema de protección de derechos que existen en el mundo. Sin embargo, al igual que pasa con otras legislaciones en argentina por cuestiones políticas, culturales, económicas, sociales, se hace muy difícil de implementar!!! Y nos volvemos incumplidores seriales de la ley! Leyes con rango constitucional que no se cumplen! Es rarísimo! No hay voluntad política, entonces no se ejecutan los presupuestos, y entonces no hay programas de atención a la niñez y así todo cada vez peor! El aumento de la pobreza le gana siempre a cualquier política! En estos años ha sido exponencial! Y la política pública no ha tenido impacto. Xq la pobreza se ha conformado en un núcleo muy duro, que las intervenciones no penetran. (Entrevista con un operador municipal)
El sistema, la ley 13.298, es un aporte en sí mismo. Es un salto cualitativo en la legislación, sin dudas es un gran avance. Pero el problema es creer que se solucionan con eso los problemas de los niños y niñas. El sistema puede acompañar en el marco de otras políticas, con programas de otro nivel. Pero si se queda solo en medio de nada más gritando por los derechos de los niños, no es más que eso. Y de ahí no va a trascender. (Entrevista con un operador municipal)
Acá la década ganada para los pibes y las familias con las que trabajamos no existió. Acá nadie ganó nada: es todo pérdida, costo. Preguntales a estos chicos cuánto les cambió la vida la AUH? Si sus casas siguen siendo pobres, no tienen baño, hay poca comida, en la escuela los discriminan, no tienen quién los proteja del abuso y el maltrato! Cómo es posible? No hay promoción y protección de los niños posible en contextos de tanta pobreza, exclusión y degradación de los lazos! (Entrevista con un operador municipal)
El sistema sería una hermosa herramienta en un contexto complejo como este, pero con una batería de otras políticas que empujaran desde abajo hacia arriba con más recursos, intervenciones, sobre otros actores: acá nosotros intervenimos con niños, pero todo el resto está a la deriva: no hay padres, madres, referentes, los hermanos corren la misma suerte! Qué le podemos pedir al sistema? (Entrevista con un operador municipal)
El sistema es rico en elementos que apuntan a la restitución. Ahora, si lo que me preguntás es por la implementación lo veo complicado. Desde el 2008, el sistema está por arrancar. Es una enumeración de intenciones muy interesantes, casi recomendaciones te diría, pero como no se han cumplido requisitos básicos para la puesta en marcha, no arranca. (Entrevista con un operador municipal)
La realidad es que el sistema es un mar de buenas intenciones que nos da el marco para hacer muchas cosas de muchas mejores maneras, pero en la práctica de todos los días, no encontrás un solo recurso con el que vos puedas decir: Ok. Esto aporta a la restitución de derechos. Todo son parches, tapas agujeros con pavadas que no le cambian la vida a nadie, y mientras tanto, los pibes siguen hechos mierda en las condiciones espantosas que viven. (Entrevista con un operador municipal)
En las entrevistas, aparece el impacto de las estrategias mediatizado por las cuestiones de pobreza y exclusión estructural que aumentan los niveles de vulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes y que exceden los marcos de intervención de la política pública de niñez, máxime, considerando el carácter descentralizado descripto anteriormente.
El problema del desempleo, la baja calidad del empleo (Beccaria, 2005), las situaciones habitacionales de altísimos niveles de precariedad, el dificultoso acceso a los servicios básicos como la salud y la educación (ODSA, 2016; Salvia, 2016), conforman un mapa de la situación problemática altamente complejo que la implementación de una política a nivel municipal, no pueden abordar.
Se suele establecer que en términos de políticas públicas, el alcance del piso de protección social a los sectores más vulnerables, entre los que se encuentran la niñez y la adolescencia en Argentina es alto y sobresale en América Latina, sin embargo persisten desigualdades y poblaciones con altos niveles de vulnerabilidad social.
Una ley no cambia la historia: el desempleo, la pobreza, la marginalidad, la exclusión, nuevos pobres, viejos pobres, cuestión social… Todo un listado de categorías teóricas que, incluso muchas están en la ley, pero es una ley, no es magia. Las instituciones están muy deterioradas y hacen agua por todos. (Entrevista con un operador municipal)
En la entrevista con el directivo de rango superior del Servicio Zonal, se encuentra un interesante hallazgo:
-El sistema no puede ser una isla en un mar de desastres: el sistema debiera ser un elemento más entre otros que permitieran mejorar las condiciones de vida de la población en general: y ocuparse específicamente de parte de los niños. Pero no es así. El sistema naufraga solo, de avanzada así como es en un océano de no políticas, de exclusión de vulnerabilidad! Y cómo sacamos a los chicos de ahí? Para ponerlos dónde?? En más de lo mismo! No hay fortalecimiento familiar, ni saneamiento ambiental, ni mejoras en la educación!
Mirá: desglosemos el nombre:
Sistema: Da la idea de engranajes, de todo compuesto por partes que funcionan encastradas. Muchas piezas que conforman un todo.
De Promoción y Protección: Eso implica promover, está en la ley! Promover, es antes: promover contra la vulneración, antes de ella. Y entonces proteger en los casos en que existan derechos vulnerados atendiendo al interés superior de los niños y niñas!
De Derechos: Eso es taxativo! En la ley están los derechos enumerados!
Pero resulta que los pibes están hechos pelota y no hay posibilidad de promoción, ni de prevención y ni los derechos vulnerados se pueden enumerar! Son todos! Y no se pueden establecer priodidades: por dos cosas, por el nivel de deterioro que tienen y porque además eso termina siendo de gusto si no tenés con qué ni cómo intervenir! (Entrevista con un operador municipal)
El fragmento de la entrevista, condensa los elementos más problemáticos del SPPIDNNA, al decodificar el nombre, y ponerlo en perspectiva con la realidad en la que la política debe intervenir, quedan en evidencia sus principales dificultades y aparecen a la luz algunas de las razones de su bajo nivel de impacto. Este entrevistado además agregaba:
Nos traen los pibes hachos pelota, sucios, con hambre drogados, sin ropa, pibes a los que nadie reclama, por los que nadie pide. Pibes que además no quieren volver a sus casas y prácticamente agradecen que no los busquen. Están empapados de miseria, de locura, de frío de abandono. (Se angustia) Disculpá que te lo diga sí, “son los nadies del poema de Galeano: yo te juro que estos valen menos que la bala que los mata!!“ Y ahí estamos nosotros, para sacarlos del charco y mandarlos a dormir en una laguna… Es llovido sobre mojado! Todo el tiempo pedalear en el aire (…) Pero resulta que los pibes están hechos pelota y no hay posibilidad de promoción, ni de prevención y ni los derechos vulnerados se pueden enumerar! Son todos! Y no se pueden establecer priodidades: por dos cosas, por el nivel de deterioro que tienen y porque además eso termina siendo de gusto si no tenés con qué ni cómo intervenir! (…) No podemos restituir derechos no tenemos con qué! Nuestro trabajo es la condena al fracaso todos los días! (…) Todos los días fracasamos cuando llega un pibe, ya cuando llega sabemos: volvimos a fracasar. (…)Los programas no funcionan ni funcionarían porque no están consideran la realidad de los chicos nuestros: te hablan de revinculación con la familia de origen! Vos sabés lo que es eso!?? Si las propias familias forman parte del círculo de vulneración: son vulneradoras, están vulneradas! Es imposible. (…) No tenemos logros ni resultados, hemos como mucho, acompañado con paliativos de bajo impacto. El sistema está bien pensado, tiene objetivos, pero solo no va a funcionar nunca. (…) Intento armar algunos equipos, pero la gente se va. No quieren seguir, los operadores se enferman, renuncian, piden pases a otras áreas. Es un trabajo de mucha exposición y responsabilidad y muy mal pago! Y además muy frustrante. No tenés resultados buenos casi nunca. Sobre todo en los casos más graves, nunca hay resultados. Es siempre fallar. (Entrevista con un operador municipal)
En el fragmento de entrevista anterior, puede verse una enumeración de los problemas del SPPIDNNA, como así también leerse la angustia acerca de las dificultades para viabilizar el sistema y para darle efectividad e impacto a las intervenciones. El tono poético de las manifestaciones del entrevistado, la utilización de la metáforas, le da a sus dichos un tinte que permite entender y recuperar desde un lugar diferente, cuáles son las dificultades para intervenir: las condiciones de pobreza estructural, la exclusión social y la desigualdad que ponen de manifiesto los principios más elementales de justicia social, la equidad y las formas de ciudadanía que debieran regir en la sociedad (Kessler, 2011) y en medio de los cuales los profesionales desarrollan su actividad técnica y profesional.
En ese sentido, los dichos de los niños, niñas y adolescentes y de sus familias son contundentes también y apuntan hacia el mismo lugar:
Lo que hacen los de la Municipalidad en la Plaza no nos cambia en nada, solamente están un rato con nosotros y vienen para que no nos aspiremos la bolsa y para que no afanemos (…)¿¡ Qué nos va a cambiar!?
Si quieren hacer algo por nosotros que nos saquen de arriba a la cana y que nos dejen estar tranquilos. Ya estoy harta de que me quieran hacer volver con mis viejos, eso es para chetos, yo no tengo padres de esos que ellos dicen, que vayan ellos a vivir a lo de mi vieja, vas a ver como se van a la plaza al rato… (R. 14 años.)
Si nos quieren dar nuestros derechos que nos den casa, comida, no que nos manden al abrigo para dormir y después al otro día tenés que volver a la calle. (F. 12 años.)
-Anoche el operador me mandó al abrigo, yo fui, comí y me volví a la calle. Dormí toda la noche en la plaza.
-¿Pero en el abrigo no estabas mejor?
-Ni en pedo, el director es un gil, ese te manda la cana. En la calle hago lo que me pinta (…) Si no te pueden decir nada vos vas y venís como querés. (Ch. 12 años.)
No entiendo cuál es la estrategia de mandarme a mi casa, para qué quieren que yo vaya allá! El piso del cajero dónde duermo lo limpian todos los días! Mi casa es una mugre! (M. 16 años.)
El problema de la pobreza emerge transversalmente y es percibido por todos los actores a la hora de pensar en la eficacia de los programas diseñados en el marco de la política pública de niñez. A pesar de que tal como advierte el informe de la UCA (2016), en la última década se han ampliado los derechos sociales, dicho reconocimiento de derechos, remite más a una cuestión formal, tal como plantea Dahrendorf (1990) en términos de titularidades que de provisiones, mostrando una distinción entre los factores socio – políticos y los económicos, lo que hace que no necesariamente al ampliar el piso de derechos se hayan ampliado las estructuras de oportunidades para todos los sectores de la población, dejando como consecuencia que si bien las titularidades son idénticas para todos los sujetos, las provisiones tienen un condicionamiento económico que no se haya resuelto por la política pública.
Ellos [los operadores] hacen lo que pueden, lo escuchan y le tienen paciencia. (Entrevista con un familiar)
Las psicólogas lo entrevistaron y los operadores lo fueron a buscar a la calle, pero no pudieron cambiar nada, igual, trabajaron mucho con el, nunca le habían prestado tanta atención. (Entrevista con un familiar)
No pudieron hacer mucho. Las citaron, y vinieron a la entrevista, pero dicen que no quieren volver a mi casa porque yo las trato mal. Y eso es mentira. (Entrevista con un familiar)
Un emergente contundente, es la idea de que al margen de la eficacia de las intervenciones para la restitución de derechos, los familiares le dan central importancia al hecho de que los niños fueran atendidos, escuchados, tenidos en cuenta, como así también en muchos casos los familiares restaban crédito a las intervenciones cuando lo que se ponía en cuestión era el rol paterno o materno:
Yo ya no puedo hacer más nada con este chico. Y son atrevidos los psicólogos y los trabajadores sociales y me quieren decir qué hacer con el… Qué se lo lleven a su casa ¿a ver cómo les va? No se imaginan lo que es vivir como vivo yo con él. (Entrevista con un familiar)
Yo no quiero que lo internen, pero si me van a culpar de todo o que él hace, que se lo lleven y vivimos todos en paz. Ahí se van a dar cuenta quién es bueno y quién se manda las cagadas acá. (Entrevista con un familiar)
El destino de la discusión acerca de la implementación de la política pública de niñez en la Ciudad de La Plata, se encuentra inevitablemente ligado a las discusiones sobre los derechos, la territorialidad, el espacio, los recursos, su utilización y el acceso de los sujetos a ellos e incluso, su descarte.
Dice Bauman (2006), que hoy en día existen territorios que durante gran parte de la historia moderna, han funcionado como espacios de vertederos para los desechos humanos, que ha sabido producir en serie y a escala seres humanos residuales, como consecuencia del progreso económico que lejos de mostrarse democrático, más bien ha sido totalitario y desigual. La severa desigualdad, ha condenado a amplios sectores de las poblaciones de los países que eternamente se encuentran en vías de desarrollo, como es el caso de Argentina, al confinamiento no solo de la vida moderna, sino además, a la exclusión de la dignidad y los derechos.
En los márgenes de las Ciudades, se han reproducido enormes franjas de pobreza urbana como producto de la desocupación y el empleo precario. Exactamente ese es el caso de la Ciudad de La Plata, en donde al igual que en otros aglomerados urbanos, las sucesivas crisis económicas, han llevado a la pobreza y profundizado la pobreza estructural, condenando a la marginalidad y a la exclusión de las estructuras de oportunidades de acceso a la vivienda, la educación, la salud, el saneamiento ambiental, y poniendo bajo la línea de indigencia, según datos del ODSA (2016) al 6% de los hogares con niños, y a la pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) al 19% de los hogares con niñas, niños o adolescentes.
En este contexto, las posibilidades de restitución de derechos por medio de programas en el marco de una Política Pública de Niñez, sin otras políticas en otros niveles como el Provincial o Nacional que tiendan al apuntalamiento de sus acciones, se encuentran restringidas, y es lo que emerge del análisis de las entrevistas, respecto de los programas llevados adelante por la Dirección de Niñez y Adolescencia de La Plata tal como se ha demostrado.
Otra cuestión central que aparece en el análisis de los datos provenientes de las entrevistas, es el hecho de que si bien, los derechos fundamentales se encuentran consagrados taxativamente en las leyes así como también en los tratados de rango constitucional, no se haya identificado algún status que permita establecer prioridades, sin perder de vista el corto, mediano y largo plazo en términos de cumplimiento de derechos. Por ejemplo: es innegable que el derecho a la educación, es central a largo plazo y en su cumplimiento radican las posibilidades de progreso y crecimiento tanto de una persona como así también y en términos más generales de una nación, sin embargo, no es posible garantizar el derecho a la educación si no se halla garantizado el derecho a la alimentación y el derecho a la salud, que además es imposible garantizar sin viviendas adecuadas en contextos saneados, con acceso a agua potable y servicios sanitarios básicos. Esa trama de incumplimientos de derechos, que padecen los niños, niñas y adolescentes participantes de este estudio y que los/as profesionales buscan resolver por medio de las intervenciones en el marco del SPPIDNNA conforman núcleos duros de pobreza y encarnan una de las discusiones centrales de esta investigación.
Para el análisis, se ha centrado la mirada en dos elementos, las capacidades y los derechos. Es decir, por un lado, el enfoque de las capacidades (Sen, 2000) definido como el aspecto de la realidad que requiere de oportunidades sustantivas y a partir del cual se entiende a la pobreza como la ausencia o inadecuada realización de ciertas libertades básicas, debido entre otras cosas a la falta de acceso a recursos. Por otro lado, el enfoque de derechos, al respecto de lo cual, Bendix (1974) plantea que debe existir articulación entre el reconocimiento formal de los derechos y su efectivo ejercicio y que inevitablemente ello conlleva a la discusión sobre la desigualdad. Minujín (1992), por su parte sostiene que el ejercicio de los derechos se encuentra íntimamente ligado con las posibilidades de ejercicio de la ciudadanía en la medida en que apunten a modelos cada vez más inclusivos de organización social. El enfoque de derechos implica por lo tanto, pensar en clave no solo del reconocimiento, sino además del acceso a derechos: reconocimiento en términos formales de titularidad de los mismos y de acceso o ejercicio en términos del reconocimiento de las provisiones (Dahrendorf, 1990).
De este modo, se puede establecer que la capacidad de los sujetos de acceder a las provisiones en los derechos de los que son titulares, permite establecer los niveles de inclusión y por tanto de ejercicio de la ciudadanía de un determinado grupo.
Al analizar el impacto de las estrategias de intervención desde la perspectiva de los/as operadores/as y los/as usuarios para la restitución de derechos y considerando por un lado sus dichos en las entrevistas como manifestación del conocimiento privilegiado del campo en que se ejecutan los programas y por otro lado, el análisis teórico respecto de la conformación de ese campo, su construcción histórica, económica y política ligada a la trama de la exclusión y la desigualdad (Minujín, 2005), es posible entender que los impactos son múltiples y que se encuentran determinados por una multiplicidad de factores, entre los que prevalecen por una parte los elementos ligados a las características de las intervenciones de los/as operadores/as, tal como se ha mostrado y por otro las características de los recursos disponibles para la restitución efectiva de derechos.
Jurídicamente, es de los mejores sistemas de protección de derechos que existen en el mundo. Sin embargo, al igual que pasa con otras legislaciones en Argentina por cuestiones políticas, culturales, económicas, sociales, se hace muy difícil de implementar. Y nos volvemos incumplidores seriales de la ley. ¡Leyes con rango constitucional que no se cumplen! ¡Es rarísimo! No hay voluntad política, entonces no se ejecutan los presupuestos, y entonces no hay programas de atención a la niñez y así todo cada vez peor! El aumento de la pobreza le gana siempre a cualquier política! En estos años ha sido exponencial! Y la política pública no ha tenido impacto. Porque la pobreza se ha conformado en un núcleo muy duro, que las intervenciones no pueden romper. (Entrevista con un operador municipal)
- Sistema de Promoción y Protección Integral de los derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes↵
- Se llama decodificación en clave de derechos a la enumeración taxativa de derechos vulnerados que se puede realizar luego de desentrañar un caso determinado. Muchas veces, en los relatos de los sujetos con derechos vulnerados, no aparecen claramente identificados los derechos tal y como lo están en la normativa, sino, más bien, lo que aparece es la descripción de una situación problemática. Ese relato, puede ser decodificado en clave de derechos para establecer cuáles son los derechos que efectivamente se encuentran vulnerados. Esta evaluación y decodificación se realiza para cada caso, a fin de establecer las fortalezas y debilidades halladas en cada situación para determinar los insumos o fortalezas con que se cuenta para la intervención y aquellos que plantean debilidades, por lo que debe trabajarse en su restitución. Esta mirada permite una visión holística y compleja de la realidad del niño.↵
- Es necesario aclarar que no todas las entrevistas realizadas con quienes llegaban a la dirección se convertían en casos, sino que muchas veces solo requerían algún asesoramiento menor o derivación hacia otra área. No obstante eso, requería de los operadores un trabajo de escucha, interpretación y atención que demandaba tiempo. ↵
- El principio de corresponsabilidad, se encuentra establecido en el Artículo 5 de la Convención de los Derechos del Niño y versa que: “Los Estados Partes respetarán las responsabilidades, los deberes y los derechos de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la comunidad, según establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas del niños de impartirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la presente Convención”↵
- La Casa de Abrigo es una institución de la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires situada en la calle 72 y 115 de La Plata, que depende del Ministerio de Desarrollo Humano. Allí los niños pueden pasar la noche, o cumplir con las medidas de protección excepcionales de abrigo previstas en los arts. 35.3 y 35.4 del Decreto 300/05, que reglamenta la Ley 13.298. Es de régimen abierto por lo que los niños pueden entrar y salir de ella cuando quieren. ↵
- Poxi es el modo de llamarle al Poxirrán, nombre comercial otorgado al pegamento a base de sustancias derivadas del petróleo que los niños, niñas y adolescentes utilizan para drogarse. Por ser de bajo costo, es fácil de obtener y a pesar de que su venta está prohibida a menores de 16 años, o bien la medida no se cumple, o los menores de dicha edad consigue quién lo haga por ellos y finalmente lo obtienen.↵
- Con toma, se hace referencia a la ocupación del espacio laboral – institucional por parte de los empleados, lo que impide que la institución funcione normalmente prestando los servicios habituales. Es una modalidad de huelga con concurrencia al lugar de trabajo, un modo de protesta activa que tiene gran visibilidad porque impide el vaciamiento del lugar de trabajo posibilitando la realización de asambleas en las que se discuten aspectos de la problemática que motiva toma.↵
- Se denomina así a un sector de los trabajadores que se desempeñan en el Estado que han obtenido su puesto debido al acompañamiento realizado a determinado político de una facción, que luego de consagrarse como triunfadora en elecciones, retribuye el apoyo obtenido durante la campaña electoral con puestos laborales en dependencias del Estado. Dicha adscripción laboral, se corresponde, tal como se ha explicado en el capítulo 4 con una alta vulnerabilidad en la calidad y poca estabilidad en el empleo, lo que genera una relación clientelar entre el trabajador y el político que le ha brindado el puesto en la que los primeros, deben apoyar con cierta incondicionalidad las decisiones del segundo, ayudando a garantizar niveles de gobernabilidad basados en la no confrontación o discusión y aceptación de, si bien no todas, al menos gran mayoría de las decisiones de gobierno.↵
- Expresión del lunfardo utilizada para llamar a la policía.↵
- Cuando se habla de militancia en estos términos, se hace referencia por un lado a cierta trayectoria de los actores en la temática de niñez buscando que se hiciera efectivo el cambio de paradigma, que se lograra la sanción de la ley, lo cual implicó llevar adelante extensas jornadas de debate político, académico y social, manifestaciones y marchas y manifestaciones públicas pidiendo la sanción de la Ley 26.061 primero y la 13.298 después e incluso que se implementara el SPPIDNNA en La Plata y por otro lado, a la ya mencionada militancia político-partidaria que en muchos casos, coopera para que los diferentes agentes que trabajan en el Estado, consigan dichos puestos a la vez que se ven comprometidos a apoyar a la gestión política de ese momento. Estas dos acepciones, pueden encontrarse asociadas o no una con la otra.↵
- Tal como se ha expresado en el capítulo 3, el convenio, es el acuerdo firmado por el cual el Municipio de La Plata se compromete para la implementación del SPPIDNNA.↵
- Afanarle a un cheto implica robarle a quién tiene un estándar de vida superior. La expresión cheto, se utiliza de forma despectiva para denominar a quién no ha tenido dificultades económicas y goza de privilegios en el acceso a bienes de consumo como indumentaria, bebidas, etc.↵
- Hacer bardo es una expresión utilizada para indicar que se rompe con algún orden considerado normal o establecido o esperable. En general implica romper con alguna norma de convivencia en público.↵
- Aspirar en público hace referencia al hecho de consumir sustancias prohibidas, en este caso pegamentos o combustibles que son las que los niños, niñas y adolescentes aspiran, sin esconderse ni ocultarse, lo cual implica quebrar una norma desafiando la mirada de los otros, en una demostración de oposición con lo establecido y socialmente aceptable.↵
- Bardear a la yuta, implica provocar a la policía a sabiendas de que sus posibilidades de acción están más restringidas que las de los propios niños, niñas y adolescentes. Es un acto provocativo denominado despectivamente.↵
