En el presente capítulo, se expondrán los elementos que permitirán presentar el caso de estudio, su conformación, así como los motivos que justifican esta investigación.

Antes de desarrollarlos, son importantes algunas palabras para definir la conformación del caso.

Las unidades de análisis son una construcción realizada por el investigador (Ortiz, 2004) que de acuerdo a su experiencia en el terreno, a las rupturas que sea capaz de realizar y el término al que arribe en la tensión entre el sentido común y el control de la lengua en la producción del discurso científico (Bourdieu, 1996; 1995; 2002), permiten delimitar las fronteras de un caso. Esta investigación se lleva adelante a partir de un estudio de caso, y en este capítulo se explican y describen la conformación de las unidades de análisis que constituyen el caso de estudio: por un lado la política pública de niñez y sus programas encarnados dentro del denominado SPPIDNNA que será presentado y descripto; y por el otro, los actores que entran en juego en su proceso de implementación en la Ciudad de La Plata conformado por los/as operadores/as o agentes intervinientes en los distintos niveles y los propios niños, niñas y adolescentes y sus familias. (Ver figura 1)

Dice Stake:

Los casos […] los constituyen, en su mayoría personas y programas. Personas y programas se asemejan en cierta forma unos a otros, y en cierta manera son únicos también. Nos interesan tanto por lo que tienen de único como por lo que tienen de común. Pretendemos comprenderlos. Nos gustaría escuchar sus historias, Quizá tengamos nuestras reservas sobre algunas cosas que las personas (les llamaré actores) nos cuentan, del mismo modo que ellas pondrán en entredicho algunas de las cosas que digamos sobre ellas. Pero salimos a escena con el sincero interés por aprender cómo funcionan en sus afanes y en sus entornos habituales, y con la voluntad de dejar de lado muchas presunciones mientras aprendemos. El caso puede ser un niño. Puede ser un grupo de alumnos. O un determinado movimiento de profesionales que estudian alguna situación de la infancia. El caso es uno entre muchos. En cualquier estudio dado, nos concentramos en ese uno. Podemos pasar un día o un año analizando el caso, pero mientras estamos concentrados en él estamos realizando estudio de casos (Stake, 1998:15).

La importancia de describir las unidades de análisis que conforman este caso, radica en que al examinarlas pormenorizadamente, se logra penetrar en su especificidad y en la complejidad de su funcionamiento. Este estudio, no busca conocer si el sistema integrado por las distintas unidades de análisis funciona bien o mal, lo que busca es conocer las particularidades de ese funcionamiento desde las diferentes perspectivas de los actores que lo motorizan.

Dado que este estudio se basa en el análisis a partir de la Teoría Fundamentada, se busca que la descripción de las unidades de análisis aporten al proceso de relación concurrente y continuo de los conceptos con el trabajo de campo (Murillo, 2008).

Figura 1: Sistema integrado de unidades de análisis que conforman el caso

2.1 La Política Pública de Niñez y Adolescencia: El SPPIDNNA

Acerca del diseño de la política

Para poder realizar la descripción de la implementación de la Política Pública de Niñez y Adolescencia en La Plata se realizará previamente un análisis del diseño de la política, lo que permitirá, más adelante, analizar algunos aspectos de su implementación.

El Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, es el nombre que se le ha otorgado a la política pública de niñez en Argentina y que se encuentra establecido en las leyes 26.061, de rango nacional sancionada el 29 de diciembre de 2004 y 13.298 de rango provincial sancionada el 14 de enero del año 2005.

La Ley 26.061 de rango Nacional insta a las provincias y a los municipios a que, por medio de la descentralización de recursos y acciones, se apunte a garantizar mayor autonomía en las posibilidades de acceso a derechos de los niños, niñas y adolescentes, tal como lo indica el Artículo 4 Inc. b de dicha Ley:

Se apunta a la descentralización de los organismos de aplicación y de los planes y programas específicos de las distintas políticas de protección de derechos, a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia en la protección de derechos.

En tanto el Artículo 5 respecto de la responsabilidad gubernamental versa que:

Los organismos del Estado tienen la responsabilidad indelegable de establecer, controlar y garantizar el cumplimiento de las políticas públicas con carácter federal.

Es decir, que el Estado Nacional sanciona una Ley y convoca a los demás niveles estatales a hacer lo propio, garantizando la transferencia de recursos materiales, humanos, etc. y haciéndose cargo de su aplicación en el caso de las provincias que no accedan a sancionar de la ley de rango provincial correspondiente a la vez que se compromete también a velar por su cumplimiento con carácter federal.

Según la Ley 26.061, dicha política pública, está conformada por tres niveles:

Nivel Nacional, integrado por el organismo especializado en materia de infancia y adolescencia dependiente del Poder Ejecutivo Nacional.

Nivel Federal, conformado por el órgano de articulación y concentración para el diseño, planificación y efectividad de políticas públicas en todo el ámbito del territorio de la República Argentina.

Nivel Provincial, a cargo del órgano de planificación y ejecución de las políticas de niñez.

En cuanto a la estructura organizativa de la política cabe destacar que el Nivel Nacional está constituido por dos organismos de competencia en todo el territorio uno llamado Nacional y otro Federal y en cuanto al Nivel Provincial, se puede decir que se trata de un organismo descentralizado de aplicación y ejecución de la política pública que obtiene autonomía con la transferencia de recursos por parte del Estado Nacional y que a la vez, descentraliza funciones operativas en los Estados Municipales.

El Nivel Nacional, está conformado por la Secretaría de Niñez y Adolescencia y el Defensor de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, mientras el Nivel Federal lo conforma el Consejo Federal de Niñez y Adolescencia, en tanto el Nivel Provincial está conformado por la Autoridad de Aplicación que puede ser Provincial o Municipal y el Defensor Provincial de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes.

Figura 2: Niveles de desagregación de la Política pública de niñez
y adolescencia

Fuente: Elaboración propia

El Nivel Nacional

La Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y Familia (SENNAF) es el organismo especializado en materia de derechos de infancia y adolescencia, que depende del Ministerio de Desarrollo Social del Poder Ejecutivo Nacional. Este organismo, debe contar con una representación interministerial y de las organizaciones de la sociedad civil.

Según la Ley, las funciones de la Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y Familia son:

1. Garantizar el funcionamiento del Consejo Federal
2. Ejercer la representación del Estado
3. Realizar informes de acuerdo al Art. 44 de la Convención sobre los Derechos del Niño.^[1]
4. Diseñar normas generales de funcionamiento del SPPIDNNA y principios rectores.
5. Brindar asistencia técnica y capacitación.
6. Organizar un sistema de información único y centralizado.
7. Fortalecer el reconocimiento en la sociedad de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos.
8. Impulsar mecanismos de descentralización.

Además, a Nivel Nacional, la ley establece la creación de la figura del Defensor Nacional de Niños, Niñas y Adolescentes, que debe ser elegido por el Congreso de la Nación y cuyas funciones asignadas son:

• Promover acciones para la protección de intereses colectivos de los niños, niñas y adolescentes.
• Interponer acciones para la protección de derechos.
• Promover medidas judiciales y extrajudiciales.
• Efectuar recomendaciones.
• Supervisar entidades públicas y privadas relacionadas con la defensa, promoción y/o protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes.
• Asesorar a los niños, niñas y adolescentes y sus familias.
• Recepcionar todo tipo de reclamos y denuncias en relación al incumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
• Realizar un informe anual para presentar ante el Congreso de la Nación, que de cuenta de las denuncias presentadas y el resultado de las investigaciones realizadas en virtud de la protección de derechos.

El Nivel Federal

El Nivel Federal se refiere a una estructura de articulado entre el Nivel Nacional, constituido por la Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y Familia y las provincias, creada a fin de garantizar un exhaustivo monitoreo de las políticas públicas de niñez.

En este ámbito se ha creado el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia que es el órgano de articulación y concentración para el diseño, planificación y efectivización de políticas públicas en el Nivel Federal. Su función es integrar a la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia y a los representantes de los órganos de Protección de Derechos de Niñez y Adolescencia y Familia de cada una de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en un accionar articulados entre las distintas partes.

De acuerdo con la Ley, sus funciones son:

• Concretar y efectivizar políticas de protección integral de derechos.
• Proponer e impulsar reformas legislativas e institucionales para concretar los principios emanados de la CDN.
• Fomentar espacios de participación entre los organismos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con la sociedad civil.
• Promover la supervisión y el control de las instituciones de asistencia y protección de derechos.
• Gestionar la distribución de los fondos presupuestarios asignados.

Tanto la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, como el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia tienen funciones compartidas que repercuten en el Nivel Provincial:

• Establecer las modalidades de integración entre ambos organismos.
• Elaborar un Plan Nacional de Acción y gestionar de manera justa y equitativa la distribución de los fondos para su ejecución.
• Celebrar y ejecutar instrumentos internacionales.
• Gestionar la obtención de recursos nacionales e internacionales para la ejecución de planes y programas de promoción y protección de derechos.
• Efectivizar la transferencia de los fondos a los Estados Provinciales.
• Establecer los mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas.

El Nivel Provincial

En lo relativo a la aplicación de la normativa nacional para la Provincia de Buenos Aires, es preciso recalcar, tal como se ha dicho, que si bien no son obligadas, las provincias son instadas a aplicar una normativa que, en el sentido de la normativa Nacional, permita la creación del SPPIDNNA. En ese marco, la Provincia de Buenos Aires sancionó la Ley 13.298 de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes. Esta normativa se inscribe en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires, dando lugar al surgimiento de los organismos, entidades y servicios que conforman el SPPIDNNA a Nivel Provincial en la estructura que a continuación se detalla:

Diagrama 1: Organigrama Provincial del SPPIDNNA

Fuente: Elaboración propia

El Órgano Provincial de la Niñez y la Adolescencia, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires, es el organismo responsable del diseño, instrumentación, ejecución y control de la política general de la niñez y la juventud, así como también de la promoción y protección de sus derechos en la Provincia de Buenos Aires.

De dicho Organismo, dependen dos subsecretarías: una de Responsabilidad Penal Juvenil y otra de Promoción y Protección de Derechos, que tiene a su cargo la Comisión Interministerial y el Observatorio Social.

Entre las funciones de la Subsecretaría de Promoción y Protección de Derechos, se encuentran:

• Diseñar y ejecutar políticas de promoción y protección de derechos.
• Formular los programas y servicios necesarios para implementar las políticas.
• Identificar los organismos, entidades o servicios que integran el SPPIDNNA.
• Diseñar y coordinar la aplicación de políticas de Responsabilidad Penal Juvenil.
• Propiciar acciones de asistencia técnica y capacitación orientadas a organismos provinciales y municipales, así como también a los agentes comunitarios participantes en servicios de atención directa o en el desarrollo de los procesos de transformación institucional.
• Promover la conformación de un Observatorio de políticas de infancia.
• Elaborar convenios con instituciones públicas y privadas.

Por su parte, la comisión interministerial para la Promoción y Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, es presidida por el Ministro de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires, y se encuentra integrada por las carteras de Salud, Justicia, Producción, Seguridad y Gobierno; por la Dirección General de Cultura y Educación; las Secretarías de Derechos Humanos, Turismo y Deportes y por el Instituto Cultural.

La misión de esta Comisión es la coordinación de las políticas y la optimización de los recursos del Estado Provincial, funciona cuando su presidente la convoca y sus acciones consisten en:

• Elaborar orientaciones y directrices de la política integral de derechos.
• Formular planes bianuales de acción interministerial que contemple planes y programas de prevención, asistencia e inserción social, tal como se encuentra previsto en el Artículo 3 de la Ley 13.298^[2]. Dicho plan, deberá contar con metas a cumplir y con la definición explícita de las responsabilidades de cada uno de los ministerios.
• Diseñar un modelo de trabajo de dicho plan bianual, para ejecutar desconcentradamente en los Municipios por cada uno de los Ministerios.
• Designar, regular y definir las funciones de las instancias de coordinación a nivel territorial para la implementación del plan interministerial, tomando como base las instancias desconcentradas de los distintos Ministerios que integran la comisión.
• Diseñar y aplicar un Sistema de Monitoreo y evaluación del cumplimiento del Plan.
• Presentar y difundir públicamente por los medios que se consideren necesarios, el Plan de Acción, las responsabilidades ministeriales para su cumplimiento y las metas que se proponen.
• Convocar a los miembros del Observatorio Social para exponer el Plan de Acción y recibir indicaciones, que deberán ser tenidas en cuenta e incorporadas o explicar fundadamente en caso de no serlo.

Por su parte, el Observatorio Social, es un organismo conformado por integrantes de la sociedad civil, organizaciones eclesiásticas, etc. que cuenten con instituciones de promoción de los derechos de la niñez y la familia. Sus miembros se desempeñan ad honorem.

El Observatorio Social tiene como función principal el monitoreo y evaluación de los programas y acciones de promoción y protección de derechos del niño específicamente en lo relativo a:

• La evaluación de los indicadores para garantizar el efectivo cumplimiento de los derechos reconocidos en las normas.
• Los programas que asignan financiamiento para servicios de atención directa a los niños, respecto de su implementación y resultados.
• Las propuestas de modificaciones y nuevas medidas para una mejor efectividad de las políticas públicas de niñez.
• La presentación de un informe trimestral sobre el seguimiento y control de las políticas públicas.

De acuerdo con las Leyes 26.061 y 13.298, se prevé a Nivel Provincial la figura del Defensor Provincial de los Derechos del Niño, que se regula como un órgano unipersonal e independiente con autonomía funcional en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social, cuya misión esencial es la defensa, promoción y protección de los derechos del niño que se encuentran amparados por la Constitución Nacional, Provincial y las leyes que rigen en la materia, frente a hechos, actos u omisiones de la Administración Pública Provincial, Municipal o de cualquier integrante del Sistema de Protección y Promoción Integral de los Derechos del Niño. Además, este Defensor, es el encargado de controlar el estado y las condiciones de detención de los niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley penal, a la vez que cuenta con facultades de iniciativa legislativa y procesal.

En otro orden, pero siempre dentro de la órbita de la Subsecretaría de Protección y Promoción de Derechos, y establecidos por Regiones, se encuentran los Servicios Zonales de Promoción y Protección de Derechos del Niño, la Niña y el Adolescente.

Estos servicios están conformados por equipos técnicos profesionales e interdisciplinarios con las siguientes funciones:

• Coordinar el funcionamiento de los Servicios Locales de su zona.
• Funcionar como instancia superadora de resolución de conflictos en los casos que se requiriera una vez agotadas las instancias locales.
• Supervisar desde las regiones el funcionamiento de los Servicios Locales.
• Elevar periódicamente al Ministerio de Desarrollo Social, informes detallando la situación de los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos.
• Recopilar las estadísticas en forma mensual de toda la información de los municipios comprendidos dentro de su jurisdicción de intervención.

El Nivel Municipal

Gráfico 1: Estructura en la que se inserta el municipio de La Plata
como unidad ejecutora del SPPIDNNA

Fuente: Elaboración propia en base a análisis del diseño de la política pública

La norma prevé la posibilidad, tal como ya se ha dicho, de que los municipios adhieran al SPPIDNNA mediante la firma de un convenio de adhesión, en el cual se deben establecer órganos descentralizados, denominados Servicios Locales de Protección de Derechos, que son unidades técnico operativas -con una o más sedes por Municipio- que deben facilitar a los niños, niñas y adolescentes que tengan vulnerados o encuentren amenazados de vulneración sus derechos, la posibilidad de acceder a los programas y planes diseñados por cada municipio en el marco del SPPIDNNA y que estarán disponibles de acuerdo a las necesidades de cada territorio.

Los Servicios Locales de Promoción y Protección, deben disponer, como mínimo, de los siguientes programas de promoción de derechos^[3]: Identificación y defensa de derechos, formación y capacitación, recreación y cultura.

Figura 3: Programas de promoción de derechos

Fuente: Elaboración Propia

Además, cada Servicio Local, debe disponer y desarrollar los siguientes programas de protección y restitución de derechos^[4]: asistencia técnico-jurídica, localización, orientación y apoyo, socio-educativos, becas y asistencia directa, cuidado y rehabilitación.

Figura 4: Programas de protección y restitución de derechos

Fuente: Elaboración propia

Los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos se deben conformar, de acuerdo a lo indicado en la normativa como mínimo por un psicólogo, un médico, un abogado y un trabajador social. No obstante, los equipos pueden estar integrados también por otros profesionales, que proviniendo de formación humanística, o social puedan aportar a la construcción de resoluciones a los conflictos presentados o contribuir en el armado institucional como antropólogos, licenciados en ciencias de la comunicación, docentes, etc.

Las funciones de los Servicios Locales son:

1. Ejecutar los programas, planes, servicios y toda otra acción que tienda a prevenir, asistir, proteger y/o restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
2. Recibir denuncias y/o intervenir de oficio ante el conocimiento o la sospecha de vulneración y/o amenaza de vulneración en el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
3. Propiciar y ejecutar alternativas tendientes a evitar la separación del niño de su familia y/o guardadores y/o de quién tenga a su cargo el cuidado y la atención, privilegiando el interés superior del niño.

El procedimiento de los Servicios Locales de acuerdo con lo que dicta la Ley 13.298, debe articularse en torno a, por lo menos, dos áreas de trabajo, a las que podrán sumarse las que, de acuerdo con las características y problemáticas de cada territorio, se considere pertinente diseñar.

Área de atención de casos cuyas funciones son:

• Atender demandas y consultas realizadas por niños, niñas y/o adolescentes, proceder a encaminarlas y garantizar su seguimiento. 
• Realizar un diagnóstico a pedido de los Tribunales de Familia, familiar en los casos en que un niño, niña o adolescente fuera víctima de violencia.
• Hacer relevamientos rápidos acerca de la pertenencia de la denuncia realizada ante la autoridad policial, a los efectos de verificar su veracidad. 
• Realizar la denuncia ante Sede Judicial del Fuero Penal cuando un niño, niña o adolescentes fueran víctimas de agresión o abuso a su integridad física, psíquica o sexual, o de cualquier otro delito. 
• Supervisar el plan acordado con la familia para la protección de los derechos del niño, la niña o el adolescente. 
• Llevar el registro e historia de los niños, niñas y adolescentes y familias atendidas. Todos los datos del niño, niña o adolescente, y la familia y las intervenciones realizadas serán asentadas en fichas que constituirán un legajo del caso. Si cambiaran de domicilio, la información deberá ser facilitada al Servicio Local correspondiente en caso de que requiera seguimiento o a requerimiento del mismo a fin de evitar la sobre intervención de los distintos efectores y preservar la privacidad de las familias, los niños, niñas y/o adolescentes.

Área de Programas y Medidas a partir de la cual se deberán diseñar y desarrollar las siguientes acciones:

• Actuar de soporte para las decisiones que tome la familia y el equipo del Área de Atención de Casos, incidiendo en los servicios públicos básicos para viabilizar el acceso a los derechos, garantizar el cumplimiento de las prestaciones convenidas y promoviendo las iniciativas necesarias que apunten a la prevención de la amenaza o violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
• Comprometer en la aplicación de la Ley a los distintos efectores sociales públicos que deben prestar servicios a los niños, niñas y adolescentes y a sus familias.
• Identificar obstáculos surgidos por omisiones o acciones que amenazan o violan los derechos de los niños por parte de distintos efectores estatales y privados y promover su remoción.
• Promover la formación de redes sociales que contribuyan a optimizar los recursos existentes a nivel territorial.
• Sustituir la práctica de la derivación de casos entre instituciones por la construcción de relaciones de corresponsabilidad e interdependencia, con el objeto de promover, proteger y restituir derechos en forma integral.
• Promover, en su ámbito de influencia, la información de organizaciones comunitarias que favorezcan la integración social, la solidaridad y el compromiso social en la protección de la familia, así como en el respeto y protección de los derechos de los niños.
• Propiciar entre los municipios y las organizaciones no gubernamentales la implementación de programas y medidas previstas por las leyes.
• Implementar Programas de Apoyo Familiar.
• Garantizar la atención durante las 24 Hs.

Todas las intervenciones realizadas por los Servicios Locales de Protección y Promoción de Derechos, deberán ajustarse a las siguientes garantías reguladas por la Ley 13.298:

• Garantizar el derecho del niño, niña o adolescente a ser escuchado en cualquier etapa del procedimiento, a fin de que su opinión sea tenida en cuenta al momento de determinar la forma de restablecer o preservar el o los derechos vulnerados o amenazados de vulneración o incumplimiento.
• Garantizar la participación del niño, la niña o adolescente y su familia en el procedimiento de protección de derechos.
• Garantizar que el niño, la niña o el adolescente, sea informado y asesorado por un equipo técnico.
• Garantizar que no se provoquen injerencias arbitrarias en la vida de los niños, las niñas o adolescentes ni de sus familias.
• Garantizar que todas las medidas que se dispongan, tendrán como finalidad el mantenimiento de la vida del niño, niña o adolescente en el seno de su familia de origen, o con sus responsables, representantes o personas a quienes adhiera afectivamente, siempre que no se vea afectado el interés superior del niño.

Las medidas que podrán desarrollar los Servicios Locales con el apoyo de los Servicios Zonales, podrán ser de dos tipos: medidas de protección de derechos y medidas excepcionales, denominadas De Abrigo^[5] en la normativa de la Provincia de Buenos Aires.

Medidas de Protección de Derechos

Medidas excepcionales

La conformación del caso en base a un modelo de análisis de la Política pública de Niñez

En términos de análisis político y siguiendo la propuesta analítica de Subirat (1989) es posible categorizar esta política de niñez como un modelo de diseño tipo top down.

El mencionado modelo, tiene como hipótesis más fuerte la centralidad de la influencia de la teoría de los procesos decisionales racionales con claras orientaciones tecnocráticas, que plantea que cuanto más claros y específicos son los objetivos, más fácil será ponerlos en práctica y por lo tanto más se acercan a la efectividad en su cumplimiento. En ese sentido, el diseño de la Política de niñez, tal como se observa, es clara: sus objetivos principales son proteger promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes y restituir los derechos vulnerados a las poblaciones infantiles.

Por otra parte, en dicho modelo de análisis, se consideran como elementos fundamentales los recursos disponibles y se entiende que el análisis cuantitativo de dichos recursos, permitirá estipular y brindar una noción clara acerca de la efectividad e impacto de la política. Al respecto, es posible encontrar una suculenta estructura burocrática que el SPPIDNNA presenta en los distintos Niveles: Nacional, Federal, Provincial y Municipal destinada el cumplimiento de los objetivos planteados.

Otra variable a contemplar, es la comunicación interorganizativa y la capacidad de control consideradas como mecanismo de unidad entre las diferentes unidades organizativas involucradas o creadas en el diseño de la política. Tal como puede observarse toda la estructura burocrática del SPPIDNNA, está pensada y diseñada para que unos organismos se comuniquen, dependan y controlen desde arriba hacia abajo.

Pero además, en este modelo, existe otra variable denominada ambiental que refiere a las condiciones económicas, políticas y sociales en dónde se encuentran interrelacionados los intereses afectados, los distintos tipos de transformaciones que presupone la política en cuestión y que al conocerse y ser identificados, resultan fácilmente controlables, lo que no puede ser apreciado, hasta tanto la política no se encuentra en la fase de implementación, y que en este estudio, busca ser recuperado y conocido, a partir de las perspectivas de los diferentes actores que la conforman.

Este modelo, supone la posibilidad de trabajar sobre el universo burocrático evitando las vías de bloqueo administrativo, pero según plantea Subirats (1989) esto no pasa de ser una suposición dado que no permite individualizar las conexiones causales de los fenómenos analizados, porque no se basan en aspectos de la realidad empírica, generando gastos enormes de energía mal utilizada por centrarse en procedimientos inductivos alejados de la realidad antes que en análisis deductivos producto de su estudio y discusión.

De este modo, y atendiendo a las características que asumen las unidades de análisis tomadas para esta investigación, es que este estudio de caso, cobra sentido al buscar analizar las tensiones, dificultades y posibilidades de impacto de las estrategias diseñadas por los agentes en el marco de los programas previstos por el SPPIDNNA desde la perspectiva de los diferentes actores intervinientes.

Este caso de estudio, se constituye a la luz del resultado del análisis del modelo adoptado para su diseño e implementación, entendiendo que en contraposición con el enfoque top down, es posible la búsqueda y hallazgo de las voces de los actores que desde abajo, pueden marcar hacia arriba un rumbo más efectivo, que considere variables teóricas que implican e impactan en el análisis del problema y que atienda a las diferentes miradas, complejizando en aspectos de la realidad que exceden el marco de la comunicación interorganizativa y los controles burocráticos entre las distintas unidades organizativas.

2.2 Los actores involucrados en este estudio

La selección de los actores de esta la investigación, estuvo estrechamente ligada con las características del sistema integrado que conforma el caso y está compuesta por dos segmentos tal como lo muestra la figura 1: los niños, niñas y adolescentes y sus familias usuarios/as del SPPIDNNA, por un lado, y por los/as operadores/as y funcionarios/as con cargos políticos vinculados al SPPIDNNA por el otro.

Las niñas, niños y adolescentes y sus familias

De los pobres sabemos de todo: en qué no trabajan, cuánto no comen, cuanto no pesan, cuánto no miden, qué no tienen, qué no piensan, qué no votan, qué no creen.

Sólo nos falta saber por qué los pobres son pobres… ¿Será porque su desnudez nos viste y su hambre nos da de comer?

“Los hijos de los días.” Eduardo Galeano

Respecto de los niños, niñas y adolescentes y sus familias, este segmento de esta unidad de análisis se encuentra conformado por una población sumamente compleja: niños y adolescentes que pasan la mayor parte de su tiempo deambulando por las calles, viviendo en condiciones de extrema pobreza y marginalidad y padeciendo la vulneración de sus derechos más elementales reconocidos en las leyes de más alto rango de Argentina como la Constitución Nacional y en los Tratados y Convenciones que adquieren su mismo estatus, tales como la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.

Niñas, niños y adolescentes provenientes de familias con largas historias de desafiliación en términos del capital social^[6] (Bourdieu, 1999) a causa de la falta de cobertura de salud, educación, seguridad social e ingreso familiar entre otros (Minujín, 2005; Castel, 1997; Rosanvallon, 1995), castigadas por la pobreza, con trayectorias delictivas, en conflicto con la ley penal, conocedores como nadie de los circuitos carcelarios. Familias en general encabezadas por mujeres, madres jóvenes y prolíferas, solitarias en la tarea de maternar y en la obligación de mantener económicamente a sus hogares. Familias con hombres ausentes, presos o muertos en enfrentamientos con la policía o en confusos hechos de delictivos. Familias numerosas, habitantes de los barrios periféricos de la ciudad, desempleados, changarines, cartoneros. Familias sin posibilidades de albergar a los miembros más jóvenes, los que resultan expulsados hacia el afuera, sin importar las consecuencias que acarree para la vida de los niños de esas familias: la cosa es salir.

Los niños, niñas y adolescentes que participaron de este estudio, conforman un grupo que fue armándose de a poco: provenientes de barrios periféricos de la Ciudad de La Plata y necesitados de salir de sus casas, víctimas del maltrato físico y emocional, víctimas de la pobreza, comenzaron a deambular por las calles del centro. Rateados^[7] de la escuela, esperando que se cumplieran las cuatro horas para volver a los hogares devastados por la pobreza, comenzaban a darse cuenta de que la calle podía no ser tan mal lugar para estar y a pesar de que encarnaba todos los peligros, deambular solos por la calle, les daba la sensación de poder elegir.

Por una vez poder elegir: elegir transitar entre sujetos con otras realidades, por lugares diferentes a los que históricamente se habían movido, con la posibilidad de interactuar -de la manera que fuese- con más gente. Elegir modos de vincularse, de pasar el tiempo, de consumir.

Pojomovsky (2008) plantea que la calle es percibida por los niños, niñas y adolescentes como un espacio en el que si bien se pueden identificar percepciones y experiencias de situaciones de riesgo de diferente intensidad de acuerdo al sexo y la edad de los niños, niñas y adolescentes, las poblaciones infantiles en situación de vulnerabilidad, optan por asumir los riesgos, en tanto los dotan desde muy pequeños de aptitudes y habilidades que más adelante, les permitirán sobrevivir en la calle.

Niñas, niños y adolescentes con dificultades en su capacidad (Sen, 1981, 2000) de elegir que optan por el peligro, la adrenalina, el desafío y la transgresión a la espera de que el mundo adulto se dé cuenta de que a los chicos alguien los debe cuidar. Eso en general no sucede y entonces, lo que ha sido un niño que falta a la escuela y deambula por la calle, luego se ha convertido en un niño con frío y hambre que continúa deambulando por la calle, encontrándose con otros a los que el hambre los lleva a mendigar, a consumir drogas, a delinquir. Hambrientos, sucios y dañados por el efecto de la bolsita^[8], el porro^[9] y el paco^[10], se volvía imposible volver a sus casas, debían esperar ablandarse^[11], esa espera se extendía, en sus casas nadie los reclamaba, y en la escuela nadie notaba su ausencia ni tampoco en las calles nadie notaba su presencia excepto cuando eran señalados como los culpables de algún delito: un robo a un transeúnte, un asalto a un comercio. Entonces aparecía gente que los conocía de larga data, que decía haberlos visto merodeando por las calles.

Estos jóvenes no cobran visibilidad cuando ellos están en peligro sino cuando lo que se pone en peligro son los otros. Y tal como dice Pojomovsky (2008), en ese espacio urbano en el que se despliegan, no son desconocidos ni anónimos si no que han logrado visibilidad transformando lo que son lugares de paso, en lugares en los que ellos están y habitan a la vez que construyen su historia, relaciones e identidad, pero, sin embargo, están expuestos a la indiferencia cotidiana por parte de quienes todos los días optan por ignorar su situación de vulnerabilidad.

Los niños, niñas y adolescentes entrevistados para esta investigación pertenecen a un grupo de varones y mujeres que tienen entre 9 y 16 años aproximadamente; transcurren la mayor parte de su tiempo en las calles, pidiendo monedas, limpiando vidrios y algunas veces cometen hechos ilícitos.

Muchos habían transitado por el viejo y afortunadamente, en desuso Patronato de Menores, algunos habían estado en institutos a raíz de alguna intervención e incluso habían sido puestos a disposición de algún juez tanto por causas penales o asistenciales. Ya conocían los circuitos penales y asistenciales, conocían a los agentes intervinientes y tenían una gran habilidad para manipular y encontrar los agujeros del sistema.

Sus familias, en general, desconocen lo que sucede con ellos y, en los casos en que se muestran preocupados y con intenciones de ocuparse, no siempre cuentan con recursos suficientes para sostener estrategias diseñadas y pensadas a fin de que los jóvenes vuelvan a sus hogares: es que la vulnerabilidad y el desamparo los ha golpeado a todos. Constituyen familias enteras víctimas de la pobreza y la exclusión. Víctimas de los prejuicios y con una fuerte contradicción entre el temor a que les quiten a sus hijos y la necesidad de que alguien haga algo porque ellos no saben que hacer.

Operadores/as y funcionarios/as^[12] o responsables con cargos políticos en el SPPIDNNA

Los/as operadores/as son profesionales formados/as en distintas disciplinas como la psicología, el trabajo social, la antropología, la sociología, la medicina y la abogacía.

Todos/as ellos/as son empleados/as^[13] del Municipio de La Plata, muchos/as ya eran empleados/as antes de la implementación del SPPIDNNA, otros/as han sido contratados/as especialmente para trabajar en los programas del Sistema sin que exista algún mecanismo de reclutamiento específico, salvo la información de boca en boca y una entrevista con algún/a directivo/a con capacidad de decisión o la reubicación de empleados municipales que estando en áreas no ligadas a la intervención social, y teniendo una profesión que los habilitara para hacerlo y lo desearan, pudieran pedir el pase hacia la Dirección de Niñez y Adolescencia^[14]. En definitiva se trata de un colectivo cualificado que para ingresar no ha pasado por un sistema de concurso por lo que mantiene cierta dependencia con el gobierno de turno.

Si bien en su mayoría estos/as operadores/as provienen de la formación en carreras humanísticas y sociales, desde el comienzo de la implementación de la política en la Ciudad, se estableció un régimen de capacitaciones en intervención en el SPPIDNNA, que de algún modo estandarizaba los conocimientos y dejaba sentado y en claro las bases y lineamientos desde las que debían intervenir.

Estos/as operadores/as han buscado tener injerencia y participación en el diseño de los programas creados por el Servicio Local de La Plata, así como también que su opinión sea considerada en la evaluación y redireccionamiento de los mismos, encontrando los límites y las posibilidades de la intervención, en este contradictorio proceso, en que ella es redefinida (Guerra, 2005).

Los/as operadores/as de políticas destinadas a la niñez siempre enfrentan el desafío de construir con los niños, niñas y adolescentes estrategias de integración, descubrir cosas que les interesen, despertarles el deseo por algo que los conecte con otra realidad, sostener en el tiempo ese interés (Llobet, 2010; Duschatzky, 2013) lo cual ayuda a sustentar en esta investigación la pregunta acerca de las posibilidades de las intervenciones para la restitución de derechos y las características que asumen las estrategias de intervención en el marco del SPPIDNNA.

Muchos/as de estos operadores/as tienen trayectorias militantes en diferentes organizaciones sociales: algunos/as en organizaciones de trabajadores, otros/as específicamente en organizaciones defensoras de la niñez, lo que da a su trabajo algunas particularidades: en primer lugar, es posible advertir en ellos una pasión puesta en el trabajo propia y digna de quién desempeña un rol que trasciende lo estrictamente técnico para acercarse a intervenciones desde la conformación de un perfil ético político (Aquín, 2005) que permite superar las condiciones objetivas del ejercicio profesional, para dejar emerger las acciones en relación a lo que se considera bueno y justo (Ansaldi, 1998).

Por otra parte, estos/as operadores/as, son conocedores de la ciudad y tienen amplias trayectorias de trabajo territorial en los barrios con mayores índices de conflictividad de la ciudad. Además de su formación académica universitaria, la militancia y el trabajo barrial, les ha conformado un perfil óptimo para el trabajo con los niños, niñas y adolescentes de los sectores más pobres y empobrecidos, que conforman el universo de usuarios/as del SPPIDNNA.

Sin embargo, también existen aquellos/as operadores/as que se encuentran sobre adaptados a cierta lógica del empleo público en la que los cambios son resistidos y muy difíciles de incorporar, generando tensiones, desacuerdos y conflictos.

Los/as funcionarios/as con cargos políticos no tienen un perfil tan definido como en el caso de los/as operadores/as. El rasgo que los identifica y que les es común es que en mayor o en menor medida, tienen alguna vinculación política con el Peronismo, partido político al que pertenecía al momento de este estudio el Intendente del municipio, que fue quién decidió la implementación del SPPIDNNA en la Ciudad de La Plata, en consonancia con el Gobierno Provincial. El hecho de pertenecer ambos gobiernos al mismo signo político, auguraba grandes ventajas para el proceso de puesta en marcha del SPPIDNNA. Todos los funcionarios/as son elegidos/as y puestos/as en sus cargos por diferentes estándares de idoneidad y además por cierta cercanía política con el Intendente Municipal.

Los/as funcionarios/as con cargos políticos, se encuentran en el medio de la gestión política de los recursos y de la viabilidad de la política pública, entre diferentes actores, muchas veces con intereses diametralmente opuestos, lo que tiñe sus intervenciones con un tinte de complejidad particular, que este trabajo busca conocer. Estos actores, se encuentran en el momento del proceso de implementación de la política en que se establecen acuerdos fundamentales con otros actores y se toman las decisiones políticas, económicas e ideológicas principales que tienen la capacidad de dar más o menos viabilidad a determinada política pública, de posibilitar en mayor o menor medida con el cumplimiento de sus objetivos, lo cual es en definitiva, la capacidad, para este caso de restituir los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Por último, es interesante rescatar, que si bien a fines analíticos y para la descripción, se han apartado a unos actores de otros, todos conforman un sistema de relaciones sociales, políticas e institucionales, una red de actores (Subirats, 1989) que vinculados alrededor del problema, le dieron su matiz particular y características al modo de funcionamiento al SPPIDNNA en la Ciudad de La Plata.

2.3 Los interrogantes de este estudio

Ahora bien, una vez planteado el caso de estudio y presentados los actores que intervienen en el mismo, es preciso retomar los principales interrogantes que conforman el problema de investigación delimitado en este estudio de caso. Sintéticamente podría decirse que apunta a conocer cómo es la política de niñez desarrollada por el Municipio de la Plata en el marco del SPPIDNNA desde la mirada de los diferentes actores a partir de que la Ley 13.298 ha entrado en vigencia, cómo son y en qué perspectiva teórico–metodológica piensan los distintos actores las estrategias de intervención social desarrolladas  y en qué medida el SPPIDNNA ha logrado modificar la situación de los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados.

La idea central de este estudio es poder analizar el proceso de implementación de la política en clave de derechos: en otras palabras, la perspectiva de derechos es el eje que atraviesa el estudio en tanto busca identificar en qué medida la política pública apunta, busca y logra la restitución de derechos por medio de las intervenciones profesionales y en términos de revertir las situaciones de vulneración que sufren los niños, niñas y adolescentes debido a las condiciones de vulnerabilidad y pobreza que los atraviesan.

El marco teórico-conceptual que delimita este análisis, hace hincapié en las características de la pobreza, la desigualdad en el acceso a derechos sociales y la vulnerabilidad, y sus particulares impactos en las poblaciones infantiles en términos de vulnerabilidad en el acceso a derechos sociales básicos y las características de las intervenciones profesionales en perspectiva de derechos -es decir como instrumentos de restitución de derechos para la niñez- y dará sustento a esta investigación constituyéndose en la lente que permitirá enfocar la realidad empírica que conforma este caso de estudio. Es decir, los hallazgos del trabajo de campo, serán analizados en dicha clave teórica.

---