El análisis y las controversias sobre la contribución relativa del agro versus la industria tienen un largo recorrido en la historia de Argentina. El punto de arranque se ubica casi 90 años atrás con la crisis del 30 y el quiebre del modelo agroexportador. Para ese entonces, Argentina, apoyándose en la estructura productiva previa —que ya había evidenciado cierto desarrollo industrial—, dio inicio a un largo viaje hacia la sustitución de importaciones (ISI). El proceso no fue lineal. Estuvo plagado de dificultades económicas, tensiones sociales y políticas. El contexto global también tuvo alternativas cambiantes. No obstante, el país logró desplegar una estructura industrial de cierta complejidad y madurez en las cuatro décadas que siguieron a la crisis. El agro y los productos primarios exhibían un crecimiento lento atribuible a la suma de escasas innovaciones tecnológicas, oportunidades muy limitadas de los mercados externos y la coexistencia de formas rentísticas de propiedad de la tierra junto a productores que respondían a incentivos de precio y rentabilidad. De otra parte, el entramado industrial, protegido por aranceles altos, similares a los aplicados por otros países en desarrollo, abastecía mayormente el mercado interno, pero también encontraba allí sus límites a una mayor expansión.^[1]

Hacia comienzos de los años 70 el modelo ISI daba señales claras de agotamiento y, en ese contexto, se imponía la necesidad de replanteos de la estrategia seguida hasta ese entonces.^[2] El centro de la atención estaba puesto en cómo consolidar el despegue industrial y la respectiva complementariedad con la producción primaria. Superada la fase inicial, el avance hacia las industrias de insumos básicos requería aumentar y captar inversiones, incorporar tecnologías y dar el salto gradual hacia terceros mercados para ganar escala. A su vez, las actividades agroexportadoras debían acompañar el proceso y generar divisas para favorecer la transformación productiva, a pesar de las limitaciones señaladas arriba.

El debate sobre la estrategia de desarrollo en los términos planteados por la ISI se extendió por un tiempo pero, aún antes de haber sido saldado, las condiciones del contexto tanto internas como externas fueron cambiando aceleradamente. El fracaso del intento estabilizador con apertura financiera del gobierno militar en la segunda mitad de la década del 70, la irrupción posterior de la crisis de la deuda, la adopción y posterior ruptura del régimen de convertibilidad en el marco de creación del MERCOSUR, y las alternativas cambiantes de las últimas dos décadas de este siglo bajo el impulso de la demanda proveniente de China fueron configurando nuevas condiciones del funcionamiento de la economía argentina y del contexto regional y global.^[3]

Existe una amplia bibliografía que cubre distintos aspectos de la historia económica de estos años.^[4] Escapa a los límites de este trabajo adentrarse en ese terreno. El propósito de este capítulo es analizar las ideas que sirvieron para conceptualizar el papel del sector primario exportador en la búsqueda de una salida a la ISI y, posteriormente, su paulatina adaptación a un nuevo escenario al compás de esos cambios. Para ello, el capítulo se divide en dos títulos principales: el primero está dedicado a la formulación inicial —sus orígenes asociados a la crisis de la década del 30 y su extensión a los años 70— y el segundo es una recorrida a los años posteriores poniendo foco en cómo este marco de análisis permeó la inspiración de políticas hacia la agroindustria. Un título final resume las conclusiones principales de esta sección.

1. La formulación inicial: términos del intercambio, restricción externa y la “estructura productiva desequilibrada” (EPD)

Tal como ocurre frecuentemente, las ideas económicas, por más genéricas y abstractas que resulten en su formulación, surgen para dar respuestas a fenómenos que se observan en la realidad. El hecho destacado en este caso, como se adelantó arriba, fue la crisis de los 30, la pérdida del andamiaje que brindaba el patrón oro, la declinante gravitación del Reino Unido y su reemplazo por Estados Unidos. Argentina recibió un impacto severo. La desarticulación del modelo agroexportador imperante hasta ese entonces despertó el interés por el desarrollo industrial. Ganó terreno así una transformación de la estructura productiva asentada en la manufactura que se apoyó, a su vez, en la industria incipiente que se había iniciado en los años previos. Aunque formulada con posterioridad, una idea que sirvió de pivote a esa noción fue la tesis de Prebisch-Singer sobre la caída tendencial de los términos del intercambio para las economías especializadas en productos primarios. Esta se apoyaba en una serie de conceptos asociados, principalmente el escaso dinamismo de la demanda —baja elasticidad ingreso— por este tipo de bienes, procesos productivos con bajas posibilidades de obtener rendimientos a escala, y las menores posibilidades de introducción de cambio tecnológico tanto en la producción agrícola-ganadera como en las actividades primarias en general. El centro de la acción estaba en otro lado: las manufacturas. De ahí la recomendación de política económica acerca de la conveniencia de lanzarse al desarrollo industrial y, sobre todo, de lograr eventualmente el salto hacia la exportación de manufacturas. Avanzar en esta dirección significaría, además, modernizar el aparato productivo, favorecer la urbanización y dejar atrás el atraso rural.^[5] Se trataba de emular la industrialización fordista de base metalmecánica, petroquímica y energía fósil del mundo industrial de aquel entonces, en versión adaptada tardíamente a las condiciones locales (menor escala, bajo entramado de proveedores, reducido mercado de capitales) e internacionales (restricciones en los flujos de tecnología y bienes de capital, mercados finales con altas barreras de protección).

La propuesta también tenía un ingrediente geopolítico: la crisis había golpeado fuertemente a los países proveedores de materias primas y era necesario encontrar el camino de la recuperación. Esta línea argumental fue la que desarrolló la teoría de la dependencia.^[6] Hay por tanto una estrecha vecindad entre las propuestas de Prebisch, su extensión y ampliación al estructuralismo latinoamericano y las críticas hacia el comercio internacional y la relación Norte-Sur. Desde la perspectiva de la teoría de la dependencia de aquellos años, el salto hacia la industrialización también puede ser leído en clave de alcanzar una posición menos subordinada en el damero internacional. Bajo esta interpretación, el modelo agroexportador se había derrumbado y era desaconsejable cualquier intento de repetir el pasado.

Con variantes y alternativas cambiantes, las políticas que permitieron el decoupling posterior a los años 30 atravesaron la posguerra y se prolongaron un par de décadas más. El panorama se complicó a partir de entonces. En el caso de la economía argentina, y quizás de manera más pronunciada que otros países de la región, uno de los obstáculos centrales de la ISI seguida hasta entonces se centraba en la restricción externa: el lento crecimiento de las exportaciones agrícolas impedía generar las suficientes divisas para alimentar las necesidades de la industria. Hacia 1970 la estructura industrial había adquirido cierta densidad y envergadura, especialmente en algunos sectores: siderúrgico, energético, químico, petroquímico, automotriz, incluso en el desarrollo nuclear. El mecanismo correctivo del desequilibrio del balance de pagos que se venía aplicando consistía en el remedio tradicional: la combinación de políticas monetarias y fiscales de control de la absorción doméstica con devaluaciones reales apuntando a la sustitución del gasto en bienes exportables por aquellos de carácter doméstico.^[7] Sin embargo, el sector agroexportador no respondía con la velocidad y suficiencia del caso, en el marco de un contexto global cambiante.^[8] El proceso de ajuste adquiría así un tinte recesivo, y provocó desempleo y caídas de salario real. Los trabajos de Braun y Joy (1981) analizaron y modelaron este fenómeno. Antes que ellos, el análisis de Díaz Alejandro (1965, 1970) había explicado por qué en un país donde la canasta exportable tiene también alta ponderación en la estructura de consumo de los asalariados, la devaluación acentúa la disminución salarial real, la caída de la actividad y la desocupación. El ajuste transcurría además en medio de tensiones sociales crecientes, inestabilidad política, rupturas del orden constitucional y gobiernos autoritarios. Escribiendo a comienzos de los 70, Richard Mallon y Juan Sourrouille (1975) caracterizaban esta situación de confrontación agonal y políticas que oscilan entre extremos como propios de una “sociedad conflictiva”. Y en la raíz del conflicto ubicaban la necesidad de quebrar los dilemas de un país “semiindustrializado” que pugnaba por superar el escalón.

Aparecían así con claridad las dificultades de un desarrollo más o menos armónico entre las actividades orientadas a las exportaciones y las destinadas principalmente al mercado doméstico. La solución del problema requería que la industria, que presentaba atisbos de cierta capacidad exportable, se ubicara en una trayectoria más firme de orientación al mercado externo.^[9] Este aspecto de la estrategia no resultaba obvio: las condiciones de acceso a mercados eran limitadas y se trataba de encontrar nichos posibles para las exportaciones argentinas. En el plano doméstico, el punto central estaba dado por lo que algunos autores (Diamand, 1972) denominaron la “estructura productiva desequilibrada” (EPD), otros “dualismo sectorial” (Mallon y Sourrouille, 1975), o simplemente, “modelo de dos sectores” (Canitrot, 1975). Pero la coincidencia de distintos analistas en el diagnóstico se diluía a la hora de las propuestas y herramientas de política.

A riesgo de esquematizar posiciones, se detectan dos planteos diferentes. El primero, cuyo exponente más activo fue Diamand, sugería actuar con un esquema de tipos de cambio múltiple: la industria de exportación debía beneficiarse con un mayor tipo de cambio, mientras que el resto de actividades operarían con un tipo de cambio más bajo —tanto para las importaciones como para las exportaciones agropecuarias—. Diamand incluso sugiere, en línea con una práctica extendida para la época, un abanico de tipos de cambio, según actividades y productos. Una variante más simple de este esquema había sido puesta en aplicación en 1967-1969 en la gestión del ministro Krieger Vasena, quien apeló a un mecanismo de devaluación compensada: la depreciación de la moneda fue acompañada por la aplicación de retenciones al agro —derechos de exportación— y disminución de los aranceles para la industria. La política tuvo cierto éxito inicial, pero posteriores deslizamientos de los precios internos provocaron la apreciación cambiaria y la necesidad de nuevas devaluaciones.

Con el propósito de evitar las complicaciones propias del régimen cambiario múltiple, otros autores —tal el caso de Mallon y Sourrouille— sugerían mecanismos más directos: subsidios para la exportación industrial, tomando recaudos en cuanto a su magnitud, costo fiscal, duración y transparencia. Al mismo tiempo era necesario desarmar gradualmente la estructura de protección. Bajo esta noción, un ingrediente crucial —y que se probó imposible en la práctica— era la preservación del tipo de cambio real “alto y estable”. La reducción de aranceles apuntaba a la competitividad y el segundo, el tipo de cambio, hacía referencia a la necesidad de ofrecer una señal clara de precios relativos y, por ende, orientar la inversión.

Este contraste de posiciones acerca del manejo del tipo de cambio no es tan sólo instrumental. La aplicación de retenciones (o tipos de cambio menores) para las actividades perseguía la intención de mantener precios internos más bajos —especialmente para la carne vacuna y los cereales— y, por tanto, un salario real más alto. Además de las consideraciones distributivas, una remuneración mayor de los asalariados favorecía el consumo y la actividad de los sectores de producción doméstica. La contracara de ese argumento es que el régimen de tipos de cambios múltiples es de difícil administración, y que la oposición de los sectores afectados por las retenciones las convertían en herramientas transitorias. Si bien el tipo de cambio real alto implica salarios más bajos, constituye una señal clara de dirección para todas las actividades de exportación —agro e industria—.^[10]

Ahora bien, tal como se apuntó arriba, tanto en un planteo como en otro la preservación de la competitividad cambiaria constituía un ingrediente esencial. La explicación analítica acerca de la recurrencia del proceso —choque contra la restricción externa, devaluación, recesión, caída del salario real y posterior recuperación recorriendo el camino inverso— puede leerse en Canitrot (op. cit.). Allí se explica cómo la conjunción de resistencia salarial —promovida por los sindicatos— y las actividades orientadas al mercado interno impulsan el ciclo de apreciación y expansión del consumo.^[11] Esta trayectoria económica va acompañada de inflación y horizontes excesivamente cortos para la inversión. El trabajo de Canitrot pone de relieve el mecanismo de funcionamiento económico que conduce a la contraposición de intereses de los sectores urbanos con las actividades de exportación —tanto del agro como de aquella porción de ramas industriales capaces de colocar sus productos en terceros mercados—.^[12] La mecánica del proceso termina articulando un problema de balanza de pagos con la puja distributiva. El corolario interpretativo del modelo ilustra el potencial desestabilizador asociado al desajuste de los precios relativos y el tipo de cambio real, y de las limitaciones de la política monetaria y fiscal para neutralizar varios de estos efectos.

La conclusión que se desprende de estos análisis es que, según se veía el cuadro de restricciones económicas de esos años, existía un estrecho sendero sobre el cual se podría transitar: preservar la señal del tipo de cambio alto, moderar la resistencia salarial e inducir una reducción paulatina de aranceles. Descansaba también en un supuesto no menor ajeno a las políticas domésticas: la posibilidad de acceder de manera más o menos fluida a terceros mercados. La fórmula implicaba la posibilidad de un desarrollo armónico del conjunto de actividades de exportación que dejaba atrás gradualmente el dualismo sectorial y la EPD. Además, las políticas monetaria y fiscal debían administrarse de manera congruente con el objetivo de acompañar la expansión del empleo evitando la creación de presiones inflacionarias. Aun con mirada retrospectiva, parece improbable que todos estos difíciles requisitos de la agenda económica se hubieran podido amalgamar con la convergencia de las fuerzas políticas de aquel entonces. De hecho no ocurrió y la “experiencia populista de distribución del ingreso” concluyó en otra crisis, esta vez de manera muy aguda, que tuvo su desenlace en el golpe de Estado de 1976.^[13]

2. Restricción externa en la economía abierta

En materia económica, el gobierno militar vino decidido a modificar el “viejo orden”. Recurrió para ello a la apertura de la economía a los flujos de capitales y aplicó una política de estabilización con ajustes graduales preanunciados del tipo de cambio. Si bien la orientación general del gobierno indicaba afinidad con los sectores tradicionales de exportación y del agro —incluyendo la unificación cambiaria y eliminación de derechos de exportación—, el diseño económico condujo a la apreciación del peso que, conforme se profundizaba, acrecentaba las expectativas de una corrección futura. Bajo estas definiciones, y pese a ciertas afinidades ideológicas sobre los principios rectores de la política económica, resultaba imposible dinamizar las exportaciones tanto del agro como de la industria. El esquema de política fue acompañado además por una expansión fiscal de magnitud que derivó a la postre en sucesivos saltos del tipo de cambio. El fenómeno estuvo acompañado por un nuevo ingrediente posibilitado por la apertura de la cuenta de capital del balance de pagos: la aparición de la deuda externa, tanto pública —asociada a las obras de infraestructura—como inversiones privadas de portafolio. Cuando se materializó finalmente el ajuste cambiario, el sector privado debió ser rescatado (a través de seguros de cambio otorgados por el BCRA) y la casi totalidad de la deuda terminó en las cuentas del sector público.

Al final de la gestión económica del gobierno militar, la macroeconomía se encontraba con fuertes desequilibrios: inflación muy alta, déficit fiscal sin posibilidades de financiamiento e interrupción de los pagos externos.^[14] A esta lista corresponde agregar, en el plano geopolítico aunque también con consecuencias económicas, las derivadas de la guerra de Malvinas.

El retorno a la democracia tropezó desde su inicio con el escollo: no sólo por el hecho del impacto en el gasto de los intereses de la deuda externa, sino porque el sector público argentino carece de fuentes de generación de dólares.^[15] Se gestó así la necesidad de una doble transferencia de recursos: las actividades de exportación producen las divisas que deben ser en parte transferidas al sector público para que éste, a su vez, la destine a los pagos externos.^[16] Lo cual hacía necesario más impuestos y un control férreo de la demanda agregada para adecuar la absorción doméstica a la restricción externa —ahora no sólo de la balanza comercial sino de la cuenta corriente externa—. En este contexto hacen nuevamente entrada en escena las retenciones a las exportaciones agropecuarias y a otros productos primarios (minería, energía). Pero la discusión sobre los diferenciales cambiarios y la discusión de la EPD había quedado relegada. Las retenciones seguían vigentes por necesidades recaudatorias bajo la urgencia de una macroeconomía inestable. Es interesante destacar que el gobierno democrático se vio obligado a preservar los derechos de exportación a pesar de las caídas de los precios internacionales, lo cual llevó a un enfrentamiento con el sector. Sin embargo, la orientación no tenía el propósito de privilegiar un sector respecto a otro. El objetivo era la urgencia fiscal en el contexto de un programa de estabilización que asimismo intentaba preservar el nivel del tipo de cambio real, tema que había sido estudiado largamente por el ministro de Economía de esos años, Juan V. Sourrouille.^[17]

En efecto, Argentina había ingresado definitivamente en un régimen de alta inflación provocado por el desborde de las cuentas públicas y el déficit del Banco Central. El gobierno ensayó una respuesta que apelaba a un diseño de política novedoso y no aplicado hasta entonces: la estabilización de shock, precedida de una adecuación de precios relativos y tipo de cambio real a la que se sumó un mecanismo para contener la inflación inercial contenida en los contratos.^[18] El programa tuvo buena acogida y éxito inicial.^[19] Sin embargo, fue insuficiente para moderar la puja distributiva. La presión salarial impulsada por los principales gremios y la imposibilidad de mantener la disciplina fiscal y monetaria obligó a abandonar la política. Sucesivos esfuerzos fueron insuficientes para contener los desequilibrios macroeconómicos que llevaron, finalmente, a episodios hiperinflacionarios. La historia económica de los años 80 se centró así en un espacio de política excesivamente reducido: el objetivo de la estabilización y el reordenamiento externo fue dominante. Recién hacia finales del gobierno de Alfonsín se ensaya una reducción de aranceles y se dan los primeros pasos hacia las privatizaciones, lo que preanunciaba los pasos iniciales de quiebra del modelo ISI. Mientras estos intentos de reforma ocurrían en el plano local, el escenario internacional asistía a cambios profundos —desintegración de la URSS, consolidación de los “tigres asiáticos”, dominio unipolar de EE.UU., el avance de China hacia la modernización motorizada años antes por Deng Xiao Ping—. Similar intensidad subyace en la esfera productiva internacional a partir de las TIC y las biotecnologías aplicadas a nuevos productos y/o procesos de producción. Acompañando este proceso de transformación, adquiere impulso el comercio de servicios y se producen los primeros avances de las cadenas globales de valor como matriz de intercambio

Pasando nuevamente al plano local, el siguiente capítulo se iniciaría con el cambio de década: en abril de 1991 el gobierno de Menem, bajo el liderazgo del ministro de Economía, D. Cavallo, adopta la convertibilidad del peso y la eliminación de las fuentes de creación de crédito interno por parte del Banco Central. La fijación del tipo de cambio vino acompañada además de un ambicioso paquete de reformas económicas, alivio de la deuda externa (plan Brady) y la formación del MERCOSUR. De esa manera Argentina resignaba tanto la autonomía monetaria como la política y negociación comercial externa. El conjunto del programa ofreció señales claras de la dirección estratégica y abrió un escenario inédito hasta entonces: vocación de inserción internacional, reformas fiscales de diverso orden —impuestos, previsión social, privatizaciones, proyectos de infraestructura—. Dadas las orientaciones de política internacional del gobierno, el MERCOSUR, que adoptó el modelo de unión aduanera con el objetivo de una integración profunda, también aspiraba a convertirse en una plataforma de regionalismo abierto. Se preveía que la estructura arancelaria del bloque iría disminuyendo conforme se lograran acuerdos comerciales con otros países. Las actividades de exportación leyeron positivamente el marco general de política. Por un lado, para el agro, la unificación cambiaria satisfacía un tradicional reclamo. Además, la eliminación de las retenciones y la certeza de que dentro del esquema no era posible su reimplantación representaba también una significativa conquista. En forma paralela, y tal como se explica en otro capítulo de este libro, el sector estaba asistiendo a importantes cambios tecnológicos, de organización de la producción y del modelo empresarial.^[20] Por otro lado, para la industria —especialmente el sector automotriz, químico y plásticos—, la creación del MERCOSUR abrió interesantes perspectivas que dieron lugar a una fuerte expansión del comercio bilateral con Brasil.

Sin embargo, la fortaleza del régimen cambiario estricto contenía el germen de sus limitaciones: la fijación del tipo del peso con el dólar requería también la convergencia de la inflación de Argentina con la inflación internacional. La inercia inflacionaria en la fase inicial heredada de los años previos, la insuficiente apertura comercial y las presiones fiscales —algunas de ellas ocasionadas por la propia agenda de reformas, tal el caso del financiamiento del sistema de pensiones— demoraron la convergencia de precios. La devaluación del real brasileño a comienzos de 1999 significó una señal de alerta y puso en dificultades el comercio dentro del MERCOSUR. Además el contexto externo había comenzado a deteriorarse por la crisis en Rusia primero y luego en Asia.

La estabilidad cambiaria no evitó la apreciación gradual del peso. Por otro lado, la reestructuración productiva generó desempleo. La estrecha relación entre el gobierno y los sindicatos a lo largo de los años 90 ayudó a mantener acotada la conflictividad del proceso. Dentro de las reglas imperantes del régimen monetario de la convertibilidad, la corrección del desequilibrio requería una caída de los ingresos nominales —en particular jubilaciones, salarios públicos y salarios privados—, un proceso lento y de alto costo social, documentado en la historia del patrón oro y estudiado en detalle desde Keynes en adelante. El nuevo gobierno optó por preservar la convertibilidad y ensayó con los dos primeros —jubilaciones y salarios públicos— aceptando los respectivos costos políticos y el descontento social. La situación despertaba expectativas de mayores ajustes y, a la postre, el tipo de cambio fijo se hizo insostenible. El abandono de la convertibilidad significó una crisis económica y social de graves proporciones. La devaluación fue acompañada por el default de la deuda. Quedaba también entre paréntesis cuál sería el rumbo que adoptaría una nueva administración sobre la agenda de reformas económicas y de inserción internacional que se habían impulsado en los 90.

La salida del régimen monetario significó un overshooting cambiario. La depreciación fue de proporciones tales que la respuesta exportadora fue poco menos que inmediata. Se hizo presente además el fenómeno inverso de la década previa: la inercia de la estabilidad de precios ahora contribuyó a mantener el tipo de cambio en niveles muy altos. En medio de la crisis social, la caída abrupta del nivel de actividad y el desempleo, la presión salarial estuvo ausente y, por tanto, tampoco se movieron los precios. El gobierno aprovechó de manera inteligente la doble tregua de precios y demandas salariales para administrar el proceso de recuperación de los ingresos. De esta manera, se pudo ir mejorando el nivel del salario real de manera paulatina apoyándose en el amplio margen generado por la megadevaluación. Se configuró así un cuadro muy favorable: se operaba un rápido aumento del nivel de actividad, con mejoras de salario real, pero preservando un tipo de cambio real alto aunque en paulatina declinación.

El ajuste fue de tal magnitud que la economía argentina por primera vez en muchos años generó superávits gemelos —fiscal y externo—. El gobierno se apoyó nuevamente en las retenciones al sector agroexportador, pero las políticas iniciales no generaron mayores tensiones. Los elevados precios internacionales hicieron tolerable la reaparición de los derechos de exportación. Las transformaciones que se habían operado en los aspectos productivos permitieron en 2005 la adopción de un régimen promocional para los biocombustibles que llevó a una considerable inversión privada en el sector.

Sobre la base de algunas capacidades previas en materia agroindustrial, minera y de algunos servicios especializados, la mejora en las condiciones macroeconómicas internas y el empuje de la demanda internacional (el ingreso masivo de China y otros países, el impulso a las bioenergías y el rebalanceo de la paridad del dólar con otras monedas) condujeron a una significativa mejora de los precios de exportación y en los términos del intercambio de Argentina. En este contexto, el gobierno impulsó en 2008 un aumento de los derechos de exportación con alícuota variable según la cotización internacional, lo cual llevó a un enfrentamiento de mayor escala con los productores agropecuarios. El descontento impidió la aplicación de la estrategia oficial y quedó instalado un clima adverso entre el gobierno y el agro. Si bien las tensiones disminuyeron en los meses siguientes, a partir de 2011 las políticas oficiales recurrieron a medidas que perjudicaban al sector: registros de exportación para distintos productos, cierre de la exportación de carnes, permanencia de derechos de exportación en elevados niveles, no obstante la caída de los precios internacionales. En esta ocasión, el gobierno justificó sus decisiones en razón de las presiones inflacionarias. De esta manera, la política comercial e impositiva operaron como un sustituto imperfecto del desequilibrio macroeconómico que llevarían, no obstante, a una corrección del tipo de cambio real en 2014.

El esquema de política económica se revirtió 180° en diciembre de 2015 bajo una nueva administración. Se desarmaron los controles previos que se habían aplicado a la exportación y al mercado de cambios y, adicionalmente, se eliminaron todos los derechos de exportación con excepción de la soja, a la que se le aplicó un cronograma de reducciones graduales. Las respuestas desde el lado de la producción dieron buena acogida a las nuevas políticas y la oferta respondió de manera muy elástica, a lo que se interpretó que sería una nueva estrategia de carácter duradero no sólo para el sector agroexportador sino para la economía en su conjunto. El gobierno había elegido una política de disminución gradual del déficit acoplada a una rigidez monetaria que hizo subir la tasa de interés real y apreciar el peso. La cuenta corriente del balance de pagos alcanzó un desequilibrio de casi 5% del PBI, que se financió con entrada de capitales. La conjunción de una inesperada sequía a fines de 2017, modificaciones en las condiciones financieras externas y dudas de los inversores internacionales llevaron a una crisis cambiaria en abril de 2018. Las necesidades fiscales, acompañadas por un programa del FMI, llevaron al gobierno a la reimplantación de derechos a las exportaciones. Esta vez la urgencia fue tal que se extendieron también a la industria y los servicios.

El nuevo gobierno iniciado a fines de 2019 adoptó un nuevo programa apoyado en nuevos impuestos, eliminación de los derechos de exportación a la industria y los servicios, renegociación de la deuda externa con los bonistas y un rígido control de cambios, entre las principales medidas. El agravamiento de la crisis provocada por la pandemia no hizo variar mayormente el esquema de políticas excepto por la necesidad de volcar 3,5% del PBI a paliar parcialmente los efectos del cierre de la economía. En 2021, ante la aparición de nuevas presiones inflacionarias y el alza de los precios internacionales de la carne vacuna —impulsada también por la demanda de China—, el gobierno decidió un nuevo cierre de las exportaciones de carne; en paralelo comenzaron a instrumentarse similares mecanismos regulatorios en otros varios productos de exportación que trataron de desvincular al consumo interno de las condiciones internacionales

3. De la EPD a la convergencia exportadora

Después de este repaso abreviado de las políticas hacia el sector externo de los últimos 50 años parece conveniente hacer una recapitulación y explicitar la relación con la hipótesis de partida y que se discute en el capítulo siguiente —la persistencia de políticas que estarían perjudicando el potencial exportador de la agroindustria—. La primera conclusión que se destaca es que la lectura y el marco analítico que se hacía a mediados de los 70 era muy distinto del que puede hacerse hoy. La preocupación de aquel entonces era encontrar una salida al agotamiento del modelo ISI y de las limitaciones que planteaba la EPD —el dualismo sectorial—. El agro de exportación exhibía limitaciones en su capacidad de generar divisas y las exportaciones industriales eran incipientes. Los cambios que se han producido en la estructura productiva orientada a la oferta externa —tanto del agro como de la industria y los servicios— son significativos, lo cual motiva un planteo diferente del que se realizaba medio siglo atrás.

Por un lado, en el marco de los nuevos desarrollos biotecnológicos y TIC, un conjunto de agroindustrias compiten favorablemente sobre la base de un salto en productividad; a ello cabe agregar similares comportamientos en algunos servicios de alta calificación y en las remozadas industrias de insumos básicos.^[21] Por otro lado, menos dinámicos en ganancia de productividad y cierres de brechas, aparecen los clásicos sectores de la primigenia ISI (confecciones, calzados, textiles, varias metalmecánicas), a la vez que otros requieren de regímenes promocionales específicos (automotriz, electrónica). En síntesis, después de varias décadas el tema persiste y aconseja revisar el enfoque del problema y sus soluciones desde otras perspectivas. Obviamente, también el desarrollo que han adquirido los mercados externos y las posibilidades de inserción de Argentina dentro de ellos presentan nuevos desafíos. Precisamente, el propósito del capítulo 3 es explicar las profundas transformaciones que ha experimentado el sector agroindustrial en el pasado reciente y cómo estas mudanzas describen un panorama de crecimiento potencial de cara al futuro. Y a su turno, el capítulo 4 concentra su atención en los mercados externos que enfrenta el sector.

La segunda conclusión se relaciona con la anterior. La existencia de políticas que son contrarias al desarrollo de la agroindustria y que aún se detectan en la actualidad no derivan de planteos analíticos comprensivos —como era en los 70—, sino principalmente de las urgencias fiscales y del intento de poner bajo cierto control las presiones inflacionarias.

La tercera conclusión es que la estrategia de desarrollo de aquí en adelante, para decirlo en palabras de un reciente documento oficial: “… [debe] dejar atrás falsas antinomias entre sectores y actores, como por ejemplo la discusión de industria versus agro…” (Ministerio de Desarrollo Productivo, op. cit.) Si se atiende a esa expresión, se podría afirmar entonces que se ha operado un interesante desplazamiento a lo largo de todo este tiempo. Estarían dados los elementos para el surgimiento de una convergencia exportadora en reemplazo del paradigma de la EPD y el dualismo sectorial. ¿Cuál es entonces el obstáculo para seguir este camino? En nuestra opinión, la dificultad principal estriba en la posibilidad de preservar un tipo de cambio real “alto y estable”, en línea con la vieja aspiración de los primeros planteos de los economistas que examinaron la debilidad del crecimiento exportador. A su vez, la imposibilidad de cierta estabilidad en el tiempo de los precios relativos se relaciona de manera estrecha con el nivel de la inflación y la vulnerabilidad de las finanzas públicas. Un cuadro fiscal con un nivel de gasto que no se puede financiar con recursos impositivos, que está en permanente tensión por las demandas de distintos actores, y a las que se suma el gasto social propio de una economía estancada y con elevados índices de pobreza. Ahora bien, el diseño macroeconómico es un requisito esencial, pero allí no se agota la construcción de una estrategia que tenga como objetivo aumentar las exportaciones y dejar atrás la restricción externa. Se requiere acompañar la macroeconomía con una política comercial y de desarrollo productivo que actúen en sincronía con tal propósito (Carciofi, 2019, 2020). La tarea excede, sin embargo, la mera conjugación de instrumentos de política económica. Éstos deben apoyarse en un amplio consenso acerca de la necesidad de una mayor integración con la economía regional y global. En el último medio siglo Argentina no ha logrado una respuesta exitosa para enfrentar ese desafío, que además de económico es de naturaleza política.^[22]

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