La poducción de información cuantitativa de nivel descriptiva permite caracterizar a grupos de población según un conjunto de atributos de interés para los interrogantes de una investigación. En este caso interesa construir un conjunto de datos que permite caracterizar a la población y a la institución estudiada en la cual se inscriben sus experiencias subjetivas. En este sentido, las trayectorias profesionales de las mujeres en la Policía Federal pueden ser mejor comprendidas si se tiene en cuenta un conjunto de información socio – estructural que las sitúa empíricamente.
El objetivo de este capítulo es analizar la distribución de cargos según nivel jerárquico y según género del cuerpo de las oficiales de la Policía Federal Argentina desde el año 2012, momento en que, por un lado, el Ministerio de Seguridad de la Nación comienza a registrar datos oficiales sobre la composición del personal de las cuatro fuerzas federales y por el otro, comienza a producirse el encumbramiento de las primeras oficiales en la organización. Estos datos se complementan con el análisis de las titulaciones de nivel universitario y terciario del personal de la PFA obtenidas en el Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (IUPFA) desde el año 1977 hasta 2019 con el objeto de analizar el progresivo acceso de las mujeres a mayores niveles de calificación.
Las modalidades de inserción de las mujeres en el mercado de trabajo y en los sistemas educativos permiten dimensionar las desigualdades existentes entre los géneros en un espectro que excede ampliamente al objeto policial y que contribuye a su asimilación como sujeto no ajeno a las tendencias, siempre dinámicas, que dominan la división sexual del trabajo. Así como se propone en el capítulo anterior que el proceso de igualación normativa de las mujeres tiene alcances parciales, existe cierto consenso respecto de que la mayor educación formal de las mujeres y el conjunto de políticas y reglamentaciones con perspectiva de género que se han implementado en América Latina no han sido suficientes para que ellas se inserten en términos equitativos en todas las ramas de actividad, ni para igualar el acceso a posiciones jerárquicas frente a sus pares masculinos, lo cual refuerza las interpretaciones vigentes sobre el género como categoría relacional, construida socio-históricamente y anclada en prácticas y estereotipos culturales. Puede señalarse que en el tercer trimestre del año 2019 para el total de la población ocupada el 8,5% de los varones accede a puestos de jefatura o dirección, en tanto sólo el 4,7% de las mujeres logra las mismas posiciones (DENEIyG, 2019). A los fenómenos de segregación vertical se suma cierta concentración en ramas tradicionalmente identificadas con roles de género como el servicio doméstico, la enseñanza y la salud. Entre la población ocupada de la Ciudad de Buenos Aires, se confirman los patrones de asignación socio histórica de roles: las mujeres tienen una mayor representación en las ocupaciones de salud y sanidad, educación, gestión administrativa y comercialización directa. Un tercio de las ocupaciones de dirección o de jefatura corresponden a mujeres. En las primeras, la brecha es de las más amplias: de -37,2%. (GCBA, 2018).
La apertura e integración de las mujeres a la oficialidad de la Policía Federal es un proceso no resuelto que ofrece resultados parciales tal como sucede en otros grupos profesionales altamente masculinizados. El desarrollo de medidas de reconocimiento a la igualdad entre los sexos no necesariamente se traduce en una distribución igualitaria de posiciones de mando, ni su apropiación es homogénea entre distintos grupos de actividad. En las últimas décadas en todas las regiones del mundo la tendencia a la participación de las mujeres en el mercado laboral ha seguido una trayectoria positiva, especialmente entre aquellas que alcanzaron estudios superiores y universitarios en los grandes centros urbanos. De todos modos, según la Organización Internacional del Trabajo (2016) los progresos logrados por las mujeres en el ámbito educativo no se han traducido en una mejora comparable con su posición en el mercado de trabajo. En casi todas las regiones del mundo las mujeres tienen más probabilidades de encontrarse y permanecer en situación de desempleo, tienen menos oportunidades de participar en la fuerza de trabajo y, cuando lo hacen suelen verse obligadas a aceptar empleos de peor calidad y menor carga horaria (OIT, 2016). En América Latina persiste una desigual división sexual del trabajo que se expresa en inserciones más precarias, inestables y con menor acceso a cobertura formal entre las mujeres que alcanzaron menores niveles de instrucción, si bien en términos generales ostentan mayores niveles educativos que los hombres (PNUD, 2014; OIT, 2017; GCBA, 2018). En nuestro país según los últimos datos difundidos por la Secretaría de Políticas Universitarias correspondientes al año 2016 las graduadas de carreras de grado y pre grado constituían el 61,5%. Pese al mayor nivel de instrucción de las mujeres, los varones que alcanzaron a completar el nivel universitario acceden en mayor medida a puestos de calificación profesional que las mujeres con las mismas credenciales.
En el ámbito de las fuerzas de seguridad esta es una problemática sobre la que existe cierto acuerdo, no sólo en los países de la región, sino también en países desarrollados (Pruvost, 2008). La menor representación femenina en posiciones jerárquicas en fuerzas de seguridad es un fenómeno global, pese a que su participación absoluta ha aumentado desde la década del ochenta del siglo pasado. Estudios realizados en Gran Bretaña y los países centrales de Europa señalan que aún no hay evidencia empírica de la integración de mujeres a puestos de dirección (Laverick, 2012; Van Ewijk, 2012; Silvestri et al, 2013) ni de diversidad cultural o étnica. Según datos de la Red Europea de Mujeres Policía para el año 2008 en los países nórdicos como Suecia o Finlandia la proporción de mujeres en posiciones de mando alcanzaba el 16%, el 13% en el Reino Unido, 6.8% en Bélgica y un 2% en Austria, España y Grecia. Según el Centro Nacional para la Mujer y el Policiamiento de los Estados Unidos el porcentaje de oficiales mujeres en el total de las fuerzas de seguridad asciende en el año 2019 al 13%22 y enfrentan dificultades para superar el rango de Sargento (Felkenes, Peretz, y Schroedel, 1993; Felkenes y Schroedel, 1993; Martin, 1991; Townsey, 1982; citado de Alcocer Guajardo: 2016).
En las últimas dos décadas en Argentina, el proceso de feminización común a las fuerzas armadas y de seguridad sumado a los procesos de reforma con perspectiva de género en estas organizaciones es analizado por un conjunto de investigaciones, en su mayoría de tipo etnográfica. Los estudios introducidos por Sabina Frederic (2008), Máximo Badaró (2009) Andrea Daverio (2009), Mariana Galvani (2015), Sabrina Calandrón (2014) y Mariana Sirimarco (2009) entre otros, desarrollados en nuestro país sobre las relaciones de género en estas organizaciones han sido aportes muy enriquecedores ya que recuperan la dimensión simbólica y subjetiva de los actores en su capacidad de reapropiarse y responder a los condicionantes estructurales reconociendo la capacidad de agencia de los actores.
En el caso de la Policía Federal Argentina, pese a que la dotación total de miembros del cuerpo de oficiales se reduce un 8,2% entre los años 2012 y 2019 la participación global de las mujeres aumenta un 27,5% para el mismo período. Este proceso de feminización institucional invisibiliza una redistribución segmentada que enfrenta un bloqueo progresivo a partir del rango de Comisario en el cual las mujeres no superan una representación del 7,5% para el año 2019. Las medidas institucionales con perspectiva de género implementadas en las últimas dos décadas, el aumento del nivel de calificaciones de las mujeres y cierta redistribución positiva en la base organizacional opacan la persistencia del fenómeno de segregación vertical que puede enriquecer la comprensión de las trayectorias profesionales femeninas en el acceso a posiciones de poder.
En el marco de los debates sobre feminismo y neoliberalismo, globalización o post modernidad (Benbabib, 1992; Zaleuski, 2000; Butler, 1990, 1993 y 2004; Eisenstein, 2009) la distinción entre reconocimiento y redistribución que propone Nancy Fraser (2006 y 2009) resulta pertinente para analizar las posibilidades de acceso de las mujeres al segmento superior de las organizaciones.
Nancy Fraser propone que la aceptación cultural de las ideas asociadas a la segunda ola feminista puede forzar la incorporación de ciertas políticas de reconocimiento a la identidad de género sin consolidarse necesariamente en un proceso de ampliación representativa y redistributiva en el mercado de trabajo. Se produciría una suerte de paradoja según la cual, mientras que las políticas de reconocimiento de la diversidad se amplían como resultado de la presión de minorías antes discriminadas, las políticas de redistribución retroceden o pierden protagonismo en el campo de la lucha por la igualdad. El planteo de Fraser respecto de una concepción multidimensional de la justicia responde a la ambigüedad del vínculo entre feminismo y neoliberalismo que se traduciría en la fragmentación de las demandas de justicia y en una progresiva diferenciación entre la ampliación del acceso al reconocimiento de la diversidad, pero no necesariamente a un proceso de redistribución de ingresos.
4.1. Acceso y distribución de posiciones jerárquicas en la PFA
Se analiza ahora información que fue suministrada por el Ministerio de Seguridad de la Nación y por la Secretaría Académica del Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (IUPFA) en el marco de mi propia inserción profesional en este ministerio. Durante el trabajo de campo, no fue posible acceder a datos oficiales de las fuerzas federales previos a la creación de esta cartera. La opacidad policial es un fenómeno estudiado internacionalmente (Van Maanen, 1982; Lundman y Fox, 1978), en nuestro país Máximo Sozzo (2005), Marcelo Saín (2008) y Paul Hathazy (2010) han analizado el tema bajo diferentes matices teóricos y desde distintas pertenencias institucionales si bien todos reconocen la refracción institucional como una constante. Hathazy propone que estas resistencias sean positivamente integradas al trabajo de producción empírica de modo consciente, y en segundo lugar, utilizarlas como reveladoras de dimensiones más concretas y específicas (2010: 146).
Se recuperan sus reflexiones para señalar un indicador de la poca visibilidad que se le otorga a la distribución según género en los datos producidos por la Policía Federal ya que no se registra el sexo de su personal como variable, en ninguna de las tablas donde sí se registra: escalafón, grado, DNI, apellido, nombre, cargo, destino o título obtenido al menos hasta el año 2018. De hecho, en tablas comparativas de informes regionales, Argentina es uno de los pocos países sobre los que no se relevan datos del personal en las fuerzas de seguridad según sexo. En el informe “La mujer en las instituciones armadas y policiales. Resolución 1325 y Operaciones de Paz en América Latina” se destaca que: “para los casos de Argentina y Brasil, no se cuenta con información desagregada por sexo sobre la participación de la mujer en estas corporaciones. Ello no permite realizar inferencias sobre su incorporación en términos de cifras. A juzgar por las dificultades de acceso a la información en estos casos, parece difícil hablar de una verdadera perspectiva de género en estas instituciones”. (RESDAL; 2009: 198).
La producción de información cuantitativa sobre el acceso a puestos, posiciones jerárquicas y logro de titulaciones de las oficiales ha sido escasamente estudiada en informes institucionales o textos académicos previos. Puede señalarse el valioso relevamiento realizado en febrero de 2011 por el Grupo de Trabajo para el Estudio de las Condiciones de Acceso, Permanencia y Progreso de Mujeres y Varones en el ámbito de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, que releva un conjunto de variables socio demográficas fundamentales para la emisión de la Resolución 58/11 en la cual se modificaron aspectos del ordenamiento estatutario que regulaba el ejercicio de los derechos humanos, sociales y laborales de los integrantes de las fuerzas federales, pero que no profundiza en el acceso a posiciones de mando ni tuvo continuidad en años posteriores.
La falta de datos no sólo obstaculiza la visibilidad de una desigual distribución de posiciones hacia el interior de la institución, sino que también dificulta su comparación o puesta en perspectiva con la dinámica de otros grupos profesionales y sectores de actividad caracterizados por fenómenos de segregación horizontal y vertical. La resistencia que ofrecen las instituciones policiales a la apertura de datos conspira contra la construcción de un cuerpo de información indispensable para la asimilación e integración del personal policial a su condición de trabajadores y trabajadoras en el sector público en igualdad con otras agencias del estado.
Los cuerpos de oficiales de las fuerzas federales de seguridad comparten un número acotado de mujeres, aunque se registran diferencias entre ellas. La Policía de Seguridad Aeroportuaria, la más moderna de todas y destacada por su conducción civil es la que contiene un mayor número de mujeres. En el otro extremo de la distribución, la Gendarmería Nacional que mantiene el estado militar de sus miembros y la Prefectura Naval son las más masculinizadas. En todos los casos la mayoría de mujeres se ubica en los escalafones subalternos y aún son pocas las que integran las posiciones jerárquicas.
Cuadro Nro. 1: Composición según sexo de los Cuerpos de Oficiales de las Fuerzas Federales de Seguridad. Año 2015
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
La composición mayoritariamente masculina del cuerpo de oficiales es un rasgo dominante históricamente. Si se toma como base el año 2012, un año después de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, cuando la gestión de la Ministra Nilda Garré comienza a diseñar un conjunto de medidas concretas tendientes a la mejora de las condiciones de ingreso y de trabajo del personal femenino se observa un proceso de aumento de la cantidad de mujeres en la carrera de oficiales que pasa del 20,6% en el año 2012 al 31% en el año 2019. A su vez, la ampliación del número de mujeres oficiales impactó inicialmente en mayores ascensos a posiciones de jerarquía, pero finalmente quedaron acotadas a una porción reducida del organigrama como se verá más adelante. Marcelo Sain distingue tres períodos (Sain, 2012) un primer momento “reformista”, con el nombramiento de Gustavo Beliz como Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, un segundo momento más conservador a partir del caso Blumberg y un tercer periodo, que se inicia en el año 2010 con la creación del Ministerio de Seguridad a cargo de Nilda Garré, que según el autor se limitó a medidas concretas de efecto muy limitado.
Cuadro Nro. 2: Composición según sexo del Cuerpo de Oficiales de la Policía Federal Argentina. Años 2012, 2015, 2017 y 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
La estructura de mando de la policía está compuesta por una Cúpula Policial que posee Jefe, Subjefe y un estado mayor constituido por Superintendentes. La fuerza está organizada, a su vez, en ocho cuerpos o escalafones: seguridad, bomberos, comunicaciones, sanidad, jurídico, técnico, veterinario y músico, siendo el primero de ellos el más numeroso y con más presencia en las jerarquías superiores. El personal se agrupa en estos escalafones, por medio de escalas jerárquicas organizadas según las categorías de personal superior y personal subalterno. La organización de la carrera en la institución tiene una impronta piramidal, con un criterio asentado en la antigüedad y el mérito para determinar los ascensos y una limitación según cupos que genera los llamados “cuellos de botella” y obliga a la mayoría de los integrantes a retirarse de la fuerza con jerarquías intermedias. Esta estructura se reproduce en los cuerpos de oficiales y suboficiales que no admiten el traspaso entre ellos, y tienen formación, requisitos, destinos y trayectorias diferentes. Este criterio de diferenciación interno, es tal porque sólo los oficiales son formados para ejercer funciones de mando y conducción de la institución.
La formación del Cadete tiene una duración de tres años, el primero es con régimen de internado y los últimos dos con régimen de externado. Los cadetes al ingresar deben optar por una de las cuatro especialidades, también denominados escalafones, que ofrece la Escuela: Seguridad, Bomberos, Comunicaciones y Seguridad especialidad Investigación Criminal. Si bien todos los Cadetes reciben una instrucción básica y necesaria para formar parte de la fuerza, cada uno de los escalafones recibe un entrenamiento específico, motivo por el cual cumplen distintas funciones al egresar. A partir de la reforma estatutaria del año 2012 los cadetes egresan con título de pre-grado como Técnicos Universitarios.
La composición según género del cuerpo de oficiales de la Policía Federal es asimétrica entre varones y mujeres en todos los grados policiales, pero se observa un bloqueo progresivo a partir del rango de Comisario/a. La participación de las mujeres hasta el año 2019 en las jerarquías correspondientes a los oficiales superiores no supera el 9%, lo cual asimila a la organización a los sectores más refractarios en materia de acceso a posiciones de dirección. Según el último informe de CIPPEC sobre el tema (2019) y en base a datos de la Encuesta de Indicadores Laborales del Ministerio de Producción y Trabajo para el total de aglomerados urbanos, la participación de las mujeres en puestos de decisión del ámbito empresarial en el año 2017 asciende al 36% mientras los varones ocupan el 64%. La combinación de procesos de segregación horizontal y vertical señalado en el mismo informe da cuenta de la presencia abrumadora de varones en los puestos de decisión en la rama de la construcción (92%) y el transporte, almacenaje y telecomunicaciones (87%). La administración pública es un ámbito en el que las mujeres alcanzan mayores niveles de paridad con los hombres, pero la magnitud de las brechas de acceso a puestos de dirección es un fenómeno persistente. Ley de Cupos de por medio, en el ámbito legislativo las mujeres ocupan el 39% de las bancas de la Cámara de Diputados y el 42% de las correspondientes al Senado para el año 2019. Pese a que la lectura de los datos es negativa en términos de brechas de acceso a cargos jerárquicos, la comparación entre los años 2012 y 2015 señala un leve proceso de jerarquización de las mujeres que acompaña el impulso de las políticas institucionales lanzadas con la creación del Ministerio de Seguridad. Ese primer impulso no se sostiene en los años 2017 y 2019.
El impulso inicial de igualación de género no alcanza a modificar la composición de la cúpula de la pirámide organizacional. Los datos a los que se ha podido acceder respecto a la distribución de funciones de mando y conducción en el organigrama del cuerpo de oficiales confirma el carácter restrictivo de las condiciones de acceso a las posiciones de dirección y jefatura. En este sentido el concepto de marca simbólica (tokenism) introducido por Kanter (1977) es útil para delatar la práctica de efectuar pequeñas concesiones hacia un colectivo discriminado, con una escasa influencia real en la modificación del orden establecido. Los espacios de trabajo con gran desequilibrio numérico constituidos por una mayoría presuntamente homogénea y un grupo minoritario (menos del 15% según Kanter, 1977) realimentan dinámicas interpersonales que dificultan su integración.
Este cuestionamiento asume como victorias pírricas el hecho de que pocas mujeres logren integrarse a posiciones de poder en organizaciones o profesiones monopolizadas por figuras masculinas sin tomar en consideración los complejos mecanismos de discriminación de género (Yoder, 1991; Zimmer, 2014). La amplitud de las medidas instaladas en la primera etapa de creación del Ministerio de Seguridad da cuenta de una perspectiva integral de los procesos de segregación de género, acompañados de un conjunto de gestos políticos y comunicacionales que los reafirman en el corto plazo, pero que no se consolidan en un proceso de redistribución de las posiciones más altas de la institución. Si bien en la base organizacional se opera una redistribución positiva, entre el año 2012 y el 2019 la proporción de mujeres en la cúpula policial no supera el 9%. Las pocas mujeres que acceden a posiciones superiores juegan un rol icónico, referencial y gestual hacia adentro y hacia afuera de la institución. Más adelante se analiza cómo estas primeras generaciones de oficiales que, habiendo ingresado como miembros de un grupo minoritario y marginal, construyen sus trayectorias profesionales ejerciendo roles de conducción y liderazgo.
Cuadro Nro. 3: Composición según sexo y grado del Cuerpo de Oficiales de la Policía Federal Argentina. Años 2012, 2015, 2017 y 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
Cuadro Nro. 4: Distribución de funciones de mando y conducción según sexo pertenecientes al cuerpo de oficiales de la PFA años 2015 y 2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
4.2. Bloqueo progresivo a las posiciones jerárquicas
Los datos aquí analizados responden al fenómeno de segregación vertical de género en el mercado de trabajo. Mientras que la segregación horizontal se debe a que los hombres y las mujeres se distribuyen de manera diferente entre sectores de actividad o tipos de ocupaciones del mismo nivel, la segregación vertical refiere a la distribución desigual de las mujeres y los varones en la estructura jerárquica ocupacional, lo que da lugar a que los hombres queden en la parte superior del ordenamiento de las ocupaciones (OIT-PNUD, 2019). El primer concepto remite a la construcción estereotipada de roles de género asignados a las actividades habitualmente identificadas como masculinas o femeninas y que obstaculizan el acceso a determinadas ramas o sectores de actividad en el mercado de trabajo, el segundo identifica las limitaciones que enfrentan las mujeres para insertarse en posiciones jerárquicas en términos igualitarios debido a una multiplicidad de obstáculos invisibles, de ahí el uso metafórico de la noción de techo de cristal o de pisos pegajosos- que refiere al estancamiento en puestos de menor calidad y calificación dada la dificultad de conciliar las tareas domésticas y las funciones de cuidado en el hogar. El concepto surge en Estados Unidos a principios de la década del noventa cuando se crea la Comisión Federal sobre el Techo de Cristal en el Departamento de Trabajo del Gobierno Federal. Su objetivo era investigar el fenómeno en el mercado de trabajo de ese país. La Comisión lo define como la barrera invisible, pero irrompible, que evita que las mujeres y las minorías lleguen a los escalones más altos de la escalera corporativa, independientemente de sus calificaciones o logros (Federal Glass Ceiling Commission, 1995, citado por CIPPEC 2019). A partir de la década de 1990, el concepto se masificó y se ha utilizado para describir la falta de representación femenina en puestos de decisión de diferentes sectores y la falta de movilidad ascendente de mujeres en el sector privado y público (Benscho y Brouns, 2013).
Respecto de la noción de techo de cristal, popularizado como representación del bloqueo sistémico que experimentan las mujeres para su participación en el proceso de toma de decisiones, tanto en la esfera empresarial, como en los asuntos públicos, el término no está libre de críticas. Benscho y Brouns (2013) señalan que el concepto tiene varias ventajas: destaca el bloqueo a la movilidad ascendente de las mujeres y la falta de homogeneidad en la composición de posiciones jerárquicas en las organizaciones, a su vez es fácilmente interpretable y tiene un carácter metafórico contagioso que favorece su instalación en la agenda pública y política. Según las mismas autoras las debilidades del concepto radican en el énfasis puesto en los efectos y no en las causas de los procesos de poder latentes que causan el fenómeno. La referencia simbólica a un “techo” tiene cierta potencia para describir los límites u obstáculos a sortear, pero la adjetivación de cristalino provee la imagen de un material –que si bien se caracteriza por su invisibilidad- se quiebra de una sola vez, liberando las posibilidades de pasaje. Los procesos causales a partir de los cuales se producen y reproducen barreras heterogéneas a la inserción igualitaria en posiciones de poder quedan opacados por la metáfora resultando insuficiente para articular una práctica transformadora de manera colectiva. Eventualmente, la praxis que se desprende del diagnóstico está profundamente arraigada en el nivel individual: quienes acceden a cargos jerárquicos son mujeres en su individualidad, no mujeres como grupo ordenado en una relación desigual de género (Benscho y Brouns, 2013; citado de CIPPEC, 2019).
Pese a los cuestionamientos que pueden hacerse a la noción de techos de cristal, existe pleno acuerdo respecto de que la desigual distribución de puestos jerárquicos entre hombres y mujeres es un fenómeno amplio que en todos los casos evidencia la dimensión cultural, simbólicamente construida sobre la naturalización de las diferencias que expresan la persistencia de relaciones de poder asimétricas. A los fenómenos de segregación vertical se suman los de segregación horizontal que denotan la concentración de mujeres en actividades socialmente subvaloradas. En sus trayectorias laborales, las mujeres se topan no solo con techos sino también con paredes de cristal. Estas representan muros invisibles, que segmentan su desarrollo educativo y ocupacional y las concentran en sectores menos dinámicos, menos valorados socialmente y peor remunerados. Esta segregación surge a partir de dinámicas sociales, que comienzan en la infancia, y se evidencian en la feminización de actividades como el trabajo doméstico, la educación y la salud, que reflejan la extensión laboral de las actividades que las mujeres realizan al interior de los hogares. Estos procesos tempranos de socialización binaria se recuperan en estudios recientes sobre la inserción predominantemente masculina en el campo de la ciencia, la tecnología, la ingeniería y la matemática (CTIM) que señalan por ejemplo, cómo niños y niñas dibujan figuras masculinas cuando se les pide que identifiquen a una persona trabajando en un laboratorio (Hanson, 1996; Ceci, Williams y Barnett, 2009; Ceci y Williams, 2010; Griffith, 2010; Diekman, Brown, Johnston y Clark, 2010).
El informe de PNUD sobre “Género en el Trabajo. Brechas en el acceso a puestos de decisión” del año 2014 presenta datos del total de aglomerados urbanos del país en los que la representación femenina en puestos de decisión en el sector público pasa del 40% al 50% entre 1996 y 2012, mientras que en igual período en el sector privado se observa un crecimiento del 20,3% al 28%27. Pese al aumento de participación femenina su inserción se produce de manera concentrada en determinadas ramas de actividad. Si bien tanto mujeres como varones se insertan principalmente en actividades de comercio (28%), el resto de las jefas y directivas se emplean en actividades vinculadas con la enseñanza (15,6%) y la administración pública (10,4%). Entre los varones, en cambio, la mayor concentración se da en la industria manufacturera (15,1%) y en la construcción (12,4%).
Si bien la administración pública es un ámbito en el que las mujeres alcanzan mayores niveles de paridad con los hombres, existen ciertos grupos que se caracterizan por fenómenos de segregación persistente, como el cuerpo de cancillería, el de magistrado/as y de fuerzas armadas y de seguridad. Según el Informe ELA del año 2011 el porcentaje de mujeres en puestos de máxima decisión política ascendía al 21,1% en el Poder Ejecutivo Nacional, al 37,7% en el Legislativo (Ley de Cupos de por medio) y a 15% en el Judicial.
Pese a que los estudios sobre las policías suelen destacar la especificidad de su objeto, la información vertida permite plantear que los procesos de inserción segregada de las oficiales de la Policía Federal admiten su comparación y asimilación con otros espacios de trabajo, rechazando su exotización extrema (Frederic, et al. 2013). En los capítulos subsiguientes la inscripción subjetiva de sus trayectorias permite hallar identificaciones que ponen en cuestión la insularidad del espacio profesional policial respecto de otras inserciones laborales posibles.
El cuadro Nro. 5 desglosa la información sobre el acceso a posiciones jerárquicas según escalafones y agrupamientos y permite visibilizar el bloqueo progresivo en el acceso a las posiciones superiores, especialmente a partir del rango de Comisario/a, que en los agrupamientos menos numerosos redunda en una restricción casi absoluta. El escalafón de seguridad es el más numeroso y es el único en el que las mujeres logran insertarse, como minoría, en los puestos más altos de la pirámide. En los agrupamientos de apoyo y profesional, más reducidos en su cantidad de miembros, la limitación a los puestos superiores es total.
De esta manera, el mero aumento de la cantidad de mujeres en las instituciones policiales no constituye por sí mismo una transgresión a la prohibición de mando (Pruvost, 2008). El proceso de lento reconocimiento a la igualdad formal entre varones y mujeres que se expresa en la posibilidad de promover ascensos hasta el cargo de Comisario y el acortamiento del tiempo de permanencia en el cargo de siete a cinco años en el año 1995, sumado a la reforma normativa dictada en el año 2001 que suprime el principio de precedencia (según el cual a misma jerarquía prima la autoridad masculina), iguala la exigencia de antigüedad en el cargo para cursar ascensos y habilita a las mujeres a acceder al rango de Comisario/a General asimilándolas al desarrollo de carrera de los hombres, sumado a las reformas implementadas a partir de la creación del Ministerio de Seguridad constituyen acontecimientos que amplían el horizonte de expectativas profesionales para las oficiales pero tiene impacto en la redistribución de posiciones de mando fragmentada, que al decir de Susana Durao (2017) permite identificar un proceso de feminización inacabado.
Cuadro Nro. 5a: Composición según género, escalafón y agrupamiento del cuerpo de oficiales de la PFA. Años 2015, 2017 y 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
Cuadro Nro. 5b: Composición según género, escalafón y agrupamiento del cuerpo de oficiales de la PFA. Años 2015, 2017 y 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
Cuadro Nro. 5c: Composición según género, escalafón y agrupamiento del cuerpo de oficiales de la PFA. Años 2015, 2017 y 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
4.3. Aumento de la participación femenina con formación universitaria
El fenómeno de segregación vertical observado a través de la distribución de posiciones jerárquicas se complementa con el análisis del nivel de formación profesional al que acceden las mujeres desde el año 1977 en el Instituto Universitario de la Policía Federal. El IUPFA es una institución nacional de estudios superiores orientada al área disciplinar de la seguridad y los estudios policiales, creada en agosto de 1974 y es el principal soporte académico de la PFA al incorporar a la totalidad de las escuelas de formación profesional, especialización y capacitación de la institución. Desde el año 2005 se egresa de la Escuela de Cadetes con el título de Técnico Superior en Seguridad pudiendo articularse titulaciones de grado y posgrado en el instituto. La oficialización de los títulos se produjo cuando el Ministerio de Educación de la Nación aprobó la resolución en 2007 -retroactiva a 2005- y desde el año 2012 se garantiza la gratuidad de los estudios para el personal policial. En el año 2014 se puso en ejecución (Resolución Nro 600/2014 del Ministerio de Seguridad) la articulación de carreras de niveles de pregrado, grado y posgrado según orientación y escalafón que permiten establecer un plan de carrera desde la formación de oficiales donde se obtiene el diploma de técnico superior, si bien se dictan más títulos de grado en la institución.
Los datos obtenidos en la Secretaría Académica del IUPFA sobre graduados de carreras de pregrado, grado y posgrado que se analizan a continuación son de carácter provisorio ya que presentan omisiones respecto del origen de los diplomados (cuerpos de sub oficiales u oficiales) y de la fecha de graduación (particularmente de carreras denominadas biomédicas). Un total de 561 casos en los que se omiten fechas de egreso o se consigna “anulado” han sido desestimados. El universo analizado comprende un total de 9. 658 titulados entre los años 1977 a 2018. Entre ellos las mujeres constituyen el 45,3% del total de diplomados de carreras de pregrado y grado entre el año 1977 y el 2018 y el 21,7% de los diplomados en carreras de posgrado que comprende un subgrupo de 59 casos.
Gráfico Nro 6: Graduados de títulos de pregrado y grado según sexo. IUPFA. Años 1977-2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
Gráfico Nro 7: Graduados de títulos de posgrado según sexo. IUPFA. Años 1980-2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Seguridad de la Nación.
Las mujeres aumentan sensiblemente su calificación de nivel superior a partir del año 2002 invirtiendo la tendencia original de predominio masculino especialmente en las carreras de pre grado. Esa evolución es consistente con las mayores oportunidades formales de desarrollo de carrera que ofrecen los cambios estatutarios y que se implementan en las reformas del año 2001 y del año 2010 cuando se produce la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, momento a partir del cual las mujeres comienzan a superar a sus pares varones en el acceso a titulaciones de pre grado y grado. Los datos educativos analizados en perspectiva con la información recabada sobre acceso a cargos permiten plantear algunas reflexiones sobre la matriz institucional en la cual las mujeres objeto de esta investigación desarrollan sus trayectorias. En primer lugar, y tomando en consideración la información analizada en el capítulo anterior, la institución policial atraviesa un proceso de profesionalización que desde comienzos del siglo XXI se expresa en el aumento de intervenciones en materia formativa tanto en los institutos de formación de carrera como en las instancias de capacitación permanente y en las oportunidades de acceso a titulaciones de nivel superior. Dicho aumento de oportunidades en materia formativa es aprovechado especialmente por las mujeres que logran invertir las tendencias históricas de acceso a diplomas de nivel superior y que en palabras de Susana Durao (2017) las convierte en protagonistas de un cambio institucional.
Dicha transformación admite tres reflexiones conexas de distinto tenor. Por una parte y atento a una problemática que excede al ámbito de las fuerzas de seguridad, el aumento en la participación de titulaciones reproduce, en parte, mecanismos de segregación de género expresados en la concentración de las mujeres en titulaciones caracterizadas como feminizadas. Por otra parte, la inversión de las tendencias en las estadísticas educativas no alcanza a quebrar el bloqueo progresivo de acceso a cargos de mayor jerarquía, lo cual permite caracterizar al proceso de profesionalización incipiente como inacabado. Por último, la persistencia de los mecanismos de segregación vertical admiten particularidades propias en la institución policial que se expresan, en parte, en la ambigua y diferencial valoración de los saberes y competencias demandados para acceder a posiciones de conducción. Buena parte de las decisiones relativas a la evaluación y valoración del personal es ejercida en la praxis institucional por las Juntas de Calificación Policial. Las Juntas de Calificaciones son organismos asesores de la Policía Federal Argentina, que tienen a su cargo la evaluación de las condiciones generales del personal policial en materia de promociones, ascensos e informes desfavorables del personal, que no han visto discontinuada su autonomía en la aplicación de criterios de promoción y ascenso de carrera pese a los distintos procesos de reforma organizacional que intentan moderar el alcance de sus atribuciones frente a los órganos político administrativos.
Cuadro Nro. 8: Graduados de carreras de pregrado y grado del IUPFA según sexo y años 1977–2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría Académica del Instituto Universitario de la Policía Federal.
Gráfico Nro. 9: Evolución de graduados de carreras de pregrado y grado del IUPFA, según sexo. Años 1977-2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría Académica del Instituto Universitario de la Policía Federal.
Las mujeres aumentan sensiblemente su calificación de nivel superior a partir del año 2000 invirtiendo la tendencia original de predominio masculino especialmente en las carreras de pre grado. En los cuadros Nro. 10 y Nro. 11 puede observarse que su participación se concentra en titulaciones asociadas al peritaje documental (función que se desempeña habitualmente en oficinas), la asistencia de la salud (ejercida en el Hospital Médico Policial Churruca Visca) y la asistencia social. Las áreas disciplinares con incumbencias reconocidas y valoradas en el tratamiento de la seguridad como el Derecho y la Criminología ocupan un lugar destacado en las elecciones tanto de hombres como de mujeres. Por su parte, los hombres están sobrerrepresentados en carreras técnicas, de aplicación tecnológica y tratamiento de accidentes y siniestros. En síntesis, la composición según sexo de las titulaciones obtenidas en el Instituto Universitario de la Policía Federal expresa en parte las tendencias generales de elecciones afines a un esencialismo de género que asigna las funciones de cuidado según estereotipos de masculinidad y femineidad. En una organización que tiene como una de sus competencias destacadas la posibilidad de ejercer la fuerza y en este sentido de imprimir la muerte, las tareas vinculadas directamente con el cuidado de la vida están sobre representadas por mujeres.
Puede señalarse el valioso relevamiento realizado por el Grupo de Trabajo para el Estudio de las Condiciones de Acceso, Permanencia y Progreso de Mujeres y Varones en el ámbito de las Fuerzas Policiales y de Seguridad de febrero de 2011, releva un conjunto de variables socio demográficas fundamentales para la emisión de la Resolución 58/11 en la cual se modificaron aspectos del ordenamiento estatutario que regulaba el ejercicio de los derechos humanos, sociales y laborales de los integrantes de las fuerzas federales, pero que no profundiza en el acceso a posiciones de mando ni tuvo continuidad en años posteriores.
En este informe la percepción de la amplia mayoría de los varones (78,7%) sostiene que tanto hombres como mujeres tienen igual posibilidad en los ascensos, mientras que en las mujeres esa percepción desciende al 54,3%. Las situaciones de discriminación en los criterios de promoción de grado son visualizadas en forma diferenciada según el sexo del/la respondente. Para el 43,1% de las mujeres, ellas tienen menos posibilidades que los hombres para ascender; por el contrario, solo el 14,7% de los varones sostiene que las mujeres se encuentran más beneficiadas en estas situaciones.
Frente a un listado de tareas se consultó quiénes están mejor preparados para ejercerlas. Las tareas y acciones en la que los hombres están menos capacitados son las que se adjudican estereotipadamente como atributos de las mujeres: cuidado, atención, contención afectiva, formación, etc. Atributos supuestamente femeninos que se trasladan del espacio familiar al laboral. En cambio, los hombres son, según la opinión de los y las encuestados/as, los más capacitados para tareas de comando, patrullaje, represión, enfrentamiento armado, vigilancia y custodia y para ocupar puestos de mando. “El sujeto a evaluar por este sistema de selección no es neutro ni abstracto, sino que es un masculino que mantiene ventajas inicialmente sostenidas en la coincidencia entre la naturaleza y la profesión. Bajo la formalidad burocrática weberiana impersonal, abstracta y en apariencia asexuada, se descubre un mecanismo de neutralidad enmascarada según el cual las mujeres que acceden a espacios de jefatura no pueden dar cuenta de idoneidad y capacidad para su ejercicio” (Daverio, 2009:108).
Cuadro Nro. 10: Graduados de carreras de pregrado IUPFA, según sexo. Años 1977 – 2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría Académica del Instituto Universitario de la Policía Federal.
Cuadro Nro. 11: Graduados de carreras de grado IUPFA, según sexo. Años 1977 – 2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría Académica del Instituto Universitario de la Policía Federal.
Cuadro Nro. 12: Graduados de carreras de posgrado IUPFA, según sexo. Años 1977 – 2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría Académica del Instituto Universitario de la Policía Federal.
Respecto a la valoración de los saberes en la práctica policial, la especificidad del campo profesional debe ser pensado tomando en consideración la distancia existente entre la heterogeneidad de tareas de su quehacer cotidiano y la homogeneidad simbólica del sujeto policial. En este sentido Dominique Monjardet (2010) señala que el proceso de constitución del campo es precisamente el inverso al de las profesiones basadas en el monopolio de un conocimiento técnico específico que demanda para sí el reconocimiento y la validación de calificaciones y competencias. Es la voluntad política de controlar el uso de la fuerza en un territorio lo que habría motivado a los Estados a crear una institución y una profesión competente en su ejercicio. Esta interpretación permite comprender la dinámica según la cual las instituciones de seguridad consolidaron amplios espacios de poder formal e informal, sin que la formación y las calificaciones profesionales anticiparan el dominio del campo. A contramano del desplazamiento histórico del paradigma de las calificaciones al de las competencias actitudinales en los procesos de organización del trabajo posfordista, la profesión policial desde sus orígenes pone en valor una serie de aptitudes por definición potenciales y de evaluación subjetiva representada en un sujeto institucional que encarna valores socio-históricamente asignados al varón.
Pese a que el policiamiento involucre tareas tan diversas como “capturar a un delincuente, llevar al gobernador al aeropuerto, retirar a una persona borracha del interior de un bar, dirigir el tránsito, controlar multitudes, cuidar a niños perdidos, administrar socorros médicos e intervenir en peleas familiares” (Bittner, 1970: 136) la organización policial sostiene su unidad utópica en la posibilidad de hacer uso de la fuerza. Los trabajos pioneros de Reiner (2002), Bittner (1970) y más tarde Monjardet (2009) –todos en re lectura weberiana- desmitifican las tareas policiales pese a que el uso potencial de la fuerza opere como eje organizador y aglutinante de la identidad corporativa. Esta facultad especial y exclusiva que legitima el uso del recurso de la violencia otorga una homogeneidad simbólica que se instala en el proceso inicial de formación policial y se traduce en el ejercicio profesional en la valoración diferencial de aquellas funciones que mejor se aproximen al modelo típico ideal que la define. En tanto el potencial uso de la violencia implica el riesgo de muerte en el proceso de trabajo como una de las características distintivas de la profesión, las funciones en las que se expone la vida son particularmente jerarquizadas y valoradas. “Para los policías, la pérdida de la vida es el máximo acto de entrega, reconocido también institucionalmente no sólo por lo expresado en los medios de comunicación de la PFA, sino también en la ley misma, ya que el hecho de morir en y por el cumplimiento del deber puede implicar un ascenso en el escalafón -aspiración constitutiva de las trayectorias personales e institucionales que establece la PFA- (Calandrón, 2013: 102). El sujeto institucional que mejor se aproxima al cumplimiento del deber policial es aquel que se desempeña en funciones de prevención y represión del delito y mantenimiento del orden público capaz de poner en acto o escenificar una serie de competencias generizadas como el valor, la fuerza, la resistencia y la perspicacia pero que no requieren de titulaciones formales específicas y son difíciles de transmitir a través de una grilla de calificaciones.
Los procesos de reforma institucional que promueven la regulación de la administración del personal y la aplicación de pautas profesionalistas en el marco del enfoque del gobierno político de la seguridad no logran descontinuar la autonomía de las juntas de calificación policial en la aplicación de criterios de promoción y ascenso, entre los cuales el nivel de calificación profesional no es especialmente considerado. En una organización que vuelve institucional lo no escrito (Suarez de Garay, 2006) y que pone en valor la lealtad, la pertenencia y la jerarquía como pautas informales, los criterios formales para asignar promociones y ascensos remiten a una serie de calificaciones y competencias amplias y subjetivas como las “aptitudes morales, profesionales, físicas e intelectuales, conducta, concepto, participación en cursos regulares y especiales y todo otro antecedente que sirva para evaluar las condiciones generales del calificado” (Reglamentación de la Ley Nro. 21.965 para el personal de la Policía Federal Argentina, en su redacción actual establecida por la Ley Nro. 22. 668).
La información cuantitativa producida y analizada en este capítulo permite vislumbrar nudos conceptuales a profundizar en capítulos subsiguientes y comprender tanto el marco constrictivo en el que se inscriben las experiencias subjetivas de ascenso profesional de las entrevistadas como sus posibilidades agenciales de improvisación y transformación. Entre ellas puede señalarse que el aprovechamiento de las mejores oportunidades de formación profesional, que en parte se concentran en carreras feminizadas expresando su identificación con una división sexual de roles y funciones heteronormativa, también habilita la construcción de senderos ascendentes en áreas no operativas de la institución que cobran mayor relevancia en los últimos veinte años como las de formación y atención de la violencia de género.
4.4. Recapitulando
En este capítulo se produce un cuerpo de información cuantitativa que permite identificar un proceso de feminización progresivo del cuerpo de oficiales de la PFA de alcances parciales y selectivos. En la segunda parte del capítulo se destaca que las mujeres aumentan sensiblemente su calificación de nivel superior a partir del año 2002 invirtiendo la tendencia original de predominio masculino especialmente en las carreras de pre grado. Esa evolución es consistente con las mayores oportunidades formales de desarrollo de carrera que ofrecen los cambios estatutarios que se implementan en las reformas del año 2001 y del año 2010.
Los datos educativos analizados en perspectiva con la información recabada sobre acceso a cargos permiten plantear algunas reflexiones sobre la matriz institucional en la cual las mujeres objeto de esta investigación desarrollan sus trayectorias. Dichas reflexiones giran en torno del proceso de profesionalización incipiente protagonizado por las oficiales y su carácter inacabado en tanto no permite invertir las tendencias a la masculinización de las posiciones más altas de la pirámide organizacional. Por otra parte, la persistencia de los mecanismos de segregación vertical admiten particularidades propias en la institución policial que se expresan, en parte, en la ambigua y diferencial valoración de los saberes y competencias demandados para acceder a posiciones de conducción. Se sugiere que la concentración parcial en titulaciones feminizadas puede habilitar la construcción de vías ascendentes en áreas no operativas que cobran mayor dinamismo en los últimos veinte años.
La información cuantitativa producida y analizada en este capítulo permite vislumbrar nudos conceptuales a profundizar en capítulos subsiguientes y comprender tanto el marco constrictivo en el que se inscriben las experiencias subjetivas de ascenso profesional de las entrevistadas como sus posibilidades agenciales de improvisación y transformación que interpelen las relaciones de poder constituidas entre los géneros y problematicen otras dimensiones de su identidad profesional.
