Hasta acá, nuestro argumento puede resumirse de la siguiente forma: en el devenir social del proceso de problematización de los controles de precios y las políticas de acceso a los alimentos, las capacidades estatales se tomaron como un hecho dado, sin que sean problematizadas, a la vez que se las abstrajo del conjunto de relaciones efectivas con actores de otros órdenes con los que guardaban íntima relación. Esto derivó en una dificultad clara para identificar dimensiones y variables explicativas que permitan entender qué factores pueden explicar la emergencia o rediseño, así como la particularidad de su forma, de distintas respuestas estatales al problema del acceso a los alimentos básicos.

Identificadas, en los apartados anteriores, las etapas históricas en la discusión de las políticas de control de precios y acceso a los alimentos, así como las invariantes en su problematización, la vacancia analítica y nuestras principales preguntas de investigación, en este capítulo nos disponemos a problematizar, teóricamente, y operacionalizar los principales conceptos relativos al (a) proceso político-institucional supuesto por las políticas públicas; y (b) los actores implicados y sus relaciones, de manera de reconstruir un conjunto potencial de relaciones teóricas a verificar (o no) en el análisis y registro empírico de los casos bajo estudio. De esta forma, buscamos delinear un conjunto de relaciones que nos ofrezca en lo sucesivo una clave sistemática por dónde abordar la complejidad de lo real.

1. Tras la promesa de Esping-Andersen

Si se enmarcan a las políticas de control de precios y acceso a los alimentos dentro del conjunto más amplio de discusiones relativas al bienestar y la escasez, es justo decir que la economía argumental propuesta por los desarrollos de Esping-Andersen nos ofrece un esfuerzo por una problematización más amplia que aquellas abstraídas del conjunto de relaciones sociales que relevábamos en los apartados anteriores.

En este sentido, en su libro The Three Worlds of Welfare Capitalism (1993), Gøsta Esping-Andersen desarrollaba una economía argumental en contraposición con otros desarrollos conceptuales que el autor entendía que sólo se habían enfocado en el Estado de Bienestar (EB) para estudiar otros temas derivados, deviniendo en aproximaciones más limitadas y reificantes, al tomar al EB como una cosa en sí, aislada de la dinámica social que le da sustento, así como de las fuerzas sociales que le dan origen. Por el contrario, su conceptualización invitaba a entender la imagen completa [“the big picture”] (Esping-Andersen,1993:2) de los EB a partir de la noción de “régimen”; noción que permitiría, en sus palabras, no limitarse a los EB como un fenómeno per se, sino poder dar cuenta de su relación efectiva con el conjunto de lo social con el cual se encontraba sistemáticamente interrelacionado.

Puede entreverse, entonces, que la propuesta teórica de Esping-Andersen no se restringía a tomar los EB en términos de los derechos que consagran, las políticas públicas que promueven o los gastos que ejecutan, sino que –por el contrario– aspiraba a dar cuenta de su relación con otros dos órdenes del funcionamiento social: el mercado y la familia. De hecho, en el tercer capítulo (Esping-Andersen, 1993), amplía esta definición al sostener que limitarse al estudio del Estado de Bienestar implicaría dejar sin explicación “un remanente de bienestar” (1993: 52) que no necesariamente se encuentra cubierto por el Estado. Después de todo, en sus términos:

la lógica de cualquier sistema de bienestar solo puede quedar clara cuando examinamos la interacción entre la provisión pública y privada. Es la interacción lo que define la estructura de distribución general, la relación entre los derechos sociales y los contratos privados, las desigualdades de clase, género o estatus y, en último análisis, define los regímenes del estado de bienestar (1993: 103).

Es en este marco, la noción de “régimen del bienestar” –en tanto que “(…) forma conjunta e interdependiente en que se produce y distribuye el bienestar por parte del Estado, el mercado y la familia” (Esping-Andersen, 1993: 52)– resulta más rica y productiva, al concentrarse en relaciones y no sólo categorías, permitiendo dar cuenta del fenómeno en cuestión en toda su especificidad.

Asimismo, cada uno de los regímenes de bienestar identificados por el autor se organizaría en torno a una lógica que le sería propia, sobre la base de tres principios. El primero relativo a la provisión de derechos y consecuente “desmercantilización”, un proceso que obedece a lo que él denomina “pérdida del estatus de mercancía pura”, como fruto de la provisión de un servicio como público. Un concepto que tiene su antecedente inmediato en los desarrollos de Polanyi (2017), quien sostenía que como el mercado no podía satisfacer por completo la condición del trabajador (más que en su versión reducida, fetichizada y “ficticia” de fuerza de trabajo), el Estado debía intervenir para complementar esa falta a partir de la institucionalización de “sistemas de apoyo no mercantilizados” (Offe, 1990).

El segundo principio, en cambio, está relacionado con la estratificación e integración social que cada régimen supone, por el hecho de su intervención misma. Es decir que, en el esfuerzo de protección contra determinados riesgos y restitución de cierto estado de inequidad, la acción estatal promueve cierta estratificación. Deviene, en una palabra, en una fuerza activa en el ordenamiento de las relaciones sociales, como fruto de la puesta en acto de programas universales o focalizados, por el establecimiento de determinadas condiciones de elegibilidad, el diseño de programas asistenciales, entre otros.

Por último, el tercero de los principios está vinculado con el peso relativo que asume en cada régimen la relación entre Estado, mercado y familia. Tres órdenes interrelacionados del funcionamiento social, con lógicas propias y métodos distributivos inherentes a cada uno, como son: la reciprocidad (en el caso de la familia), la redistribución autorizada (o “provisión” en lo relativo al Estado) y la distribución a través de un nexo monetario en el caso del mercado. En sus términos,

ni el Estado ni el mercado estaban predestinados como lugar de provisión de bienestar. En todos los países avanzados encontramos alguna combinación de provisión de bienestar público y privado, y es en esta relación donde descubriremos algunas de las propiedades estructurales más importantes de los Estados de Bienestar. El Estado y el mercado, o, si se quiere, el poder político y el nexo monetario, han interactuado continuamente para fabricar la peculiar combinación de provisión social que se utiliza para definir los regímenes del Estado de Bienestar (1993: 79).

Si bien la preocupación sobre las relaciones entre el orden estatal y el del mercado se encontraban en sus formulaciones originales de manera destacada, el orden familiar aparecería con mayor peso tardíamente, en reconocimiento mismo a varias de las críticas que suscitaría su abordaje (Esping-Andersen, 2010).

Sin embargo, estos principios no serían suficientes para el autor (un punto descuidado, por cierto, en muchas de las lecturas posteriores de su trabajo). Por el contrario, el andamiaje institucional emergente y la forma particular que efectivamente asume, en un momento y en un país determinado, dependería de la particular articulación que se dé entre estos principios y el juego de fuerzas históricas, estructuras de coaliciones políticas, naturaleza de movilización de clase, entre otros factores que le dan origen y condicionan las trayectorias de su desarrollo. Este aspecto conflictivo, agonístico, esta puesta-en-historia, es central en su argumentación, en vistas a que:

estudiar la estratificación social es identificar posibles estructuras de conflicto (…) Nuestro enfoque de los aspectos de estratificación del empleo postindustrial ha sido poco más que tentativo, pero apunta a la aparición de tres configuraciones únicas que tienen más probabilidades de producir estructuras de conflicto cualitativamente diferentes (1993: 226).

Lo hemos sostenido con fuerza en otro lugar (Quiroga, 2021a), este punto hace del conflicto el vínculo mismo entre las tipologías, por un lado, y su historia social, por otro. Después de todo, mirando el pasado (las fuerzas históricas, las estructuras de coaliciones políticas y la naturaleza de movilización de clase) no solo se explica las posibilidades de emergencia y la particularidad de forma de los regímenes de bienestar resultantes, sino que también se accede a una visión posible del futuro: de las estructuras de conflicto emergentes como consecuencia de su acción.

De hecho, como fruto de la variación en la consagración de derechos sociales y estratificaciones podrían observarse tres tipos ideales, que reconocen como origen y producen como efecto estructuras de conflicto: un “Régimen de Bienestar Liberal”, caracterizado por subsidios a la demanda, con criterios de elegibilidad de prueba de necesidad y escasas transferencias universales y planes de seguro social; el denominado “Régimen de Bienestar Corporativista”, donde –en cambio– se mantendría un compromiso con la preservación de la “familiaridad” tradicional como eje constitutivo de lo social, actuando sólo cuando esta se encuentra sobredemandada en sus funciones, a la vez que la provisión de derechos guardaría relación con cierto estatus o posición efectiva en la estructura social de los beneficiados; y, por último, el “Régimen de Bienestar Social Demócrata”, el cual tendría una menor presencia en el registro documental empírico y se caracterizaría por llevar al máximo, en su extensión, el principio de universalismo y desmercantilización en el diseño de sus programas y acciones de aseguramiento contra los riesgos sociales.

Sin embargo, una perspectiva dinámica y rica en cuanto al conjunto de relaciones que proponía, a partir de evitar concentrarse en el EB como institución, gasto o conjunto de políticas sociales, pronto sería obturada por una serie de lecturas que concentrarían excesivamente su atención en los arreglos y en las tipologías de regímenes emergentes, así como en las particularidades de su adopción a las realidades locales en distintos puntos geográficos (Quiroga, 2021a). Descuidando, de esta forma, el conflicto como vínculo articulador de lo que –de otra forma– solo sería un edifico ahistórico de tipologías.

Sea como fuere, y aun cuando existieron retomas que buscaban problematizar las relaciones, los supuestos y la dinámica implicada en las formulaciones de Esping-Andersen en función del peso relativo atribuido –por ejemplo, para el caso latinoamericano– a los lazos de familiaridad en la gestión de riesgo, al alto porcentaje de informalidad en la participación en el mercado (tanto laboral, como de bienes y servicios) y los déficits en materia de capacidades estatales^[1]; la ambición de tipificación, la definición de regímenes y sus características prototípicas, puso en suspenso los aspectos (por lo menos desde nuestra óptica) conflictivos de su trabajo. Fundamentalmente, la trama de relaciones y coaliciones que sustenta la respuesta históricamente contingente de qué parte de los riesgos se colectiviza y qué parte se mantiene en la esfera privada, en el marco de un régimen de productos escasos.

Aun cuando Esping-Andersen fue categórico en ese punto: “el tema principal de nuestro relato, sin embargo, es que la historia de las coaliciones de clases políticas es la causa más decisiva de las variaciones del estado de bienestar” (1993: 1) y pese a las reiteradas menciones y énfasis en “The Three Worlds…”, esta característica y propiedad argumental central para la puesta-en-historia y puesta-en-conflicto de su tipología no sería retomada en las lecturas de su obra emergentes en los países centrales, al momento de la publicación de su trabajo, ni en América Latina diez años después (Quiroga, 2021a).

En pocas palabras, la economía discursiva emergente tras el reconocimiento de la obra de Esping-Andersen puso en suspenso una serie de trayectorias que su obra posibilitaba (no sin reservas, por cierto^[2]), a la par que vedaba su secreto fundamental: detrás de estáticas tipologías, los regímenes de bienestar ocultaban el dinamismo de las relaciones efectivas con el conjunto de lo social con el cual se encontraban sistemáticamente interrelacionado en la producción y distribución del bienestar, así como las relaciones, actores, reglas, recursos y procesos político-institucionales (la movilización de “fuerzas sociales”, en sus términos) que le daban sustento en el marco de políticas públicas efectivas.

Profundizar esta línea de argumentación abierta por Esping-Andersen supone avanzar en, por lo menos, dos operaciones analíticas adicionales que nos proponemos a continuación: en primer lugar, circunscribir, explicar y precisar el proceso relativo a la emergencia de las políticas públicas (después de todo, es en el entramado institucional presupuesto por las políticas públicas en donde se configura la arena misma en donde se desarrollará el conflicto); así como –en segundo– precisar también la definición conceptual de los actores implicados, y sus relaciones potenciales, en tanto que soporte material de los procesos en cuestión, al interior de las esferas del Estado, el mercado y la familia. Sobre todo, esto último, con el objetivo de problematizar sus límites y vinculaciones, para circunscribir un sentido específico, lejos ya del lenguaje corriente, que ilumine no sólo sus propiedades centrales, sino también sus potenciales relaciones a verificar, a posteriori, empíricamente en los casos bajo análisis. Avancemos en este sentido.

2. El proceso de políticas públicas

El proceso de políticas públicas ha sido objeto de múltiples conceptualizaciones en el devenir del desarrollo teórico. Sin embargo, a los efectos de la presente investigación proponemos rescatar los aportes del denominado “Modelo de Corrientes Múltiples” (en adelante, MCM), formulado por John Kingdon en 1995. Las razones que justifican esta decisión son variadas y guardan relación con la evaluación que hacemos tanto de sus potencialidades explicativas, como de sus nudos problemáticos.

En esta línea, y en comparación con el denominado “modelo secuencial” o “heurística por etapas”^[3], el MCM nos ofrece un enfoque no sólo más dinámico del proceso de formación de las políticas públicas, sino también un ejemplo claro de la no-linealidad del mismo, a partir de postular la existencia de tres corrientes de procesos paralelos. Es decir, tal y como desarrolla Sabatier, que frente a la falta de relaciones causales que evidenciaba el “modelo secuencial”, la poca precisión en sus descripciones o su excesiva visión “top-down” (Sabatier, 2010), el MCM ofrece un desarrollo dinámico, concentrado –como veremos– en el proceso de articulación de problemas, soluciones y políticas donde el rol de los decisores políticos no verifica un papel destacado a priori (del tipo “top-down”) en la definición de las políticas públicas. Por el contrario, resalta al carácter contingente de la respuesta política (Scartascini, 2015: 27).

El MCM postula la existencia de tres corrientes de procesos (una política, otra de problemas y una tercera de soluciones), cuyo devenir social tiende a darse de manera relativamente independiente, salvo en momentos muy específicos en el tiempo, marcados –precisamente– por su excepcionalidad. En términos de Kingdon, la “corriente de problemas” se compone principalmente por indicadores, estudios e investigaciones académicas o eventos que ponen en relieve el carácter (socialmente) problemático de una cuestión, a la vez que abre el juego a cierta pelea por su definición/redefinición [framing] (Kingdon, 1995). En una palabra, brinda información sobre diversos problemas y propuestas de definición de los mismos (Schlager, 2010).

Por su parte, la “corriente de soluciones”, se relaciona con “soluciones vivas y viables” vinculadas a comunidades de expertos o que “flotan en el ambiente”; mientras que –por último–, la “corriente política” hace referencia a procesos políticos concretos, relacionados no sólo con grupos de interés, sino también con ciertos “climas” a nivel de la opinión pública y cambios en la administración (Kingdon, 1995).

Las corrientes describen, entonces, tres procesos paralelos, sujetos a lógicas y fuerzas diferentes, en donde la primera de ellas guarda relación con la problematización social de una cuestión; la segunda con la elaboración de alternativas de solución para actuar sobre un problema; y la última con los cambios políticos que posibilitan la toma de una decisión y posición.

En este punto, la economía argumental que nos propone el MCM, nos brinda dos características diferenciales que entendemos de gran valor. La primera de ellas está dada por el hecho que al concentrar su atención en el conflicto por la definición entre alternativas (de problemas, soluciones y configuraciones políticas) al interior de cada corriente, nos ofrece una perspectiva muy útil para el análisis en contextos de alta volatilidad. Este punto es contrastante con formulaciones en donde el peso causal de las explicaciones sobre las políticas públicas recae de forma exclusiva sobre los actores políticos.

Asimismo, tampoco importa desde el punto de vista del MCM la previsibilidad de incentivos, ni atributos como la “credibilidad”, la “estabilidad de las políticas públicas”, su “adaptabilidad a las circunstancias cambiantes”, su “coordinación y coherencia” o su “orientación al interés público” (Scartascini et al., 2011), sino su rol como reductores de la incertidumbre. En este sentido, se trata de un enfoque más pragmático que normativo: cualquier toma de decisión por parte del sujeto estatal es mejor que ninguna decisión.

En lo que a nuestra investigación respecta, por ejemplo, la importancia analítica de las políticas de control de precio y acceso a los alimentos en estudio, en tanto que políticas públicas, no radica en si se ajustan, o no, al interés público o si suponen una respuesta eficaz al problema de la inflación, por ejemplo. Por el contrario, su valor reside en el entramado de relaciones sociales que producen, así como su impacto en términos de las capacidades estatales y la consecuente regulación y administración de las expectativas de los actores sociales implicados, a partir de la reducción de la incertidumbre. Se trata menos de la eficiencia de sus resultados, que de la eficacia a nivel de la estabilidad de relaciones y expectativas que produce entre los diversos actores sociales que implica.

Por otro lado, otro atributo central de este enfoque reside en la independencia entre corrientes. Lo interesante, en este sentido, es que no existe prioridad ni lógica ni ontológica de los problemas, por sobre las soluciones (ni de ninguna de las corrientes por sobre sus pares):

(…) los eventos no proceden de forma ordenada en etapas, pasos o fases. Por el contrario, corrientes independientes que fluyen a través del sistema a la vez, cada una con una vida propia y en pie de igualdad con las otras, confluyen cuando se abre una ventana. Por ende, los participantes no identifican primero los problemas, y luego buscan soluciones para ellos; la búsqueda de soluciones suele preceder la identificación de los problemas (…) (Kingdon, 1995: 205).

Después de todo, como sostiene Andrenacci,

(…) la estructuración de las políticas públicas carece de la mínima linealidad problema-diseño-implementación-efectos porque los intereses evolucionan de manera incierta, en tensión constante por el control territorial o el control del aparato estatal; y la institucionalidad es tan frágil que los conflictos subordinan la disponibilidad y uso de recursos, la consistencia y la continuidad de las políticas públicas a los quiebres de la coyuntura política (Andrenacci, 2015: 9).

Los casos bajo análisis, incluso, constituyen un claro ejemplo de esto último, a la vez que ilustran justamente el carácter independiente entre cada uno de los procesos implicados en las diferentes corrientes. En el período comprendido entre 1967 y 1989, por ejemplo, los controles de precio serían la norma en Argentina, mientras que los períodos de “libertad de fuerzas de mercado” quedarían limitados a 30 meses, sobre un total de 274 (Fiel, 1990). En una palabra, la “solución” de los controles estaba disponible –a la vez que constituía una parte de la “memoria viva” de las agencias de gobierno implicadas– al momento de identificarse el problema y verificarse las condiciones de posibilidad necesarias, al interior de la corriente política, para su adopción –bajo cierta forma particular– por parte de la Secretaría de Comercio Interior y el Ministerio de Economía. Soluciones pasadas, en suma, quedan como opciones disponibles a ser actualizadas, redefinidas, negociadas o descartadas a futuro, en el caso de que un nuevo “nudo” emerja en la secuencia de posiciones tomadas por las instituciones en relación a una cuestión socialmente problematizada.

Llegado a este punto, es importante precisar qué entenderemos, en lo sucesivo, en lo relativo a los actores, reglas y recursos implicados en los procesos de políticas públicas mencionados. Avancemos sobre ello.

3. Actores, reglas y recursos

El proceso de políticas públicas descripto en el apartado anterior requiere de actores sociales como soporte material del mismo, los cuales no necesaria –ni exclusivamente– se vinculan preferencialmente con el orden estatal.

Aquello que, por convención o comodidad en el ejercicio de una economía de lenguaje, llamamos “Estado”, “familia” o “mercado”, refiere a una fórmula abstracta y reificante que oculta, bajo su uso, la realidad que las funda: un conjunto de relaciones sociales que producen y reproducen prácticas, creencias, comportamientos y expectativas.

En este sentido, las relaciones particulares que definen esos órdenes, por debajo de la diversidad aparente de los fenómenos de superficie que nos muestran, constan fundamentalmente de tres elementos: actores, en tanto que sustento y soporte material de la relación en cuestión; reglas que administran las relaciones mismas; y recursos que circulan entre los primeros, al pulso y ritmo de las segundas^[4].

Como primera aproximación, partiremos de entender el dominio de la reproducción social^[5], como un entramado de actores individuales o colectivos conectados entre sí por relaciones de reciprocidad, cuidados, trabajo afectivo y parentesco (real o ficticio). El vínculo de confianza al interior de estas relaciones se contrapone a la imposibilidad que reina fuera de ellas, donde se busca maximizar las ventajas materiales en el corto plazo, y las acciones colectivas suponen grandes desafíos de coordinación para los actores sociales. En términos de Banfield, “todos los que no forman parte del círculo restringido de la familia son percibidos a priori como competidores, y por lo tanto como enemigos potenciales” (Banfield, 1958: 110). Una caracterización que se opone a la creencia/confianza propia de las relaciones de reproducción social, donde, en el marco de lo que podemos llamar una economía del capital social, la creencia funda el crédito, la confianza abre el crédito, por forzar la célebre frase de Levi-Strauss (1993: 323).

Asimismo, esta esfera se compone, en primer grado, de relaciones de parentesco (real o imaginario), cuidado o trabajo afectivo, pero –en un segundo nivel– lo hace de redes de vínculos que forman asociaciones voluntarias que favorecen normas de reciprocidad entre grupos. La confianza/creencia sigue siendo, en este sistema de relaciones de segundo orden, la base que favorece el intercambio, la reciprocidad y el compromiso colectivo, así como la condición de posibilidad para poder superar los dilemas de acción colectiva: “si las asociaciones voluntarias proliferan en la comunidad cívica, las pertenencias se cruzan y la participación se expande en los múltiples ámbitos de la vida de la comunidad” (Putnam et al., 1993: 183).

En segundo lugar, entenderemos al Estado, no como una entidad monolítica, sino como un agregado heterogéneo de agencias de gobierno, una colección diversa de organizaciones e individuos vinculados por lazos y obligaciones legales y burocráticas, con un grado de autonomía variable (Evans, 1995: 215), pero con distribuciones diferenciales entre las mismas de recursos y capacidades para la acción; así como un actor clave en lo económico tanto en lo relativo al proceso de acumulación de capital, como de transformación del perfil productivo de un país y la redistribución del ingreso (Evans y Rueschemeyer, 1985). Después de todo, “(…) la creación de la riqueza no es ya solamente una función de la naturaleza o del mercado; sino que implica también una estructura estatal efectiva” (Evans, 1995: 6)^[6], en sociedades donde –cada vez más– el Estado debe garantizar, a su vez, niveles aceptables de bienestar. O bien, por lo menos, establecer incentivos a partir de la definición de ciertas reglas de juego, en el marco de instituciones, con el objetivo de reducir la incertidumbre, dotar de estructura y patrón a las interacciones diarias, limitar el conjunto de opciones disponibles y reducir/incrementar los costos de transacción y producción (North, 1990). Son las agencias estatales las que especifican la estructura de derechos de propiedad y las responsables por la eficiencia de las mismas (North, 1990: 17). Esta afirmación (el hecho que los actores económicos dependan de los arreglos sociales y los gobiernos), por otro lado, no invalida que ciertas formas de intervención extrema en las relaciones económicas puedan causar ineficiencia. Por el contrario, iluminan el hecho que sin leyes ni “métodos legales de competencia no-predatoria” (Fligstein, 2001: 23), las empresas no podrían existir.

En términos de Acemoglu y Robinson, “(…) el Estado está, de esta forma, inexorablemente vinculado con las instituciones económicas, como el agente que debe hacer cumplir la ley y el orden, la propiedad privada y los contratos y muy frecuentemente como el principal proveedor de servicios públicos” (2012: 76). Una observación cuyo fundamento teórico radica en ciertos aportes teóricos centrales como los de Polanyi y Gerschenkron. En los términos del primero, el advenimiento de las relaciones de mercado sólo habría sido posible a partir de una intervención creciente por parte del Estado (Polanyi, 2017); mientras que, conforme al segundo, el desarrollo tardío de ciertos países europeos solo habría ocurrido a partir de la ruptura de la inercia del capital por parte del Estado (Gerschenkron, 1962). Una caracterización que hace evidente, desde su definición misma, los vínculos densos que unen al Estado con el mercado. Como nos recuerda Lindblom, “en todos los sistemas políticos del mundo, gran parte de la política es la economía y gran parte de la economía es también política” (1977: 8). Sin embargo, es importante evitar, como advierten Evans (1995) y Skocpol (1978), la imagen del Estado solo como un agente de acumulación y complementarla con el rol de agente de control que le es subsidiario. Después de todo, el Estado extrae recursos de la sociedad, para luego desplegarlos con miras a crear y dar soporte a organizaciones administrativas y coercitivas que le den sustento.

De esta conceptualización se desprende, lógicamente, que los mercados no son la emergente de un curso “natural” de las cosas, sino un fenómeno político en donde el Estado habría cumplido una función decisiva. En este punto, la intervención estatal no constituye –simplemente– un esfuerzo por proteger a la sociedad del mercado, sino también una fuerza clave el desarrollo de este último y de la mercantilización de la vida social. El Estado oscila, en este sentido, en una tensión que “(…) define [su] naturaleza contradictoria (Alonso, 2000: 25)” entre la búsqueda por producir un equilibrio dinámico entre las necesidades de acumulación y su legitimación como fruto de la intervención sociopolítica. De hecho, la “función de acumulación” suele ser señalada en la literatura como la condición misma de funcionamiento del aparato estatal, en vistas a que de ella dependen las capacidades extractivas y la posibilidad de expansión de las intervenciones estatales. Más aún, como desarrollaremos más adelante, el poder del empresariado se basa sobre esta misma condición: el ejercicio del denominado “poder estructural” (Lindblom, 1977; Vogel, 1987) se sustenta sobre la amenaza latente de desinversión con el consecuente costo político para el gobierno, como fruto de la caída de la actividad y la menor recaudación tributaria.

Precisemos un poco más los bordes analíticos al interior de estas definiciones.

3.1. El Estado, el gobierno y la burocracia

Definir al Estado como actor supone dotarlo de cierta voluntad de acción, separada de los distintos intereses sociales, así como de capacidad para llevarla (de forma más o menos efectiva) a la práctica. Un punto que nos pone frente a un triple desafío: el Estado debe (a) querer intervenir, (b) poder intervenir, y (c) saber cómo intervenir en la dinámica social. Mientras el primer concepto se relaciona con los desarrollos académicos sobre “autonomía estatal”, el segundo lo hace con el concepto de “capacidad estatal” y el último con la idea de “autonomía enraizada”. Tres atributos no absolutos que pueden variar, tanto en el devenir diacrónico como sincrónico, entre diversas agencias del Estado, a punto tal que pueden verificarse “islas de fortaleza estatal en océanos de debilidad” (Skocpol, 1985: 13).

En tanto actor corporativo (Evans y Rueschemeyer, 1985) el Estado dispone de la facultad de definición independiente de objetivos, los cuales por principio no son un simple reflejo punto-a-punto de las demandas de los diversos actores del juego político^[7]. Esta definición autónoma de intereses implicaba, en sus formulaciones iniciales (Weber, 1947), la pretensión de insularidad de la burocracia como garantía: los oficiales de gobierno debían mantener reglas y pautas de organización coherente, cierta racionalidad administrativa, cohesión interna y pautas meritocráticas de organización frente a los intereses particulares de los actores extraestatales como garantía de la autonomía. En términos de Mann, se trata del “poder despótico” de la élite estatal, en tanto que “facultad de emprender sin negociación rutinaria, institucional, con grupos de la sociedad civil” (Mann, 1991: 89).

Sin embargo, formulaciones ulteriores como la de Evans (1995) postularían que el Estado opera de forma más efectiva cuando mantiene vínculos fluidos con ciertos sectores de la sociedad, en un “nudo de relaciones recíprocas” (Evans, 1995: 41). En este punto, la autonomía del Estado no sería absoluta, sino que -por el contrario- se encontraría enraizada: mantendría una serie de vínculos concretos que la unirían a otras fuerzas sociales a través de canales institucionalizados para la negociación y renegociación continúa de las políticas y sus metas (Evans, 1995). Es decir, el Estado no operaría de forma más eficiente en donde sus conexiones con actores extraestatales fuesen mínimas. Por el contrario, esta noción busca superar la idea del aislamiento de los lazos sociales [“isolation from social ties”], a partir de subrayar que la conectividad [connectedness] no implicaría captura, sino que constituiría la base del “poder de intervención” y del incremento de competencias, del “saber cómo” intervenir por parte de las agencias y funcionarios oficiales.

En este punto, no se trataría de tener o no la “capacidad para penetrar realmente en la sociedad civil y poner en ejecución las decisiones políticas”, como sostenía Mann (1991: 90), sino de reconocer al interior de la estructura del aparato burocrático, las modalidades de relacionamiento y vinculaciones existentes entre las agencias estatales y los actores no-estatales.

La intervención del Estado y sus agencias, en este sentido, es un hecho dado, en línea con lo postulado por Evans (1995: 10), en donde intervención/no-intervención no son alternativas. Por el contrario, las variaciones en la intervención estatal deben encontrarse en dos factores: (a) la particularidad de la estructura estatal en el caso bajo análisis; y (b) las modalidades de relación y vínculos que establecen con los actores de las otras esferas.

Estos desarrollos hacen evidente el valor crítico de rastrear tanto la estructura al interior del aparato estatal, como los vínculos efectivos que establecen con ciertos actores sociales. Sobre todo, a la luz que diferentes tipos de estructuras estatales crean diferentes tipos de capacidades para la acción (Evans, 1995). Una propuesta que se corresponde con los desarrollos de Katzenstein para quien el Estado debe ser analizado tanto a partir de sus estructuras institucionales, como por formar parte de una red que lo vincula con la sociedad. Una red que “(…) afecta las capacidades del Estado de formas inesperadas” (1985: 228).

Ahora bien, llegados a este punto, nuestra conceptualización aún se nos devela –cuanto menos– esquiva: identifica un conjunto de relaciones con un mayor nivel de precisión, pero aún confunde en su interior diferentes actores. Estado, agencias, funcionarios, políticos y burocracia se nos muestran equivalentes, al mismo nivel, a la vez que se les imputan indistintamente atributos como “poder”, “querer” y “saber”. Mencionábamos, de hecho, cómo las referencias al Estado para Evans se centran, en realidad, casi exclusivamente en la burocracia.

Es importante, en este sentido, siguiendo la propuesta de Mazzuca (2012 y 2013), avanzar en la distinción analítica entre el gobierno, en tanto que actores políticos en ejercicio del poder efectivo de decisión, tras haber accedido al control del Estado; y la burocracia, en cuanto actores políticos, enquistados en las estructuras estatales, con grados variables de formación profesional y sentido de servicio, ejecutores de las definiciones políticas. Sobre todo, porque esta distinción nos permite identificar intereses y motivaciones diferentes.

El término Estado, en cambio, quedaría limitado a un conjunto de recursos, un “stock de medios de destrucción, extractivos y creencias de legitimidad” (2012: 553) puestos en movimiento y en acto una vez que se accede a su control. El Estado, en este sentido, “permanecería inerte si no fuera ocupado por políticos y burócratas. Solo los gobiernos y los cuerpos de administradores pueden concebirse como dotados de agencia, es decir, como poseedores de preferencias” (2012: 558). Por otro lado, si mantenemos la referencia al “orden o esfera estatal” para la designación del conjunto de actores, relaciones y recursos que se prescriben en su interior, es –precisamente– por la centralidad que esos recursos ocupan. Después de todo, como veremos, las reglas más importantes que definen su comportamiento regulan tanto el acceso a esos recursos como su ejercicio: las luchas y relaciones entre sus actores se definen por el lugar que ocupan frente a esos recursos que hacen al Estado.

Sin embargo, el control del gobierno sobre los recursos que definen al Estado es siempre precario: se encuentra sujeto a una relación conflictiva con la burocracia. En palabras de Oszlak,

para hacer viable un proyecto político, se requiere actuar sobre –como también mediante– una estructura burocrática preexistente. Aumentar la congruencia entre el proyecto político y la organización pública, puede llevar a cambios jurisdiccionales, jerárquicos y de competencias, afectando intereses establecidos y modificando arreglos de poder y patrones culturales fuertemente enraizados en la burocracia estatal (Oszlak, 2006: 14).

El gobierno, de esta forma, solo controlaría los recursos del Estado y la iniciativa. La otra mitad está en poder de la burocracia, a saber: la ejecución, los vínculos y la estructura de relación con la otredad estatal. La burocracia, asimismo, supone un locus siempre en amenaza de captura permanente. Sobre todo, si consideramos que el enraizamiento sin autonomía puede devenir en la captura del aparato estatal o sus agencias, en vistas a que el mismo constituye para sí una arena de conflicto en el marco de la cual distintas facciones de mencionado aparato encuentran los medios para la realización de sus intereses particulares. Después de todo, las estructuras institucionales al interior del Estado no son neutrales a la constitución de intereses y el orden de preferencias de los actores sociales con los que interactúan.

Ahora bien, la diferencia y distancia que separa al gobierno de la burocracia no es sólo la medida de la distancia entre “decidir” y “ejecutar”, sino también entre el conjunto de reglas que definen el conflicto por el acceso al stock de recursos que definen al Estado y las reglas que regulan y administran el ejercicio del poder estatal, así como la distancia frente a los mismos: mientras los actores políticos en ejercicio del gobierno mantiene una relación exterior e intermitente con el Estado, la burocracia se define en función de su cercanía y conocimiento de estos recursos, así como de sus secretos operativos. Un conocimiento edificado a costa de la pérdida de iniciativa.

Decisión/Ejecución, Acceso/Ejercicio, Iniciativa/Conocimiento definen –en rango variable, según el caso bajo análisis– una relación de autoridad marcada por el interés de mayor autonomía, seguridad de empleo, presupuesto, clientelismo, en el marco de una fragilidad extrema: como recuerda Przeworski,

(…) en una democracia los burócratas nunca pueden estar seguros de qué fuerzas políticas controlarán el gobierno en el futuro (…) A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, los políticos que lleguen al poder quieran utilizar la burocracia en su propio beneficio (2007: 157).

Estamos, entonces, ante una distinción central para el análisis en relación a que posibilita no sólo diferenciar actores de reglas y recursos (los cuales permanecían ocultos bajo la referencia genérica de “Estado”), sino que también permite obtener mayor precisión y utilidad empírica. Se trata de una búsqueda por mayor claridad en el uso y potencial analítico de los conceptos, a la vez que describe “órdenes de vida [un ethos] distintos” e irreductibles (Du Gay, 2012: 119).

3.2. El mercado y los empresarios

Llegados a este punto, el enfoque sobre el Estado “(…) debe ser conjugad[o] con elementos que permitan abordar el otro extremo de la relación: los actores empresarios y sus formas de organización y acción” (Castellani y Llampart, 2012: 161). En otros términos, se trata de dar cuenta del hecho que

una maquinaria burocrática efectiva es clave en términos de la capacidad de intervención del Estado. Sin embargo, para que el Estado capitalista pueda involucrarse en la transformación económica, el funcionamiento de mencionada maquinaria debe articularse con el funcionamiento del mercado. En un punto, el análisis sobre las estructuras estatales debe unirse con los análisis de las estructuras de mercado (Evans y Rueschemeyer, 1985: 51).

Ahora bien, este tipo de relaciones de producción, intercambio y consumo que llamamos “mercado” debe ser precisado. Sobre todo, por el carácter histórico-contingente de su forma. Después de todo, lo que Esping-Andersen denomina como “orden de mercado” supone relaciones económicas de un tipo particular, históricamente determinadas, que regulan las relaciones de producción, intercambio y consumo. Dicho de otro modo, las relaciones de mercado constituyen una forma particular, instituida, de satisfacción de las necesidades materiales que no siendo la única posible (como la antropología y la historia se han encargado de demostrar), constituye aquella dominante en las latitudes bajo análisis.

Siguiendo este razonamiento, las relaciones de mercado pueden caracterizarse por seis atributos socio-históricamente instituidos; a saber: (a) una lógica de escasez presunta de medios para el cumplimiento de determinados fines, que (b) derivarían en la necesidad de elección y acción racional del tipo costo/beneficio por parte de los agentes y actores implicados, en función de (c) información siempre incompleta; con miras a (d) maximizar los rendimientos; en el marco de (e) relaciones sociales de producción determinadas que condicionan las formas de distribución y consumo, así como establecen la competencia por los mismos recursos escasos; y donde (f) tanto las condiciones como las consecuencias de las elecciones pueden ser cuantificadas en un sistema de precios, sobre la base de cierta regla de equivalencia. Una serie de características presentes en las instancias de producción, circulación y consumo de bienes, que solo podrían encontrarse en sistemas de mercado, por oposición o desvío de los patrones antropológicos de reciprocidad, redistribución e intercambio (Polanyi, 1957: 247; Sahlins, 2018; Godelier, 2015).

Sin embargo, como sostiene Fligstein (2001), los mercados no consisten solamente en tecnología, competencia y actores racionales, sino también en reglas para su desarrollo y reproducción. En este esquema, las agencias estatales juegan un rol clave al reducir la incertidumbre a partir de los derechos de propiedad, los estándares y la regulación de las corporaciones. De esta forma, se verifica –una vez más– una serie de relaciones que no se encuentran de forma independiente al orden estatal. Por el contrario,

la división de los derechos de propiedad [definida por los gobiernos] está en el centro de la sociedad de mercado. Los derechos de propiedad definen quién tiene el control de la empresa capitalista y quién tiene derecho a reclamar el excedente (Fligstein, 2001: 33).

De hecho, en su discurso de aceptación del Premio Nobel en 1991, Coase hacía, en el mismo sentido, una crítica sobre la teoría económica que él entendía como “economía de pizarrón”: un sistema de ideas y relaciones que, en sus términos, sólo vivía en la mente de los economistas y que desconocía todo fundamento empírico y –lo que era aún peor, a sus ojos– no prestaba atención a los arreglos institucionales que gobernaban el sistema de intercambio. Sin prestar atención, en suma, a la estructura institucional de la producción y los costos del implicados por el sistema de precios (Coase, 1994). Polanyi (1957), en sus palabras, haría una advertencia similar al señalar que la diversidad de formas de lo económico, tanto en el tiempo como en la realidad empírico-etnográfica del presente, fue tapada bajo la oscuridad de un concepto lógico-formal, propio de un tipo particular, como lo es la economía de mercado. Las empresas y el mercado aparecían de esta forma “en nombre, pero no en sustancia” (Coase, 1994).

El sistema de precios, de hecho, en tanto que sistema negociado de equivalencias (Polanyi, 1957) sería la cristalización de esta “economía de pizarrón”: aun cuando su funcionamiento se nos presenta como eminentemente económico, su uso –sostenía Coase en 1932– supone un costo. Después de todo, los precios tienen que ser descubiertos, se deben desollar negociaciones, inspecciones, contratos y arreglos para resolver disputas. Un “costo de transacción” que no sólo realza la importancia del derecho en la discusión económica, sino que denuncia que, pese al interés de los economistas en el sistema de precios, no se le habría prestado suficiente atención a los arreglos institucionales que gobiernan el intercambio (1994: 6); a la trama de relaciones políticas que le sirven de sustento. Un punto que implicaría reconocer, por usar los términos de Polanyi (1957), que la economía se encuentra enraizada en instituciones económicas y no-económicas, donde la consideración de lo no-económico es central para el análisis; o –parafraseando a Hirschmann (1977)– que las fuentes de cohesión social fuera del mercado son necesarias para sostener las relaciones de mercado.

Por otro lado, la empresa, como actor social, se fundaría sobre la base de una contradicción constitutiva. En tanto que agente de mercado, las empresas se inscriben en dinámicas de intercambio, pero lo hacen a condición de mantener en su interior relaciones de autoridad. En términos de Lindblom (1977), en todos los sistemas industriales la producción se encuentra organizada por una autoridad burocrática centralizada, privada o gubernamental. En palabras de Coase, la existencia de costos de transacción implica, necesariamente, relaciones (“métodos de coordinación”, según su expresión) alternativos al mercado que, aunque imperfectos, son preferibles al sistema de precios. Las empresas [the firm] son pequeñas sociedades planificadas que solo pueden subsistir si desarrollan sus actividades a un menor costo que el que implicarían las relaciones de mercado puras.

De esta forma puede figurarse una fuerte interdependencia entre el orden estatal y el del mercado. Sin embargo, lo cierto es que el gobierno y la burocracia no pueden imponer (fácilmente) condiciones sobre el empresariado, dado que este se reserva para sí el ejercicio de dos poderes. Sobre todo, a la luz del hecho que el gobierno necesita mantener niveles de actividad económica, no sólo como condición necesaria para el financiamiento de sus intervenciones, sino también para la producción/reproducción de sus bases de sustentación y de la legitimación de las mismas (dado que de ella depende las capacidades extractivas y la posibilidad de expansión y desarrollo de capacidades). Es esta misma función de acumulación, la condición misma de ejercicio del denominado “poder estructural” del empresariado (Lindblom, 1977; Vogel, 1987).

Los desarrollos en la literatura académica sobre mencionado poder tienen como referencias obligadas los aportes de Robert Dahl y Charles Lindblom. En sus términos, y por oposición a teorizaciones poliárquicas que tendían a poner en pie de igualdad, en lo relativo al ejercicio de poder, a todos los grupos de interés, los empresarios jugarían un rol diferenciado y privilegiado en economías de mercado al resto de los actores sociales. En primer lugar, porque las corporaciones constituirían un sistema político cuyos líderes harían ejercicio de un gran poder y control por sobre sus empleados, consumidores y proveedores, y sin embargo los mismos no se encontraban sujetos a los estándares democráticos del proceso de rendición de cuentas (Dahl, 1982); al punto de afirmar que “gran parte de la ciudadanía vive su vida laboral y gran parte de su existencia diaria no dentro de un sistema democrático, sino en una estructura jerárquica de subordinación” (Dahl, 1982).

Lindblom, por otra parte, argumentaría que la posición privilegiada del empresariado se sustenta por la relación única que los mismos mantienen para con el bienestar público. Una posición preferencial que radica en el hecho que se ha delegado en ellos la responsabilidad de movilizar y organizar sus recursos, fundamentalmente los relativos a las decisiones sobre desarrollo e implementación de la tecnología industrial, el patrón de organización de la fuerza laboral, la localización de las industrias y la estructura misma de mercado. En este punto la contribución central del autor radica en que el poder del que dispone el empresariado se sustentaría en la necesidad del gobierno de “apoyarse” en ellos para organizar las actividades económicas de las cuales depende la extracción de recursos para su funcionamiento. Sin embargo, el empresariado dependería también del gobierno para resguardar el derecho a la propiedad, mantener el valor de la moneda y reducir los costos de transacción, por lo que ninguno de los dos puede obtener todo lo que desea del otro.

Esta relación es la que hace, en términos de los autores, que el gobierno no pueda “ordenar” a los empresarios, sino que deba “inducirlos” a actuar, en vistas a que el empresariado concentra ventajas sustanciales en comparación con otros actores, como fruto de sus capacidades de lobby y de influencia en la opinión pública. Se trata de un “poder instrumental” fruto de los recursos a su disposición, como aportes a campañas políticas, acceso privilegiado a funcionarios, entre otros. Poder al que debe sumarse la amenaza, siempre latente, de desinversión, a la cual denominarán “poder estructural” y que caracterizan como la condición misma de posibilidad de eliminar de la discusión política ciertos temas, en vistas a su impacto por el costo que supone para un gobierno, tanto en términos extractivos como electorales.

Por otro lado, en su libro “Quiet politics and Business Power”, Pepper Culpepper sostiene que el empresariado podría contar con ventajas frente al poder político condicionado a la atención pública y al interés/preocupación sobre una determinada cuestión:

(…) el empresariado tiene más chances de ganar batallas políticas cuando los votantes no están prestando atención que cuando lo están. De forma concomitante, los políticos tienen más posibilidades de intervenir en cuestiones que les preocupen a los votantes que de aquellas en las que no (2010: 189).

El argumento de Lindblom, entonces, sería válido solo en áreas de baja notoriedad pública.

Pero el empresariado no es el único agente económico de mercado ni tampoco el único en condiciones de hacer ejercicio de cierto poder instrumental. Por el contrario, existen organizaciones de acción colectiva, conformadas por hombres y mujeres de las propias filas del management empresarial, como las Cámaras Empresarias, que desempeñan roles centrales en la interacción con las agencias estatales, así como en la definición/redefinición de las políticas públicas. Sobre todo, en lo relativo a la reducción de costos de transacción en el marco de una economía de funcionamiento que posibilita negociar con pocos interlocutores y facilitar la acción colectiva. Puede decirse, en línea con los desarrollos de Schneider (2004) que las agencias estatales resultarían un factor clave con miras a la organización de la acción colectiva del empresariado^[8], a partir de brindar la posibilidad de acceso a los círculos de policy making con regularidad formal, a la vez que sirven como marco para evitar la exposición pública de los miembros de las empresas, a partir de diluir los costos de exposición del management.

Recapitulando, disponemos de un cuadro más complejo que al origen de este apartado. Tenemos, además, tres grandes actores que hacen a la esfera de mercado: el empresariado, sus cámaras y una tecnocracia del management, quienes juegan un rol privilegiado y diferenciado al resto de los actores sociales en economías de mercado. Una posición preferencial que radica en el hecho que la sociedad ha delegado en ellos la responsabilidad de movilizar y organizar sus recursos, fundamentalmente los relativos a las decisiones sobre desarrollo e implementación de la tecnología industrial, el patrón de organización de la fuerza laboral, la localización de las industrias y la estructura misma del mercado. Un rol que los dota no solo de intereses diferenciales, sino también de recursos efectivos para presionar por los mismos, pero que –no por ello– los vuelve autónomos frente al gobierno y la burocracia.

3.3. El orden de la reproducción social y las organizaciones de acción colectiva

Lo adelantábamos en la primera aproximación, el orden de la reproducción social supone una estructura en dos niveles: por un lado, se despliega una red de relaciones familiares reales (de consanguineidad, filiación y alianza) o imaginadas de trabajo afectivo o cuidado (Fraser, 2020: 21); mientras que, en segundo término, estos vínculos se estructuran en torno a asociaciones voluntarias que favorecen normas de reciprocidad entre grupos y familias, sobre la base de un régimen de confianza/creencia. Mientras el primero ha sido estudiado en profundidad por la Sociología y la Antropología, el segundo ha derivado en un campo fértil para los estudios de Ciencia Política. Por otro lado, así como el mercado se estructura en relación a las reglas relativas al derecho de propiedad, la estructura de gobierno de las corporaciones y las reglas que regulan el intercambio y la apropiación del excedente, y el orden estatal lo hace en referencia a las reglas de acceso y administración de los recursos que definen al Estado mismo, el orden de la reproducción social se estructura en relación a reglas que administran la producción, acumulación y movilización de capital social. Entendido, este último, como las redes de relaciones, las normas y la confianza, que facilitan la coordinación y la cooperación para un beneficio mutuo (Putnam, 1993). Un capital que puede acumularse como tal y que permitiría reconciliar el interés individual y el interés general.

El primer orden de relaciones, aquel que ha sido objeto preferencial de la Antropología y Sociología, supone el anclaje de los actores sociales en tramas de relaciones que cruzan identidades, historias y territorios. Incluso, brindan cierto sentido de autodeterminación, de control sobre el curso de las propias vidas (Rajan, 2019), a la vez que una red de contención y cuidado frente a procesos de desempoderamiento inscriptos en determinadas políticas públicas y ciertas coyunturas críticas en los mercados de bienes básicos y de empleo. Asimismo, este tipo de relaciones (tradicionales, de estatus y con fuertes marcas en términos de género) permean la igualdad presunta, sancionada desde el Estado (Segato, 2003), y se inscriben en prácticas específicas de producción, reproducción y cuidado. Estas relaciones domésticas subyacen, como sostenía Meillassoux,

(…) insertas de diversa manera en la economía capitalista, produciendo sus sustancias y sus energías (…) Gobiernan, en las sociedades más avanzadas, las relaciones familiares, base estrecha pero esencial, de la producción de la vida y de las fuerzas de trabajo (1977: 127).

El presente trabajo, en cambio, se concentra sobre el sistema de relaciones de segundo orden, el relativo a las redes, organizaciones y asociaciones voluntarias que organizan la acción colectiva como correlato de procesos de desempoderamiento de los mercados básicos (de bienes y trabajo), por seguir los desarrollos de Pérez Sainz (2019) o del retiro de las agencias estatales de la prestación de protección social. Sostendremos que esta estructuración de relaciones familiares, reales o imaginadas, con potencial de acción colectiva tiene, como condición de posibilidad, las acciones represivas del Estado, sus accionar en materia económica y medioambiental (similar, hasta acá, a lo mencionado por Almeida; 2015), así como las amenazas del mercado a las seguridades de la vida material, en el marco de un proceso de exclusión (Messina, 2011). Es decir, su posibilidad de organización con miras a la acción colectiva se erige en respuesta a la precarización de las relaciones salariales, el desempleo, las dificultades de acceso a la tierra y los alimentos, al neoextractivismo y la consecuente posibilidad de pérdidas de tierra, entre otras (Pérez Sainz, 2019).

Decimos que estas amenazas constituyen condiciones de posibilidad porque para materializarse en una realidad efectiva de acción colectiva, deben darse –por lo menos– dos condiciones más: en primer lugar, verificarse cierta capacidad organizativa a niveles de los actores en cuestión; y –en segundo– superar lo que se ha dado en llamar “dilemas de acción colectiva”. Es decir, los problemas observados toda vez que un conjunto de individuos busca conseguir beneficios colectivos (Olson, 1971). Un problema que la literatura ha denominado “free-riding” y que consiste en que una persona no pueda ser excluida de los beneficios que otros le garantizan, generando una situación en la cual cada persona tiene una motivación de no contribuir al esfuerzo conjunto sino a beneficiarse de los esfuerzos de los otros. El orden de la reproducción social resuelve estos problemas de coordinación apelando no a factores externos como la coacción o el intercambio, sino a un régimen de confianza/creencia que favorece el compromiso colectivo. Por el contrario, ahí donde no existe mencionado régimen, se establecen arreglos complementarios que buscan subsanar su falta a partir de establecer: limites claramente definidos; coherencia entre las reglas de apropiación y provisión y las condiciones de uso de los recursos en juego; mecanismos y dispositivos de supervisión, monitoreo y control; mecanismo de sanciones; y mecanismos para la resolución de conflictos, entre otros (Ostrom, 2008).

Por otro lado, las protestas y acción colectiva en demandas de alimentos constituyen un capítulo especial de la literatura. Una práctica que tiene raíces históricas profundas y que pasó a formar parte del repertorio de acción colectiva de diversos sectores sociales, en distintos países. Autores como Guha, por ejemplo, sostienen que la racionalidad de la acción de los denominados “saqueos” no deriva del cálculo económico, sino de una doble motivación política: diferenciar un derecho social de un crimen y socavar la autoridad mediante la demolición de los símbolos (Di Meglio y Serulnikov, 2017: 12). Una práctica ambigua, entre el beneficio individual y la protesta social: la reivindicación colectiva se realizaría en el mismo acto de apropiación con fines personales (Serulnikov, 2017: 155). Incluso, hay quienes desde una perspectiva sociohistórica han señalado que los “saqueos” se inscriben en el marco de una larga tradición como el derecho de los vencedores (Di Meglio, 2017: 57): un derecho consuetudinario (Farinetti, 2017: 194) que se inscribe como “estación terminal” del deterioro de los pactos de la administración de la pobreza (Ossona, 2017: 245).

Por otro lado, tanto Tilly (1971) como Thompson (1971) señalaron que las protestas por los alimentos no pueden explicarse en términos simples del tipo Faltante-de-Alimentos/Hambruna/Protesta, sino que debe recurrirse a un contexto político más amplio. De hecho, si bien se trata de fenómenos inscriptos en un horizonte histórico de prácticas populares de larga data, Tilly señala un incremento en su frecuencia a partir del siglo XVII, debido a cambios políticos y económicos, como la concentración y centralización política a nivel nacional de las decisiones económicas de Francia, modificando los esquemas paternalistas de protección local; y la formación de mercados nacionales bajo la influencia de la acción estatal.

En este sentido, tanto los trabajos de Thompson, como los de Tilly, se esfuerzan en señalar que no existió una forma simple y tranquila de pasar de los arreglos paternalistas a la economía política de mercado. De la visión tradicional del rol del gobierno en la provisión de alimentos y del rol esperable de los productores, consumidores, oficiales de gobierno y comerciantes, a la esfera autónoma de la libertad de roles de mercado. A medida que el gobierno hizo patente su retiro de la intervención del mercado de granos y su comercialización, se habrían incrementado las acciones por parte de los sectores populares para forzarlo a la acción, bajo una idea simple de lo justo y del rol del gobierno en relación a la prevención del hambre.

Polanyi mismo, por otro lado, reconstruyó el doble proceso por el cual, mientras los mercados se expandían y crecía el volumen de bienes comercializados, en paralelo una red de instituciones y políticas era creada para controlar el accionar del mercado. En sus términos, “la sociedad se protegió a sí misma contra los peligros inherentes al sistema de mercado autorregulado. Ese fue el rasgo indiscutible de la historia de esa época” (2017: 137). Un “modelo paternalista” donde molineros y panaderos eran considerados sirvientes de sus comunidades que trabajan no por una ganancia, sino por un pago justo (Thompson, 1971: 83), a la par que los nuevos procedimientos y prácticas de mercado eran cuestionadas. Thompson sostenía, a partir de una serie de registros históricos, que este modelo paternalista tenía una existencia ideal, pero también fragmentariamente real: era puesto en suspenso –selectivamente– en años de buena cosecha y precios moderados, para ser revivido en momentos de turbulencia

Las formas populares de protesta continuarían a lo largo de la transición entre una economía paternalista a una economía de libre mercado, y lo harían con las herramientas de la gente sin poder: la violencia popular (Tilly, 1971: 57). En palabras de Thompson, “el avance de la nueva economía política del libre mercado fue también el colapso de la antigua economía moral de la provisión. Después de las guerras todo lo que quedaba de ella era la caridad” (1971: 136).

Lo interesante de los análisis precedentes –y que será central en lo relativo a nuestros casos empíricos– es el hecho que la acción colectiva no solo tiene como condición de posibilidad las amenazas y acciones de los otros órdenes con los que entabla –por cierto– vínculos estrechos y densos, sino que también los dota de estructura. De hecho, en otro lado (Quiroga, 2015 y 2017b) hemos argumentado que esos “vínculos densos” entre las agencias de gobierno y actores extraestatales pueden mejorar, sustancialmente, los recursos e instrumentos disponibles al alcance de los funcionarios y –consecuentemente– la eficacia de la intervención. En términos de Scokpol, “la implementación de políticas adquiere su forma no sólo por los instrumentos políticos a disposición del Estado, sino también por el apoyo organizado que este pueda recibir de grupos sociales claves” (1985: 20).

En una palabra, este tipo de articulación puede ampliar los recursos estatales, a partir de cierto régimen de “estatalidad híbrida” (Dewey, 2012). Es decir, una forma particular de accionar del Estado que contempla el hecho que pueda actuar incluso de forma ilegal, a partir de agrupaciones sociales, en este caso, para responder a demandas sociales. En otros términos –como sostiene el autor–, nuestro entendimiento de la “estatidad” no debe restringirse a la posibilidad de las agencias estatales de proveer legalmente productos y servicios, sino también de actuar incluso de forma ilegal para mejorar su eficacia. Desde esta perspectiva, ni el poder del Estado, ni su capacidad, pueden entenderse en un sentido puramente legal.

Sin embargo, no sólo el orden de la reproducción social puede ampliar las capacidades y recursos a disposición de los actores y relaciones propios de las otras esferas, sino que también juega un rol central en lo que hace al desarrollo de estrategias informales, al dotar a los actores y relaciones de las esferas del mercado y el Estado de la estructura de la que estas, muchas veces, carecen para hacer frente a sus propias “fallas”. En este sentido, sus vínculos de familiaridad constituyen, en muchos casos, la columna que vertebra prácticas de legalidad híbrida. Por ejemplo, los mercados informales funcionan sobre la base de una lógica de jefaturas y relaciones de parentesco, donde solo la confianza de los vínculos de parentesco (real o imaginado) logra cimentar las relaciones en los “límites” de las sanciones legales. Solo así, los actores implicados son capaces de asumir el riesgo frente a las agencias de represión estatal y la falta de cumplimiento de las obligaciones y los derechos de propiedad, así como superar los problemas de coordinación (Dewey, 2017: 594). Un punto que se subsanaría a través de tres mecanismos que los autores juzgan de “arcaicos”: la reputación a través de redes personales; la amenaza latente de violencia; y la cooperación selectiva con actores estatales para dar estabilidad a la acción y resolver problemas de coordinación.

Esto último tiene una consecuencia derivada: este régimen de confianza/creencia no solo dota de estructura, sino que posibilita en su seno cierta plasticidad, aceptación social y tolerancia a las prácticas informales, en los bordes de la legalidad. En este sentido, puede decirse que los vínculos de confianza posibilitan la emergencia de lo que Dewey ha caracterizado como una “ilegalidad legitimada” (2017): cierta tolerancia y aceptación, libre de objeción moral alguna, a la oferta y demanda de determinados bienes y servicios de forma ilegal. Después de todo, solo la confianza garantiza poder operar en la opacidad que permite evadir el cumplimiento de la ley y su condena moral.

Por último, las redes de parentesco juegan otro papel importante, al decir de Evans, a nivel del empresariado. Mencionado autor rescata el hecho que el capital más importante para el empresariado de origen nacional es su relación con el gobierno y la burocracia, donde el parentesco supone un punto central de esta matriz de vínculos y redes de relaciones. Son las amistades desarrolladas a lo largo de las distintas trayectorias educativas y clubes las que configuran una red social construida, a lo largo de generaciones, que vincula a las clases dominantes (Evans,1979:158). En suma, el capital local tiene la capacidad de influenciar y dar forma al proceso de acumulación y reclamar una parte del excedente que se genera para así (1979: 282), sobre la base de vínculos de parentesco.

4. Estrategia analítica

Recapitulando, entonces, asistimos a un régimen de dependencia mutua de actores, reglas y recursos en donde los gobiernos necesitan del empresariado para organizar las actividades económicas de la sociedad de las cuales depende la extracción de recursos para su funcionamiento; mientras que éstos necesitan de los primeros para resguardar el derecho a la propiedad, definir y garantizar derechos de propiedad, reglas de intercambio, mantener el valor de la moneda, reducir los costos de transacción, por lo que ninguno de los dos puede obtener todo lo que desea del otro. A su vez, enfrentados a sus imposibilidades y limitaciones, ambos requieren del de los vínculos propios de confianza del orden de la reproducción social y sus actores para absorber el impacto de sus “fallas”, a través de dotarlos de recursos que permiten ampliar sus capacidades de acción, así como de una estructura de redes de relaciones de confianza y una concepción hibrida de lo legal que les permite dotar de estabilidad a la acción para poder resolver problemas de coordinación. Solo la confianza garantiza poder operar en la opacidad que permite evadir el cumplimiento de la ley y su condena moral, a la vez que cierta protección (relativa) en el marco de procesos más amplios de desempoderamiento.

Mientras el acceso a la administración de los stocks de recursos que hacen al Estado define las relaciones desde la óptica del orden estatal y sus actores (el gobierno, los políticos y la burocracia); las reglas relativas al derecho de propiedad, la estructura de gobierno de las corporaciones y aquellas vinculadas a la regulación del intercambio y la apropiación del excedente, lo hacen por parte de los agentes de mercado, tanto las empresas como las asociaciones empresariales. En cuanto a las relaciones de reproducción social, en cambio, la producción y movilización de capital social, así como cierta tolerancia a la oferta de bienes y servicios de legalidad híbrida al interior de relaciones de familiaridad, constituyen el cimiento que dota de estructura y mejora las dotaciones y capacidades para la acción, tanto de actores estatales como de mercado, así como posibilita superar dilemas de acción colectiva a su interior, en el marco de proceso contestatarios, de movilización, protesta y resguardo, en el contexto de proceso más amplios de exclusión.

Sostendremos que las políticas públicas de control de precios y acceso a los alimentos emergentes en cada uno de los casos a analizar cristalizan un determinado el juego de relaciones de fuerza entre estos órdenes y sus actores, en relación a qué parte de los riesgos se colectivizan y qué parte se mantiene en la esfera privada, sea ésta comunitaria o mercantil; qué parte corren por cuenta del Estado y qué parte se deja librado a las fuerzas del mercado y los agentes individuales o colectivos (Filgueira, 2013:19).

Este punto no solo permite retomar la propuesta original de Esping-Andersen en relación el carácter conflictivo de su argumentación, sino que también permite problematizar las denominadas “capacidades estatales” al interior de un conjunto más amplio de relaciones con las que mantiene vínculos estrechos. Sobre todo, a la luz de que los actores estatales dependen de ese conjunto de relaciones más amplias, entre distintos órdenes, como condición de su capacidad.

Respecto de estas definiciones, asumiremos, en lo sucesivo, una estrategia analítica en tres pasos sucesivos y complementarios para cada uno de los casos bajo análisis, fruto de la operacionalización en dimensiones observables de los conceptos discutidos en este apartado.

En esta línea, en primer lugar, identificaremos los procesos político-institucionales que dan origen a las políticas públicas de control de precios y acceso a los alimentos bajo análisis, así como sus resultados y productos. Esos procesos se componen de una serie de observables agrupados en tres procesos ya descriptos en el presente capítulo:

Tabla 3. Operacionalización del proceso político-institucional
de políticas públicas

Fuente: Elaboración propia.

En segundo lugar, el orden del Estado, el mercado y la reproducción social serán operacionalizadas a partir de los actores, recursos y relaciones observables (conforme los desarrollos mencionados anteriormente), donde cada caso empírico a relevar nos brindará una forma particular (efectiva) en que las mismas se han cristalizado y expresado. Es decir, la descripción de las relaciones evidenciadas para cada caso bajo estudio nos ofrecerá una modalidad particular del nudo de relaciones potenciales (teóricas) descriptas en este capítulo por el cual los gobiernos, la burocracia, las empresas, las cámaras empresarias y las organizaciones sociales buscan definir/redefinir sus relaciones, en el marco de una política pública concreta. Estas “soluciones” se nos presentan parciales (contingentes y en conflicto permanente), a la vez que dependen y reflejan, en gran medida, el juego de fuerzas relativo entre los diferentes grupos al interior de cada caso bajo análisis.

Tabla 4. Operacionalización de esferas en reglas, actores
y recursos en juego

Fuente: Elaboración propia.

En tercer lugar, tanto en vistas a la centralidad de los actores, reglas y recursos del orden estatal en el proceso, como a la búsqueda por problematizar las capacidades estatales en un juego de relaciones más amplio, las políticas públicas bajo análisis serán reconstruidas a partir de las dimensiones observables de la capacidad estatal, de sus “componentes”. La noción de “componentes de capacidad estatal” (Bertranou, 2013) nos permitirá, no sólo dar cuenta de todas las dimensiones reseñadas en este apartado en relación a la acción del Estado y sus agencias, sino que nos permitirá hacerlo a partir de sus observables: “la noción de componentes se refiere a alguna dimensión constitutiva de la capacidad que puede ser observable para los analistas (…) de política pública, y que incluso, puede ser aprehendida a través de indicadores cuantitativos y cualitativos” (Bertranou, 2013: 44).

La capacidad estatal sería, entonces, una medida de las dotaciones materiales, financieras, legales, organizacionales y humanas al interior de cuatro componentes.

Tabla 5. Operacionalización del concepto de “Capacidad Estatal”

Fuente: Elaboración propia.

De esta forma, cerramos este apartado con una serie de operacionalizaciones, relativas al (a) proceso político-institucional de políticas públicas; así como (b) a los actores, reglas y recursos implicados teóricamente, todavía por constatar su forma efectiva en cada caso bajo estudio. Una estrategia de “simplificación” basada en la creencia de que existe un nudo de relaciones críticas subyacentes a un conjunto complejo de elementos interactuantes.

En suma, partiendo del análisis empírico de una política pública, podremos reconstruir, tanto el proceso político-institucional que le da origen; como el conjunto de relaciones, actores, recursos que le da soporte en cada caso bajo estudio, de manera de poder identificar las principales variables en juego en cada contexto de institucional, así como la forma particular que asumen, en el marco de la coyuntura crítica bajo estudio.