1. Condiciones de posibilidad y contexto de emergencia

El Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (o SNAP, por sus siglas en inglés) es uno de los programas más grandes, vigentes al día de hoy, en Estados Unidos en lo relativo a la asistencia a familias de bajos ingresos. Incluso, es recurrentemente señalado como la piedra angular del sistema de contención en materia de nutrición (Rosenbaum, 2013) y la principal política de lucha contra el hambre.

Se trata de un programa de transferencia, por el cual familias de tres miembros, con un ingreso menor o igual a u$d 2.177, cuyos bienes sean menores o iguales a u$d 2.250 (o u$d 3.250 para un hogar con adultos mayores o inválidos), reciben un beneficio promedio de u$d 127 (a valores de 2015) al mes para compra de alimentos. Un equivalente a u$d 4,23 al día o u$d 1,41 por comida en 2015 (CBPP, 2016). Por otro lado, casi todos los desempleados sin hijos pueden ser beneficiarios por tres meses, a menos que trabajen un mínimo de 20 horas a la semana o participen de un programa de entrenamiento en empleo^[1], en cuyo caso el plazo de beneficio puede extenderse (Isaacs, 2008).

Los beneficios son distribuidos a través de una tarjeta electrónica (EBT), la cual puede ser usada sólo en negocios autorizados. A finales de 2015, la cantidad de tiendas alcanzadas ascendía a 261.000, 80% de los cuales eran supermercados o hipermercados (CBPP, 2016).

La primera versión del programa nació en 1939 como dispositivo que buscaba alinear los crecientes excedentes agrícolas con las necesidades de los segmentos de menor nivel de ingreso todavía víctimas de las consecuencias de la Gran Depresión (Caswell, 2013). Es decir, siguiendo los desarrollos de Kingdon (1995), a nivel de la corriente de problemas, comenzaba a verificarse una caída sustancial en los precios de los cultivos, con un correlato a nivel de la corriente política, en donde los productores y asociaciones afines en todo Estados Unidos comenzaban a manifestar dificultades para lidiar con el exceso de oferta. La corriente de soluciones, por otro lado, registraba una primera respuesta en apoyo a los agricultores, que implicaría la compra centralizada –por parte del gobierno federal– de productos agrícolas básicos a precios por debajo de su valor real de mercado, los cuales serían distribuidos, a nivel estatal y local, por una agencia denominada Federal Surplus Relief Corporation, cuyo objetivo era fomentar el consumo interno de alimentos excedentes.

El programa contemplaba como primer esquema de solución, en el marco del New Deal, que sus beneficiarios compraran sellos color naranja por u$d 1 cada uno, hasta un monto aproximadamente igual a su gasto mensual en alimentos, por cada uno de los cuales recibirían un sello azul por un valor equivalente de u$d 0,50 centavos. Mientras los sellos naranjas podían usarse para comprar cualquier alimento, los sellos azules tendrían como destino preferencial aquellos considerados como “excedente” por parte del Departamento de Agricultura.

La obligación de compra de los sellos guardaba relación con la condicionalidad central del programa: que el dinero asignado para la compra de alimentos no se gastara en artículos no alimentarios y esté en línea con cierto nivel de ingreso. Sin embargo, en 1943 se verificarían cambios a nivel de la corriente de problemas, como fruto de la emergencia de la guerra y sus esfuerzos de movilización total de la economía, que terminaría con la disponibilidad de excedentes y –consecuentemente– con el programa.

No obstante, con indicadores de pobreza (a nivel de la corriente de problemas) en descenso constante, año a año, desde la Segunda Guerra Mundial hasta 1974, el tema volvería a la agenda política con un foco marcado en la “calidad” de la alimentación y la nutrición. De hecho, con la pobreza en descenso, durante su campaña presidencial, el entonces senador John F. Kennedy, prometía iniciar un programa de cupones para alimentos. Una intención que se tradujo en su primera orden ejecutiva y que se formalizaría en un programa piloto en 1964, con un objetivo doble: (a) alcanzar un uso más eficiente del excedente de alimentos; y (b) elevar los niveles de nutrición. Finalmente, sería el gobierno de Johnson el que lo institucionalizaría formalmente como programa, en el marco de la denominada “Guerra contra la pobreza” y la Ley de Oportunidades Económicas de 1964, la cual creaba una agencia para supervisar una variedad de programas sociales de asistencia.

Este paquete de medidas formaba parte del Programa de la Gran Sociedad con un objetivo triple: lograr un uso más efectivo de la sobreproducción agrícola, mejorar los niveles de nutrición entre las personas con bajos ingresos y fortalecer la economía agrícola. El Programa de Cupones para Alimentos [Food Stamp] requeriría entonces, al igual que los primeros “ensayos” décadas antes, de la compra de “sellos” o cupones en una proporción similar al gasto regular del hogar en alimentos. A cambio, se recibiría una cantidad en calidad de “bonificación”, la cual se determinaría con base al nivel de ingresos de un participante, para permitir la compra de una dieta nutricionalmente adecuada de bajo costo según lo definido por el Plan de Alimentos Económicos [Thrifty Food Plan]^[2]. Una disposición de la Cámara de Representantes para limitar la compra de refrescos y alimentos “de lujo” se eliminaría de la versión final de la ley, pero adelantaría un debate recurrente en la legislación: la capacidad/no-capacidad de la población beneficiaria para tomar elecciones sobre los gastos.

El gobierno federal financiaría el programa, mientras que los estados subnacionales revisarían y aprobarían las solicitudes de cupones de alimentos, a la vez que distribuirían sus beneficios. De esta forma, los sellos originales, azules y naranjas, fueron reemplazados por cupones de alimentos, que los participantes todavía debían comprar. El llamado requisito de compra se consideró esencial para garantizar que el beneficio de los cupones de alimentos equivaliera al costo de una dieta saludable para el tamaño de la familia. Las agencias estatales determinarían la elegibilidad y los hogares que no recibían asistencia pública podrían presentar una solicitud en esas oficinas. Por lo demás, el diseño original preveía que se pueda comprar cualquier alimento para el consumo en el hogar, excepto los alimentos importados (no obstante, se hicieron excepciones para el café, el té y las bananas). Las compras de alcohol y tabaco, por otra parte, estaban específicamente prohibidas y para abril de 1965, ya habría más de medio millón de participantes.

Para principios de la década de 1970 se evidenciarían los primeros cambios, en una serie recurrente que continuaría de forma ininterrumpida y que reflejaría cierta tensión a nivel de la corriente política en materia de centralidad/descentralidad de las funciones previstas entre estados subnacionales y el Estado federal. En concreto, las revisiones del programa en 1971 reemplazarían la descentralización existente en materia de elegibilidad por estándares de orden nacional.

En 1977 se realizarían varias modificaciones importantes. En primer lugar, si bien el requisito de compra aseguraba que una familia recibiría cupones en lo que el Departamento de Agricultura había determinado que era el costo de una dieta saludable, esto tendría un efecto negativo en los niveles de participación, por lo que se eliminaría. Este cambio, luego de su implementación en 1979, daría como resultado un mayor porcentaje de hogares elegibles. De hecho, durante el mes en que se levantó el requisito de compra, la participación aumentó en 1.5 millones con respecto al mes anterior (FNS, 2012).

Por otro lado, por segunda vez, se intentaría limitar los tipos de alimentos que se podían comprar, con miras a excluir aquellos con bajo valor nutricional. Un esfuerzo que, sin embargo, no prosperaría.

En la década de 1980, el consenso sobre el bienestar que había dado origen al programa comenzaría a quebrarse y –a nivel de la corriente política y de problemas– se evidenciaría una serie de reclamos y preocupaciones por el tamaño y el peso fiscal del programa, así como se limitaría la participación a partir de incorporar requerimientos de ingresos mínimos.

El crecimiento del programa a principios de la década de 1990 fue contrarrestado por un retroceso, hacia los últimos años de la misma, ya que los fondos se convirtieron en subvenciones globales para los estados subnacionales y se establecieron requisitos más estrictos sobre su uso y la elegibilidad de los beneficiarios.

En este sentido, como parte de la Ley de Reforma de Bienestar de 1996, se realizaron una serie de cambios que incluyeron otorgar a los Estados subnacionales un mayor control administrativo, eliminando la elegibilidad para los residentes legales no-ciudadanos y limitando la elegibilidad para adultos aptos sin dependientes, a la vez que se adoptaba oficialmente el sistema de tarjetas electrónicas (EBT) para la entrega de beneficios. Este sistema se extendió a nivel nacional en 2002 como mecanismo de control y reducción del fraude, así como el estigma potencial resultante del uso de cupones en papel, en tanto que sistema diferencial de marcado del dinero (Zelizer, 2011).

En los primeros años de la década del 2000 tendría lugar una nueva serie de cambios significativos. En primer lugar, la elegibilidad se extendió a inmigrantes calificados y jóvenes con 18 años o menos. A su vez, desde 2008, los legisladores se concentrarían en poner mayor énfasis en el componente nutricional. En la Ley Agrícola [Farm Bill] de 2008, el programa pasó a llamarse Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (SNAP) y se estableció un programa piloto para estudiar el uso de incentivos para alentar la compra de alimentos saludables. Desde entonces, varios estados subnacionales han estado trabajando para facilitar el uso de los beneficios de SNAP en los mercados de agricultores y otros establecimientos minoristas que venden alimentos frescos.

A inicios de 2014, el SNAP constituía el programa federal de asistencia alimentaria más grande en Estados Unidos, atendiendo a 14% de la población (más de 45 millones de estadounidenses), convirtiéndose en una red de seguridad crítica, a la vez que una de las iniciativas de salud y nutrición más importantes.

El período bajo análisis, entonces, se abre con la siguiente dinámica de corrientes múltiples:

Tabla 8. Corrientes de múltiples de procesos de emergencia de SNAP

Fuente: Elaboración propia.

2. El Programa Asistencial de Nutrición Suplementaria (SNAP)

Al momento de inicio del período bajo análisis, el SNAP tenía un estatuto ambiguo al interior de las políticas de acceso a alimentos de primera necesidad. El programa nace, bajo la denominación de “Food Stamp”, de forma embrionaria y al final de la Gran Depresión, para finalizar en 1943 a la luz del boom económico de la posguerra. Posteriormente, ocuparía una parte importante en el sistema de bienestar norteamericano y de la denominada “Lucha Contra la Pobreza” para permanecer vigente, incluso luego de 54 reformas, hasta el período que nos ocupa. De hecho, su duración, según varios autores, fue atribuida de forma sorprendente (Gritter, 2015) a varios factores, como la construcción de sus beneficiarios como “pobres merecedores” [deserving poor] y “trabajadores pobres” [working poor] (Gritter, 2015), en oposición a “los pobres” en general. En segundo lugar, la reforma de 1973 pondría el programa bajo la órbita de la denominada “Ley Agrícola” [Farm Bill], como parte de una negociación con sectores e intereses productivos que daría como resultado un arreglo institucional que protegería al programa al separarlo de la órbita del sistema de protección social. Incluso, el marco institucional del Farm Bill dotaría al programa de alianzas con sectores productores y de comercialización que garantizarían su defensa y lo blindaría, al aislarlo políticamente de los riesgos de reforma al sistema de bienestar, aun cuando hubo intentos fallidos para incluir testeos de drogas a beneficiarios o –incluso– la reducción del alcance a familias inmigrantes en general.

2.1. Hiperinflación legislativa y preocupación presupuestaria

La reconstrucción del apartado precedente pone en evidencia cierta hiperinflación regulatoria en el devenir en el tiempo del debate y desarrollo del SNAP, por oposición al caso de Precios Cuidados descripto en el capítulo anterior. Una prótesis legislativa recurrente, sintomática, que tiene menos que ver con la necesidad de regular relaciones no previstas que emergen fruto la dinámica del programa que, con una preocupación creciente por el total de beneficiarios, los costos implicados y la estructura burocrática desarrollada, así como las capacidades/no-capacidades presuntas de los beneficiarios para poder desarrollar una compra “responsable”. En esta línea, en su análisis de los sistemas de marcación de uso diferencial del dinero, Zelizer señala que “(…) en la medida en que la competencia para el consumo de los pobres seguía bajo sospecha, se justificó seguir acuñando dineros restringidos para la asistencia social” (2011: 238). La primera versión del SNAP se inscribe en este marco. Los “sellos” o “estampillas” no implicaban dinero en efectivo. De hecho, “(…) para la década de 1980 [en Estados Unidos], solo 3 de cada 10 dólares de los servicios sociales se entregaban en efectivo” (2011: 239). Se trata de una creación de monedas separadas, identificables y controlables, y marcadas desde el Estado para su uso. En el origen de su funcionamiento, de sus restricciones y controles, se encuentra cierta desconfianza sobre las competencias de los sectores vulnerables, mientras en su resistencia a los usos prescriptos, “(…) el marcado de las monedas es una de las maneras en las cuales las personas interpretan sus complicados y a veces caóticos vínculos” (Zelizer, 2011: 261).

Figura 4. Evolución de la cantidad de modificaciones legislativas por año

Fuente: Elaboración propia.

De hecho, las dos preocupaciones centrales que parecen concentrar la mayoría de las intervenciones legislativas pueden agruparse en tres series de macrogéneros. En primer lugar, al incremento en los gastos del programa, los cuales se buscaría de forma recurrente limitar, a partir de restringir la elegibilidad de los candidatos, el ajuste en la fórmula de determinación y un control obsesivo sobre las estructuras burocráticas del programa.

En segundo lugar, tenemos el grupo de reformas que hacen a la determinación de lo que puede/no-puede ser comprado, un tema central en el período analizado. Si bien hay varios estudios que señalan dificultades en la determinación del impacto del programa en la salud debido a que –fundamentalmente– los beneficiarios parten de situaciones de desprotección y alta vulnerabilidad antes de ingresar al mismo (Bitler, 2016), así como la existencia de poca evidencia que permita asociar al programa con la obesidad y sus causas (Gundersen, 2016), lo cierto es que la preocupación sobre este punto no solo pone en evidencia, como sostienen Bartfeld et al. (2016), las dificultades de la burocracia en la determinación de qué alimentos pueden o no ser adquiridos, sino también los intereses en juego de los actores no-estatales y las dificultades logísticas en la operacionalización en el punto de venta de las restricciones de compra. Volveremos sobre este punto.

Un tercer grupo de reformas, por último, guarda relación con lo que denominaremos el miedo a los potenciales desincentivos al trabajo que suelen asociarse al programa. De hecho, la introducción de mecanismos que prevén la reducción gradual del beneficio, a medida que los ingresos crecen, o incluso el requerimiento de trabajo como parte de los requisitos para ser beneficiario y constituir la categoría de “pobre merecedor”, así como la coparticipación en la compra, se inscriben en esta órbita, aun cuando hay autores que señalan que la evidencia empírica no sería suficiente para determinar la relación entre ser beneficiario y perder incentivos para reingresar al mercado laboral (Hoynes y Schanzenbach, 2012).

Durante el período bajo análisis, concretamente en enero de 2014, el Congreso votaría un nuevo proyecto de Ley Agrícola [Farm Bill] que fijaría el curso y cause de la política alimentaria de los Estados Unidos para los próximos cinco años. El proyecto tenía una extensión de 959 páginas, con un costo de financiación federal de u$d 956.4 mil millones en diez años y una estructura de gastos de la cual casi en un 80% correspondía al financiamiento del SNAP.

Puntualmente, en cuanto al capítulo relativo al SNAP, implicaría tres series de medidas. En primer lugar, especificaciones a nivel de las reglas de elegibilidad, sobre todo para excluir del beneficio a estudiantes universitarios, ganadores de lotería e inmigrantes indocumentados.

En segundo término, la restricción de algunas indefiniciones que habían permitido a los estados subnacionales otorgar un mayor número de beneficios. Por ejemplo, se reduciría el beneficio para 850.000 hogares en 17 estados en, aproximadamente, u$d 90 por mes, a partir de evitar que éstos asuman que los potenciales beneficiarios tenían un gasto más alto en servicios públicos para permitirles calificar a una ayuda alimentaria mayor^[3].

En tercer lugar, se proponían instrumentar nuevos programas para desempleados. De esta forma, la expectativa era que estos nuevos programas piloto animaran a los destinatarios a buscar trabajo.

Aun con estos recortes, la Ley evitaba la mayoría de los ajustes más agudos que existían en el proyecto de ley de la Cámara de Representantes (como un límite propuesto de beneficios para adultos desempleados sin hijos que habría afectado a 1,7 millones de personas).

El proyecto, por otro lado, se complementaba con programas de productos básicos que buscan (con un presupuesto del orden de los u$d 44.4 mil millones en diez años) proteger a los agricultores contra las fluctuaciones bruscas de los precios, en particular los productores de maíz, trigo, soja, algodón, arroz, maní y lácteos. En los últimos años, este componente configuraba una proporción mayor en el articulado, la cual incluso proporcionaba “pagos directos” a los agricultores, independientemente de cuánto plantaran realmente o por cuánto vendieran sus cultivos.

Además, el proyecto de ley también abandonaría la práctica, de más de 70 años, de establecer precios mínimos para la leche, el queso y la manteca. En cambio, ofrecería un seguro a los productores lecheros para protegerse contra la caída de los precios o el aumento de los costos de los alimentos.

2.2. Productos y resultados

Solo en 2015, el programa brindó asistencia a 45 millones de beneficiarios en 23 millones de unidades domésticas de bajos ingresos, de las cuales el 70% eran familias con hijas e hijos y más del 25% correspondían a hogares con adultos mayores o personas con alguna discapacidad (CBPP, 2016).

Incluso, se destaca el hecho que –a diferencia de los programas tradicionales de ayuda para el acceso a los alimentos–, el SNAP no se restringe a categorías especiales de bajos ingresos. Por el contrario, está disponible para casi cualquier hogar. Un atributo que bien podría permitirle ser clasificado como ejemplo de políticas que “focalizan con universalismo”, en los términos de Skocpol (1995).

Asimismo, los criterios de elegibilidad se definen a nivel federal, lo que garantiza cierta uniformidad de criterio. Los estados subnacionales, por el contrario, fijan el punto en la escala de rangos de ingresos, tamaño y composición del hogar, bienes, gastos médicos, estatus inmigratorio o de ciudadanía, entre otros. Esto supone desafíos de interés en términos de coordinación interjurisdiccional, sobre los que volveremos.

Por otro lado, otra particularidad radica en el hecho que el monto del beneficio puede variar mes a mes. Es decir, depende de una fórmula que busca identificar los hogares de mayor necesidad, por lo que las unidades domésticas más vulnerables reciben mayores beneficios. La fórmula supone que las familias beneficiarias deberían gastar 30% de su ingreso neto en comida, por lo que el programa prevé compensar la diferencia entre el 30% de su ingreso y el costo del Plan de Alimentación Económica [thrifty food plan], una dieta de bajo costo, pero nutricionalmente adecuada, establecida por el Departamento de Agricultura (USDA, 2016).

Por último, existe cierto consenso en la literatura sobre la capacidad del programa de responder efectivamente a contextos de depresión económica. En esta línea, entre 2007 y 2011 el número total de beneficiarios se incrementó, mientras que a partir de 2012 comenzó una disminución progresiva, como fruto de la recuperación económica en Estados Unidos (Rosenbaum, 2013).

Es decir, según datos oficiales, el programa posibilitó sacar de la pobreza más de 5 millones de norteamericanos, incluidos 2.2 millones de niñas y niños en 2013, aun cuando varios estudios han señalado que a nivel local pueden verificarse algunas prácticas que pueden limitar el acceso al beneficio, entre ellas: (a) la disponibilidad de información sobre el programa, así como la falta de campañas de difusión; (b) la disponibilidad de formularios de aplicación y la obligatoriedad de tener que realizar alguna entrevista como precondición a poder acceder al material (como ocurre en el 10% de los casos); (c) la accesibilidad de las oficinas, sobre todo en lo que hace a la atención en horario de oficina (lo que imposibilita que la gente se acerque después de su trabajo), así como la atención en lugares con acceso limitado de transporte público y el costo de los mismos; y (d) las prácticas que dificultan a los grupos vulnerables atravesar el proceso, como la no disponibilidad de traductores para grupos migrantes, entre otras (Gabor et al., 2003).

Esto nos pone frente a una característica central del programa: la privatización de los costos. A las limitaciones de acceso desarrolladas en el punto anterior, hay que sumarles una serie de prácticas que afectan la decisión de completar el proceso de aplicación. En primer lugar, existen costos de tiempo y monetarios que imponen una barrera de acceso. Según estimaciones, el proceso puede demorar dos o tres visitas a la oficina de gestión hasta completar el mismo (Gabor et al., 2003). En otros casos, en cambio, se requería que para poder firmar la aplicación se haya asistido previamente a todas las reuniones previstas. Asimismo, algunas dependencias tienen como política solicitar que los interesados se encuentren en procesos activos de búsqueda de empleo como requisito de elegibilidad, o –por ejemplo– exigir la verificación por parte de terceros a las declaraciones de ingreso, de composición familiar, entre otras. Adicionalmente, según los desarrollos de Bitler (2016:136) una de las diferencias de SNAP con los programas de donación en especie, como pueden ser los comedores comunitarios [soup kitchens] o bancos de alimentos, es que la comida no está lista para su consumo. El programa prevé que se compren alimentos que tengan que ser preparados, lo cual demanda –según estimaciones de Rose (2007)– cerca de 16,1 horas por semana, excluyendo el acto mismo de compra y la limpieza.

Estos puntos revelan un aspecto central en la configuración del programa como diseño de política pública y hace al locus del beneficiario, quien pasa a ocupar un lugar central no solo como tal, sino también como depositario de dos costos asociados de participación. En primer lugar, del estigma que la rigidez en la determinación de los participantes implica y que se refuerza con los prejuicios sobre su capacidad de elegir los alimentos “correctos” para su alimentación. En una investigación, Edin y Schaefer detallan en una de sus entrevistas: “cuando le pregunté si pensaba aplicar por ayuda social, Susan retrocedió un poco, sacudiendo su cabeza enfáticamente, como diciendo por supuesto que no. Cuando le insistí para que revelara su reticencia, ella me explicó ‘simplemente no quiero ser rechazada de nuevo’” (2015: 8).

En segundo lugar, tiene que hacer frente a los costos de transacción, desde el tiempo implicado en aplicar y calificar al beneficio, así como conseguir toda la documentación solicitada (de hecho, en términos comparativos con otros programas sociales en Estados Unidos, el SNAP supone una política compleja en términos de requerimientos de documentación, elegibilidad, variación de beneficios en función de ingresos, bienes, requerimientos de empleo, ciudadanía, estudios, etc.), hasta la determinación de qué se puede y qué no adquirir con el beneficio, pasando por la definición de en qué lugar se puede o no comprar con la tarjeta del programa.

Entonces, si bien una de las ventajas comparativas frente a otras políticas sociales en Estados Unidos tiene que ver con el hecho de no limitarse a ningún grupo socioeconómico, sino permitir que casi cualquier hogar pueda ser un beneficiario potencial, lo cierto es, como nos recuerdan Edin y Shaefer, que “una de las formas en que los pobres pagan por la ayuda gubernamental es con su tiempo” (2015: 35).

Se trata de un diseño y una dinámica que tiene consecuencias en el doble proceso de subjetivación y sujeción: en la construcción de sí y del sometimiento al Estado. En palabras de Fassin, en su análisis de los procedimientos de otorgamiento de ayuda económica y atención médica en Europa: “(…) un individuo debe pasar por la prueba de verdad del cuerpo y por la prueba de veridicción del relato para justificar su propia existencia social y aceptar la obligación en lugar del derecho” (2018: 102). El peso y parte de los costos recaen sobre los beneficiarios y se inscriben en sus cuerpos al tiempo que dan prueba de verdad sobre su pertenencia a la categoría de “pobre merecedor”.

2.3. Actores: redes, preferencias y recursos

Planteados en estos términos, el diseño del programa prevé cinco actores de forma explícita: los beneficiarios, el Estado federal, los estados subnacionales, las empresas de venta minorista, los productores de alimentos y los proveedores de servicio de soporte. Sin embargo, de forma indirecta se revelan, por lo menos tres actores más: el Congreso, las agencias de gobierno subnacional encargadas de la instrumentación y los think tanks.

Una vez más, este cuadro pone en evidencia el conjunto de relaciones a partir del cual se desarrolla la vida social del programa, a la vez que ilustra su base material y la red a partir de la cual se producen y distribuyen los bienes públicos previstos.

El nudo crítico de relaciones parece, como se desprende de la figura 5, concentrarse preferencialmente sobre las relaciones entre el Servicio de Alimentos y Nutrición (FNS), los gobiernos subnacionales y sus agencias, así como los beneficiarios individuales, tanto potenciales como efectivos. Se trata de una dinámica interesante que cristaliza, a nivel de los actores, dos sistemas de relaciones diferenciados. En primer lugar, a nivel nacional, una discusión por el gasto y la eficiencia del mismo; y por otro –a nivel subnacional– un foco por la determinación de beneficiarios, así como la privatización de los costos de participación, en términos de estigma y costos de transacción. Esto es, como mencionábamos, la posibilidad de ser individualizado y valorado en términos negativos por participar del programa, así como el miedo por la desaprobación de los pares; y los costos asociados a participar del mismo, entre ellos, el tiempo.

En segundo lugar, a diferencia del caso de Precios Cuidados, puede verse una menor dispersión de actores. Sobre todo, porque los mecanismos de control dejan de ser ejercidos de forma informal por organizaciones sociales en el punto de venta, para institucionalizarse y ser objeto de las agencias estatales. De esta forma, no se desarrollan instancias de coordinación con organizaciones de acción colectiva con miras a monitoreo del cumplimiento, sino que las acciones de incidencia tienen lugar a nivel nacional, con el sector público (no ya como control de cumplimiento del privado) y con miras a mantener, expandir o limitar, según los intereses en juego, el alcance del programa. Incluso, el nivel de organización de las organizaciones sociales en sustancialmente diferente. Existe una inversión lógica entre el poder territorial y de movilización, para el caso argentino, y el de incidencia a través de grupos de interés, lobby y acciones de prensa y medios, en el caso norteamericano.

Otra diferencia, no menor, es la poca diferenciación entre proveedores y retailers. Algo que no ocurría en relación a Precios Cuidados, donde el punto de venta tenía un nivel de atención mayor por parte del diseño del programa. En este caso, en cambio, el mayor peso se encuentra a nivel de la obsesión sobre las estructuras burocráticas, las relaciones entre Estado federal y los estados subnacionales, así como el beneficiario y su relación con las agencias efectoras.

Por otro lado, la puesta en marcha de Precios Cuidados suponía una activación permanente de toda la red implicada de actores y relaciones, en el período bajo análisis; mientras que en el caso del SNAP, la discusión sobre la definición/redefinición del programa se concentra a nivel de las relaciones implicadas por el gobierno federal, el Congreso, las Cámaras empresarias, los thinks tanks y los gobiernos subnacionales y se encuentra limitada a las ventanas de tiempo en que se discuten los proyectos de ley y presupuesto. Por el contrario, es la segunda serie de relaciones y actores que mencionábamos (aquella vinculada a la determinación de beneficiarios y la privatización de los costos), concentrada preferencialmente en el individuo y las agencias subnacionales, la que sí se mantiene en tensión y activación constante.

Asimismo, Precios Cuidados suponía actores colectivos y corporativos, mientras que el diseño del SNAP llega al nivel de beneficiario (individual) efectivo, el cual deviene en un actor central del dispositivo al ser quien “soporta”, como señalamos, gran parte de sus costos.

3. El SNAP y los componentes de la capacidad estatal

3.1. Legitimidad del sujeto estatal

En el marco del debate, entre 2014 y 2015, sobre posibles reformas a la Ley Agrícola, la Universidad Estatal de Oklahoma desarrollaría una edición especial de su encuesta mensual sobre alimentos, denominada Food Demand Survey (FooDS), la cual incluiría una serie de preguntas para medir el apoyo/retracción a nivel de la opinión pública sobre las propuestas de regulación/desregulación del programa. En este sentido, los resultados de más de 1.000 respuestas (ponderadas para ser demográficamente representativas de la población de Estados Unidos^[4]) evidenciarían que más del 70% de los consultados (72,67%) apoyaba la decisión de la Cámara de Representantes de separar el programa SNAP del resto del Farm BIll. También se observarían altos niveles de apoyo para lo que podrían considerarse los “cambios paternalistas en el programa” (Lusk, 2013). Sobre todo, en lo relativo a usar el programa para alentar las compras a productores agrícolas, restringir las compras de gaseosas y fomentar el empleo. Las alternativas menos populares entre los encuestados serían las propuestas de recortes presupuestarios al programa y la eliminación de las reglas de elegibilidad.

En este sentido, las aguas se presentarían divididas –casi en mitades iguales– en lo que respecta a ampliar los beneficios. Sobre todo, en lo referente al tiempo en que se podría hacer uso y goce del mismo (45,7% de los encuestados manifestaría su apoyo a incrementarlo, en oposición al 54,2% restante); a ampliar los beneficios (45,6% en apoyo vs. 54,3%) e incluso en relación a eliminar las reglas de elegibilidad (45,1% a favor, contra el 54,8% remanente).

Otras encuestas, en cambio, mostrarían mayores niveles de apoyo. Por ejemplo, una encuesta telefónica, representativa a nivel nacional, a 3.024 adultos seleccionados por marcación aleatoria, incluidos 418 participantes de SNAP, encontraría un amplio apoyo público para aumentar el gasto federal en SNAP (Long et al., 2014). Estos resultados, publicados en la revista Public Health Nutrition de la Universidad de Cambridge, serían consistentes –según los autores– con una encuesta realizada para el Centro de Investigación y Acción Alimentaria en enero de 2012, que encontró, de manera similar, que el 77% de los adultos norteamericanos no apoyaba la reducción del gasto federal en SNAP como una forma de reducir el gasto gubernamental (FRAC, 2012). Solo el 21% del público encuestado creía que el mismo debía reducirse.

Sin embargo, sí se empezaría a evidenciar, a nivel de la opinión pública, cierto malestar con la composición de la canasta de productos accesible a los beneficiarios. En este sentido, según el mismo estudio de Long et al (2014), se registraría un amplio apoyo público a eliminar las bebidas azucaradas. Un punto que reabriría un debate más amplio, siempre recurrente (como vimos), sobre la capacidad del programa de cumplir su mandato de “proporcionar mejores niveles de nutrición entre los hogares de bajos ingresos” (USDA, 2012) y la capacidad de los beneficiarios por tomar “elecciones correctas” y “responsables” en cuanto a sus consumos.

Poco a poco comienza a instalarse, a nivel de la opinión pública, una creciente preocupación por los aspectos paternalistas del programa. Sobre todo, en relación a la composición de la compra. Es decir, legitimado en su intervención (sin un amplio consenso, por cierto), es la forma en que lo hace la que divide tajantemente las aguas sobre el accionar del gobierno en la prestación de la asistencia alimentaria. Un punto que abriría el debate a propuestas de pruebas piloto que eliminaban la compra de bebidas azucaradas (Shahn, 2011), o –incluso– la puesta en marcha, por parte del Departamento de Agricultura, de un pequeño programa piloto con el objeto de medir el impacto de incentivar la compra de frutas y verduras.

En oposición a esta creciente preocupación pública, varios estudios especializados (Hoynes et al., 2012) señalarían que las bebidas azucaradas y los productos de baja composición nutricional representan una parte menor del gasto, tanto en hogares elegibles como no-elegibles (Hoynes et al.,2012:130), en función del análisis de los patrones de consumo de los mismos. Incluso, según el estudio de Bitler (2016), no habría evidencia que demuestre que los adultos que hacen uso del beneficio tengan peores valores nutricionales que el resto de la población. Gundersen (2016), incluso, señalaría que, si bien existe una relación inversa entre ingreso y obesidad, lo cierto es que no hay evidencias convincentes que prueben que el SNAP incrementa la obesidad (2016:162)

Recapitulando, entonces, a nivel de la opinión pública se evidenciaría un respaldo al accionar estatal (sin un amplio consenso) en facilitar el acceso a los alimentos a través del programa SNAP. Sin embargo, el consenso se resquebrajaría en lo relativo a la búsqueda por mejorar la efectividad y el impacto del gasto federal, así como por una mayor restricción sobre el uso libre del beneficio. Legitimado en su accionar, es la forma de su intervención la que divide, en el tiempo, a la opinión pública norteamericana, en el marco de una sucesión creciente de más de 54 reformas desde la década de 1970.

3.2. El vínculo con actores no estatales

En otro nivel de análisis, la articulación con las cadenas de comercialización posibilitaría un mayor alcance en la distribución de los beneficios, a través de una tarjeta electrónica (EBT), la cual solo podría ser usada en negocios autorizados. En el período bajo análisis, la cantidad de tiendas autorizadas ascendería a 261.000, 80% de los cuales eran supermercados o hipermercados.

Incluso, esta articulación dinamizaría el ciclo económico: el programa sería considerado por muchos economistas, en este sentido, como un elemento central en el estímulo de la actividad económica. Según Moody’s, por ejemplo, por cada dólar distribuido entre los beneficiarios del programa, se generan u$d 1,70 en actividad económica (Rosenbaum, 2013: 4).

A comienzos del 2016, las operaciones a través de la tarjeta SNAP constituían una parte significativa de las compras de alimentos en Estados Unidos. En 2014, por ejemplo, los beneficiarios del programa canjearon cerca de u$d 70 mil millones en beneficios, los cuales representarían, aproximadamente, el 10% de los gastos en alimentos para el consumo en el hogar (Wolkomir, 2020).

Las operaciones con SNAP comprenden grandes superficies, grandes cadenas de supermercados nacionales, así como pequeñas tiendas especializadas, de conveniencia y mercados de agricultores. Entre 2013 y 2017, el número de minoristas autorizados aumentó en un 4% por ciento, convirtiendo al programa en una parte integral de la industria minorista de alimentos (Wolkomir, 2020).

Por otro lado, la gran cantidad y variedad de minoristas autorizados contribuyó a garantizar el acceso regular a los canales de comercialización, ampliando la capilaridad de los puntos de ventas. Sobre todo, en áreas rurales donde –históricamente– se habían presentado problemas de acceso. En términos de penetración, a nivel nacional, habría un promedio de aproximadamente 79 minoristas autorizados a operar con SNAP, por cada 100.000 personas (Wolkomir, 2020).

En total, el programa abarcaría más de 260.000 sucursales, en una asociación público-privada. Si bien más del 80% de los beneficios de SNAP se canalizarían a través de grandes cadenas de hipermercados (como Walmart, Target o Costco) y supermercados, como Food Lion y Safeway, casi el 20% restante obedecería a empresas locales, como supermercados privados, almacenes, tiendas de conveniencia, lecherías, carnicerías, panaderías y puestos agrícolas. Para estos últimos, el programa constituye una fuente importante de ingresos, sobre todo en áreas con una incidencia alta de la pobreza, donde las compras de SNAP pueden representar una parte significativa de las ventas totales.

En esta línea, los economistas estiman que, en una economía débil, cada “dólar-SNAP” que los hogares canjean expande la economía en aproximadamente u$d 1,70. En 2009, el año pico de la última recesión, se gastaron u$d 50 mil millones en beneficios SNAP en tiendas locales, generando alrededor de u$d 85 mil millones en la economía local (Wolkomir, 2020).

Además, el diseño del programa favorece a las grandes cadenas, en vistas a que, para poder recibir los beneficios de SNAP, los canales de comercialización deben solicitar y cumplir con ciertos estándares. En concreto, deben vender alimentos para su preparación y consumo en el hogar y cumplir con uno de los siguientes criterios: (a) almacenar continuamente una cierta variedad de alimentos básicos, incluidos los productos perecederos; o (b) tener más del 50% de sus ventas minoristas brutas en alimentos básicos. Si bien la mayoría de las tiendas autorizadas cumplen con el primer criterio, las tiendas especializadas, como las carnicerías, a menudo están autorizadas bajo el segundo. El Servicio de Alimentos y Nutrición [FNS] del Departamento de Agricultura monitorea continuamente a los minoristas para proteger el programa y promover la integridad y el cumplimiento entre los minoristas.

En el mismo sentido, en junio de 2014, la organización Mother Jones informó que “en general, el 18% de todo el dinero de los beneficios de alimentos se gasta en Walmart”, y que Walmart había presentado una declaración a la Comisión de Bolsa y Valores de Estados Unidos, en donde declaraba que:

nuestras operaciones comerciales están sujetas a numerosos riesgos, factores e incertidumbres, a nivel nacional e internacional, que están fuera de nuestro control. Estos factores incluyen… cambios en la cantidad de pagos realizados bajo el Plan Suplementario de Asistencia Nutricional y otros planes de asistencia pública, [y] cambios en los requisitos de elegibilidad de los planes de asistencia pública (Van Buren, 2014).

Reconociendo, de esta forma, el papel del SNAP y su incidencia en las finanzas corporativas.

Sin embargo, aun frente a este cuadro de situación, el Departamento de Agricultura no tiene autoridad legal para exigir a los minoristas que informen datos específicos de compra de productos. Los retailers solo reportan el monto en dólares de cada transacción participante de SNAP. Dichos datos son críticos para evaluar la efectividad del programa, así como para el debate mismo en relación a políticas de fomento de compras más saludables.

Por otro lado, los estándares definidos, a nivel nacional, sobre qué productos se pueden, o no, comprar con los desembolsos del beneficio, presuponen cierta uniformidad que deriva en una mayor eficiencia, a la vez que limita los costos para el sector privado. Limitar los productos elegibles para SNAP a artículos específicos, a diferencia de la determinación a partir de la definición de grandes categorías de productos, requeriría una reprogramación extensa, así como la creación y mantenimiento de una lista actualizada de productos, lo que aumentaría los costos de administración en el sistema. En palabras de la directora de Políticas públicas del Food Marketing Institute (FMI), una asociación comercial que representa a minoristas y mayoristas de alimentos: “Ahora tenemos un programa nacional con productos aprobados a nivel nacional que es consistente de estado a estado. La evolución a transacciones 100% electrónicas ha hecho que el programa sea mucho más fácil para las operaciones y el cumplimiento y mucho más simple para los clientes” (FMI, 2012). Según el FMI, el SNAP funcionaba de forma eficiente con bajo nivel de fraudes, costos y errores.

En este sentido, por ejemplo, la mayoría de los sistemas de punto de venta (POS) de los minoristas están programados para identificar artículos SNAP elegibles dentro de grandes categorías. En caso de que se impongan limitaciones adicionales a los alimentos elegibles bajo el programa SNAP, se necesitaría una reprogramación significativa de los sistemas POS de los minoristas para acomodar las categorías. Este cambio aumentaría el costo administrativo del programa. Además, se necesitarían grandes esfuerzos de capacitación no solo de los participantes de SNAP para informarles sobre qué tipos de productos están prohibidos, sino también a los cajeros de los retailers implicados para asegurar transacciones correctas.

Además de limitar de los costos de transacción potenciales, otro tema de preocupación para los empresarios de las cadenas de comercialización era el calendario de acreditación de los beneficios. Para el 2014, nueve estados acreditaban los beneficios en solo un día y otros en solo tres. Esto generaba un cuello de botella que impactaba en la operación del piso de venta y se traducía en una concentración de la demanda con filas excesivamente largas, incrementando el tiempo necesario para realizar las compras, a la vez que problemas de inventario, previsión de refuerzos de mano de obra para la atención de piso de venta y de la oferta misma. El reabastecimiento, en este sentido, podría ser difícil para un minorista cuando tenía que lidiar con el agotamiento de sus stocks después de solo un día de compras, así como mantener los puestos de trabajo durante todo el mes, cuando las ventas se concentraban en uno o dos días.

De esta forma, la emisión de beneficios de SNAP en un solo día o durante un número limitado de días, en lugar de la emisión escalonada en el transcurso del mes, ponía una tensión adicional en los beneficiarios y en los minoristas participantes al causar aumentos repentinos en el tráfico en las tiendas autorizadas. De hecho, en respuesta a esto, algunos estados subnacionales, como Carolina del Norte, extendieron sus días de distribución de diez a diecinueve, a partir de un trabajo con las cadenas de comercialización y los bancos de alimentos (FMI, 2012). El proceso de transición fue facilitado aún más por el apoyo de organizaciones sociales como los bancos de alimentos, los cuales recibieron financiación directa y en especie para garantizar que estuvieran bien abastecidos como red de contención antes de la transición inicial.

En cuanto a los mercados agricultores, las operaciones directas se incrementaron sustancialmente a lo largo de los años bajo análisis. El objetivo inicial era el de permitir que las personas de bajos ingresos puedan acceder a mercados de agricultores, recibiendo algún tipo de bonificación para incentivarlos a usar su beneficio SNAP con los productores de forma directa, a la vez que posibilitar que los mismos puedan comercializar sin intermediarios. En algunos mercados, por ejemplo, el beneficiario obtiene u$d10 dólares adicionales en vouchers si gastaba u$d10 a través de SNAP. Esto no solo beneficia a los pequeños agricultores, también hace que las frutas y verduras sean más baratas. Una dinámica que tiene su antecedente en los denominados “Bonus Bucks” en Boston y las primeras pruebas, bajo la administración Clinton, en base a la idea de “incentivos a la nutrición”. Incluso, varias organizaciones sociales a nivel local surgieron en 2014, como la Coalición del Mercado Agrícola Sostenible del Cabo, con miras a ayudar a otros mercados de agricultores en su región a adoptar y aceptar SNAP y otros incentivos nutricionales. Aun así, sobre el total de operaciones su incidencia todavía sería baja en los años bajo estudio (menor al 0,1%).

Por fuera de las cadenas de comercialización y los productores agropecuarios, los grandes proveedores de alimentos son el tercer grupo empresario con intereses en juego en el programa. Intereses, por cierto, nada despreciables. En una entrevista publicada en el Financial Times a fines de 2012, el entonces flamante CEO de Kraft sostuvo que: “El SNAP es un programa que apoyamos (…) Los usuarios de cupones de alimentos son una gran parte de nuestros clientes (…) una sexta parte de los ingresos de Kraft provienen de compras de cupones de alimentos” (FT, 2012).

Más allá de estas declaraciones públicas, otro indicador del interés del sector privado en el programa, así como de su poder instrumental, radica en el registro de acciones de lobby. En este sentido, PepsiCo informó que gastó u$d 750.000 en acciones de este tipo a nivel del gobierno federal, solo en el tercer trimestre de 2014, mientras que Coca-Cola gastó u$d 1.15 millones en el cuarto trimestre del mismo año (Simon, 2012). Lo interesante del diseño de política en juego, su dependencia y enmarque al interior de la Ley Agrícola, es que permite a los grupos empresarios no estar solos en sus acciones, sino que contar con el apoyo de varios de los principales grupos de lucha contra el hambre en una coalición opositora a los cambios de SNAP.

Asimismo, un tercer indicador, puede encontrarse en el interés de cadenas como Pizza Hut y Taco Bell en ingresar al programa. Ambas han luchado, con resultados mixtos, para obtener una parte de los beneficios en juego. De hecho, solo algunos estados subnacionales autorizaron el uso de los beneficios en cadenas de este tipo. En palabra de la columnista Margaret Kimberley:

Si alguien cree que el debate de SNAP es sobre la necesidad de comer de los pobres, está equivocado. Se trata de la necesidad de obtener ganancias de las grandes corporaciones: Xerox, JPMorgan Chase y eFunds Corporation han convertido con éxito la pobreza en un centro de ganancias. También Coca Cola, Kroger, Wal-Mart, Kelloggs y una gran parte del resto de las corporaciones Fortune 500 (2013).

Esta referencia, nos lleva al cuarto grupo empresarial con fuertes intereses en juego: aquel que opera, emite y administra las tarjetas de transferencia electrónica de beneficios (EBT). En concreto, Xerox, JPMorgan Chase y eFunds Corporation.

En este sentido, todos los Estados (excepto Montana que administra su versión propia) pagan a una de estas tres corporaciones millones de dólares en honorarios. Desde 2007, Florida ha pagado a JP Morgan u$d 90 millones, mientras que el contrato de siete años de Pensilvania totalizó u$d112 millones y el de siete años de Nueva York u$d126 millones (Kimberley, 2013).

En palabras de un ejecutivo del JP Morgan:

El negocio de los cupones para alimentos es un negocio muy importante para JP Morgan. Es un negocio importante en términos de tamaño y escala. En este momento, los volúmenes se han ido por las nubes en los últimos años. La buena, noticia desde la perspectiva de JP Morgan, es que la infraestructura que construimos ha sido capaz de hacer frente a ese aumento de volumen (GAI, 2012).

JP Morgan Electronic Financial Services, una subsidiaria de JP Morgan Chase & Co., ingresó al mercado de las transferencias electrónicas de beneficios a fines de 2003 cuando adquirió Citicorp Electronic Financial Services (CEFS) y los contratos estatales que estaban en su propiedad. Al momento de análisis, tenía contratos con 24 estados subnacionales y 2 territorios de Estados Unidos, lo que lo convertía en el mayor proveedor de servicios de EBT del país.

En segundo lugar, Xerox Corporation adquirió Servicios de Computación Afiliados (ACS) en febrero de 2010, lo que la convertiría en el segundo mayor proveedor de EBT con un total de 15 contratos estatales.

La mayor parte de los ingresos de cada una de estas empresas provienen del número total de personas inscritas como beneficiarios en cada estado. Todos los meses se paga a la compañía una tarifa por cada individuo inscrito en el programa. Este valor oscilaba entre los u$d 0,65 y u$d 1,45, según el estado. La tarifa podía ser más alta si un Estado elige que la compañía contratante distribuya múltiples servicios de asistencia social en una sola tarjeta EBT.

Además, las máquinas de punto de venta (POS), los dispositivos utilizados para realizar compras y transmitir la información de las mismas, son una segunda fuente de ingresos para los proveedores. Los estados subnacionales generalmente alquilan una máquina POS para cada punto de venta autorizado y pagan una tarifa mensual al proveedor de servicios EBT por el uso de la misma. Como ejemplo, Arizona pagaba durante el período bajo análisis, una tarifa de u$d 14.95 por máquina, cada mes (GAI, 2012).

Una tercera fuente de ingresos, en cambio, surge de las tarifas cobradas en los cajeros automáticos cuando se utiliza una tarjeta EBT para retirar fondos en efectivo provistos por otros programas de asistencia o, simplemente, cuando se consulta el saldo. En Nevada, por ejemplo, a los titulares de tarjetas se les cobraba u$d 0,85 por cada retiro que ocurra en una ubicación fuera de la red (GAI, 2012).

Las tarifas de reemplazo de las tarjetas pérdidas son una cuarta fuente de ingresos. Los beneficiarios de Arizona tenían permitido un reemplazo gratuito por año. Cada reemplazo después de ese le costaría al usuario u$d 5 adicionales.

Por último, hay una tarifa por llamadas de servicio al cliente realizadas por usuarios de EBT. El contrato de Nueva York, por ejemplo, cobra al titular de la tarjeta u$d 0.25 por llamada (GAI, 2012).

Por otro lado, el análisis realizado por el Government Accountability Institute descubrió una tendencia clara en el aumento de contribuciones a los miembros del Comité de Agricultura de la Cámara de Representantes y el Senado por parte de JP Morgan, el cual parece coincidir con su entrada en el mercado EBT. Entre 1998 y 2002, las contribuciones totales de JP Morgan por ciclo electoral promediaron el orden de los u$d 82.000; sin embargo, con posterioridad a su ingreso al mercado de servicios EBT, sus donaciones promedio aumentaron más del doble, hasta alcanzar los u$d 215.000 (GAI, 2012).

De esta forma, la articulación con actores no-estatales (de mercado) dota a las agencias de gobierno de un mayor capital para la acción, a la par que deviene en una fuente de ingresos sustancial las empresas implicadas, aumentando –incluso– los costos individuales sobre los beneficiarios. Emerge, de esta forma, un sistema más complejo e interdependiente.

Ahora bien, este tipo de prácticas articulatorias no sólo permite resolver las deficiencias propias de las agencias implicadas (sobre todo, en relación a garantizar una implementación consistente en el marco de un federalismo descentralizado), así como ganar capilaridad en-terreno, sino también un mayor dinamismo. Permite, fundamentalmente, compensar –como veremos en el apartado siguiente– la rigidez propia de las formas burocráticas. Más aún en el marco de la dinámica institucional prevista en Estados Unidos, en donde –según Skocpol, en su clásico análisis de las políticas sociales en mencionado país (1995)– el gobierno puede ser considerado –en muchos sentidos– menos burocrático que otras naciones industriales avanzadas, pero que aun así los norteamericanos temen las regulaciones públicas. Incluso, según la autora, lo hacen porque el servicio civil estadounidense carece de estructuras que puedan llegar directamente a las localidades, por lo que sólo puede contentarse con una combinación de incentivos financieros y recursos legislativos para que las cosas se hagan.

En suma, es la red de comercialización (los actores de mercado) la que dota al programa de la infraestructura material sobre la cual puede actuar. Sobre todo, a la luz del déficit histórico del Estado federal, caracterizado por varios autores como un federalismo descentralizado, débil y fragmentado (Skocpol, 1995: 138). Es hora de entrar en detalle en este punto.

3.3. Organización y medios para la acción

El análisis del presente nivel supone la existencia de dos entradas clásicas que nos brindarán la oportunidad de entender y reconstruir las particularidades de forma de los arreglos institucionales en cuestión. A saber: (a) la estructura implicada por la agencia en cuestión; y (b) su financiación.

En cuanto a su estructura, el programa depende de la Subsecretaría para los Alimentos, Nutrición y Servicios al Consumidor; una de las siete dependencias al interior del Departamento de Agricultura. La misma se compone por dos macro-dependencias: por un lado, el Servicio de Alimentos y Nutrición y –en segundo lugar– el Centro para las Políticas Públicas de Nutrición y Promoción. Formalmente, de la primera unidad dependen tanto las Oficinas Regionales que operacionalizan los programas a lo largo de todo el país, como los programas de nutrición, entre ellos el SNAP.

A septiembre de 2014, la Subsecretaría empleaba a 1.359 trabajadores a tiempo completo, de los cuales 524 estaban basados en la Casa Central en Washington DC y 835 en el territorio (USDA, 2016). En términos de jerarquía, 13 de estas posiciones eran ejecutivas (7 en Casa Central y 6 en territorio) y el resto de los puestos se clasificaban en otras 11 escalas de calificación y pago, que iban desde: supervisores, especialistas técnicos de alto nivel y profesionales de alto rango con títulos avanzados (GS15), hasta posiciones de ingreso que requieren sólo título terciario o diplomatura (GS4). De hecho, el 44% de las posiciones permanentes correspondían a supervisores, especialistas técnicos de alto nivel y profesionales de alto rango con títulos avanzados (USDA, 2016); mientras que 49% correspondían a mandos medios (USDA, 2016).

Esta estructura, del tipo romboide (con un fuerte peso en su composición de mandos medios y supervisores), sumado a una concentración de funciones en la Casa Central que describiremos a continuación, pone de manifiesto un fuerte esquema del tipo top-down tanto en el proceso de definición de estrategia, como en la toma de decisiones.

En cuanto a la composición de perfiles profesionales, los mismos eran muy variados durante el período analizado e iban desde analistas de políticas públicas, nutricionista, profesionales en sistemas y comunicación, hasta contadores, investigadores y evaluadores de programas. Una composición que –sumado al punto anterior y junto con las escalas de calificación y pago– presupone una alta estandarización de los procesos de trabajo, especialización y formalización del proceso de selección.

Es interesante constatar que, en lo relativo al financiamiento del personal de la agencia, el mismo compromete un 10% del presupuesto total (USDA, 2016). Asimismo, los niveles de empleo de la oficina representan menos del 2% del total implicado en el Departamento de Agricultura.

Ahora bien, del total de empleados mencionados, 238 correspondían a SNAP, con una proyección de incorporar 95 más en 2015 (USDA, 2016). Un punto interesante si consideramos que si bien del total de empleados de la agencia, aquellos afectados al programa sólo representan el 17,5%, la relación se invierte al considerar las partidas presupuestarias. De un presupuesto total, en 2014, de u$d 104.740.007.000, el SNAP administraba u$d 71.122.152.000: más del 67% del total.

A su vez, en cuanto a su operación, todos los programas, SNAP incluido, se ejecutan a partir de 7 oficinas regionales y 18 oficinas locales. Estas oficinas son dirigidas por un administrador regional y mantienen contacto directo con las oficinas de los estados subnacionales, a la vez que supervisan en campo las operaciones de los mismos (USDA, 2016)

Puede verse –ante esta reconstrucción analítica del esquema general del programa– que una estructura de este tipo nos pone frente a un esquema híbrido en la tipología de Mintzberg (2003). Incluso, uno que el mismo autor reconoce bajo el nombre de “burocracia de copia de carbón” (2003:268) en donde características de la Forma Divisional y la Burocracia Mecánica se cristalizan en una estructura que reconoce divisiones (en nuestro caso geográficas, materializadas en 7 oficinas regionales), pero las cuales son exactamente iguales entre sí. No se manifiestan diferencias (en sus actividades y modalidades de relacionamiento con los diversos actores en territorio) como respuesta a las particularidades de los “mercados” regionales que atiende; a la vez que el “cuartel general” (por mantener la terminología del autor) concentra para sí determinadas funciones críticas: mientras la Casa Central mantiene control sobre todo lo relativo a la legislación, la sanción de regulaciones, el desarrollo de la política a nivel nacional y la definición del contenido de todas las comunicaciones; las oficinas regionales se encargan de implementar las regulaciones, asistir técnicamente, supervisar el programa y su ejecución, y realizar las evaluaciones.

Esto último pone en evidencia que si bien las divisiones son –efectivamente– creadas en línea con los mercados atendidos y se les brinda ciertas funciones operativas que necesitan para realizar sus tareas en esos mercados, no asumen el atributo de autonomía propio de las divisiones bajo la Forma Divisional (pura). Por el contrario, prevalece la necesidad de control de la Burocracia Mecánica.

La articulación entre atributos (predominantes) de la Burocracia Mecánica y otros (incipientes) de la Forma Divisional, no radica –a nuestro entender, al menos–, como sostiene Mintzberg, en un efecto de la evolución lógica de la forma Burocrática Mecánica, que –como consecuencia de la diversificación de servicios para atender distintos mercados– transita a una Forma Divisional; sino que –por el contrario– el origen de este híbrido radicaría en necesidades netamente operativas de ganar capilaridad y control sobre la ejecución de los fondos. Después de todo, es en los estados subnacionales en quienes recaerá la posibilidad (o no) de ejecutar e implementar las adaptaciones locales, incluso de ciertos criterios de elegibilidad.

En este sentido, algunos trabajos (Gabor et al., 2003) han señalado –como hemos indicado más arriba– que es a nivel de estos últimos donde pueden verificarse algunas prácticas que podrían afectar la decisión de aplicar, o no, al beneficio; entre ellas: (a) la disponibilidad de información sobre el programa; (b) la disponibilidad de formularios de aplicación; (c) la accesibilidad de las oficinas, sobre todo en lo que hace a la atención en horario extendido, así como en lugares con acceso de transporte público y el pago de los costos de movilidad, a través de vouchers o viajes directos a la oficina; y (d) la disponibilidad de traductores para aplicantes que no hablen inglés, entre otras.

En una palabra, es recién al nivel de las Oficinas Regionales y en articulación con los estados subnacionales y las cadenas de retail local, en donde se presentan (tímidamente) algunos atributos propios del presunto “paradigma postburocrático” (Barzelay et al., 1999). Sobre todo, en lo relativo al foco en el “cliente” y la orientación al servicio. Sólo a este nivel –lejos de las preocupaciones presupuestarias de los beneficios (los cuales son desembolsados de forma directa por el Estado federal)– se presentan presiones por hacer a la propuesta de servicio sensible a las expectativas y demandas de sus usuarios, así como brindar un servicio dinámico y competitivo.

3.4. Acción interinstitucional

El punto anterior sobre la estructura en juego, junto al análisis de la financiación estatal y las relaciones interjurisdiccionales que nos proponemos a continuación, nos pone frente a la dimensión de la acción interinstitucional.

En este sentido, en relación a la financiación, existe un atributo (crítico, a nuestro entender) que ancla el devenir de este híbrido estructural aún más con las características de la Burocracia Mecánica, marcando una mayor predominancia de ésta por sobre la Forma Divisional. Se trata de la obsesión por el control. La “mentalidad de control” que observa Mintzberg (2003:201) se materializa –sobre todo– en lo que hace a los gastos y –consecuentemente– a los errores por pago. Veamos este punto con más detalle, sobre todo porque expone un núcleo de relaciones críticas entre agencias y niveles del aparato estatal para el caso en cuestión.

El Estado federal pagaba en 2014 el 100% de los beneficios y dividía al 50% los costos administrativos con los estados subnacionales (CBPP, 2012). En este sentido, y aun cuando existen estimaciones dispares en cuanto al cálculo de los costos del programa (fundamentalmente debido a la metodología del cálculo, sobre todo si la inversión en entrenamiento debe calcularse como “costo” o bien como parte del “servicio a los beneficiados”), los costos administrativos (federales y subestatales) a enero de 2014 fueron menores al 8%, mientras que los relativos a servicios a los beneficiarios fueron del 2% (“empleo y entrenamiento” y “educación en nutrición”) (CBPP, 2012); y el 90% restante fueron recibidos de forma directa por los beneficiarios.

Asimismo, según el mismo informe (CBPP, 2012), de descentralizar el programa y derivar su administración a los estados subnacionales no se reduciría necesariamente su costo. Por el contrario, estos últimos incurrirían en los mismos costos administrativos tornándose ineficientes en vistas a que gastos de monitoreo y evaluación, por ejemplo (hoy concentrados en el gobierno federal), pasarían a replicarse estado por estado. Este punto atenta, aún más, contra el desarrollo de atributos propios de formas divisionales, en vistas a que no generaría incentivos para la descentralización, aun cuando este punto vuelva de forma recurrente en el debate público. Más aún si consideramos –como argumentan Barzelay y Armajani (1999)– que la preocupación por la reducción y control de los costos no siempre es un valor positivo, sino que depende de la asignación de valor de esos productos y servicios provistos para los usuarios (1999:972).

No obstante, la preocupación por los costos subsistiría. Incluso, el presupuesto para el año fiscal 2018 ya planteaba distintos instrumentos para compensar las erogaciones del Estado federal: se proponía que los estados puedan equiparar el pago de beneficios del programa en un 10% para 2020 y un 25% para 2023, reduciendo las partidas federales en u$d 116.000 millones. Incluso, mencionado presupuesto proponía que los retailers paguen un arancel de aplicación y reautorización que posibilitaría un ahorro de u$d 2.400 millones (USDA, 2017).

Siguiendo con el análisis de la estructura de costos, los gastos pueden clasificarse en “costos administrativos” y “pagos indebidos” (Isaacs, 2008). Todas preocupaciones recurrentes del gobierno, así como focos de crítica pública.

Los costos administrativos podían ocurrir a nivel nacional, estatal o local, e implicaban –por lo general– el financiamiento de actividades como la determinación sobre la elegibilidad, la distribución de los beneficios, los sistemas de información, el control de fraude, el gerenciamiento del programa, el entrenamiento de los empleados, las actividades de promoción, entre otros. Por lo general, los gastos vinculados a los programas de empleo o las actividades educativas en materia de nutrición no se consideran costos administrativos (Isaacs, 2008). Según algunos estudios, los costos de certificación (la determinación inicial de elegibilidad), el cálculo de los beneficios, la recertificación de las unidades domésticas, suponían el 59% de los mismos.

Un segundo tipo de costos estaba dado por los pagos indebidos, ya sean por encima o menores al monto que efectivamente les correspondiese a las familias beneficiarias. En términos estrictos, en ambos casos se trata de un costo social que operaba en detrimento de la eficiencia del programa. Aun así, según varios autores (Zedlewski et al., 2006), SNAP es uno de los programas que mayor atención ha prestado a este punto en lo que hace al monitoreo sistemático de las prácticas distorsivas, con solo un 5,8% de pagos impropios en 2015.

Por último, existe otro tipo de costos denominado “cargas para el beneficiario” [Recipient burden], el cual implica los gastos vinculados a aplicar al beneficio, mantener la elegibilidad, en términos de tiempo, los costos de transporte y documentación. Asimismo, presume –como señalamos con anterioridad– los inconvenientes con el sistema burocrático y el estigma social que supone ser catalogado de “beneficiario”. Según algunas investigaciones, el proceso promedio de aplicación al programa tomaba un estimado de cinco horas (Currie, 2004), incluyendo dos viajes a la agencia más cercana para su gestión (viajes que implicaban un costo de u$d 10,31, un equivalente al 6% del beneficio mensual). Otros estudios señalan que se requerían dos o tres visitas a las oficinas locales de gestión para completar el proceso de aplicación (Gabor et al., 2003). En otros casos, en cambio, se requería que, para poder firmar la aplicación, se haya asistido previamente a todas las reuniones previstas.

Esto último no es menor, en vistas a que mayores cargas o costos sobre el beneficiario, podían implicar una caída en la participación en el programa. Después de todo, la decisión de participación depende tanto del tamaño del beneficio como de los costos implicados en su adquisición. Estos costos pueden implicar gastos de tiempo y monetarios que imponen una barrera de acceso, como ya mencionamos.

Esta obsesión por el control sobre las estructuras, la financiación y los gastos busca reconstruir –para utilizar una frase similar a Mintzberg– una atmosfera cerrada donde (lejos de discutir los conflictos), el trabajo pueda ser realizado a pesar de ellos.

Por otro lado, la idea misma de centralización y control es opuesta a la “familia de ideas” de los enfoques del tipo postburocráticos reinantes en el servicio civil norteamericano –como desarrollan Barzelay y Armajani (1999)– donde predomina un campo semántico vinculado a ideas como la delegación, descentralización, simplificación, regulación basada en incentivos y cumplimiento voluntario. Todas formas de conseguir apego a las normas sin ejecutar sistemas de control tradicionales, como las propuestas por diseños institucionales (como los descriptos para el caso de SNAP) en donde las fórmulas de identificación de beneficiarios, los cálculos de los beneficios y la tipificación de los costos, así como la centralización de las funciones en la Casa Central, constituyen la base de una ingeniería de control preocupada por la eficiencia. Un ideal propio, por cierto, del movimiento de Reforma del servicio civil en Estados Unidos, donde la burocracia significaba eficacia y eficiencia. En términos de uno de sus exponentes clásicos, la preocupación se centra en lo que la administración puede hacer de forma legítima y cómo puede hacerlo con la mayor eficiencia y menor costo posible. Lejos de la política, se trataría (según Wilson) de un campo de negocios, en donde se busca activamente que el gobierno tenga aire empresario, como precondición para fortalecerlo (Wilson, 1999).

4. El miedo a la administración

Resumiendo, el caso del SNAP nos expone, por lo menos, a seis variables significativas de interés al momento de querer reconstruir su particularidad de forma. En primer lugar (a diferencia del caso de Precios Cuidados), cierta hiperinflación normativa y una excesiva formalización de las relaciones previstas en su diseño. Por otro lado, se evidencia una preocupación obsesiva en relación al gasto público, así como un sujeto estatal (federal) discutido en su accionar, orientado preferencialmente al mercado interno y el privilegio de relaciones privadas. Un punto, este último, que pone en evidencia cierta incidencia del régimen político en el diseño, en vistas al desarrollo de una tecnología de control especial para limitar los grados de libertad de la burocracia en el marco de déficits históricos de un federalismo descentralizado, débil y fragmentado. Desarrollemos las implicancias de estos puntos.

Tabla 9. Variables significativas [la notación debe leerse de forma tal que el signo “+” o “-“ supone presencia o ausencia, respectivamente, o bien la dominancia/primacía del primer aspecto del binomio (+) o del segundo (-)]

Fuente: Elaboración propia.

Se sostiene –a nivel de la bibliografía especializada– que sociedades más diversas, con dinámicas sociales modificadas por la emergencia de las nuevas tecnologías, con conexiones más densas e interrelacionadas entre sus actores e instituciones, y con fronteras difusas entre las estructuras y sus entornos, impactan y alteran las modalidades de ejercicio de poder, así como las estructuras en las que éste se cristaliza. Alterando, fundamentalmente, los sistemas de control y el diseño mismo de las instituciones y las políticas públicas. Después de todo, soluciones lineales, como las previstas por ciertos diseños institucionales, no podrían lidiar con casos y problemas no-lineales, como la complejidad del orden social actual (Dunsire, 1993: 24).

A partir de este diagnóstico, diversos autores sostienen que en los países centrales –en donde el impacto de las nuevas tecnologías habría sido mayor– se verificaría un movimiento de organizaciones burocráticas mecánicas (Minzberg, 2003) a modalidades más dinámicas, en concordancia con el desplazamiento del denominado paradigma burocrático al postburocrático, (Barzelay et al., 1999) tras la emergencia del “cliente”, el “valor” y la “calidad” como nuevo centro de las preocupaciones del servicio civil. Esta literatura ha sido particularmente influyente en los países anglosajones, pero –como el caso analizado denuncia– su impacto habría sido desigual al interior de diversas agencias estatales.

En este sentido, la experiencia empírica demuestra, como acabamos de ver, que existen por lo menos ciertos dominios de las estructuras administrativas que se resisten a esta dinámica. En esta línea, el análisis del Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (SNAP), y las estructuras que puso en juego para su implementación entre los años 2014 y 2015 en Estados Unidos, ilustran que aun cuando en los países centrales los programas sociales dirigidos a sectores de bajos ingresos logran sobrevivir a ciertos procesos de reformas (a partir de quedar protegidos en el marco de la Ley Agrícola y aglutinar en su defensa a coaliciones amplias de organizaciones agrícolas y grandes corporaciones de alimentos y retailers las cuales –por otro lado– aseguran la distribución consistente de los beneficios en el marco de un federalismo fragmentado), lo hacen a un precio: una rigidez aún mayor en sus estructuras, en oposición a las tendencias de flexibilización y adaptación propuestas por los promotores del denominado New Public Management^[5] y el paradigma postburocrático.

En una palabra, en las últimas décadas, asistimos a una preocupación creciente por cierta tecnología institucional tendiente a limitar al Estado (en tanto stock de recursos) y a la burocracia, en tanto actor (Przeworski, 2007: 146), entre ellas: la reducción del tamaño de la administración y el sector público, en general; el aislamiento del Estado de las presiones privadas; y la delegación de decisiones a cuerpos independientes.

Sin embargo, pese a estos desarrollos que anuncian la muerte (por aislamiento) de la burocracia tradicional y el presunto consenso sobre el desplazamiento del paradigma burocrático al postburocrático (Barzelay et al., 1999), el análisis del caso de SNAP en Estados Unidos nos ofrece un ejemplo del cual se desprende una rigidez estructural, con divisiones geográficas escasamente diferenciadas y una concentración de funciones en la Casa Central. Asimismo, se evidencia una obsesión por el control presupuestario, tanto directo como indirecto, a través del desarrollo de fórmulas de identificación y selección de beneficiarios, así como cálculo de beneficio y una individualización de los costos. Se trata, como señalamos, de un diseño y una dinámica que tienen consecuencias en el doble proceso de subjetivación y sujeción de las y los beneficiarios: en la construcción de sí y en el sometimiento al Estado. Incluso, las relaciones de la burocracia con el sector privado son esenciales con miras a resolver los problemas de distribución territorial de beneficios en un país fragmentado y en tensión federal-subnacional permanente.

Todo ocurre, en una palabra, como si la eficiencia de la ingeniería (Mintzberg, 2003: 2017) (materializada en estructuras de corte predominantemente mecánicas, centralizadas y con estrictos controles de gastos y fórmulas de cálculo de beneficios y beneficiarios) fuese la garantía última del buen uso de recursos públicos en dominios de alta sensibilidad, como las políticas sociales. El resguardo –en otros términos– contra la innovación pública, en línea con una tradición de servicio público en donde se pregonó una estricta separación de los aspectos políticos y técnicos: del gobierno y la burocracia.

Es el miedo al uso político de los recursos que hacen al Estado por parte de la burocracia el que subyace a la dicotomía entre control/innovación; funcionarios/emprendedores y el que –no por casualidad en el campo de las políticas sociales en Estados Unidos– se materializa en estructuras rígidas, tecnologías de control, articulación con empresas privadas e individualización de los costos. Es la cercanía de las políticas sociales a la práctica (política) de la provisión (por oposición a la técnica de servicio y las relaciones de mercado), lo que obliga a mantener estándares rígidos de control propios de la mecánica burocrática tradicional, así como una infraestructura de despliegue territorial sobre la base de actores de mercado. Incluso, el hecho que para asegurar su continuidad el programa haya tenido que ser enmarcado en una Ley Agrícola, como dinamizadora del mercado interno (libre de toda “mancha” de política social), es un síntoma de esto último.

En esta línea, las expectativas sobre el rol de la burocracia se limitan a ejecutar propósitos, directivas y presupuestos establecidos por normativas, con la mayor eficiencia y eficacia posible. En suma, tal y como se define en la doctrina tradicional, el “mantenimiento de una misión institucionalizada” (Moore, 1998: 42). Sólo en el último de los niveles de análisis relevados, como complemento del déficit de las estructuras federales en vistas a garantizar unicidad y ganar capilaridad y dinamismo en la distribución (como fruto de la articulación con lógicas de gestión privada), se verifican ciertas presiones y demandas de “valor” y “servicio”. Sólo en este último nivel, a partir de prácticas articulatorias con otros actores, se rompe el aislamiento (forzado) de la burocracia.

Llegamos entonces, a la identificación de un punto central: en la reconstrucción de la historia de las formas burocráticas desplegadas para la realización de los objetivos previstos por el SNAP de cara a asegurar el acceso a una serie de alimentos básicos, en su funcionamiento al límite de la obsesión de los controles y la rigidez estructural que sanciona, nos encontramos con el miedo a la acción política en la administración de las políticas sociales, en el marco de un federalismo descentralizado estructurado sobre una débil red de Cortes, partidos políticos (Skocpol, 1995) y relaciones de mercado.