Pasos personales en torno a la comunicación de las políticas públicas: recorridos por la región

En varios países de América Latina, la primera década del siglo xxi estuvo marcada por un viraje político hacia experiencias gubernamentales que, más allá de sus diversidades, tuvieron comunes denominadores en los contenidos de agendas políticas y económicas pos Consenso de Washington. El “giro a la izquierda” de la región generó debates en torno a las definiciones y características de gobiernos identificados, en general, como progresistas, posneoliberales, de izquierda y/o centro-izquierda (Stoessel, 2014). Entre las distintas aproximaciones conceptuales elaboradas desde las Ciencias Sociales, Garretón (2006) señala que lo que define al progresismo es, primero, un proyecto de transformaciones estructurales en la sociedad y, segundo, la búsqueda de convocatoria a mayorías, a sectores populares cuyo apoyo se requiere para llevar adelante tales transformaciones^[1]. En su perspectiva, un elemento clave de los gobiernos progresistas es la reconsideración del papel del Estado: todos los proyectos progresistas en América Latina apuntan a una refundación de la relación entre Estado y sociedad (Garretón, 2013, p. 26). Por su parte, la categoría “posneoliberalismo” aludiría a dos cuestiones articuladas: un tipo de modelo de desarrollo que aspira a lograr crecimiento económico y redistribución social a favor de los más desfavorecidos, y una matriz de inclusión socio-política que combina diversos formatos democráticos (Grugel y Riggirozzi, 2012, Wylde, 2011, citados en Stoessel, 2014).

Hacia el año 2008, once de los dieciocho países latinoamericanos eran gobernados por presidentes de centroizquierda o izquierda: Chávez en Venezuela (1998); Inacio Lula Da Silva en Brasil (2002); Néstor Kirchner (2003) y Cristina Fernández de Kirchner (2007) en Argentina; Tabaré Vázquez en Uruguay (2005); Ricardo Lagos (2000) y Michelle Bachelet (2005) en Chile; Evo Morales en Bolivia (2006); Daniel Ortega en Nicaragua (2007); Rafael Correa en Ecuador (2007); Álvaro Colom en Guatemala (2008); Mauricio Funes en El Salvador (2009) y Fernando Lugo en Paraguay (2008). Tanto en debates políticos como en textos académicos se suele reconocer a gran parte de estas experiencias como pertenecientes al campo progresista, asumiendo su insoslayable heterogeneidad (Arditi, 2009; Garretón, 2006 y 2013; Moreira, 2017).

Junto con otros desafíos, los nuevos gobiernos debieron enfrentar un problema común en la región: la creciente preocupación en torno a la inseguridad y a la delincuencia que afectó a varios países desde los primeros años del siglo xxi. Según el Latinobarómetro^[2], la delincuencia se mantuvo como un problema “menor” en América Latina —es decir, inferior al 10% de las preferencias señaladas— entre los años 1995 y 2004. Alrededor del año 2004 empieza a aumentar, alcanzando el 27% en 2010. Ya en 2007, en ocho de los dieciocho países medidos, las personas encuestadas señalaban la delincuencia como el problema más importante (Venezuela, Guatemala, El Salvador, Chile, Argentina, Honduras, Costa Rica y Brasil), y en el informe del año 2008, la delincuencia aparece, por primera vez, como el problema principal de la región como promedio (Corporación Latinobarómetro, 2007, 2008, 2010). Sin embargo, estos niveles de preocupación no siempre resultan congruentes con la tasa de victimización que, en 2010, alcanza uno de los puntos más bajos desde el año 1995 (31%), frente a una tendencia al aumento de la percepción de la delincuencia como problema principal, e incluso en algunos países supera con creces la tasa de victimización. A partir de 2007 se integra la pregunta por el temor a ser víctima de un delito con violencia, inclusión que permite establecer que, al menos en cuatro países de la región (Costa Rica Venezuela, Brasil y México), uno de cada dos ciudadanos cree que puede ser víctima de un delito con violencia casi todo el tiempo, a su vez, en ningún país la percepción de que la delincuencia ha aumentado es inferior al 70% (Dammert, Lagos, 2012, p. 36).

Los desafíos que enfrentaban los gobiernos de la región en materia de políticas públicas en los campos descritos se enlazan con mi trayectoria profesional, ya que, desde mi trabajo en el ámbito de la cooperación internacional, correspondía apoyar técnica y políticamente a varios de los gobiernos que eran parte del “giro a la izquierda” latinoamericano. Los gobiernos requerían asesoría en diversos ámbitos de las políticas públicas y los temas vinculados a la delincuencia invadían la agenda política al ritmo de las cifras expuestas anteriormente. El progresismo llegaba, de algún modo, tarde y temeroso a la problemática de la inseguridad, un territorio que solía ver en tensión con el de los Derechos Humanos. La creciente percepción de inseguridad abría espacios a demandas por políticas de mano dura, aun cuando, como indicador, el temor se vincule más con climas de opinión que con fluctuaciones en los niveles de delincuencia (Dammert, Lagos, 2012). En general, la responsabilidad por tales climas de opinión se atribuyó a la acción de los medios, específicamente, a la cobertura televisiva de noticias sobre hechos delictivos; sin embargo, investigaciones existentes cuestionan que las noticias sobre inseguridad sean las principales responsables de generar temor (Kessler y Focas, 2014). La medición del temor requiere análisis específicos por su variabilidad y la multidimensión que define su magnitud; los déficits de los gobiernos comenzaban por sus propias brechas de información y la falta de conocimientos en estos aspectos (Dammert, Lagos, 2012; Dammert, Ruz Salazar, 2008). No obstante, en el contexto de asesorías de cooperación, las autoridades solicitaban soluciones al clima de inseguridad apuntando a los medios de comunicación, y requerían, ante todo, estrategias para incidir en las agendas mediáticas que tendían a imaginar bajo la forma de campañas “efectivas”. En Argentina, Chile, Uruguay, Colombia, El Salvador, Costa Rica, Honduras y Panamá encontré demandas similares: ¿cómo detener la proliferación y venta de noticias sobre delincuencia, supuestamente, responsables del miedo creciente en la ciudadanía? A menudo se buscaba paliar estos supuestos efectos a través de campañas públicas concebidas, en cierto modo, como adición publicitaria episódica, puntual.

Responsabilizar a los medios por las ideas o actitudes de las personas y condenar sus supuestos efectos no es exclusivo de las sociedades contemporáneas, no obstante, la tendencia persiste hasta el siglo actual. Así, el estudio de los efectos de la violencia mediática en los comportamientos fue objeto de innumerables estudios e investigaciones en la segunda mitad del siglo xx que, en líneas generales, no arrojaron resultados científicos significativos en términos de corroborar tal relación (Maigret, 2005). A principios del siglo xxi, transcurridas varias décadas desde la teoría de la aguja hipodérmica y de su superación a través de diversos desarrollos en las investigaciones en el campo de la comunicación, la atención siguió enfocada, prioritariamente, en los efectos de los medios. En este contexto, los esfuerzos puestos en instalar nuevos paradigmas de seguridad ciudadana —superadores de las soluciones de “mano dura”‒ no se veían acompañados por concepciones más amplias de las comunicaciones que permitan vislumbrarla como dimensión transversal en el diseño de la política pública. La comunicación desde los organismos de gobierno tendía y tiende a concebirse como tareas de prensa, centradas más bien en posicionar a la autoridad en los medios y en elaborar materiales de difusión. Conceptualmente, se enmarca en teorías de corto plazo de efectos de los medios y en relación con las políticas públicas, aparece como una suerte de “agregado” que llega en una etapa final del diseño para “vender” el producto del que se trate —la autoridad pública o determinado programa de gobierno—. Esta perspectiva aún permea prácticas desde los organismos públicos, como pude observar en organismos públicos de nivel nacional y local en diversos países de América Latina.

Los recorridos por la región desembocaron en reflexiones en torno a la comunicación de las políticas públicas que están en la base de esta tesis.

1. De los recorridos por la región a los recorridos de la tesis

En años posteriores, mi interés por la comunicación de las políticas públicas entró en diálogo con otro campo de estudio y de acción: las políticas públicas de comunicación, entendidas como la regulación del sistema de medios. Observar imbricaciones entre el poder económico, el poder político y la concentración de la propiedad de medios, me permitió delinear contextos político-económicos en los que se inscriben y comunican las políticas públicas. A estas cuestiones dediqué clases, artículos, textos, seminarios y talleres durante varios años. Proponerme una tesis fue la oportunidad de sistematizar, profundizar y, sobre todo, redescubrir y ampliar ese recorrido en donde se entrelazan la comunicación y la política desde los estudios teóricos, la investigación y la práctica. La elección del caso se vincula con experiencias personales en los campos profesional y político en el país en que resido desde el año 2005, Chile.

Desde el estudio de la comunicación de las políticas públicas, el caso de la nueva Constitución en Chile reviste el desafío de tratarse de una política de Estado de la mayor envergadura, ya que define el marco institucional que contiene la totalidad de las políticas públicas, a la vez que conlleva una enorme carga simbólica por su inevitable vínculo con la ruptura o continuidad respecto del pasado reciente del país. La trama que se teje entre la dimensión comunicacional y la batalla política que entraña estos procesos, amerita esta investigación.

2. Tema y encuadre de la investigación

El tema de este trabajo es la comunicación de las políticas públicas a la luz del caso del proceso constituyente impulsado por el segundo Gobierno de Michelle Bachelet en Chile. La investigación se sitúa en escenarios políticos comunicacionales, entendiendo que en el espacio propio de la comunicación política se confrontan discursos cuya apuesta es la interpretación de sentidos. El período a estudiar es el comprendido entre la campaña presidencial de Michelle Bachelet desarrollada en el año 2013 —cuando la entonces candidata anuncia una nueva Constitución como parte de su programa de Gobierno— hasta enero de 2017 —momento en que se entregan las “Bases Ciudadanas para la Constitución” producto del PCAC—.

Las principales referencias teóricas en las cuales se apoya este trabajo enmarcan y orientan los conceptos de comunicación de las políticas públicas, construcción de agenda pública, nociones de producción de sentidos y significación. La cuestión que recorre la totalidad del estudio es la relación entre comunicación y política; entre los distintos enfoques que permean el campo, el trabajo se encuadra en conceptos de espacio público como escenario de disputa por los sentidos. La matriz epistémica que se asume responde al pensamiento complejo, y retoma autoras que lo vinculan, en especial, con procesos comunicacionales.