El contexto regional y el caso de Chile

Este capítulo presenta un panorama de procesos constitucionales que han tenido lugar en distintos países de la región en las últimas décadas y describe el significado que reviste para Chile la vigencia de la actual Constitución, así como las complejidades que implica poner en marcha los mecanismos necesarios para cambiarla. A su vez, presenta un resumen de distintas iniciativas que tienen lugar desde las más tempranas fases de la transición democrática, dirigidas a dotar al país de una nueva Constitución. Por último, describe las fases y componentes principales del Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía (PCAC), diseñado e implementado en el segundo Gobierno de Michelle Bachelet, a la vez que presenta una síntesis y evaluación de sus principales resultados en términos de participación y contenidos.

1. El contexto regional

El proceso que vive Chile en torno a una nueva Constitución se inscribe en un contexto regional que acumula transformaciones desde los años 90 del siglo pasado, cuando comienzan a producirse cambios constitucionales en diversos países de América del Sur, comenzando por Colombia (1991), luego El Salvador (1992), Paraguay (1992), Perú (1993), Argentina (1994), Nicaragua (1995), Bolivia (1994, 2009), Ecuador (1998, 2008) y Venezuela (1999). Parte de estos procesos fueron impulsados por una multiplicidad de factores políticos y sociales, como la necesidad de “asegurar la estabilidad política; adaptar los principios fundamentales a los nuevos paradigmas económicos y políticos; tener en cuenta a sectores sociales históricamente marginados” y también, aprovechar los procesos constitucionales como una vía para la resolución de conflictos (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE] 2017, p. 20). Un punto común entre varios de ellos es la creación de una asamblea constituyente, convención o congreso constituyente, como en el caso de Bolivia (2008), Ecuador (2008 y 1998), Venezuela (1999), Colombia (1991) y Argentina (1995). La instancia de comités de expertos, como en Brasil (1967), Ecuador (1979) y Chile (1980) fue perdiendo su viabilidad política para redactar una nueva Constitución toda vez que “asegurar una mayor representación y participación democrática juega un papel importante en la legitimación de todo el proceso” (OCDE, 2017, p. 20). Algunos de estos procesos también comparten una segunda dimensión clave: la participación ciudadana. Las fases tradicionales de elaboración de una constitución incluyen la redacción, consulta, deliberación, adopción y ratificación; esta forma de participación civil suele ser implementada mediante un plebiscito vinculante (como en Venezuela, Ecuador o Bolivia). También surgen nuevas formas de participación, como la posibilidad de elegir a las personas (en una asamblea constituyente, un consejo constitucional o una legislatura regular) que definirán el contenido de la constitución (OCDE, 2017).

2. Significados de la Constitución en Chile: un modelo político y económico en los estertores de la dictadura

2.1. Los enclaves del “régimen”^[1]

En América Latina, gran parte de las transiciones a la democracia se vieron acompañadas por procesos de cambio constitucional (Heiss, 2016). En Chile, sin embargo, la Constitución vigente data de 1980, fue elaborada durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990) y validada a través de un plebiscito fraudulento en ese mismo año, marcado por la represión política (Fuentes, 2013). Las fuerzas políticas que lucharon por la democracia plantearon desde el final de aquella dictadura la necesidad de una nueva Constitución; sin embargo, la vía negociada de la transición llevó a postergar esta demanda, en el marco de una considerable adaptación a las reglas del gobierno saliente (Heiss, 2016, p. 111). Tempranamente, un año antes del plebiscito de 1989 que marcaría el fin de la dictadura, Manuel Antonio Garretón (1988) analiza la posibilidad de la democracia en Chile y considera la probabilidad de una transición incompleta dados los “enclaves autoritarios” que deja ese proceso. En este contexto, el plebiscito de 1988 en Chile significaría un proceso de erosión y descomposición del proyecto del régimen autoritario, que solo puede sobrevivir en la forma de enclaves en una transición hacia la democracia y en un régimen democrático. Los enclaves autoritarios explicarían, en parte, la relativa precariedad y parcialidad de la transición, y “el primero que se hereda del régimen militar y de la transición misma es institucional: la Constitución de 1980 y las instituciones que ella consagra” (Garretón, 1989, p. 18). En trabajos posteriores, Manuel Antonio Garretón retoma la idea de enclaves autoritarios como elementos del “régimen anterior” que persisten “en el régimen democrático” (2003, p. 47-48). Junto con Roberto Garretón señalan que, a pesar de la imagen generalizada del caso chileno en los rankings internacionales como un proceso ejemplar de transición hacia la democracia, Chile es una “democracia incompleta” que ambos analizan a través de las dimensiones constitucional, electoral y ciudadana. Estos autores desgranan la contradicción entre los grandes avances conseguidos bajo los gobiernos de la Concertación y las debilidades en las dimensiones mencionadas, que se explicarían por los límites fundantes en la soberanía popular observados a partir de la Constitución, de la que se derivan límites de la democracia electoral “sujeta a restricciones fácticas y normativas en un diseño institucional deficiente” (2010, p. 115).

Desde el Gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) hasta el estallido sociopolítico de octubre de 2019, la disputa acerca de la necesidad de una nueva carta magna retorna una y otra vez a la agenda política chilena. Quienes se oponen a tal proceso argumentan que el texto vigente ya ha sido objeto de reformas sustantivas. De hecho, desde 1989 —cuando fue modificada para hacer posible el tránsito hacia un nuevo gobierno— hasta 2005, la Constitución chilena ha sido parcialmente modificada en más de treinta ocasiones; sin embargo, no se ha adoptado ningún nuevo texto constitucional (OCDE, 2017). En 2005, el entonces presidente Ricardo Lagos Escobar asumió una de las reformas más importantes a capítulos relevantes de la Constitución. Las enmiendas implicaron una reducción de enclaves autoritarios al abolir a los senadores designados y vitalicios, limitar el poder del Consejo de Seguridad del Estado y fortalecer las instituciones democráticas. No obstante, según señala el constitucionalista Fernando Atria, esta reforma fue un fracaso, “porque eliminó cerrojos que ya se habían quemado y dejó en pie los que persistían” (2013, p. 26). El problema central, según Atria, es que la Constitución de 1980 encierra una trampa, diseñada deliberadamente por quienes la redactaron. El ideólogo de la Constitución de 1980, Jaime Guzmán (1979), lo expresa de esta forma:

La Constitución debe procurar que, si llegan a gobernar los adversarios, se vean constreñidos a seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría, porque —valga la metáfora‒ el margen de alternativas posibles que la cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella sea lo suficientemente reducido para hacer extremadamente difícil lo contrario. (pp. 13-23)

Es decir, la Constitución entraña las reglas para que los mismos sectores que la elaboraron se perpetúen en el poder, “para que ella ganara incluso cuando perdiera” (Atria, 2013, p. 25). Las enormes dificultades que supone avanzar hacia una nueva Constitución se relacionan directamente con las reglas que contiene el texto vigente en tres cuestiones determinantes: el papel del Tribunal Constitucional, el sistema electoral binominal —reformado en 2014— y el quórum que establece para ciertas reformas. Específicamente, el quórum de reforma constitucional establecido es del 60% (3/5) o 66% (2/3) de diputados y senadores en ejercicio, mientras que la Constitución de 1925 tenía un quórum de mayoría absoluta de parlamentarios en ejercicio (50 + 1 %). El artículo XV de la Constitución, precisamente el referido a “Reforma de la Constitución” señala que:

El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada Cámara el voto conforme de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. Si la reforma recayere sobre los capítulos I, III, VII, XI, XII o XV (Bases de la institucionalidad; De los Derechos y Deberes; Ministerio Público; Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública y Reforma de la Constitución, respectivamente), requerirá la aprobación de las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio. (Constitución Política de la República de Chile)

Es decir, aun con mayorías parlamentarias, existe una serie de reformas sobre las que no se podría avanzar porque serían invalidadas por el Tribunal Constitucional. La Constitución vigente tiene, entonces, dos puntos que la tornan cuestionable: su origen y su cualidad “neutralizadora” de la voluntad popular (Atria, 2013, pp.25-26). Esto explica, en gran parte, por qué entre 2006 y 2013 se triplican las mociones en el Congreso sugiriendo cambios a la Constitución (Fuentes, 2016).

Probablemente, por los mismos motivos que sectores del progresismo y del liberalismo defienden la idea de una nueva Constitución, y muchos de ellos abogan por una asamblea constituyente como vía para elaborarla, es que sectores conservadores la rechazan. Desde la perspectiva de los defensores del legado refundacional de la dictadura, la Constitución vigente permitió estabilidad y crecimiento económico, reemplazando “el papel pernicioso de la política y los partidos de los años 60 y 70 por un modelo centrado en el mercado como primera preocupación de los individuos y como principal asignador de recursos” (Heiss, 2016, p. 112). A partir de la inclusión de la propuesta de Nueva Constitución en el programa de gobierno de Michelle Bachelet, estos sectores recurren a medios de comunicación de circulación nacional para rechazar o desacreditar toda iniciativa al respecto. En especial “a través de columnas de opinión y editoriales en los diarios La Tercera y El Mercurio, se argumenta que se trata de una maniobra de ciertos líderes políticos para instalar un debate artificial” (Heiss, 2016, p. 112). Un recurso utilizado con frecuencia por los opositores a una asamblea constituyente, es aludir reiteradamente a los casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador como ejemplos de países que optaron por tal vía, asociando los diversos conflictos que atraviesa cada uno de ellos con el mecanismo constituyente. Editoriales de El Mercurio —analizadas en el Capítulo 6— apelan al temor que generaría un cambio radical de la institucionalidad vigente, advirtiendo sobre los riesgos que entrañan “proyectos colectivistas”, asociados, a su vez, al gobierno de Salvador Allende (1970-1973). Cabe subrayar que los opositores a una modificación sustantiva de la Constitución durante el Gobierno de Michelle Bachelet no se encuentran exclusivamente en la oposición, sino dentro de las propias filas de la coalición gubernamental la Nueva Mayoría. El debate en torno a las formas en que se lleva a cabo la transición democrática divide aguas en las fuerzas de centroizquierda desde los años 90. Claro ejemplo de ello es el debate entre “autoflagelantes” y “autocomplacientes” que alude a posiciones críticas o conformistas respecto de las políticas implementadas sobre todo en los primeros Gobiernos democráticos, contrastes que se extienden a diversos debates en torno a la Constitución. Así, los esfuerzos por instalar las reformas del 2005 como un nuevo pacto político, chocaron con la percepción de que estas eran, más bien, producto de los pactos de la transición que mantenían intactas parcelas de poder protegidas por la Constitución del 80 (Heiss, 2016). Se suman a esta tendencia segmentos de la derecha más democrática, grupos liberales y del centro político que reivindican el legado de la transición y su “capacidad democratizadora incremental” (Fuentes y Joignant, 2015, p. 111). Dentro de este grupo se encontrarían quienes, aun rechazando el proyecto político de la dictadura, sostienen que la Constitución se ha ido democratizando y que la vía para avanzar en ese sentido son reformas graduales dentro de la institucionalidad vigente. En la perspectiva de Heiss (2016), “el modelo chileno se distingue por hacer pasar por ‘consenso’ lo que no es otra cosa que imposición forzada gracias a dispositivos diseñados para mantener el statu quo” (p. 113).

2.2. Turbulencias sociopolíticas a partir de 2011: los movimientos sociales en la agenda pública

Ambientalistas y estudiantes. Las asignaturas pendientes que deja una transición condicionada por la búsqueda de consensos que los Gobiernos de la Concertación asumen como ineludibles, hacen eclosión en múltiples oportunidades desde la recuperación de la democracia en Chile. Ya en el 2009, programas de distintas candidaturas presidenciales e iniciativas de agrupaciones políticas proponen una nueva Constitución. El tema constituyente aparece incluido en documentos programáticos de sectores vinculados al progresismo como, por ejemplo, en la propuesta programática impulsada por cuatro senadores^[2] de la entonces Concertación, cuyo primer capítulo está dedicado a una nueva Constitución (Fundación Chile 21, Fundación Friedrich Ebert, 2009, p. 5).

En el año 2011 irrumpen manifestaciones masivas impulsadas, en primer lugar, por agrupaciones ambientalistas, seguidas por protestas estudiantiles sostenidas a lo largo de meses. “Esta democracia le quedó chica al país” afirma el entonces vicepresidente de la Federación de Estudiantes de Chile, Francisco Figueroa (2011) ante la Comisión de Educación del Senado. La movilización estudiantil se extiende a amplios sectores y pone en jaque no solo al gobierno, sino a toda la institucionalidad política, económica y social. Paradójicamente, las demandas por el fin del lucro y la educación pública y gratuita surgen en un período de notable crecimiento económico y cuestionarían una economía de mercado signada por la búsqueda sin límites de nuevos focos de renta y lucro por parte de los grupos económicos. En la perspectiva de Garretón, lo que cuestiona el movimiento estudiantil es, en el fondo, la esencia del sistema capitalista:

Si hay un embrión o atisbo de un sujeto progresista, guste o no guste, es el movimiento estudiantil, que es el portador del cambio del modelo económico social, porque cuando se reivindica el principio utópico —la gratuidad es un principio utópico–, se reivindica el fin de lucro, la esencia del sistema capitalista. (p. 25)

El sistema de representación política también se ve cuestionado en reclamos que incluyen una Asamblea Constituyente que elabore una nueva Constitución (Varas, 2011).

En los años subsiguientes, diversos estudios dan cuenta de la caída de la confianza en las instituciones, de una percepción de abuso por parte de las elites tanto económica como política, así como de una demanda generalizada por transformaciones estructurales desde la sociedad chilena como los realizados por la Universidad de Santiago de Chile (2015) y Universidad de Santiago de Chile/Centro de Investigación Sociedad y Economía (2016); Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2014, 2015); Fundación Chile 21 (2015 y 2016) (Gerber, 2016 p. 134). La deslegitimación y caída de confianza en organizaciones institucionales solo tiende a profundizarse, como lo reflejan estudios del PNUD. Ya en 2014, el informe Auditoría a la Democracia. Más y mejor democracia para un Chile inclusivo concluye que uno de los desafíos de la democracia chilena es recomponer la valoración y legitimidad de la política (PNUD, 2014). Por su parte, el informe Auditoría a la Democracia del año 2016 corrobora una fuerte caída de la confianza en instituciones y organizaciones durante el período 2010-2016, tal como lo refleja la Tabla 1. En la encuesta del año 2016, todas las organizaciones o instituciones por las que se pregunta registran una caída significativa en los niveles de confianza, incluidas algunas que, en años anteriores, escapaban a esta tendencia, como los medios de comunicación o las fuerzas de seguridad.

Tabla 1. Confianza en las instituciones (en porcentajes)
A continuación, le voy a leer los nombres de algunas instituciones. ¿Cuánta confianza tiene usted en cada una de ellas?

Institución/organización	Confianza (% “mucha” + “bastante”)
	2010	2016
Carabineros	61	50
Fuerzas Armadas	60	41
Radios	56	40
Iglesia Católica	48	30
Iglesias Evangélicas	34	24
Diarios	38	24
Televisión	49	23
Sindicatos	31	23
Ministerio Público	33	14
Gobierno	42	13
Empresas privadas	31	13
Tribunales de justicia	23	12
Congreso	28	8
Partidos políticos	15	9

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la encuesta Auditoría a la Democracia (PNUD, 2016).

El tejido feminista en una sociedad fragmentada. En las últimas décadas, en particular, a partir de 2011, se visibilizan en Chile colectivos feministas heterogéneos que actúan a favor de la igualdad de género y extienden su acción política hacia diversos ámbitos de la sociedad y la cultura, articulándose con otros movimientos sociales^[3]. En este sentido, se inscribe en lo que Suárez Tomé (2019) denomina “la última etapa de la genealogía feminista latinoamericana”, situada en el siglo xxi y en donde los nuevos feminismos se presentan como disidentes, en contra de las políticas neoliberales, descoloniales, antirracistas y antipatriarcales. Según Guzmán (2018), en Chile, algunas feministas ingresan a distintos movimientos sociales y nuevos frentes políticos y, desde allí, como ha ocurrido en otros momentos de la historia del feminismo, se van diferenciando como sujetos políticos autónomos, subrayando el carácter diverso e interseccional de los movimientos sociales. El denominador común entre los distintos movimientos sociales parece ser el reconocimiento de múltiples desigualdades y opresiones que operan transversalmente, pero habilitan, también, alianzas interseccionales que involucran, por ejemplo, a movimientos ambientalistas, estudiantiles, indígenas, anticapitalistas y feministas. A fines de 2016 se registran diversos hechos en Chile hechos altamente significativos desde la perspectiva de género y el feminismo. Entre los más significativos se destaca la convocatoria de la marcha Ni Una Menos, el 19 de noviembre, que supera todas las expectativas de las organizadoras congregando multitudes en la Alameda, a la hora en que miles de mujeres marchaban, bajo la misma convocatoria, por la Avenida 9 de Julio en Buenos Aires (Gerber, 25 de mayo de 2018), dando cuenta de la dimensión supranacional de esta “ola violeta”^[4].

Según Guzmán (2018), si bien los movimientos feministas se enraízan en transformaciones económicas, socioculturales, políticas e institucionales que les sirven de contexto, su acción específica es un importante factor de cambio que afecta el curso de esos mismos procesos históricos. Así, los feminismos actúan como una fuerza instituyente que presiona por cambios en el orden cultural y de las instituciones vigentes. Una de sus particularidades más evidentes —tanto en Chile como en Argentina— a partir del año 2015, es su masividad. Otro de sus rasgos distintivos se manifiesta en la dimensión comunicacional: junto con la toma del espacio público, gran parte de la articulación de demandas y de las acciones tienen lugar online, a través de foros, redes sociales e incluye la utilización de hashtags, como #NiUnaMenos, en un tejido colectivo, histórico e intergeneracional. No es posible escindir la redinamización del movimiento feminista de las transformaciones sociopolíticas que vive Chile y, con ello, de las crecientes demandas por una nueva Constitución.

3. Iniciativas por una nueva Constitución en Chile: la inexorable marca ciudadana

Los escenarios descritos permiten comprender de qué maneras las demandas por el cambio constitucional se relacionan con un debate pendiente en la sociedad chilena sobre la desigualdad no solo socioeconómica, sino en la distribución del poder político (Heiss, 2016, p. 123). Los reclamos por una nueva Constitución toman fuerte impulso hacia 2012-2013 a través de diversas iniciativas ciudadanas, algunas de las cuales incluyen también la demanda por un mecanismo determinado para su elaboración. Entre ellas se destacan el movimiento “Plebiscito por una Nueva Constitución” y “Marca tu Voto AC”, que comienzan a organizarse en 2012 de cara a las elecciones presidenciales y parlamentarias de octubre del año 2013. El movimiento Marca tu Voto AC lanza una campaña en mayo de 2013 cuya propuesta central consiste en que, en las elecciones presidenciales del 17 de noviembre del mismo año, se marque “AC” en la papeleta de votación, como reclamo por una Asamblea Constituyente para elaborar el nuevo texto constitucional. En ocho meses, el movimiento consigue organizar a más de dos mil observadores/as que requiere para supervisar cada local electoral, y obtiene el apoyo de varios partidos políticos (Partido Humanista, Partido Radical Socialdemócrata, Partido por la Democracia, Partido Progresista, Partido Igualdad, Partido Ecologista Verde y Partido Comunista). El Servicio Nacional Electoral explicita que los votos no serán inválidos por llevar tal marca. En la primera vuelta electoral, un 8% de los votos emitidos lleva la marca AC, y en la segunda, un 10%, lo que implica más de medio millón de papeletas marcadas. Por su parte, la iniciativa “Plebiscito para una Nueva Constitución” es impulsada por figuras del mundo político y académico que proponen movilizar al país a través de un plebiscito en donde el pueblo se manifieste respecto del cambio de la actual Constitución. En el caso de que el resultado sea favorable al cambio, habría de dictarse una ley que convoque a una instancia constituyente. Se sugiere, en principio, “una asamblea constituyente que garantice su representatividad social, cultural, regional, política, étnica y de género” (Fundación Chile 21, Fundación Friedrich Ebert, 2013, p. 7). El debate público no se centra ya en si es apropiado reformar o no la Constitución, sino en el tipo de cambios que se requieren y la forma para realizarlos (PNUD, 2015, p. 7). Esto marca también el debate político: la división entre las élites respecto del cambio constitucional apunta tanto a la naturaleza de la transformación —reformar la Constitución vigente o crear una nueva— como al mecanismo para lograr el cambio —vía Congreso, por Asamblea Constituyente o por una instancia mixta— (Fuentes, 2016, p. 23). Un distintivo de las propuestas en pugna en Chile es que el acento está puesto en el mecanismo antes que en los contenidos. La relevancia que cobra el debate constitucional en la agenda política se refleja también en que, en la discusión programática de las elecciones presidenciales del año 2013, siete de las nueve candidaturas a la Presidencia de la República^[5] que compitieron incluían la redacción de una nueva Constitución en sus programas, incluyendo a quien resultó electa, Michelle Bachelet.

4. El cambio constitucional en el segundo gobierno de Michelle Bachelet: hitos de la agenda política 2014-2016

Tras triunfar en segunda vuelta electoral en enero de 2014, Michelle Bachelet asume la presidencia de Chile en marzo de 2014 y se propone llevar a cabo tres grandes reformas, anunciadas ya en el programa de gobierno: educativa, tributaria y constitucional (Programa de Gobierno de Michelle Bachelet, 2013), a las que se suma el llamado “cuarto pilar”, la reforma laboral. Impulsarlas implica tensiones políticas y debates públicos, ya que requiere transformaciones estructurales fuertemente resistidas desde sectores del establishment político y económico. A su vez, parte de las reformas propuestas por el Gobierno de Michelle Bachelet, encuentran obstáculos insalvables en la Constitución. La necesidad de una nueva Constitución se plantea ya en el programa de Gobierno de Michelle Bachelet.

En su primer año, el Gobierno de Michelle Bachelet debe lidiar con diversos problemas políticos que van debilitando la impronta de transformaciones estructurales. En primer lugar, todas las reformas propuestas son atacadas desde la oposición, aunque también desde sectores conservadores de la propia coalición de gobierno. El Gobierno sufre constantes caídas en los niveles de aprobación. Recién tras un año y medio desde el inicio de su Gobierno, en octubre de 2015, se anuncia el inicio del PCAC. En el lapso transcurrido entre la asunción del nuevo Gobierno y este anuncio, la clase política en general —oficialismo y oposición— enfrenta una serie de escándalos vinculados con las relaciones entre política y negocios que afecta al Gobierno de Bachelet. A fines del año 2014, estalla lo que se conoce como el “caso Penta”, destapando una red de corrupción y delitos tributarios que involucra a un sector del empresariado, al partido Unión de Centro Independiente (UDI) y al Servicio de Impuestos Internos. En este escenario, en donde el Gobierno y el oficialismo en general parecen a salvo de la ola de acusaciones, se inicia el descanso estival de 2015. Sin embargo, a fines de la primera semana de febrero de 2015, todo cambia para el Ejecutivo, las coaliciones de gobierno y oposición y para el país (Varas, 2015, p. 12). Un reportaje sobre la especulación inmobiliaria de la empresa Caval —que cuenta a la nuera de la presidenta Bachelet como una de sus principales socias— arroja un manto de dudas sobre el tráfico de influencias a nivel gubernamental y su conexión con el mundo de las finanzas. A estos hechos se suceden continuas informaciones de nuevas y espurias relaciones entre dinero y política de modo que la legitimidad de las figuras y de la actividad política sigue en caída libre. A partir del caso Caval, se convierten en rutina los titulares en los principales medios de comunicación sobre el descenso en los niveles de aprobación de la presidenta y del Gobierno. Y aunque uno de los requisitos para que un hecho revista calidad de “noticioso” sería su carácter novedoso y sorprendente, los supuestos récord en baja adhesión gubernamental logran venderse como noticia durante el tiempo que queda de gobierno, es decir, tres de los cuatro años que corresponden a la administración Bachelet (Gerber, 2016). En este contexto, la posibilidad de elaborar una nueva Constitución en Chile genera fuertes controversias en la dirigencia política; no obstante, la ciudadanía se expresa mayoritariamente a favor, según lo consignan distintos estudios analizados en el Capítulo 3.

4.1. El derrotero hacia una nueva Constitución

De acuerdo a lo descrito, el escenario político hacia fines del año 2014, está marcado por:

• la fuerte desconfianza hacia las instituciones en general;
• el debilitamiento del Gobierno de Michelle Bachelet y su programa de reformas;
• el apoyo ciudadano mayoritario frente a un cambio constitucional.

En este contexto, Michelle Bachelet abraza la reforma de mayor envergadura y significado para el país a través del llamado “Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía”. En la primera Cuenta Pública^[6] presidencial, anuncia que el Gobierno trabajará “con participación social y diálogo político para dotarnos de una nueva Constitución que ponga en su centro a los Derechos Humanos, a la democracia y a la buena política como base del orden común” (Ministerio del Interior, 2014). A continuación se presenta una síntesis cronológica con los principales hitos del periodo 2014-2018.

13 de octubre de 2015: la presidenta Bachelet anuncia los detalles y el cronograma del Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía (PCAC), que se iniciará con la etapa de “educación cívica constitucional”, seguido por diálogos ciudadanos. A partir de los resultados de estos diálogos, se elaborará un documento con “bases ciudadanas”. Este texto daría forma al proyecto de reforma constitucional para presentar ante el Congreso.

El PCAC contempla la preparación y tres momentos: el Encuentro; la Deliberación; la Soberanía (OCDE, 2017, p.11).

1. El encuentro: consiste en la realización de una etapa participativa pública. Requiere instancias de educación cívica e información a la ciudadanía durante cinco meses (octubre 2015-marzo 2016) para socializar contenidos del significado de la Constitución junto con elementos claves del proceso participativo que incluye información sustantiva relativa a cómo, cuándo y dónde participar. Este momento considera instancias de participación pública incidente, a saber: Encuentros Locales Autoconvocados (ELA), cabildos provinciales y regionales, en donde la ciudadanía podrá expresar los contenidos que considera relevantes para una nueva Constitución. El resultado se condensará en el documento “Bases Ciudadanas para la Constitución”. Este proceso será monitoreado por el Consejo Ciudadano de Observadores que se describe más adelante. Esta fase prevé un proceso de participación de los pueblos originarios, organizado en forma paralela como consulta con las comunidades indígenas. Paralelamente, se incluye una instancia de consulta individual, consistente en completar una encuesta on-line, que consta de tres preguntas cerradas acerca de cuáles son los siete conceptos prioritarios (de un listado o cualquiera que se quisiera agregar) que debieran formar parte de un nuevo texto constitucional en los tres ejes temáticos respectivamente: valores y principios; derechos y deberes; e instituciones del Estado. Contiene, también, una sección abierta para agregar ideas/opiniones no contenidas en las preguntas anteriores.

2. La deliberación: corresponde a la fase de discusión sobre los contenidos constitucionales en la sede constituyente. Previamente, el Gobierno debe elaborar un proyecto de ley para establecer una nueva Constitución a partir de los contenidos de las Bases Ciudadanas mencionadas en el punto anterior. Cabe considerar que, para introducir procedimientos para reemplazar la Constitución, la presidenta de la República debe enviar al Congreso Nacional una reforma al texto vigente que modifica el Capítulo XV con el objetivo de permitir su total reemplazo. Michelle Bachelet firma este proyecto de ley en abril de 2017.

3. La soberanía: consiste en el plebiscito final ratificatorio del cambio constitucional.

Durante el Gobierno de Michelle Bachelet solo se desarrolla la etapa de El Encuentro. La discusión correspondiente a la fase La Deliberación no tiene lugar, en tanto la presidenta envía el proyecto de ley sobre nueva Constitución al Congreso en marzo de 2018, sobre el término de su mandato.

Diciembre de 2015: se conforma el Consejo Ciudadano de Observadores (CCO), nombrado por la presidenta de la República, compuesto por quince consejeros con “amplia trayectoria académica, social o de representación de la sociedad”. Su función principal consiste en “dar garantías de transparencia, inclusión y ausencia de sesgo político de la etapa participativa en sus diferentes fases^[7]” (Gobierno de Chile, 2/12/2015). Su composición genera críticas desde diversos sectores apuntando a que no es representativo de la sociedad chilena, o a la reiterada tendencia al “cuoteo” equilibrador entre sectores políticos de izquierda y de derecha.

Abril/agosto, 2016. Entre el 26 de abril y el 6 de agosto se lleva a cabo la etapa participativa, que convoca a la ciudadanía, organizaciones sociales, movimientos y partidos políticos, mundo académico, empresarial y cultural a deliberar sobre asuntos constitucionales.

Enero, 2017. La presidenta Bachelet recibe los resultados de la etapa participativa del PCAC por parte del Consejo de Observadores (CCO) materializados en el documento “Bases Ciudadanas para una Nueva Constitución”. En la ceremonia, Bachelet afirma:

El mejor remedio al escepticismo y al pesimismo es la evidencia, y aquí está: en la elaboración de la Constitución de 1833 participaron 36 personas; en la de 1925, 122 personas; en la Constitución de 1980, fueron 12 personas. Y en este proceso constituyente, son 204 402 personas”. (Gobierno de Chile, 16/1/2017)

Marzo, 2018. En la última cadena nacional de su segundo mandato, Michelle Bachelet aborda el inminente envío del proyecto de nueva Constitución. El martes 6 de marzo de 2018, a cinco días de entregar la banda presidencial a Sebastián Piñera, Bachelet firma el proyecto de ley para una nueva Constitución política y lo envía al Congreso. Esto significa que deja en manos del Congreso y del nuevo Gobierno su tramitación, generando enormes dudas sobre su efectivo avance.

4.2. La etapa participativa del proceso constituyente abierto a la ciudadanía: descripción, resultados y evaluación

Los ELA corresponden al primer nivel —entre cuatro— de la etapa participativa del Proceso Constituyente diseñada por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Su objetivo es que las personas dialoguen y deliberan, acuerden y prioricen valores y principios, derechos, deberes e instituciones que deben ser considerados en el proceso constitucional. Los requisitos para la participación, señalan que:

• cualquier grupo de personas, institución u organización social y/o territorial (juntas de vecinos, clubes deportivos, clubes de adultos mayores, clubes juveniles, entre otros) puede organizar un ELA, siempre que cumpla con ciertos requisitos.
• cada persona solo puede participar en un ELA. Si un ELA es convocado por una comunidad u organización de pueblos originarios, no existe límite máximo de participantes.

El eje de las consultas públicas es el debate colectivo a partir de preguntas orientadoras relacionadas con los valores y principios que deben inspirar la Constitución; los derechos, deberes y responsabilidades que la Constitución debe establecer para todas las personas; las instituciones del Estado que debe contemplar la Constitución.

Los cabildos regionales y provinciales fueron encuentros masivos y de diálogo sobre los insumos producidos en el nivel participativo anterior (es decir, en los ELA). Se realizaron 71 cabildos provinciales y 15 regionales, coordinados por facilitadores. La producción estuvo a cargo de intendencias y gobernaciones regionales. Lo producido en ELA, cabildos y consultas individuales deriva en las Bases Ciudadanas para la Constitución, insumo para que la presidenta de la República envíe un proyecto de cambio constitucional al Congreso Nacional (Una Constitución para Chile, 2017, p. 4).

La Figura 1 refleja cada una de las fases descritas, desarrolladas entre diciembre de 2015 y el segundo semestre de 2016:

1. la Preparación —que incluye la elaboración y difusión del Constitucionario‒ entre diciembre de 2015 y marzo de 2016;
2. las instancias participativas, tanto individuales como colectivas (ELA, cabildos provinciales y regionales) correspondientes a la fase El Encuentro, que tuvo lugar entre abril y junio de 2016;
3. la elaboración de las Bases Ciudadanas, que culmina en enero de 2017.

El primer ELA tiene lugar el 22 de abril de 2016 en una sede vecinal de San Miguel, comuna de la Región Metropolitana y es inaugurado por Michelle Bachelet.

Figura 1. Diagrama de la etapa participativa

Fuente: Adaptado de Gobierno de Chile (2016).

La participación de la ciudadanía en cada una de las instancias contempladas en la fase El Encuentro se detalla en la Tabla 2. El mayor número de participantes se concentra en los ELA que superan, incluso, a las consultas individuales.

Tabla 2. Participación en los distintos niveles de la etapa participativa

Participación	Cantidad de eventos	Participantes
Consultas individuales	90 804	90 804
ELA	8 113 (encuentros)	106 412
Cabildos Provinciales	656 (mesas)	12 852
Cabildos Regionales	491 (mesas)	8 621
Total		218 689

Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados del documento Una Constitución para Chile (s/f).

En las consultas, encuentros y cabildos participaron —de acuerdo con requisitos establecidos‒ personas con ciudadanía chilena residentes en Chile o en el exterior mayores de 14 años y extranjeros/as residentes en Chile. La Región Metropolitana de Santiago concentra la mayor cantidad de consultas individuales, ELA, cabildos provinciales y regionales realizados (reúne aproximadamente al 40% de la población total del país), seguida por la Región de Valparaíso y la Región del Biobío. En todas las regiones de Chile se registra algún nivel de participación en encuentros, consultas individuales o cabildos. También se llevaron cabo encuentros autoconvocados en el exterior.

En los ELA participaron 106 412 personas. Sobre ese total, el 46% son hombres y el 54% mujeres. Se registró mayor participación en los segmentos etarios de 28 a 37 años (18,5%), de 18 a 27 años (16,3%) y de 38 a 47 años (16%); la menor participación corresponde al segmento etario de 68 años y más (10,5%) (Comité de Sistematización, 2017, p. 8). En lo que respecta al perfil sociocultural de los participantes, el informe de la OCDE (2017) señala la ausencia de datos concretos sobre los antecedentes políticos, culturales y sociales de los participantes en la consulta; no obstante, se realizaron entrevistas durante la misión de investigación del informe que mostraron que “muchos de ellos eran ya actores activos de la sociedad civil”.

Principales resultados. El informe ejecutivo del Comité de Sistematización (2017) reseña todos aquellos conceptos que están entre los siete más mencionados en las cuatro instancias de participación (consulta individual, ELA, cabildos provinciales, cabildos regionales). Según este análisis, concitaron consenso en todas las etapas mencionadas seis valores y principios; cinco derechos; seis deberes y responsabilidades y cinco instituciones, a saber:

• Valores y principios: democracia, igualdad, descentralización, justicia, respeto/conservación de la naturaleza o el medio ambiente y bien común/comunidad.
• Derechos: a la salud; a la educación; a la vivienda digna; igualdad ante la ley; respeto a la naturaleza/medio ambiente.
• Deberes y responsabilidades: protección de conservación de la naturaleza, protección y conservación del patrimonio histórico y cultural; respeto de derechos de otros; cumplimiento de las leyes y las normas; protección, promoción y respeto de los derechos humanos y fundamentales; ejercicio legítimo y no abusivo de los derechos.
• Instituciones: plebiscitos, referendos y consultas; Congreso o Parlamento (estructura y funciones); Defensor del Pueblo/Ciudadano; Poder Judicial (estructura y funciones); Gobierno Regional. “Cambio o reforma constitucional” fue mencionada solo en la consulta individual, mientras que “Asamblea Constituyente” apareció dentro de las siete prioridades en los Cabildos Regionales y Provinciales (Comité de Sistematización 2017, p. 32).

En cuanto a los temas priorizados, el informe del Comité de Sistematización (2017) registra una importante coincidencia en los conceptos priorizados en las agregaciones nacionales aunque distingue preferencias de algunos grupos específicos en las que aparecen otros conceptos. Los datos de la consulta individual^[8] indican que las mujeres integran en sus prioridades una cantidad mayor de conceptos distintos del total nacional. En los valores y principios integran “equidad de género” y “República”, en los derechos incluyen “igualdad de género”, y en instituciones, “gobierno local/municipal”. En el caso de los hombres, integran el concepto de “respeto por la Constitución” en los deberes y responsabilidades. También se registran conceptos priorizados por grupos etarios dentro de los siete más mencionados que no aparecen en los agregados nacionales. Así, por ejemplo, el tramo más joven de 14-17 integra la “no discriminación” y “el respeto” en sus valores y principios. Tanto el tramo de 14-17 como el de 18-27 incluyen la “equidad de género”. Los tramos de 18-27, 28-37 y 38-47 años señalan entre las instituciones al “gobierno local/municipal”. En los tramos de 28-37 y 38-47 se integran el derecho a la seguridad social. Desde los 38 años en adelante se incluye el “respeto por la Constitución”. A partir del tramo 48-57 se incluye como institución a la “Contraloría General/Tribunales de Cuentas”. Por último, el tramo de 68 y más integran entre las instituciones al “régimen de gobierno presidencial/semipresidencial/parlamentario”; y entre los derechos menciona el “derecho de propiedad”.

Las consultas realizadas en el extranjero y a comunidades u organizaciones indígenas también presentan diferencias con los agregados nacionales como se detalla en la Tabla 3.

Tabla 3. Participación desde el extranjero y ELA convocados por comunidades y organizaciones indígenas. Conceptos priorizados que difieren de los agregados nacionales

	Consultas individuales y/o ELA en el extranjero	ELA comunidades u organizaciones indígenas
Valores y principios	Estado laico	Identidad cultural
Derechos	Seguridad social	de los pueblos indígenas
	Libertad de expresión	No discriminación
	A voto
	A sindicalizarse y negociación colectiva
Deberes y responsabilidades		Cumplimiento de tratados y obligaciones internacionales
Instituciones	Formas de Estado: Federalismo / autonomías regionales Cambio o reforma constitucional	Gobierno local / municipal
		Gobierno nacional (estructura y funciones)
		Cambio o reforma constitucional

Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados del Comité de Sistematización (2017).

Evaluación del PCAC desde la perspectiva de la OCDE. En el marco de Estudios de Gobernanza Pública, la OCDE elaboró un Informe sobre la Participación Ciudadana en el PCAC (2017). Según se expone allí, el PCAC cumpliría con principios establecidos por la OCDE sobre la formulación de políticas abiertas y la participación de los actores en la política regulatoria por razones asociadas a criterios de: liderazgo y compromiso gubernamental; planificación estratégica; transparencia; rendición de cuentas; supervisión activa; inclusión y participación.

Paralelamente, se abren interrogantes sobre el uso de los resultados como aporte para el proyecto de Constitución, en parte por la incertidumbre relativa a los próximos pasos y por la complejidad de incorporar “conceptos abstractos en un proyecto final de Constitución que refleje efectivamente las propuestas de los ciudadanos” (OCDE, 2017, p.17).

Una interrogante que abre la participación en el PCAC apunta a su representatividad, considerando que los cerca de 217.000 participantes equivalen a menos del 1,2% de la población (total^[9]). Este aspecto suele señalarse críticamente por parte de quienes objetan el proceso; no obstante, Chile presenta una tasa de participación mayor que la de otros países. En general, se registran dificultades para lograr participación ciudadana en estas instancias, según lo reflejan estudios comparados de la OCDE (2017) que toman los casos de Chile, Colombia, Islandia, Irlanda y Túnez, como se expone en la Tabla 4. Exceptuando el caso de Colombia (1991), estos procesos tienen lugar después del año 2010.

Tabla 4. Participación ciudadana en procesos constituyentes desde una perspectiva comparada

País	Año	Mecanismo	Participación	Tasa
Chile	2016	Proceso participativo en nivel local, provincial y regional	204 402	1,13%
Colombia	1991	1.580 grupos de trabajo en el país, tres meses antes de la Asamblea Constituyente	23 700 aprox.	0,06%
Islandia	2010	Foro Nacional discute necesidad de nueva Constitución con ciudadanos seleccionados	950	0,3%
Irlanda	2012-2014	Establecimiento de una Convención Constitucional para presentar propuestas de contenidos por tema a la Asamblea.	100 delegados a la Convención	no aplica
Túnez	2011	Diálogo y debates de Asamblea Nacional Constituyente con sociedad civil en 24 gobernaciones	7 000 participantes aprox.	0,06%

Fuente: Informe OCDE (2017).

5. La mañana siguiente: un largo invierno de la nueva Constitución

El 15 de marzo de 2018, el Ministro del Interior del Gobierno de Sebastián Piñera (2018-2019), Andrés Chadwick afirma en un foro empresarial^[10]: “… hay ciertas cosas que queremos que no avancen, por ejemplo, no queremos que avance el proyecto de una nueva Constitución que presentó la presidenta Bachelet al terminar su período”, y critica lo improvisado de aquel proceso. Según el ministro “… el Gobierno quiere impulsar cambios, pero dentro de un ambiente de acuerdos”. El proyecto de ley de Bachelet no avanza en ningún sentido y, prácticamente, el tema no figura en la agenda pública. En el Congreso, ni siquiera los bloques de la ahora oposición política retoman la iniciativa, excepto el caso del segundo presidente del Senado del periodo 2017-2021, Jaime Quintana, que ocupa el cargo entre marzo de 2018 y marzo de 2019. De esta forma, a través de las palabras del ministro que, dos años después deberá dejar su puesto en medio del estallido social, el Gobierno de Sebastián Piñera se posiciona con respecto a la nueva Constitución para Chile ya desde el despegue de su gestión, en marzo de 2018.

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