A partir del estudio de los procesos de decisión en torno a la estrategia comunicacional del PCAC, se abren caminos que entraman agendas preexistentes; estructuras de poder económico y político, y escenarios políticos coyunturales. La triangulación de evidencia obtenida se lleva a cabo sobre la base del análisis de:
- la definición del problema que da origen a la política pública;
- los actores intervinientes en el proceso decisional que transcurre en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo;
- el contenido y el contexto decisional, que implica el nivel y el tipo de cambio en juego; y
- los escenarios político comunicacionales y que incluyen la vía de ingreso del problema en la agenda pública, el posicionamiento de la oposición política y de la opinión pública respecto del proceso en ciernes.
Este recorrido permite reconocer no solo la imbricación entre la dimensión política y la comunicacional, sino de qué manera lo político, en este caso, prevalece como estructurante de lo comunicacional. A su vez, el caso estudiado corrobora que, cuando se trata de la posibilidad de transformar el statu quo ‒como en este caso, a través de una nueva Carta Magna‒, se hace aún más evidente la necesidad de analizar los procesos de decisión y/o transformación de una política en su contexto.
En virtud del enfoque epistemológico de pensamiento complejo que guía esta investigación, es en esta instancia final del trabajo que toca, a partir del recorrido realizado, rearticular territorios que, en los hechos, carecen de fronteras. Un recorrido desde las hipótesis que han inspirado este trabajo de investigación, facilitará la reconstrucción de las tramas que se tejen entre las dimensiones y los factores señalados.
1. Comunicación, diseño metodológico y capacidad de agencia
La estrategia comunicacional diseñada desde el Gobierno se asocia a perspectivas de puesta en común que se entrelazan con el diseño metodológico participativo del PCAC, favoreciendo la dinamización de capacidades de agencia colectiva. (Subhipótesis 2)
Desde las fases iniciales de diseño de la política pública, se integra la dimensión comunicacional en estrecha vinculación con el enfoque metodológico participativo adoptado. Tales opciones van de la mano de la definición del problema que sella la estrategia comunicacional desde su concepción. El equipo a cargo de su diseño parte de una idea matriz: la Nueva Constitución debe ser nacida en democracia, porque la actual no lo es. A su vez, la definición del problema que da origen a la política pública queda plasmado en el discurso de la presidenta Bachelet al presentar el PCAC, que asume la dicotomía a partir de la cual se construye la política pública en cuestión: dictadura/democracia. Entre los factores que marcan el ingreso del tema “Nueva Constitución” en la agenda pública, el origen de la actual Constitución aparece como el más significativo, ya que anticipa la divisoria de aguas que atraviesa todo el proceso y condiciona a los actores políticos. Paralelamente, la definición del problema incide también por otras vías en la estrategia comunicacional, en tanto la Constitución vigente conlleva, desde su origen, la exclusión de la ciudadanía de las decisiones en torno a las reglas del juego político. La respuesta para saldar esta deuda es el componente participativo como sello irrenunciable determinado por Bachelet, y que atraviesa el diseño metodológico y la propuesta comunicacional, desde formas y contenidos. Al enlazarse la estrategia comunicacional con el propio diseño de la política pública desde sus fases iniciales, la definición del problema estructura a ambas. Desde su concepción misma, la estrategia comunicacional asume la dualidad dictadura/democracia, asociando la Constitución vigente a la primera, y una nueva Constitución, a la segunda, a su vez que la dimensión participativa, vinculada a modelos de puesta en común en lo comunicacional, aparece como camino superador del sello excluyente que marca al texto vigente.
El recorrido investigativo revela que la imbricación entre el diseño de la política pública y su dimensión comunicacional hace que la opción metodológica requiera y converse con el enfoque dialógico-procesual, más allá de que en ciertos momentos aproveche recursos del marketing y de la publicidad. Desde el momento en que se diseñan conjunta y coordinadamente, la impronta participativa que marca la política pública también permea la estrategia comunicacional. Esta opción apela a la agencia sociohistórica en tanto se involucra la capacidad de hacer elecciones que incidan en la normativa de mayor alcance en la institucionalidad nacional. En este sentido, el diseño metodológico, apoyado desde la dimensión comunicacional, favorece la dinamización de capacidades de agencia colectiva. Esta se pone en juego, particularmente, en la convocatoria a los Encuentros y Cabildos y en el desarrollo de los ELA, que exige tomar decisiones y arribar a acuerdos colectivos con respecto a contenidos de una Nueva Constitución. La instancia de autoconvocatoria se convierte en un potente recurso comunicacional; al habilitar el canal boca a boca, elude el obstáculo que puede suponer una convocatoria por parte del Gobierno u otras instancias deslegitimadas de la política institucional. Desde una posible relación entre legitimidad política y dinamización de capacidades colectivas, los ELA suponen la superación de la comunicación mediatizada y la relegitimación de la política al habilitar un campo de gestión de colectivos de largo plazo (Verón, 2012).
2. Nudos políticos en los procesos de decisiones
Los principales obstáculos en el despliegue comunicacional del PCAC se concentran en el ámbito en donde se negocian contenidos y el sentido general de la iniciativa política, antes que en recursos económicos y/o técnicos. (Subhipótesis 3)
El análisis de actores en el proceso decisional refleja que los recursos que predominan en quienes concentran mayores cuotas de poder (presidenta, Ministro del Interior, Consejo de Observadores) son políticos y legales, prevaleciendo los primeros ya que son los que avalan llegar a desempeñar los cargos y funciones en cuestión. Sin embargo, las cuotas de poder que ponen en juego los actores no se derivan linealmente de la jerarquía de sus cargos, máxime cuando el territorio en donde se toman las decisiones, básicamente la arena política, está fuertemente incidido por la coyuntura política y las agendas preexistentes. El contenido de la decisión sería el factor capaz de predecir cuáles serán los actores más influyentes en la adopción de la opción final ‒en este caso, la presidenta Bachelet‒; sin embargo, tal posición de poder presidencial está mediada por varios factores. El nivel del cambio y/o la envergadura de las transformaciones en juego hace que elementos de contexto cobren mayor relevancia y exija altos niveles de acuerdos. En el transcurso del PCAC se hacen importantes concesiones a la oposición que incluyen aspectos sustantivos de la estrategia comunicacional; finalmente, el proceso constituyente parece diluirse hacia el final del Gobierno de Michelle Bachelet. No es posible establecer en qué medida esto responde a fronteras políticas infranqueables o limitaciones autoimpuestas. Sin embargo, esta situación remite, una vez más, a deudas de una transición atrapada en un gradualismo que los Gobiernos de la Concertación asumen como obligado. Resulta complejo despejar la cuestión sobre la distribución del poder político, ya que los lugares en donde se deciden las políticas públicas —las arenas del poder‒ son múltiples y tienen protagonistas y modalidades de funcionamiento muy diversas. En cada etapa del recorrido realizado, los actores subrayan el peso de las condiciones contextuales en la toma de decisiones.
Dos factores aparecen reiteradamente como condicionantes en el proceso de decisiones que recorren los distintos actores gubernamentales y parlamentarios: por una parte, la crisis que afecta al Gobierno, en especial, a la presidenta Bachelet a raíz del caso Caval; por la otra, la dualidad dictadura/democracia que, a su vez, se corresponde con el clivaje derecha/izquierda. La crisis por el caso Caval es de orden coyuntural y afecta los recursos políticos de la principal promotora del PCAC, la presidenta Bachelet y, a partir de allí, como en efecto dominó, altera todo del proceso de toma de decisiones de actores gubernamentales. Por su parte, la dualidad dictadura/democracia es de índole histórico-política, involucra el pasado reciente del país y todo sugiere que aún lo divide. Las fronteras entre pasado, presente y futuro también dan cauce a las decisiones que, necesariamente, tienen lugar en el Congreso, ya que le compete la aprobación de los recursos financieros requeridos para la implementación del PCAC, incluida su dimensión comunicacional. El debate parlamentario en torno al Proceso Constituyente se agrupa en dos grandes bloques antagónicos. El oficialismo reivindica en cada discurso la “Nueva Constitución”, la oposición, la rechaza, más aún: omite el término, excepto cuando debe nombrarlo en el título de la glosa que se debate. Como en un juego de roles predeterminados, los actores en el escenario que representa el Congreso Nacional dicen lo que los respectivos sectores esperan qué digan. En definitiva, el escenario político y las agendas preexistentes son los factores que definen, también, la discusión y la votación parlamentaria.
Considerando una dimensión política y otra organizativa de la comunicación pública (Jaramillo López, 2011), los nudos tanto para la política pública en cuestión como para su despliegue comunicacional se concentran en la primera, es decir, en el ámbito en donde se negocian contenidos, recursos y el sentido general de la iniciativa política. En el caso del PCAC, el entramado del proceso de toma de decisiones en torno a la estrategia comunicacional es indisoluble de los escenarios político-comunicacionales, y los factores de mayor peso, y que operan en forma reiterada sobre los actores con mayor poder de decisión, remiten desde las agendas preexistentes hasta la presunta finalización del proceso al clivaje izquierda/derecha y al antagonismo democracia/dictadura. La crisis política de orden más coyuntural (caso Caval) que golpea a la presidenta, fortalece no solo a la oposición, sino también a los “moderados” en el Gobierno; los contrastes de los años 90 en torno a las formas en que debía tener lugar la transición democrática, se replican frente a un eventual proceso constituyente.
La disputa por los sentidos: treinta años en dos palabras. La clave en la batalla por los sentidos se concentra en torno a la idea y al concepto de “Nueva Constitución”, promovido desde el oficialismo y resistido desde la oposición a tal punto que logra su omisión en una instancia clave. “Nueva Constitución” está presente en el discurso presidencial desde el programa de Gobierno hasta el inicio del PCAC. Los equipos a cargo del diseño metodológico y comunicacional trabajan sobre ese significante que el Consejo Ciudadano de Observadores rechaza. Confrontados con esta decisión, el Gobierno y el equipo a cargo de la estrategia comunicacional priorizan el significado por sobre el significante. Así “Proceso Constituyente” lograría ser punto nodal (Laclau) articulando demandas a cambio de ciertas renuncias, no obstante, también pierde potencial por lo mismo. El Congreso, por su parte, se agrupa discursivamente en los dos grandes bloques políticos: el oficialismo reivindica en el discurso la “Nueva Constitución”; la oposición, lo rechaza y, a lo sumo, acepta “Proceso Constituyente”. El juego antagónico se replica también en editoriales y columnas de los dos principales diarios del país, como se detalla en el punto 3 siguiente.
3. Opinión pública y poderes fácticos: paralelas que no se tocan
Los principales diarios, El Mercurio y La Tercera, operan como voceros de los poderes fácticos en defensa de la Constitución vigente, contrastando con las principales tendencias registradas en la opinión pública frente a la Nueva Constitución desde los años 90 hasta la fecha de implementación del PCAC. (Subhipótesis 4)
Los diarios El Mercurio y La Tercera presentan, sin matices, el antagonismo Constitución (vigente) vs. Nueva Constitución. El significado atribuido en cada caso por parte de El Mercurio es explícito: institucionalidad, crecimiento económico, propiedad privada para el primero; incertidumbre, ideologismo, trampa, caos en el segundo. La Tercera complementa el discurso antagónico al contrastar ordenamiento jurídico-Congreso vs. Proceso Constituyente-Cabildos. Significados asociados a los primeros son estabilidad social, política y económica; representatividad; garantías; competencias técnicas; mientras que los cabildos y el PCAC se vinculan con informalidad, ilegalidad, manipulación, irregularidad; propagandismo; ideología; sesgar, aprovechar; ilusión de representatividad; ideología; desconcierto. A través de editoriales y columnas, los diarios consolidan colectivos de identificación en sus sectores que se corresponden con aquellos que concentran poder económico y se nutren, ideológicamente, en centros de pensamiento vinculados a la derecha política.
Los escenarios políticos de actuación en que se pretende instalar sentidos, por su parte, están delineados por una multiplicidad de trazos que enlazan la posición duopólica que detentan, en la industria de medios, los dos diarios analizados, sus vínculos con el empresariado y determinados sectores políticos, y la concepción de libertad de expresión contenida en la Constitución vigente. Al asumir la libertad de expresión exclusivamente desde la perspectiva de los medios de comunicación, entendiéndola como libertad de prensa, el texto constitucional vigente omite a la contraparte del proceso comunicacional y sus derechos.
En la arena de lucha que representa el espacio público, El Mercurio y La Tercera no buscan una nueva construcción social, sino consolidar identidad exponiendo al rival, explícitamente, al Gobierno y a la coalición correspondiente. No obstante, más de la mitad de la ciudadanía también queda excluida del “nosotros” al que apelan los diarios mencionados si se toman en consideración encuestas de opinión realizadas en torno al tema constitucional desde los años 90. La mayor parte de la opinión pública se inclina por una nueva Constitución, tendencia sostenida a lo largo de más de treinta años y recogida por sondeos sistemáticos, en especial, desde 2011. En el transcurso del tiempo, el apoyo que registran distintas encuestas respecto de una nueva Constitución es cada vez mayor; hacia 2015 atraviesa todos los sectores políticos, incluyendo aquellos históricamente adversos a tal proceso, situados a la derecha del espectro político. Las razones que explican la necesidad de cambio aluden, principalmente, a la obsolescencia del texto vigente y, en menor medida, a su origen en dictadura. A su vez, la mayoría de las personas entrevistadas reivindican su potestad sobre las decisiones constitucionales, avalan mecanismos participativos y rechazan, por amplio margen, la posibilidad de dejar la decisión exclusivamente en manos del Congreso. Desde esta perspectiva de mayorías sostenidas y crecientes a favor de una nueva Constitución, de El Mercurio y La Tercera configuran burbujas discursivas que condensan la identidad de ciertas elites económicas y políticas frente al resto del mundo.
Lo expuesto habilita múltiples ingresos hacia la hipótesis principal que guía este trabajo:
El diseño e implementación de la estrategia comunicacional del Proceso Constituyente está sujeta a escenarios políticos en donde se disputa el modelo político-económico del país y se dirimen deudas no saldadas en el proceso de transición democrática. Estos factores inciden en el ingreso del tema Nueva Constitución en la agenda pública, condicionando el despliegue comunicacional gubernamental en torno al PCAC.
4. Conclusiones
A partir de la reflexión en torno a las hipótesis de esta investigación y sus principales hallazgos, se plantean los siguientes elementos concluyentes:
- Como caso de comunicación de política pública, el del PCAC en Chile revela la indisoluble relación entre las dimensiones política y comunicacional: el contexto político incide en el diseño y en la implementación de la estrategia comunicacional, a su vez, esta configura escenarios político comunicacionales.
- Los nudos, tanto para la política pública en cuestión como para su despliegue comunicacional, se concentran en el ámbito en donde se negocian contenidos, recursos y el sentido general de la iniciativa política. En el proceso de toma de decisiones en torno a la estrategia comunicacional del PCAC, los factores que operan en forma reiterada sobre los actores con mayor poder de decisión remiten al clivaje izquierda/derecha y al antagonismo democracia/dictadura, iteraciones que permiten llegar a un punto de saturación en la indagación.
- El desarrollo de piezas e instrumentos de difusión propios del marketing constituyen un recurso más de la estrategia, sin que esto desplace la propuesta dialógica y participativa, alejada de modelos verticales de transmisión de información. La perspectiva comunicacional procesual y de puesta en común queda plasmada tanto en las opciones discursivas como en las propuestas metodológicas que guían los encuentros locales y regionales y se entrelazan con la dimensión comunicacional.
- El esfuerzo puesto desde la oposición para resistir el concepto “Nueva Constitución” da cuenta de la relevancia de la batalla que se da en el plano simbólico, a la que subyace la disputa por el modelo político y económico del país. Aunque la oposición siga ejerciendo el poder de veto a una nueva Carta Fundamental vía los altos quórums parlamentarios fijados para su modificación, el PCAC fortalece colectivos de identificación en torno a la idea de Nueva Constitución aun a través de otros significantes.
- El papel que juegan los diarios El Mercurio y La Tercera a través de sus editoriales y de sus columnas es indicador de las interrelaciones entre el ciclo de la política pública, la estructura socioeconómica del país y el poder político y económico, a la vez que teje una compleja trama con los contenidos mismos de la Constitución respecto de la libertad de expresión y de la propiedad privada. Por una parte, estos medios operan como voceros de los poderes fácticos cuyos intereses se ven protegidos por la Constitución vigente; por otra parte, podrían verse afectados por eventuales cambios en el marco constitucional.
- El entramado de la producción de sentidos en el espacio público se teje en un campo de disputa por las reglas de significación entre actores definidos: por una parte, el Gobierno, por la otra, la oposición política y los medios vinculados al establishment económico; a su vez, el Consejo Ciudadano de Observadores y el Congreso se dividen entre los bandos mencionados. En todo caso, la resignificación de tal producción discursiva está a cargo de la opinión pública como territorio fluido de interacción con los actores mencionados, y no como marco que los rodea, y en donde, a lo largo de los años, crece el apoyo a una nueva Constitución.
- La pertinencia del abordaje epistemológico de pensamiento complejo se vincula al campo y al subcampo de estudio; el carácter complejo y procesual de la comunicación de las políticas públicas hace que intentar aprehenderla desde una matriz cognitiva que parcela implique algún nivel de mutilación. A su vez, el enfoque epistemológico de pensamiento complejo conversa con la opción metodológica de triangulación en este estudio de caso, en especial, en lo que hace a la búsqueda de una descripción holística de un fenómeno a partir de múltiples aproximaciones, y que habilita la combinación de distintos métodos y técnicas.
