María del Carmen Tamargo^[1]

Introducción

En un mundo en constante cambio los gobiernos necesitan conocer y comprender los procesos sociales complejos que sus acciones de gobierno (políticas) deben atender y resolver. La acción de gobierno se materializa en contextos turbulentos, atravesados por multiplicidad de demandas de actores sociales diversos, que plantean dilemas y conflictos entre la universalidad y la atención de intereses de grupos específicos (mujeres, migrantes, pueblos originarios, personas con discapacidad, el colectivo LGTBI, etcétera), expectativas, intereses y posicionamientos contrapuestos, que la política pública entendida como el gobierno en acción, debe atender.

Por otra parte –como resultado y haciendo parte de la globalización– las últimas décadas han generado un conjunto de mecanismos institucionales, instrumentos normativos/estándares (declaraciones, convenciones, plataformas, acuerdos, etcétera), que han puesto en el centro de la escena el reconocimiento y la garantía de los derechos humanos, sociales, económicos y culturales a lo largo del ciclo de vida de las personas, planteando no solo objetivos sino también estrategias de política pública que tiendan a reconocer, respetar y garantizar el ejercicio de estos derechos en diversos campos (salud, educación, trabajo, justicia, seguridad, entre otros). Cabe mencionar que buena parte de esta agenda global que se despliega es el resultado de las luchas, demandas y acciones de movimientos sociales que han logrado visibilizar y colocar en la agenda global sus reivindicaciones, tal es el caso del movimiento de las personas con discapacidad, de pueblos originarios y de los movimientos feministas. A su vez, cada vez es más evidente que asistimos a un mundo en el cual no hay un poder unívoco capaz de regular el funcionamiento de la sociedad sino que, más bien, las políticas públicas son el resultado de la disputa, la confrontación y la negociación entre actores sociales diversos.

Estos mecanismos operan como marcos normativos globales que orientan e inciden en el diseño de las políticas públicas (leyes, planes, programas, proyectos, etcétera) de los países que los suscriben, y, en la medida que existen, fijan pisos de exigibilidad por parte de la ciudadanía y grupos vulnerados. Es decir que orientan las políticas públicas de los gobiernos con el propósito de lograr sociedades más equitativas e inclusivas, en las que el concepto de igualdad sea prioridad y se asocie a la idea del logro de un desarrollo humano sustentable.

De allí que hoy sea ineludible pensar el diseño de la política pública desde un enfoque de derechos por sobre el enfoque más tradicional o convencional basado en la idea de las necesidades. A su vez, estos imperativos hacen que sea imprescindible crear nuevas formas de gobierno que faciliten una transición desde los modos más tradicionales de gobernar y de relacionarse con la ciudadanía, hacia formas de gobierno o Estado abierto, orientadas a fortalecer la democracia y a mejorar la acción general de gobierno y la provisión de servicios. Todo ello, además, colocando en el centro de atención a la ciudadanía, basándose en la rendición de cuentas, la innovación y las tecnologías, la participación y la transparencia.

La idea de Estado abierto –ya sea de concreción incipiente o con cierto grado de madurez y consolidación– abre nuevos debates o reactualiza discusiones alrededor de las formas de la planificación y de la evaluación de la política pública. La planificación explicita el rumbo hacia donde vamos, cómo y qué resultados se propone alcanzar la gestión de gobierno. En tanto, la evaluación construye conocimiento y aprendizajes que permiten valorar el mérito de cada acción planificada, de la medida en que logra sus objetivos y alcanza resultados transformadores de la realidad social. En ese sentido, ambas facilitan o hacen posible la rendición de cuentas, la transparencia y la participación ciudadana, en tanto producen información –sobre las decisiones y acciones de gobierno y sus resultados– que debe estar disponible para la ciudadanía contribuyendo, así, a promover debates sociales alrededor de los asuntos públicos e impulsando el involucramiento de los ciudadanos.

Para ello se requieren abordajes, enfoques, marcos conceptuales y metodológicos holísticos, multidisciplinares que trasciendan lógicas y enfoques estancos y rígidos, que han orientado tradicionalmente tanto a la planificación como a la evaluación en el ámbito público gubernamental. El contexto y los procesos de transformación que se han esbozado aquí interpelan a los modos tradicionales de planificar y evaluar, y evidencian la necesidad de desarrollar enfoques flexibles y metodologías abiertas capaces de abordar la complejidad y el conflicto, que centren su foco en comprender y atender las inequidades y desigualdades sociales.

Las reflexiones que se comparten a continuación se proponen revisar algunos supuestos conceptuales y metodológicos sobre las políticas públicas, la planificación y la evaluación. El propósito es dejar planteadas algunas orientaciones que acompañen un proceso de transformación de estas herramientas y las hagan más potentes para operar en contextos sociales cambiantes y en estructuras institucionales que también necesitan transformarse para dar nuevas y mejores respuestas a la sociedad. Se revisitarán los ejes más significativos de aquellos enfoques de la planificación y evaluación que permiten un ejercicio de reflexión y acción abierto y capaz de abordar la multiactoralidad y la complejidad social. A su vez, también se reflexionará sobre la relación virtuosa entre planificación y evaluación, centrando el interés en la capacidad de interpelación de la evaluación respecto del diseño y ejecución de las políticas públicas a nivel macro, meso y micro.

Las políticas públicas: respuestas a las cuestiones socialmente problematizadas

Las políticas públicas son entendidas como una visión de largo plazo, como una aspiración respecto del funcionamiento deseable de una sociedad, y por ello implican el desarrollo de una acción intencionada. Puede decirse que en una sociedad democrática las políticas públicas expresan el gobierno en acción, en tanto regulan la distribución de bienes colectivos y la relación entre el Estado, la economía y la sociedad. Son consideradas “intervenciones sociales del Estado”, en el sentido que refieren a las formas en que el Estado actúa sobre “[…] las condiciones de vida, y las condiciones de reproducción de la vida de la población” (Danani, 2017: 32).

Oszlak y O’Donnell (1981: 14) vinculan las políticas públicas a los asuntos que una sociedad problematiza, afirmando que

[…] son el conjunto de las tomas de posición (acciones u omisiones) del Estado frente a una cuestión, con la intención de aportar alguna forma de resolución. Esa toma de posición concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil.

En esta definición se hace presente la idea de la existencia de múltiples actores sociales que reaccionan y accionan frente a las tomas de posición del Estado, desencadenando procesos de confrontación, negociación y acuerdo sobre la base de diferentes necesidades, visiones y expectativas.

La noción de política pública implica el reconocimiento de la existencia de un ámbito de la vida que es público, colectivo y que requiere de la regulación o intervención de lo gubernamental sobre los asuntos socialmente problematizados, en función de los cuales el conjunto de los actores sociales movilizan intereses, recursos y acciones. Por lo tanto, cuando hablamos de políticas públicas estamos hablando de un proceso multiactoral que configura un campo de tensión y disputa de paradigmas de conocimiento, visiones del mundo, intereses, etcétera, entre actores con diferentes grados de poder relativo para intervenir en los asuntos socialmente problematizados. De modo que el Estado no es el único actor –aunque sí un actor central– que actúa sobre los problemas que una sociedad asume como asuntos públicos y prioritarios.

Esos asuntos que la sociedad problematiza constituyen la agenda pública. El proceso de debate, confrontación y negociación entre el Estado y el conjunto de actores de la sociedad civil construye una agenda de gobierno conformada por aquellos asuntos que el juego de poder entre actores define como prioritarios en un contexto temporal y social determinado.

La agenda pública es entonces el conjunto de asuntos que preocupan y son relevantes para la sociedad porque afectan a grupos poblacionales significativos, o bien porque vulneran derechos de grupos específicos, o bien porque tienen un alto significado social y/o relevancia temporal; son asuntos sobre los que la sociedad considera que “se debe actuar”. La agenda pública también permite visualizar el mapa de múltiples actores y sus intereses y capacidades de movilización e incidencia. Pero solo algunos de los asuntos que conforman la agenda pública pasan a integrar la “agenda de gobierno”; esta “[…] es más específica ya que supone un proceso de disputa y negociación entre actores sociales, así como también implica un proceso de selección/priorización de los asuntos” (Tamargo y Siede, 2010: 5). La agenda de gobierno es el resultado del diálogo y/o de la confrontación entre el Estado y los actores de la sociedad civil, sobre las cuestiones problematizadas que en determinado momento histórico –y dada una determinada configuración de fuerzas sociales– adquieren relevancia pública y se definen de forma “gubernamentalmente tratable” (Bustelo Ruesta, 2010).

La agenda de gobierno construida en una sociedad democrática es entonces “la hoja de ruta” para la identificación y la elaboración de las políticas públicas que tienen que dar una respuesta a esos asuntos priorizados. Es esta agenda sobre la cual se diseñan, ejecutan y evalúan las políticas públicas que tienen una determinada orientación normativo-valorativa, implican “tomar partido” respecto de qué y cómo transformar en la sociedad.

Son intervenciones sociales en la medida que tienen la intencionalidad de resolver un asunto problemático, cambiarlo y/o transformarlo (obtener un resultado) a través de una secuencia de acontecimientos o acciones. Es decir que una vez definidas las orientaciones de las políticas públicas se desencadena un conjunto de procesos: la planificación, la programación, la implementación, el monitoreo y la evaluación de sus alcances y logros. Implica desplegar un recorrido que transita desde un nivel macro (las políticas) hasta el nivel más micro (planes, programas, proyectos, servicios).

La planificación: resistencias y rupturas
en los enfoques y las prácticas

Según Martínez (2009: 41)

[…] la planificación como proceso integral para la toma de decisiones estratégicas no ha perdido vigencia, porque no puede perder vigencia la lógica de pensar antes de actuar, lo que cambian son las matrices institucionales, que hacen que los paradigmas y las prácticas de planificación deban adaptarse a los nuevos contextos.

Agregaríamos a esto el hecho de que las dinámicas sociales cada vez más complejas y la expresión de la multiplicidad de reivindicaciones y demandas de grupos específicos, hacen que los paradigmas y las prácticas tradicionales muestren sus límites y requieran ser repensados de la mano de la trasformación de las estructuras institucionales para albergarlos. Así, entonces, es válido afirmar que la planificación es el proceso a través del cual se diseñan e implementan el conjunto de planes, programas y proyectos en los que se expresan las políticas públicas. Pero lejos está la planificación de ser un ejercicio técnico lineal; por el contrario, es un proceso dinámico, con marchas y contramarchas, con revisiones y adecuaciones, en la medida que se supone atento a los cambios del contexto mediante un permanente y sistemático análisis de situación que incluye la consideración de los actores sociales, sus lógicas y acciones. Esta idea o enfoque abierto y flexible de la planificación colisiona con los modelos más tradicionales, caracterizados por ser más bien ejercicios de laboratorio, estáticos y condensados en un “libro plan” cerrado y acabado. Este campo de conocimiento y acción se fue nutriendo de las revisiones y críticas a los modelos tradicionales de planificación. Desde esos paradigmas consideramos la planificación como una hoja de ruta imprescindible pero siempre provisoria, que reduce incertidumbres pero que no predice el futuro, sino que construye escenarios posibles que son el resultado del interjuego social de actores, hechos y acontecimientos.

Por ello, es necesario remarcar que la planificación no es solo un instrumento técnico que hace posible que la política se traduzca en acciones (programas y proyectos) para operar efectivamente sobre la realidad. Sobre todo, tal como lo plantea el enfoque estratégico situacional, es una herramienta político-técnica y técnico-política sostenida en metodologías abiertas y flexibles, ya que supone abordar la dinámica de los problemas, su multidimensionalidad y la acción de los actores sociales en relación con los problemas.

En una entrevista realizada por Huertas (2016), Carlos Matus –cuya obra (1985) ha sido una valiosa contribución al campo– sostiene que la planificación significa

[…] pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces […] es la herramienta para pensar y crear futuro.

La planificación conecta el conocimiento con la acción, y es lo contrario a la improvisación.

El enfoque estratégico situacional implica la consideración de la planificación como proceso que desarrolla momentos específicos (análisis situacional, identificación de actores, construcción de visión y estructura proyectiva, construcción de viabilidad e implementación del plan operativo de acción), que se retroalimentan y se actualizan en función de los cambios que acontecen en el contexto, parte de los cuales son resultado de la misma planificación. Este enfoque, al considerar la otredad y la existencia de actores sociales significativos, abre la posibilidad de la participación y –por lo tanto– de la inclusión de múltiples miradas y propuestas, generando condiciones para el diálogo y la negociación en todas las fases del proceso de planificación.

Es mucho lo que se ha tematizado esta cuestión en los ámbitos de la planificación y la gestión de la política pública en la Argentina, pero podríamos aventurar que el grado en que esta concepción de la planificación ha permeado la gestión pública es más nominal que real. Ha habido intentos y experiencias basadas en este enfoque, pero aún no se ha logrado adecuar totalmente las estructuras y normas institucionales, así como las culturas y capacidades institucionales para que el proceso de planificación de la política pública –en los distintos niveles y sectores– dé cuenta de este marco conceptual y metodológico en forma cabal.

Por tanto, uno de los desafíos actuales es generar las condiciones para que el enfoque estratégico situacional se incorpore íntegramente en las prácticas de planificación, de modo tal de superar la mera enunciación de sus bondades y transitar hacia su incorporación real en las estructuras de decisión y gestión de la política pública. En ese sentido, siendo que la evaluación es una función de la planificación (Martín, 2005), una de sus contribuciones centrales es la de interpelar el diseño y la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos. Por lo tanto, exploraremos esta idea en el sentido de que desde esa función la evaluación puede contribuir de manera concreta a la transformación del ejercicio de la planificación en el ámbito público.

La evaluación: interpelando a la planificación, construyendo aprendizaje sobre la acción

Este es también un campo disciplinar atravesado por paradigmas que confrontan distintas perspectivas del para qué y el cómo de la evaluación. La historia reciente de la evaluación nos muestra que esta disciplina –al igual que la planificación– ha recorrido un camino de discusión y de revisión desde un paradigma de la medición, la descripción y el enjuiciamiento, hacia un enfoque interpretativo/constructivista (crítico del paradigma técnico racional y sostenido en la participación de las partes interesadas), hasta desencadenar en una aproximación que podríamos denominar de “pluralidad metodológica”, en la que convergen ambos enfoques y se acepta la validez del uso de diferentes métodos y técnicas.

Estos debates también han puesto en discusión distintas concepciones sobre el propósito de la evaluación de las políticas públicas. Se ha transitado desde una concepción “reglamentarista” de la evaluación (cumplir con las reglas que la exigen), pasando por una visión “gerencialista” (instrumento de la gerencia pública); hasta una concepción “política” de la evaluación que sostiene que esta, en tanto produce información y conocimiento, aporta insumos para y forma parte del debate público sobre los problemas sociales que las políticas públicas intentan resolver. A lo largo de ese proceso de discusión se han logrado algunos consensos, uno central es el referido a reconocer que un aporte fundamental de la evaluación es la construcción de aprendizaje sobre la acción.

La evaluación brinda información no solo sobre los resultados de las acciones, sino también sobre los modos en que las políticas, programas y proyectos son diseñados, sobre las conceptualizaciones en los que se fundamentan y sobre las formas o modalidades según las cuales son ejecutados. Es un proceso clave en el ciclo de vida de toda política, programa o proyecto, en la medida que nos permite construir conocimiento y aprendizaje riguroso y sistemático sobre la acción. Tal como afirma Bustelo Ruesta (2010), al aportar recomendaciones para la acción, asume inevitablemente un carácter político pues pone en discusión e interpela la legitimidad y pertinencia de los objetivos y acciones de una política, plan, programa o proyecto.

Un aspecto clave en las nuevas concepciones acerca de la evaluación es el que pone el foco en la indagación sobre los cambios que se producen en los sujetos o actores –individuales y colectivos– y en sus relaciones y posiciones sociales, como consecuencia de la acción de las políticas y programas. La consideración e involucramiento de las partes interesadas (stakeholders) hace a la participación, la pertinencia, la democratización y la calidad de la evaluación. El modelo de evaluaciones colaborativas proveniente del campo de la educación es un ejemplo que dialoga de manera consistente con el enfoque estratégico situacional de la planificación y pueden ser orientadores para realizar adecuaciones en otros campos temáticos.

En ese sentido es interesante lo que propone Souza Minayo respecto de la necesidad de elaborar estrategias de evaluación contextualizada que utilicen métodos científicos, que sean capaces de poner énfasis no solo en los “datos” (identificar los resultados), sino en los “relatos” que hacen posible captar los cambios producidos en el nivel de los sujetos individuales y colectivos. La evaluación debe considerar y analizar los aspectos objetivos y subjetivos, “[…] privilegiando el análisis de los consensos, de los conflictos y de las contradicciones que son indicios de cambio […], así como comprender […] las relaciones entre micro y macro realidades” (Souza Minayo, 2008: 27). Se afirma que “[…] para evaluar […] hemos de combinar el dato con el relato” (EnRed Consultores-Emakunde, 2004: 12, citado en Bonder y Tamargo, 2015: 83).

Los nuevos enfoques de la evaluación incorporan lo multidisciplinar como requerimiento central, de modo tal de poder abordar la multidimensionalidad de los problemas sociales sobre los cuales se planifica y evalúa. Esto ya marca una apertura de la perspectiva evaluadora, que no es solo un saber experto metodológico, sino que requiere de marcos conceptuales que permitan desentrañar el modo en que los programas, proyectos y políticas definen, caracterizan y explican los problemas y realidades sobre los cuales se desarrollan las intervenciones sociales. Esto refuerza la idea de que la evaluación es una herramienta conceptual y metodológica que trabaja sobre la teoría del programa para comprender el sentido de la intervención-objeto evaluado.

A su vez, estos enfoques enfatizan un aspecto que se convierte en un elemento clave: la evaluación es “transformadora” y es “socializadora”; su verdadera prueba es la utilidad social (Merino, 2007). En cuanto a la capacidad transformadora de la evaluación, los desarrollos en el campo de la evaluación con enfoque de género han sido muy importantes, ya que han interpelado fuertemente los paradigmas tradicionales de evaluación y de planificación de políticas públicas. Han construido teoría y practicas evaluativas que ponen el foco en la visibilización de las desigualdades de género, haciendo eje en la convergencia de múltiples desigualdades sociales que deben ser abordadas por las políticas públicas.

La evaluación debería servir para disponer de “conocimientos para la acción” en torno a: los efectos, sus causas, los procesos subyacentes, la comparación, la acumulación y la visibilización de las actuaciones (Sallé, 2003: 42).

Sin embargo, aún estamos algo lejos de que estos enfoques sean los dominantes en la cultura de la evaluación existente en el ámbito de la gestión pública en general y en particular en nuestro país, ya que todavía se asiste al predominio de criterios administrativos y cuantitativos de monitoreo y evaluación. La práctica más habitual es la definición de indicadores que responden a contabilizar, entre otros, el grado de cumplimiento de actividades, de coberturas, de impactos cuantificables, sin diseñar dispositivos capaces de evidenciar los cambios que se producen (o no) en las trayectorias de las personas, grupos e instituciones. Se contabiliza y compara lo programado versus lo realizado. Se hace un seguimiento de la ejecución presupuestaria, pero no se construye información sobre los efectos transformadores, esperados o inesperados, de las intervenciones. Ello va de la mano de una baja legitimación del status científico del conocimiento producido por medio de metodologías cualitativas. Esto incide en forma directa en detrimento de la posibilidad de comprender procesos complejos, reduce la comprensión de la realidad y conduce a la reiteración de estrategias que pueden parecer seguras, pero que tienen una baja significación para los participantes.

Por otro lado, todavía se observa un bajo reconocimiento del valor de la reflexión sistemática, interrogativa, sobre el desarrollo de una política o programa.

En este contexto la noción de evaluabilidad –grado en que las características particulares del diseño de un programa o plan afectan la habilidad de proveer una evaluación efectiva (Aquilino et al., 2013)– se torna clave pues coloca elementos relevantes a considerar en el momento del diseño de las intervenciones de cara a su evaluación, es decir, coloca la preocupación por generar las condiciones para la evaluación en el inicio, en el momento de pensar y diseñar las intervenciones. Ello mejora los diseños y, por ende, orienta de manera más eficaz, efectiva y pertinente la ejecución de las intervenciones, aportando a la transparencia y la rendición de cuentas.

Tal como lo mencionamos en relación con los enfoques flexibles y creativos de planificación, siguiendo a Merino (2007), también se observa que en la práctica la evaluación es más una conquista nominal que una práctica real: hay mayores consensos sobre su importancia estratégica y sus aportes que prácticas sistemáticas desde enfoques que construyan conocimiento y reflexión sobre las intervenciones.

La evaluación puede contribuir al debate social en la medida que sus resultados se conozcan, se comuniquen y sean incorporados a la toma de decisiones mejorando las políticas públicas. De este modo, los ciudadanos tendrían la posibilidad de exigir el cumplimiento de los compromisos asumidos por los gobiernos así como dirigir más adecuadamente sus demandas. Es decir que el uso y la comunicación de los resultados de las evaluaciones también son clave para recrear las políticas públicas. Al respecto, Soberón (2017) señala la necesidad de diferenciar los informes técnicos de las evaluaciones y los informes sociales (habitualmente no tenidos en cuenta) dirigidos a la ciudadanía. Dimensionar la importancia de esto contribuye también a construir modelos de gobierno y de Estado abierto, y a tender puentes de participación social y ejercicio de derechos por las y los ciudadanos. Tal como señala el autor (2017: 32):

Evaluación y gobernabilidad son dos temas que al final se relacionan: hay un ida y vuelta. Lo mismo sucede con responsabilización y cultura de la evaluación. Básicamente, se trata de pasar de un marco de prácticas específicas en proyectos y programas a un marco más bien de efectos macrosociales y macropolíticos.

Los desafíos

Hasta aquí hemos señalado que tanto la planificación como la evaluación pensadas desde marcos conceptuales y metodológicos abiertos y flexibles son dos herramientas estratégicas clave para el diseño y gestión de políticas públicas con foco en la igualdad y la democratización de los procesos de desarrollo. Pero en la práctica de la gestión pública aún encontramos brechas entre la formulación (lo que se pretende lograr) y la implementación (lo que se hace y se logra) de las políticas públicas, las que son develadas por la evaluación ya que, como afirmamos, la evaluación interpela a la planificación.

A su vez, también hemos señalado la existencia de brechas entre la producción de evidencias por parte de la evaluación, y la gestión de esa información con la finalidad de retroalimentar la toma de decisiones de política pública y alentar los debates sociales informados.

Armonizar el círculo planificación-implementación-evaluación-uso de las evidencias para la toma de decisiones contribuiría a intervenciones más eficaces y efectivas a favor de la equidad. Esto requiere fortalecer e implementar marcos conceptuales y metodológicos creativos e innovadores así como fortalecer y desarrollar las capacidades institucionales para hacerlo. Todo ello revela, una vez más, la naturaleza técnico-política y político-técnica del ciclo virtuoso de la planificación y la evaluación.

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