Argentina, 2011-2014

Mónica Petracci y Paula Gabriela Rodríguez Zoya

Este artículo aborda el tema de la comunicación en el ámbito de la salud pública y se sustenta en los resultados de un proyecto de investigación cuyo objetivo general fue explorar las opiniones y las experiencias sobre comunicación de los tomadores de decisión de los Programas y Planes del Ministerio de Salud de la Nación, en la Argentina durante el período 2011-2014.^[1]

Para arribar al tema central de la comunicación de la política pública de salud, proponemos abordar, previamente, la cuestión más general que lo enmarca: la comunicación desde el Estado de las políticas públicas. A esos lugares de partida y de llegada del recorrido dedicamos las dos primeras secciones del texto. Finalmente, damos lugar a la presentación de los lineamientos metodológicos y hallazgos de la investigación desarrollada.

La comunicación de una política pública

De acuerdo a la clásica definición de Oszlak y O’Donnell (1976: 21), la política estatal es definida como “[…] el conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”. Años más tarde, Oszlak (1984: 6) sostenía que

[…] el estudio de las políticas públicas era una vía de acceso al análisis de las relaciones Estado-Sociedad, en la medida en que tales políticas sean vistas como un conjunto de sucesivas tomas de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas.

Cuando comunica una política pública, el Estado –a través de las agencias gubernamentales– combina tomas de posición (políticas, científicas, etcétera), contenidos producidos y peculiaridades de cada política. No es lo mismo, por ejemplo, comunicar la política de vivienda que la de salud, así como tampoco es lo mismo –en el propio campo de la salud– la comunicación de la política de vacunación que la de controles prenatales.

La literatura coincide en señalar la presencia de la dimensión comunicacional en todas las fases de las políticas por las cuales el Estado se expresa en el espacio público (Petracci y Rodríguez Zoya, 2017). Uranga (2012, 2016) refiere a la comunicación como proceso de intercambio y diálogo entre los actores que conforman la escena pública, necesario para difundir información, implementar estrategias y producir transformaciones sociales. Para Bruno (2012: 17) –en línea con el modelo de Jaramillo López (2004) sobre comunicación pública– lo comunicacional opera en tres niveles diferenciados pero interconectados: político (negociación de contenidos, recursos y el sentido general de la iniciativa); organizativo (mediante la construcción de espacios de encuentro y concertación, con la participación de formadores de opinión, comunidad universitaria, gremios, sindicatos, organizaciones sociales, etcétera); y comunitario (donde se ubican las acciones comunicativas que interpelan a la sociedad en general o a grupos específicos para instalar temas y enfoques en la agenda mediática y promover el diálogo y la coordinación multiactoral/multisectorial).

De esta manera, en el proceso político de una política pública, la comunicación se despliega en una discursividad social que comprende declaraciones y discursos formales de funcionarios en medios de comunicación y redes sociales; el diseño de campañas de prevención; el contenido de los sitios web ministeriales; las comunicaciones internas; los modos de atención a la ciudadanía ya sea de forma presencial o por formularios a completar. Todo ello es comunicación y, visto desde su pragmática, exhibe las particularidades que reviste el proceso comunicativo emanado de las agencias gubernamentales respecto de una política pública específica. Los ejemplos enumerados no buscan exhaustividad sino visibilizar pliegues, remisiones y prácticas individuales y colectivas que, a su vez, evidencian la complejidad del entramado comunicacional.

La comunicación de la política de salud: debate, práctica, lugar institucional

El abordaje disciplinar de la relación entre comunicación y política pública proviene del interés de funcionarios, dirigentes políticos e investigadores académicos por conocer y transformar los modos en que las agencias gubernamentales y/o sus representantes comunican las políticas a la sociedad.

Las estrategias comunicacionales de las políticas públicas se apoyan –muchas veces de manera implícita pero ineludiblemente– en una determinada concepción de la comunicación. En sus fundamentos, la comunicación ha sido comprendida a partir de posiciones teóricas divergentes como las “difusionistas” y las “procesuales”. Estas perspectivas se han mantenido en pugna en el enfoque de la Comunicación para el Desarrollo y, asimismo, se hallan presentes en las conceptualizaciones y abordajes de Comunicación y Salud (Cuberli, 2008; Cardoso e Araujo, 2009; Petracci et al., 2010; Petracci, 2012; Uranga, 2012; Jait, 2015). La distinción entre esas perspectivas, si bien valiosa, requiere ser debatida dados los cambios comunicacionales contemporáneos y la necesidad de repensar las matrices desde las cuales es concebido lo comunicacional. En esa dirección, Rodríguez Zoya (2017) plantea una lectura del campo de Comunicación y Salud a partir de los principios epistémicos de la Complejidad que habilitan a pensar matrices no dicotómicas e invitan a trabajar desde lógicas multidimensionales e interdisciplinarias.

Desde una perspectiva sociológica y política, Waisbord (2015: 144) señala:

Lo que está en juego aquí no son las cuestiones informativas de la comunicación o cambios de actitudes y conocimientos sobre formas de transmisión o prevención de enfermedades, sino esencialmente la disputa por el poder –quién participa en debates, define problemas y opciones, y decide acciones y asignación de recursos. […] El análisis comunicacional es fundamental para entender cómo desafíos particulares se convierten en temas públicos en la política, los medios y la conversación cotidiana.

En nuestro país, si bien existen antecedentes como las dependencias de Educación para la Salud en las décadas de 1970 y 1980, ubicamos el inicio del interés por pensar la salud desde lo comunicacional en los años ochenta ante la recuperación de la democracia. Este interés se manifestó en debates relativos a cómo pensar la comunicación y el diseño de las estrategias comunicacionales desde el Estado, tanto en el plano teórico e investigativo como a nivel de las modalidades de intervención. Si bien el desarrollo histórico de ese proceso excede el alcance de este artículo, con relación a la historia más reciente destacamos la creación de la Coordinación General de Información Pública y Comunicación (CGIPyC) del Ministerio de Salud de la Nación en 2009 que, desde lo institucional, incorporó tanto una concepción comunicacional cuanto una concepción para la gestión pública.

La CGIPyC fue creada con una misión rectora en temas de comunicación e información pública sanitaria para todo el país y, al año siguiente, inició un proceso de fortalecimiento institucional con apoyo del Proyecto Funciones Esenciales de Salud Pública (FESP). En el momento de su creación, un problema sanitario requería, entre otras, una respuesta comunicacional: la Gripe A (H1N1), declarada pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en junio de 2009 (Jait, 2011; Waisbord, 2011). Ante ese hecho sanitario, las acciones de la CGIPyC estuvieron centradas en la producción de contenidos (soportes gráficos, radiales y audiovisuales). Pero esa campaña no fue meramente el resultado del diseño de un grupo de expertos sino, sobre todo, el logro de un reconocimiento institucional de esa área ministerial a través de la participación en el Comité de Crisis. Dicho en otros términos: la CGIPyC dio un paso no solo en la formulación, sino también en la implementación de estrategias de comunicación desde un lugar nuevo, para que la dimensión comunicacional se fortalezca como dimensión constitutiva de una política pública. Un artículo escrito por integrantes del Área (Bruno et al., 2013: 56) relata ese inicio:

La participación de la CGIPyC en el Comité de Crisis, responsable del monitoreo de la evolución de la pandemia [de la Gripe A (H1N1)] y de las consecuentes respuestas sanitarias, fue decisiva para superar la crisis y posicionar estratégicamente al área. La atención sostenida de la demanda informativa de los medios masivos, la decisión de evitar la difusión diaria de cifras de fallecidos y la conformación de nuevos partes informativos fueron algunos de los principales aciertos.

Dicho organismo elaboró, entre otros, dos documentos primordiales –Funciones Básicas de Información y Comunicación en Salud Pública (MSAL, 2011) y Guía para la formulación de Planes Estratégicos de Comunicación (MSAL, 2010)–, además de artículos académicos, mapeos nacionales de capacidades y necesidades (Bruno et al., 2011), en los cuales se expresan enfoques y estrategias, obstáculos y potencialidades institucionales. Un señalamiento en el primero de los documentos mencionados (MSAL, 2011: 3) pone en juego una pista consustancial a las reflexiones de este artículo:

Creemos que un escollo fundamental para este reposicionamiento estratégico es que la comunicación ha sido tradicionalmente concebida (incluso por algunos de nuestros colegas comunicadores/as) estrictamente como el manejo de los medios y el cuidado de la imagen pública de la autoridad sanitaria. Por supuesto que también es habitual que los y las comunicadores/as seamos reconocidos por ese don, arte u oficio para “traducir” el saber biomédico en mensajes “culturalmente adecuados” que colaboren en la prevención de enfermedades, la promoción de hábitos saludables o el compromiso de la población con el logro de metas previamente establecidas por los decisores de la política sanitaria. Pero difícilmente se dimensiona la potencia de la comunicación para transformar la cultura organizacional, crear y recrear otros sentidos posibles y mejorar las interacciones con interlocutores, públicos de interés y ciudadanos.

La investigación sobre concepciones comunicacionales de tomadores de decisión en salud pública

El pasaje previo por debates teórico conceptuales, diseños de estrategias comunicacionales vinculadas a prácticas y posicionamientos en estructuras burocráticas, nos condujo a explorar los puntos de vista sobre comunicación de quienes toman decisiones en la política pública de salud. En este sentido, el objetivo general de la investigación desarrollada –en cuyos resultados se basa este artículo– consistió en explorar las opiniones y las experiencias sobre comunicación de los tomadores de decisión de los Programas y Planes del Ministerio de Salud de la Nación (Argentina, 2011-2014).

Consideramos que los hallazgos de esa indagación constituyen un aporte a la producción académica sobre Comunicación y Salud en virtud de dos razones principales. En primer lugar, porque los tomadores de decisión en salud pública configuran un actor social poco estudiado en el campo, en comparación con el más prolífico análisis comunicacional de planes y programas (Petracci y Waisbord, 2011; Obregón & Waisbord, 2012; del Pozo-Cruz et al., 2015; Petracci, 2015; De Francisco, 2017). En segundo lugar, porque los funcionarios encargados de tomar decisiones en planes y programas en materia comunicacional, se debaten entre la política, la gestión y sus saberes disciplinares, los que muchas veces no provienen ni siquiera del ámbito de las ciencias sociales.

El diseño metodológico de la investigación

Con el fin de indagar en las opiniones y experiencias sobre comunicación de los decisores de políticas públicas de salud se realizó un estudio exploratorio, cualitativo. Siguiendo la perspectiva sobre estudios cualitativos de Kornblit (2004: 10), consideramos que

Se trata de un trabajo intensivo más que extensivo, con lo que se pierde la posibilidad de generalizar […]. Al establecer la significación que determinados contenidos o prácticas tienen para los actores, se muestra simultáneamente algo sobre la sociedad a la que ellos pertenecen y es posible que eso pueda extenderse a contextos más amplios.

Se empleó una Guía de pautas semiestructurada con consentimiento informado. Las temáticas de la Guía fueron las siguientes: opinión sobre los aportes más importantes de la comunicación al campo de la salud en general y las políticas sanitarias en particular; incorporación de acciones comunicacionales en el área/programa; objetivos de esas acciones comunicacionales; factores facilitadores/obstaculizadores para la implementación de las acciones comunicacionales; realización (o no) de evaluaciones.

Fueron entrevistados, de manera presencial, diecisiete tomadores de decisión. Las entrevistas fueron realizadas por dos comunicadoras sociales que se desempeñaban en el Ministerio de Salud de la Nación, en virtud de que cumplían la doble condición de poseer formación comunicacional y experiencia en la gestión pública en el tema de investigación. Una vez sorteado el principal obstáculo –el contacto del entrevistado/a–, las entrevistas se desenvolvieron con fluidez y su duración promedio fue de una hora.

En relación con las siguientes variables que caracterizan la muestra destacamos: sexo (nueve mujeres y ocho varones); nivel educativo (todos los entrevistados tienen nivel educativo universitario o mayor); profesión (doce son médicos y los cinco restantes proceden de las ciencias sociales); antigüedad mínima en el cargo (un año) y máxima (cuatro años).

El análisis estuvo guiado por los criterios “ilustrativo” y “argumentativo” (Kornblit, 2004) y fue realizado en dos etapas. La elección de estos criterios respondió al interés por visibilizar –tal como se señaló previamente– las expresiones de un actor poco explorado en el campo de Comunicación y Salud: los tomadores de decisión. En la primera etapa se empleó el criterio “ilustrativo” (a partir de verbatim) para visualizar los contenidos de las entrevistas conforme se acercaran a una postura difusionista o a una concepción procesual de la comunicación. Como resultado encontramos que pocas eran las entrevistas con una única posición, mientras que, por el contrario, lo típico fue encontrar conceptos de ambas posiciones en una misma entrevista. En la segunda etapa, el criterio de análisis empleado fue “argumentativo”, a partir de la búsqueda de consensos, disensos y aperturas temáticas. A continuación se reseñan los resultados de la última etapa del análisis.^[2]

Hallazgos principales

El desarrollo de la investigación nos permitió arribar, como resultado, a dos aspectos sobresalientes: la comunicación es aceptada por los decisores como dimensión fundamental de las políticas públicas de salud, y las acciones comunicacionales fueron planificadas e implementadas. Aquí nos referimos a cada uno de estos dos aspectos.

La comunicación es aceptada

Con independencia de las disciplinas de procedencia, los entrevistados reconocen el aporte positivo de la comunicación y la necesidad de incorporar una perspectiva comunicacional a las decisiones en salud pública. La manifestación de esa aceptación no estuvo acompañada por una argumentación en clave comunicacional. Si bien es cierto que un funcionario puede desconocer los debates en materia comunicacional, el hallazgo refuerza la perspectiva interdisciplinar de fortalecer la formación en salud de los comunicadores y la formación en comunicación de los tomadores de decisión.

La aceptación de lo comunicacional registrada en las entrevistas resultaba impensable en otras épocas. A nuestro entender, en ese proceso de aceptación intervinieron, al menos, cuatro factores: (i) la profesionalización (resultado del egreso de comunicadores, especialmente de las universidades nacionales); (ii) el interés de los comunicadores en cruces disciplinares como el de la comunicación y la salud (Balaguer, 2015); (iii) la expansión institucional de la actividad más allá de las tradicionales oficinas de prensa; y (iv) el impacto de las nuevas tecnologías (NTIC).

Las acciones comunicacionales fueron planificadas e implementadas

Los tomadores de decisión ejemplificaron acerca de los materiales y las piezas comunicacionales implementadas en sus Programas. También ven con agrado la incorporación de comunicadores para realizar dicha tarea. Si bien las estrategias comunicacionales no fueron evaluadas, los decisores entrevistados reconocen la necesidad de la instancia de evaluación.

Conclusiones y reflexiones

Observamos que tanto la aceptación de la comunicación por parte de los tomadores de decisión en políticas públicas de salud como las acciones mismas en esa materia, descansan más en el tecnicismo correspondiente a la estrategia comunicacional que en un criterio político, base de la salud pública, o en un criterio teórico, base del abordaje comunicacional.

Para concluir, no escapa a las autoras la necesidad de actualizar el estudio profundizando en los cambios comunicacionales que se han incorporado con más fuerza desde la realización de esta investigación, tales como el desarrollo del eHealth y las redes sociales, entre otros. Por otro lado, tampoco escapa que la articulación entre Comunicación y Salud desde el Estado varía conforme a las ideologías y los programas de gobierno en cada período.

No obstante, la relevancia de lo comunicacional en la sociedad contemporánea, unida a su aceptación en salud pública por los tomadores de decisión analizados, convocan a fortalecer una comunicación sobre temas de salud basada teórica y operativamente en la complejidad, la integralidad y el enfoque estratégico.

Referencias bibliográficas

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