Las articulaciones, siempre contingentes, siempre incompletas (2014–2019)

Introducción

En los capítulos precedentes di cuenta de la confrontación entre las coaliciones “isleños” y “ambientalistas” en las disputas por el desarrollo (sustentable) de la Zona Núcleo Forestal en el período 2008–2013 y mostré de qué modos se expresó en los procesos de producción de diferentes políticas públicas. El recorrido realizado evidenció la existencia de una confrontación en torno al modelo de desarrollo y puso de manifiesto cómo la singular configuración del conflicto supuso una paralización de la disputa, que sólo hizo posible una dinámica inercial en el período en cuestión. Sin embargo, eso no era interpretado como una medida de éxito por ninguno de los dos bloques: a la vez que los “isleños” lamentaban la imposibilidad de llevar adelante las transformaciones necesarias para mejorar la vida y la producción en “la isla” debido a la presión de los “ambientalistas”, los segundos lamentaban que las prácticas antrópicas insustentables continuaran degradando “el humedal” y no se llevaran adelante mecanismos adecuados para su protección. Y es que el efecto no deseado de la superposición conflictiva de referenciales contrapuestos en la producción de políticas públicas era precisamente la no–implementación de ninguna de ellas: en otras palabras, el efecto de la confrontación era la parálisis, en términos de políticas públicas de desarrollo en clave ambiental.

En una etapa posterior, la disputa tomó un nuevo cariz. Si la media sanción de la “Ley de Humedales” en noviembre del año 2013 representó el punto más álgido del enfrentamiento, sería lo ocurrido unos meses después (en las IV Jornadas de Salicáceas, realizadas en abril de 2014 en la Universidad Nacional de La Plata, provincia de Buenos Aires) lo que en mi investigación operaría como huella de la reconfiguración de la arena. Allí habíamos decidido presentar un póster junto a Cynthia Pizarro (directora de esta tesis) que daba cuenta del análisis preliminar de la disputa a partir del trabajo de campo realizado en 2012 y 2013, y cuyo título era “Isleños” vs “ambientalistas”: posiciones confrontadas sobre el desarrollo territorial sustentable en la zona núcleo forestal del Delta Inferior del río Paraná. En un momento me alejé del póster, y al volver me encontré con tres isleños parados frente a él: con uno de ellos, Claudio^[1], nos habíamos conocido el año previo cuando lo habíamos visitado en su quinta, y le estaba explicando a los otros quiénes éramos, qué hacíamos, etc. Me acerqué, expectante, y cuando Claudio me vio lo primero que me dijo era que el título le parecía “un poco fuerte” (acompañado de un movimiento de cabeza de lado a lado y un gesto con la boca que indicaba una reprobación casi paternal sobre mí) – su afirmación fue, a su vez, secundada por los otros dos. Un poco confundido (¿acaso no había asistido, apenas unos meses antes, a intervenciones públicas que cuestionaban en muy duros términos a los “ambientalistas” y sus “ataques”?), le pregunté por qué sostenía eso y su respuesta fue que el problema era el versus: en su opinión, eso era “chocante” porque no era “una opción o la otra (…) sino que pueden combinarse ambas” (registro de campo de observación participante, abril de 2014). Como en todo trabajo cualitativo de larga duración, este registro adquiriría un nuevo cariz a la luz de su relectura varios años después.

Así, lo que previamente se había configurado como un “isleños” vs “ambientalistas” se reconfiguraría progresivamente como un “isleños” y “ambientalistas”. Y en esta nueva etapa, el INTA EEA–DP sería la institución en torno a la cual se produciría la articulación entre la cuestión ambiental y la cuestión productiva. Así, el objetivo de este capítulo es analizar los mecanismos de articulación entre “isleños”, técnicos y funcionarios de agencias estatales y “ambientalistas” en torno al desarrollo sustentable de la región entre 2014 y 2019. Para dar cuenta de este proceso, en el primer apartado sintetizo los acercamientos entre ambos sectores en el proceso de formulación de la “Ley de Humedales” a partir del año 2014 y en el segundo apartado doy cuenta de la producción articulada de tecnologías de gobierno que definen cuáles prácticas son ambientalmente sustentables (y cuáles no). En el apartado final reflexiono críticamente sobre estos procesos de articulación, evidencio no sólo quiénes participan en ellos sino también quiénes quedan por fuera, y doy cuenta de sus puntos de vista en el marco de estas disputas y las estrategias que llevan adelante para satisfacer sus demandas.

Acercamientos en el proceso de producción de la “Ley de Humedales” en la Zona Núcleo Forestal

“Eso no va a salir”: la disminución en las tensiones (2014–2015)

Como planteé previamente, la media sanción de la “Ley de Humedales” en noviembre de 2013 representó el punto cúlmine del enfrentamiento entre “isleños” y “ambientalistas”. Sin embargo, conforme pasaba el tiempo y avanzaba la sensación de que la ley no sería sancionada en el corto plazo, las tensiones disminuyeron progresivamente. A la vez, a medida que los productores (ciertos productores, como mostraré más adelante) y sus organizaciones interactuaban con ONG ambientales y con técnicos y funcionarios de distintas instituciones estatales, se puso en evidencia la reemergencia de los históricos intereses diferenciales de ciertos agentes locales. Así, la postura unificada del colectivo comenzó a desarticularse y aquellos isleños que poseían mayores dotaciones de capital (económico, social y político) comenzaron a construir un nuevo posicionamiento en relación con la cuestión ambiental.

Nuestro trabajo de campo entre 2014 y 2015 nos permitió identificar que los pequeños productores familiares no modificaron sustantivamente su postura respecto de la ley y continuaron manifestándose en oposición a ella con los mismos argumentos esgrimidos en 2013. Pese a ello, se mostraban más tranquilos respecto de la amenaza que representaba. En agosto de 2014, el entonces presidente de una asociación que nuclea a pequeños productores familiares y a vecinos de la zona aseguró en una visita a su quinta que “[la Ley de Humedales] no va a salir” dado que “por la época política”^[2] a ningún partido le interesaba “echar[se] más tierra de la que ya se echaron”. Una de las razones por las que habían disminuido las tensiones, en su opinión, era porque “los directivos de [una asociación que nuclea a productores capitalizados y a empresas forestoindustriales] estuvieron allá en Nación y se calmó un poco el tema” (registro de campo, agosto de 2014). Sin embargo, cabe señalar que la asociación vecinal no fue convocada a esa reunión, aun cuando en diciembre de 2013 sí había sido invitada para firmar una nota junto con las organizaciones locales restantes. El colectivo social “isleños”, que ese momento operaba sin fisuras como un bloque, manifestaba en dicha nota su disconformidad con la “Ley de Humedales”. Pero si en esa primera instancia la inclusión de la voz de los pequeños productores en dicho colectivo legitimaba un reclamo anclado en el sentido de pertenencia al lugar, su ausencia en esas nuevas interfaces constituyó una huella del realineamiento de los diferentes actores en esta arena de disputas.

En cuanto a los productores con mayores niveles de capitalización (empresas forestoindustriales y productores familiares empresariales), su posición combativa fue dando lugar a una más moderada y tendiente hacia la construcción de consenso (aunque, claro está, funcional a sus intereses). Un productor familiar empresarial, que en el año 2013 se había manifestado en contra de la sanción de la ley, sostuvo en 2015 durante una entrevista informal que “no veo mal que haya una Ley de Humedales: el ordenamiento, que estén las reglas claras, está bueno” (registro de campo en Día del Isleño, noviembre de 2015). Se trataba de una postura similar a la planteada por un representante de AFoA – Regional Delta (una asociación nacional de productores forestales con altos niveles de capitalización^[3]), quien consideraba que era necesario generar “marcos legales que generen mayor estabilidad” pero bajo la condición de que “[den] el espacio suficiente a las intervenciones locales” y “pongan a las personas en el territorio”, algo que en su opinión no siempre ocurre en las políticas de protección del ambiente (entrevista semiestructurada, abril de 2014). Como lo mostraré en el próximo subapartado, este cambio en el posicionamiento organizacional se haría visible en la escena pública a partir de inicios del año 2016.

Así, se evidenció un cambio en la estrategia desarrollada por el sector forestal y silvopastoril más capitalizado (respecto de lo ocurrido a fines de 2013) que se expresaba en dos sentidos. Por un lado, en términos de posicionamiento en relación con la “Ley de Humedales”: antes que oponerse de forma total a su sanción, los sectores más capitalizados del colectivo “isleños” comenzaron a demandar “participación” en su producción. Y por otro lado, en términos de articulación: si en 2013 las organizaciones locales habían presentado notas conjuntas en calidad de representantes del colectivo “isleños”, en 2015 lo hacían en articulación con las instituciones estatales, como el INTA EEA–DP y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca^[4].

Por su parte, las ONG ambientales interesadas en la sanción de la “Ley de Humedales” consideraban (al igual que los “isleños”) que las posibilidades de que esto ocurriera eran relativamente bajas, y buscaron influir sobre los legisladores a través de diversas estrategias que buscaban instalar el tema en la agenda pública. En los términos de Figueroa (2020), la ‘estrategia de opinión pública’ –en tanto acciones realizadas por canales no institucionales que buscan construir un problema relevante en la agenda pública– es una de las más utilizadas por quienes abogan por la sanción de leyes ambientales en nuestro país, y la “Ley de Humedales” no es la excepción. En 2014 y 2015, ante la posibilidad de que el proyecto perdiera estado parlamentario, un conjunto de ONG (incluyendo a Greenpeace, Fundación Vida Silvestre Argentina, Fundación Humedales y Fundación Ambiente y Recursos Naturales, entre otras) difundió públicamente un comunicado dirigido a las Comisiones de la Cámara de Diputados, en el que exigían “que hagan posible el tratamiento y la aprobación de la Ley de Humedales” (Monkes, 2017)^[5].

Respecto de los científicos que habían asesorado a los legisladores en la formulación de los anteproyectos de Ley, la postura homogénea de apoyo a la ley que había primado inicialmente comenzó a fragmentarse y los registros de campo evidencian la emergencia de dos diferencias principales entre ellos. En primer lugar, había posicionamientos disímiles respecto de los niveles de tolerancia a las modificaciones que podrían realizarse en las negociaciones requeridas para lograr su sanción. Algunos reconocían que las leyes de presupuestos mínimos tienen muchas limitaciones, que es necesario introducir cambios en las negociaciones para lograr su aprobación y que en muchos casos sólo se cumplen parcialmente, pero así y todo apoyaban activamente su sanción: desde estos puntos de vista, una ley “es mejor que una no ley” y para poder reclamar su cumplimiento “es necesario tener[la]” y (entrevista personal, noviembre de 2016). Otros, en cambio, sostenían que “no cualquier ley es una buena ley” y preferían la pérdida de estado parlamentario antes que la introducción de modificaciones sustantivas que afectaran su espíritu (entrevista personal, noviembre de 2016; registro de campo, junio de 2020).

Y en segundo lugar, había posicionamientos disímiles sobre las características que debía tener el ordenamiento territorial, en tanto instrumento de acción pública contenido en la “Ley de Humedales” (y, más ampliamente, en las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental). Algunos de los científicos, en línea con lo planteado en leyes de presupuestos mínimos previamente sancionadas (como la de bosques o la de glaciares), apoyaban la propuesta de realizar un ordenamiento territorial de los humedales (OTH). Si bien reconocían las limitaciones expresadas en los procesos de inventario y ordenamiento ambiental de bosques y glaciares, sostenían que se trataban de un instrumento de política ambiental que haría posible algún grado de regulación de las formas de uso y apropiación del ambiente en los humedales inventariados. Otros, en cambio, comenzaron a dudar de la utilidad de la ley tal y como estaba formulada, pese a haberla impulsado en su momento, y se preguntaban si este instrumento (bajo la estructura propuesta en la ley) sería útil para lograr una efectiva regulación de dichas formas de uso y apropiación.

Si bien los registros producidos en octubre de 2015 ya daban cuenta del cambio, este viraje en el posicionamiento de ciertos “ambientalistas” se consolidó públicamente en abril del año siguiente por medio de un documento institucional firmado por los científicos del Instituto de Investigación e Ingeniería Ambiental (3iA–UNSAM) y publicado en la web de noticias de dicha universidad (Noticias UNSAM, mayo de 2016). Allí, estos científicos cuestionaban la utilidad de leyes de presupuestos mínimos “independientes y desarticuladas entre sí” que tuvieran como fin regular las formas de uso y apropiación del ambiente en los bosques, los glaciares y los humedales por separado, y sostenían que “hacer un ordenamiento territorial para cada ecosistema sin tener en cuenta el resto sería inapropiado” dado que dichas leyes podrían resultar “en el mejor de los casos redundantes y en otras situaciones contrapuestas”. En su opinión, era necesario producir una regulación más “abarcadora e integradora”, un ordenamiento ambiental del territorio (OAT) que permitiera valorar “de forma conjunta a los diferentes tipos de ecosistemas” y reconocer las “relaciones funcionales” que existen entre ellos. Así, antes que una batería de ordenamientos específicos, sostenían que los inventarios de cada uno de los tipos de ecosistema debían servir para llevar adelante un único ordenamiento integral: un ordenamiento ambiental del territorio (y no un ordenamiento de los bosques, un ordenamiento de los humedales, y así sucesivamente).

Sin embargo, tal y como lo planteé en el capítulo previo, la configuración de la arena de conflicto (aún en clave de antagonismo, con un acercamiento todavía incipiente) sólo permitía una dinámica inercial, puesto que ninguno de los dos bloques era capaz de imponer su propio proyecto. O, en palabras de un productor familiar capitalizado, “lo único que se logra hasta ahora es que haya otra voz distinta, y no se aprueban las cosas porque no se ponen de acuerdo” (registro de campo, febrero de 2015).

Además, la reconfiguración escalar^[6] del conflicto también favoreció su bloqueo en el ámbito legislativo. En Straccia et al. (2021) planteamos que desde el año 2014 la primacía del Delta del Paraná como locus territorial de conflicto en torno a la Ley se diluyó paulatinamente, a la vez que ‘los humedales’ (en toda su abstracción) se construyeron como el objeto de conservación en oposición a las actividades extractivistas que degradan las condiciones ambientales; en esta etapa el sector productivo forestal deltaico dejó de ser un actor central en este campo de fuerzas, a la vez que actores con intereses contrapuestos y escalas de actuación diferentes comenzaron a tener mayor protagonismo y presionar a los legisladores para que no continuaran con el tratamiento del proyecto de ley – especialmente el sector minero y el sector inmobiliario. En este contexto singular (con una nueva configuración de la arena y nuevos actores participantes), el proyecto de ley no recibió dictamen en la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente ni en la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados en el período de sesiones ordinarias y perdió estado parlamentario en diciembre de 2015^[7].

“Necesitamos una ley de humedales”: el camino hacia el desarrollo sustentable de la Zona Núcleo Forestal (2016–2019)

Sorpresivamente, en un evento realizado en Pilar (provincia de Buenos Aires) el 2 de febrero de 2016 con motivo del Día Internacional de los Humedales, el recientemente asumido presidente Mauricio Macri anunció su intención de sancionar una ley para proteger los humedales del país. Esa semana nos encontrábamos realizando trabajo de campo en la Zona Núcleo Forestal, y la postura predominante de los pobladores locales fue desconcierto. Tanto los pequeños productores como aquellos productores con mayor grado de capitalización, que –como mostraré en el próximo apartado– estaban construyendo de forma progresiva un vínculo directo con las ONG ambientales (y que por tanto se habían distanciado de las posturas abiertamente opositoras a la ley de los productores menos capitalizados), manifestaron su sorpresa: según tenían entendido, no se había producido ningún intento por parte de dichas ONG por reactivar el mencionado proyecto y ningún partido político había realizado un acercamiento a ellas o a los científicos por este tema. Y el mismo posicionamiento era compartido por los técnicos del INTA EEA–DP con quienes interactuamos esos días, incluso por aquellos que mantenían trato cotidiano con los “ambientalistas”. En consecuencia, había mucha incertidumbre sobre cuáles serían las implicancias de dicha declaración.

En el transcurso del mes de febrero de 2016 se presentaron diversos anteproyectos de ley muy similares a los que se habían presentado en el año 2013, tanto por parte del Frente Para la Victoria (S–4245/15) como del Partido Socialista (D–6501/15) y el Frente Amplio UNEN (S–4279/15)^[8]. Además, la semana en que Macri realizó su anuncio un vocero del oficialismo informó que uno de los integrantes de la coalición Cambiemos (un Diputado Nacional que había sido Director Político de Greenpeace) estaba preparando una nueva propuesta de “Ley de Humedales”. Dicho anteproyecto tendría similitudes con el proyecto sancionado en 2013 por la Cámara de Senadores pero incorporaría algunos cambios que lo acercarían más a las propuestas de la “Ley de Bosques”, especialmente en lo referido a las formas en que se llevaría adelante el inventario y el ordenamiento de los humedales y las competencias de las autoridades provinciales de aplicación en ese proceso (La Nación, 2016). Bajo esta nueva propuesta, la realización del inventario de humedales sería a nivel nacional pero la categorización correspondiente (el ordenamiento) sería delegada a las provincias.

En un nuevo contexto político-partidario –esto es, ante un cambio en la dimensión institucional de la estructura de oportunidades políticas (Koopmans, 2004)–, la Asociación Forestal Argentina (que como hemos dicho nuclea a las principales empresas forestales y forestoindustriales de la Zona Núcleo Forestal y del país) emitió un comunicado pública en el que pedía expresamente la sanción de “una ley de humedales que aporte al desarrollo sostenible” (Info Campo, 2016). Aunque el cambio en su posicionamiento respecto de la Ley podría resultar una sorpresa, para algunos no lo era: según uno de los técnicos del INTA EEA–DP entrevistado esa misma semana, los representantes de dicha institución “siempre fueron bastante cercanos” con el Diputado en cuestión, e imaginaba que “debían estar contentos” con su anuncio (registro de campo, febrero de 2016). Así, la disponibilidad de nuevas alianzas a partir de este cambio en la estructura de oportunidades políticas (Koopmans y Statham, 2000) representó la apertura de una ventana de oportunidad para las principales empresas forestales y forestoindustriales del país.

En otras palabras, la demanda por una “una ley de humedales que aporte al desarrollo sostenible” fue parte de una estrategia discursiva que llevaron adelante los actores más capitalizados con el fin de mejorar su posición en la arena de acción en la que se estaban dirimiendo cuáles deberían ser las formas de uso y apropiación del ambiente en este tipo de ecosistemas. Esta estrategia, que suponía una resignificación de los elementos de sentido del discurso ambiental, les permitiría a estas empresas participar en la elaboración de una ley en la que sus intereses fueran tenidos en cuenta. Así, podrían incidir en el proceso de formulación de la política pública y limitar las consecuencias que esta norma podría causarles. En otras palabras, orientaron el tenor de sus demandas y de sus estrategias de lucha o de negociación según las ventajas o desventajas que les otorgaba la cambiante estructura de oportunidades políticas (McAdam et al., 1999): bajo esta nueva estructura institucional, reforzaron su posicionamiento de demandar participación en la producción de la ley, antes que oponerse de forma absoluta a su posible sanción^[9].

A su vez, existe un segundo elemento que debe ser tenido en cuenta para comprender por qué en esta instancia los sectores más capitalizados manifestaron su apoyo a la presentación de un anteproyecto de este estilo. Como fue reseñado en el capítulo anterior al analizar el proceso de producción de la “Ley de Bosques”, los productores familiares empresariales y las empresas forestoindustriales pudieron aprovechar la apertura de ventanas de oportunidades a nivel provincial e influir sobre los procesos de implementación de la norma tanto en el proceso de producción del OTBN (2011–2014) como en el proceso de sanción de la ley (2016). En consecuencia, una “Ley de Humedales” que delegara en las provincias la categorización de los humedales inventariados no sería vista con malos ojos por aquellos que tenían mayores capacidades para influir en estas instancias de producción de la política pública – es decir, quienes encontraban en estas interfaces condiciones que les permitían llevar adelante estrategias que aseguraran la consecución de sus intereses. Así, nuevamente, refuerzo lo planteado en el capítulo anterior: aunque narrativamente presento cada proceso por separado, analíticamente es necesario considerar su anudamiento. Y es que, como señala Gavazzo (2008), el análisis de las formas en que se constituyen las configuraciones institucionales en cada situación particular es un elemento ineludible para comprender las estrategias desarrolladas por los agentes sociales en el campo de fuerzas.

Pese al anuncio público realizado en febrero, el oficialismo finalmente no presentó ningún anteproyecto de ley propio y decidió acompañar los ya presentados^[10]. En el transcurso del año legislativo los sectores vinculados con la minería y los emprendimientos inmobiliarios llevaron adelante numerosas estrategias de dilación tanto en el ámbito privado como en el público, mientras que las ONG ambientales continuaron demandando la aprobación de la ley (Monkes, 2017). Por su parte, los científicos seguían argumentando sobre la necesidad de proteger los humedales del país, aunque las diferencias previamente reseñadas en algunas cuestiones centrales aún existían.

Finalmente, el proyecto de ley obtuvo nuevamente media sanción a fines de 2016, con una intervención activa por parte de la Comisión de Agricultura y Ganadería de la Cámara de Diputados que supuso la introducción de modificaciones sustantivas respecto de los proyectos originales. Los cambios reforzaron la preponderancia de las provincias en la elaboración del Inventario Nacional de Humedales, se le quitaron competencias técnicas a la Autoridad Nacional de Aplicación, y a instancias de legisladores de provincias del Noroeste se definió que los salares de altura no serían objeto de esta Ley dado que serían afectados por una “regulación específica” a sancionar posteriormente (Monkes, 2017). Respecto de la Zona Núcleo Forestal, el mayor rol asignado a las provincias en el inventario y ordenamiento de los humedales reducía el rechazo que los productores forestales más capitalizados del Delta del Paraná podrían tener ante la posible sanción de la “Ley de Humedales”, dada su mayor capacidad de influencia sobre las instituciones estatales provinciales encargadas de llevar adelante esas tareas. En ese sentido, esto explica por qué el proyecto que obtuvo media sanción en 2016 no fue visto con el mismo rechazo por parte de estos sectores que el aprobado en 2013. Sin embargo, el proyecto volvió a perder estado parlamentario posteriormente, de modo que el debate sobre qué hubiera ocurrido en la etapa de implementación de la ley (lo cual implicaba, necesariamente, una movilidad escalar de la política pública) resulta contrafáctico.

Así el análisis del proceso de producción de la “Ley de Humedales” en el período 2014–2019 evidenció una nueva configuración del conflicto entre “isleños” y “ambientalistas” por la definición de las formas de uso y apropiación del ambiente. Antes que situaciones escindidas, el antagonismo del período 2008–2013 y el acercamiento post2014 son parte de un mismo proceso histórico en el que los cambios en las configuraciones institucionales y las estructuras de oportunidades políticas son centrales para comprender las estrategias (de lucha y de negociación, de conflicto y de cooperación) desarrolladas por los agentes sociales en esta arena de disputas. Sin embargo, este acercamiento contribuyó a la fractura de la identidad colectiva “isleños” en la arena política, así como a la reemergencia de los históricos intereses diferenciales de los productores con mayores niveles de capitalización. De este modo, los productores con menor grado de capitalización continuaron legitimando sus posiciones contrarias a la ley señalando que desconoce las lógicas de las prácticas productivas y de vida locales que se anclan en el sentido de pertenencia al lugar, mientras que los productores más capitalizados viraron sus posicionamientos en relación con la ley.

Más allá de la situación específica de la “Ley de Humedales”, en este segundo período encuentro una conspicua ausencia de políticas públicas de desarrollo para el Delta Bonaerense del río Paraná. Aún con sus diferencias, esquemas como el Proyecto de Desarrollo Sustentable del Delta del Paraná (en clave modernizadora) o arquitecturas institucionales novedades como el PIECAS–DP eran políticas públicas asociadas a paradigmas y modelos de desarrollo específicos. Sin embargo, la parálisis resultante del antagonismo (en tanto efecto de la superposición conflictiva de referenciales contrapuestos en la producción de políticas públicas) derivó en la ausencia total de producción de políticas públicas de desarrollo para la región que, a nivel estructural, representaran la expresión de un proyecto histórico dado^[11].

En este contexto de ausencia de producción de políticas públicas de desarrollo, los técnicos del INTA EEA–DP comenzaron a posicionarse como articuladores entre las diferentes lógicas y a producir activamente nuevas interfaces socioestatales en las que se pudieran expresar los debates en torno a la sustentabilidad de las prácticas productivas y de vida en la región. Los técnicos coincidían en reconocer la necesidad de regular las actividades productivas que se desarrollan en los distintos humedales del país, aunque remarcaban también la necesidad de que no restringiera la actividad forestal y silvopastoril en la región y de que ocurriera a través de un proceso participativo. Según uno de los técnicos entrevistados, era necesario construir espacios de encuentro entre ambos sectores (“isleños” y “ambientalistas”), porque “en la medida que ambas partes se vayan informando (…) de cuáles son las intenciones del otro y las cosas que están en juego” podrían notar que [las diferencias] no son tan graves” como las “amenazas externas” en la región, en referencia al avance de los desarrolladores inmobiliarios (entrevista informal, septiembre de 2014). En el mismo sentido, otro sostuvo que “hay desinformación” y que era posible encontrar puntos de encuentro “si [ambos bloques] se van acercando de a poco y se cede” (registro de campo en Día del Isleño, noviembre de 2015).

Bajo esas premisas, el INTA EEA–DP comenzó a organizar de forma institucional “ámbitos de intercambio y posicionamiento” entre “el sector productivo” (con “todos los sectores productivos: los viveristas, los forestales, los ganaderos, diferentes escalas de ganaderos, apicultores… que estén todos”) y la Fundación Humedales (en tanto principal ONG ambiental en territorio). Según su director, construir esos espacios era “una misión” de la institución dado que sólo de ese modo sería posible “romper con [la dicotomía] entre productivismo y ambientalismo” (registro de campo en Día del Isleño, noviembre de 2015).

Como lo hemos planteado en un capítulo precedente, el INTA EEA–DP es un nodo central de las redes locales (Kahn, 2013). Y si sostenemos que esa centralidad se produce de forma continua, siguiendo a Rose y Miller (1992), entonces es factible considerar estas acciones como prácticas de (re)producción de centralidad. Pero, además, la activa producción institucional de “ámbitos de intercambio” hizo posible la articulación entre diferentes lógicas en la producción de nuevas formas de intervención producidas en clave ecoeficientista. En las siguientes páginas profundizaré sobre esta cuestión.

Hacia la sustentabilidad de las prácticas productivas: nuevas tecnologías de gobierno en clave ecoeficientista

Aunque en la escena pública se expresaba un enfrentamiento abierto entre “isleños” y “ambientalistas”, luego de los incendios del año 2008 comenzó a gestarse un acercamiento progresivo entre los técnicos de agencias estatales, los productores forestales altamente capitalizados y ciertos “ambientalistas” con el fin de diseñar e implementar buenas prácticas en la producción forestal y silvopastoril. En su conjunto, estas prácticas conformarían un modelo de gestión que fue denominado como “gestión forestal sustentable” por los técnicos del INTA EEA–DP (González, 2010; Mujica, Ceballos, et al., 2014)^[12]. De este modo, buscaban rebatir aquellos argumentos que señalaban los impactos negativos que tendría la actividad forestal y diluir la oposición entre la producción agropecuaria y la conservación del medio ambiente, postulando una sustentabilidad moderada con eje en los aspectos económico-productivos y ambientales (Pizarro y Straccia, 2018).

La “gestión forestal sustentable” suponía la articulación de diferentes tecnologías de gobierno que en su conjunto prescribían cuáles prácticas eran ambientalmente sustentables y cuáles no. Allí los elementos de sentido del discurso ecológico no eran meramente reproducidos, sino que se insertaban dentro de la narrativa institucional sobre la sustentabilidad desde una perspectiva ecoeficientista (en línea con lo analizado en el capítulo cuatro de esta tesis). En palabras de González (2010), estos “instrumentos de gestión” eran “acordes con los criterios que promueven el uso racional de los recursos (…) y el éxito económico de la producción forestal” (p. 34). En sintonía con los referenciales del PIECAS–DP, el autor (que es también técnico del INTA EEA–DP) reconocía que existían en la región “prácticas de manejo inadecuadas que deberían revertirse gradualmente”, por lo que el sector científico-técnico debía aportar “elementos para la generación de tecnologías apropiadas” y “los sistemas de extensión” debían aportar con “la difusión y posterior aplicación de las distintas propuestas tecnológicas” a fin de realizar un aporte a la transición “hacia las formas más racionales de uso del espacio” (González, 2010: p. 45–46).

Así, la articulación propuesta entre “lo ambiental” y “lo productivo” se propondría a través de mecanismos tecnocráticos, característicos del ambientalismo moderado (Foladori, 2005), los administradores ambientales (Gudynas, 1992b), o el evangelio de la ecoeficiencia (Martínez Alier, 2004), retomando las diferentes tipologías del pensamiento ambiental oportunamente presentadas. Como lo plantearon Henrique Pinto (2011) y Ferrero (2011), esta perspectiva (inserta en el marco de la modernización ecológica) supone la reapropiación pragmática y la resignificación de ciertas consignas de las corrientes preservacionistas con el fin de adecuar el sistema de producción capitalista a la naturaleza y se presenta como una situación win–win para todos los actores. Así, se reconocen las prácticas de manejo “inadecuadas” y las formas “irracionales” de uso del espacio, pero se asume que los instrumentos institucionalmente propuestos en el marco de la “gestión forestal sustentable” (tecnocráticos y en clavo ecoeficientista) darán respuesta a estas problemáticas y harán posible la difusión de nuevas prácticas: prácticas adecuadas y racionales. De este modo, técnicos, científicos, “isleños” e incluso “la isla” (¿o “el humedal”?) serían ganadores en un proceso virtuoso en el que nadie se vería perjudicado. Bajo esta lógica, en la Zona Núcleo Forestal en esta segunda etapa se produjeron e implementaron (con diferentes grados de éxito) manuales de buenas prácticas ambientales, certificaciones internacionales (como las normas ISO o los certificados FSC –Forest Stewardship Council–), certificaciones nacionales (como CerFoAr – Certificado Forestal Argentino) y protocolos de conservación de la biodiversidad que, en su conjunto, operaban como guías rectoras para la actividad forestal y ganadera en la región.

Sin embargo, tal y como lo planteé previamente, la separación entre un período de antagonismo y un período de acercamiento es sólo una estrategia analítica para dar cuenta de un proceso histórico continuo^[13]: las disputas por el desarrollo sustentable de la Zona Núcleo Forestal. Por lo tanto, no resulta sorprendente encontrar las primeras marcas de producción de estos dispositivos en los años previos.

En una publicación del año 2010, un técnico del INTA EEA–DP planteó que las Buenas Prácticas de Manejo Forestal son un dispositivo apropiado “para arribar a una buena gestión sustentable” de los bosques implantados, cuya incorporación era “impulsada por la implementación de sistemas de certificación” (González, 2010: p. 43). Retomando la experiencia de los manuales de buenas prácticas forestales producidos por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación para la región andinopatagónica (SAGPyA, 2008), dicho autor sostenía que este tipo de iniciativas podía tener tres tipos de impactos virtuosos: i) funcionar como ejemplificadoras hacia el resto de las organizaciones de la región; ii) contribuir a mejorar la competitividad de la producción; y iii) contribuir a mejorar el acceso a los mercados^[14]. Dos años después, el resumen institucional del INTA EEA–DP de las Jornadas PRODelta 2012 “El Delta que queremos: hacia la construcción compartida para el desarrollo sustentable del Delta del Paraná” (a las cuales hice referencia en el capítulo 4) daba cuenta de un posicionamiento similar, al señalar que las problemáticas existentes en el Delta del Paraná “se resuelve[n] con información, capacitación y manuales de buenas prácticas” (PRODelta, 2012: p. 36).

Para ese entonces ya existían algunas experiencias de certificación en la Zona Núcleo Forestal. Según González (2010), en el año 2002 una empresa forestoindustrial había certificado más de 2000 hectáreas de plantaciones forestales por medio de la organización Forest Stewardship Council (FSC). De acuerdo con los representantes de dicha empresa en visitas realizadas a sus campos, hasta el año 2011 se exportaba el 40% de la producción realizada en la planta radicada en el Delta y la certificación era necesaria para acceder a los mercados europeos y norteamericanos (registro de campo, diciembre de 2012)^[15]. Aunque a partir del año 2012 la pérdida de competitividad del sector forestal y la caída de los precios internacionales supuso la parálisis temporal de la exportación, la certificación continuó realizándose a lo largo de los años y se encuentra actualmente vigente porque “la política de la empresa es manejarse con ese standard”, especialmente a partir de su compra por parte de capitales de origen chileno que tienen plantaciones e industrias en muchos países del mundo (registro de campo, diciembre de 2012; marzo de 2013; diciembre de 2016)^[16].

A su vez, González (2010) señaló también que en el año 2004 una empresa familiar había certificado alrededor de 1800 hectáreas con la Norma ISO 14.001 – una norma internacional que certifica la implementación de un sistema de gestión ambiental, esto es, un sistema que hace posible “proteger al medio ambiente y responder a las condiciones ambientales cambiantes, en equilibrio con las necesidades socioeconómicas” (IRAM–ISO 14.001, 2015: p. 7). Según uno de los responsables de la empresa, “ningún cliente se los pidió” sino que “fue algo voluntario” porque “no teníamos una base para decir ‘estamos haciendo las cosas bien’ o ‘estamos haciendo las cosas mal’”, aunque en 2011 dejaron de realizarla porque “la parte administrativa lleva un esfuerzo enorme” (registro de campo, diciembre de 2013). Sin embargo, eso no es necesariamente problemático: para uno de los técnicos del INTA EEA–DP que participa en la producción de este tipo de dispositivos, “lo que tienen de bueno [las certificaciones] es que una vez que las aplicaste después seguís trabajando bien, por más que después no las pagues” (registro de campo, diciembre de 2013).

Más allá de estas primeras experiencias, se trataba de situaciones limitadas a estas dos empresas específicas. A partir de la emergencia de lo ambiental como issue en la agenda pública e institucional desde el año 2008 es que el INTA EEA–DP tendría una profusa producción de dispositivos bajo estos principios rectores: un Manual de Buenas Prácticas Forestales para la producción de álamo (Casaubón y Tassano, 2012), un Manual de Buenas Prácticas Silvopastoriles para la producción de álamo (Casaubón et al., 2012), una Guía de Buenas Prácticas Agrícolas para la producción de nuez pecán (Trabichet, 2016) y una guía de Buenas Prácticas de Manejo y Manufactura para la producción de polen (Gurini et al., 2020). También desarrolló un Protocolo de estrategias de conservación de la biodiversidad en bosques implantados (Fracassi et al., 2013), aunque con algunas particularidades que reseñaré más adelante. A su vez, cabe señalar que no sólo el INTA EEA–DP produjo este tipo de tecnologías asociadas a la generación de manuales de buenas prácticas productivas: las organizaciones que componen la cadena de valor de la producción forestal a nivel nacional constituyeron el Sistema Argentino de Certificación Forestal (CerFoAr – Chavat (2014)), y las ONG ambientales produjeron manuales de buenas prácticas para la producción pesquera (Baigún, 2013) y ganadera (Quintana et al., 2014) en el Delta del río Paraná^[17]. A continuación, caracterizaré cada uno de ellos.

El INTA EEA–DP como productor de Manuales de Buenas Prácticas

El primero de estos dispositivos producidos por el INTA EEA–DP fue el Manual de Buenas Prácticas Forestales para la producción de madera de álamo de calidad para usos múltiples (Casaubón y Tassano, 2012). Este manual fue generado específicamente para el Delta Inferior del río Paraná, y se originó en el trabajo conjunto entre la empresa familiar que había certificado la norma ISO 14.001 en 2004 y la agencia estatal (Mujica, Álvarez, et al., 2014). Basadas en principios como la “utilización eficiente y racional de recursos naturales”, la “maximización de la captura de dióxido de carbono atmosférico por la masa forestal”, la “minimización del impacto y deterioro ambiental” o la “reducción en el uso de combustibles fósiles” entre otros, las referencias a cuestiones ambientales estaban íntimamente ligados a la actividad productiva (Casaubón y Tassano, 2012: p.4). En línea con lo analizado en el capítulo 4 respecto de los modos particulares de incorporación de la sustentabilidad dentro de la lógica institucional, estos principios seguían un camino similar: la “maximización de la captura” de CO2 no parecía ser más que una retórica ambiental para referir al incremento de la producción de madera, la “minimización del impacto” ambiental estaba orientada explícitamente a mantener “la productividad” del sitio, y el menor uso de combustibles fósiles se vinculaba con el “encarecimiento del costo de producción de energía” (op. cit.).

El manual no suponía una ruptura radical con las históricas formas locales de uso y apropiación del ambiente, pero la cuestión ambiental no era completamente soslayada. Así, la producción de endicamientos para “evitar el desborde de las aguas (…) sobre las propiedades” aparecía como el primer ítem necesario para el acondicionamiento del terreno de plantación forestal, pero se recomendaba hacerlo de forma ambientalmente responsable – esto es, incluyendo el diseño de “una red de compuertas (…) y un sistema de bombeo que permitan regular el ingreso de agua fluvial y el egreso de agua pluvial” (p. 18). De este modo, se reproducían los esquemas propios de la forestación moderna caracterizados en el capítulo 3 incorporando la dimensión ambiental en todo el proceso productivo bajo esquemas tecnocráticos y ecoeficientistas.

Si bien el manual poseía guías de actuación para cuestiones estrictamente ambientales, lo que se planteaba es que se debía respetar la normativa vigente en relación con los recursos naturales, el suelo, el recurso hídrico, la protección de las costas, la biodiversidad o el almacenamiento de productos fitosanitarios. En cambio, todas las guías que excedían a lo comprendido en el corpus normativo eran sólo recomendaciones – al igual que ocurría con los restantes ítems contenidos en el manual, como los sociales y culturales, la seguridad laboral o la capacitación al personal, entre otros.

Según el productor responsable de la empresa, este manual funcionaba como una línea de base para decir “esto está bien, esto no está tan bien”, aunque sin ser “taxativo” habida cuenta de que “todos los campos son distintos” y “cada práctica tiene su fundamento en una determinada condición” (registro de campo, diciembre de 2013). En ese sentido, pretendía funcionar como un punto de partida de qué era una gestión forestal sustentable en la región: en palabras de dicho productor, este primer producto “es más un trabajo de comunicación y [de] organizarte”, dado que la mayor parte de las guías allí contenidas “las hacés igual” y te permite “darte cuenta de (…) que no somos tan malos”: “la producción es mala palabra” en la discusión pública, y los manuales y protocolos “vinieron a contestar un poco a estas cosas” (registro de campo, diciembre de 2013)^[18].

Según Brosius (1999b), quien analizó los mecanismos de producción de la gestión forestal sustentable en los bosques tropicales de Malasia, la retórica de la sustentabilidad (en tanto significante tendencialmente vacío) necesita ser complementada con instrumentos de política que le den contenido, y la producción de aparatos técnico-científicos (esto es, manuales y certificaciones) es uno de ellos. En este sentido, la producción de un manual que pretendía definir “qué está bien” y “qué no está tan bien” en un contexto de disputa sobre la sustentabilidad de las prácticas productivas en la región es un proceso de carácter político, aun cuando su legitimidad provenga de su origen institucional y su carácter técnico-científico (y por lo tanto, su pretendida neutralidad).

De hecho, estos procesos continúan en la actualidad. Al momento de cierre de esta tesis el INTA está produciendo una Guía de Buenas Prácticas para Humedales a nivel nacional. Además, se están construyendo guías de buenas prácticas sitioespecíficas para cada humedal: así, por ejemplo, se encuentra en proceso de producción la Guía de Buenas Prácticas Forestales para el bajo Delta del Paraná (Pizarro, com. pers.). En un contexto en el que es de esperar que los debates en torno a la producción agropecuaria en áreas de humedales continúen ganando fuerza, la producción de estos manuales pueden interpretarse como un conjunto de estrategias institucionales orientadas a dotar de un sentido particular a la producción sustentable (y a las formas de vida locales) en desmedro de otros sentidos, y a su vez reforzar su posición de centralidad en estas discusiones^[19].

Por su parte, el Manual de Buenas Prácticas Silvopastoriles para la producción de álamo de calidad (Casaubón et al., 2012) tenía las mismas características que el previamente analizado. De hecho, tanto su origen como sus objetivos eran plenamente compartidos, y si constituyeron dos manuales diferentes se debió a que se trataba de dos esquemas productivos distintos (netamente forestal en un caso y un esquema mixto con ganadería en el segundo) y por lo tanto tenían dos destinatarios diferentes (la “empresa forestal” en el primer caso, la “empresa foresto–ganadera” en el segundo). Sin embargo, más allá de eso, no hay diferencias ni en términos de principios rectores ni de guías de actuación.

A su vez, como lo mencionamos previamente, los técnicos del INTA EEA–DP también participaron en la producción de una Guía de Buenas Prácticas Agrícolas para la producción de nuez pecán (Trabichet, 2016) y una guía de Buenas Prácticas de Manejo y Manufactura para la producción de polen (Gurini et al., 2020). Tratándose de actividades productivas menos cuestionadas en el ámbito público (y sin aparente relación con los incendios), no es necesariamente sorpresivo que aquí la cuestión ambiental aparezca de forma marginal: de hecho, las únicas recomendaciones ambientales contenidas son la “prevención” y “control” de los “impactos ambientales generados en el proceso productivo” y la recomendación de “convertir áreas improductivas dentro de la explotación en áreas de conservación”. En línea con los dos manuales previamente caracterizados, ambos documentos están enmarcados dentro de los esquemas de Buenas Prácticas Agrícola y Buenas Prácticas de Manejo y Manufactura promovidos por la FAO, y si bien las prescripciones allí contenidas son de carácter voluntario pretenden operar como guía de qué es un buen productor (nogal y apícola, respectivamente).

Sin embargo, es necesario aclarar que no se trató de un proceso limitado exclusivamente a la Zona Núcleo Forestal sino de una tecnología de gobierno impulsada institucionalmente en todas las Estaciones Experimentales Agropecuarias del INTA. Si todos los PRET 2013–2019 se redefinieron en clave de desarrollo sustentable desde perspectivas ecoeficientistas (como lo evidencié en el capítulo 4), los manuales de buenas prácticas (y su pretendida capacidad de articular el “uso racional de los recursos” con “el éxito económico” de las actividades agropecuarias) fueron el instrumento de gestión institucionalmente producido para traducir esa política en los territorios^[20]. Así, se produjo un Manual de Buenas Prácticas en postcosecha de granos para la zona núcleo agrícola (Abadía y Bartosik, 2013), un Manual de Buenas Prácticas para la producción hortícola (Pizarro, 2012), un Manual de Buenas Prácticas Pecuarias (Brunori et al., 2012) y Manuales de Buenas Prácticas para el manejo de plantaciones forestales en otras regiones del país –como por ejemplo Corrientes (Saiz et al., 2014), amén de los ya mencionados manuales para el Delta del Paraná y para los bosques patagónicos–, entre muchos otros. Más aún, ni siquiera fue algo exclusivo del INTA sino que se trató de un conjunto de tecnologías de gobierno producidas por múltiples agencias estatales, tales como SENASA (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria) y ANMAT (Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica) en lo referido a sanidad y calidad agroalimentaria general, INTA y Secretaría de Gobierno de Agroindustria de la Nación respecto de cultivos específicos (tomate, nogal, pimentón, frutilla y hortalizas), e INTA, ANMAT, Ministerio de Agroindustria y Ministerio de Salud en lo referido a agroquímicos/fitosanitarios^[21].

Las empresas privadas como productoras de esquemas de certificación: CerFoAr

En mayo del año 2010, organizaciones de la cadena de valor forestoindustrial del país (Asociación Forestal Argentina, Asociación de Fabricantes de Celulosa y papel y Federación Argentina de la Industria Maderera y Afines), en coordinación con el Organismo Argentino de Acreditación y el Instituto Argentino de Normalización, constituyeron legalmente la Asociación CerFoAr, administradora del Sistema Argentino de Certificación Forestal (González, 2010). A su vez, AFoA – Regional Delta e INTA EEA–DP firmaron un convenio de asistencia técnica y crearon comisiones conjuntas de trabajo en una serie de temas estratégicos a fin de realizar aportes para este nuevo esquema de certificación (Mujica, Álvarez, et al., 2014). Así, si bien la Asociación CerFoAr no está constituida por agencias estatales, éstas participan activamente en la definición de cuáles deberían ser las prácticas que caracterizan a un buen productor (forestal) susceptible de obtener la certificación.

Según la Secretaria Ejecutiva del programa, el CerFoAr es un esquema de certificación que, siguiendo los lineamientos del proceso de Montreal, tiene como objetivo promover la “gestión forestal sostenible” a través de la certificación de la gestión de los bosques nativos y cultivados del país (Chavat, 2014). Y para ser así adjetivada, la gestión debe ser “ambientalmente adecuada, socialmente justa y económicamente viable” – esto es, debe favorecer la conservación de la biodiversidad, minimizar los impactos ambientales, mantener los hábitats naturales, intensificar las relaciones comunitarias, favorecer el desarrollo local y respetar los derechos de los trabajadores, entre otros principios rectores (op. cit.). De este modo, este esquema se inscribe en la lógica de la sustentabilidad y reproduce los lineamientos de la corriente tecnocentrista (antropocentrista): el modo de producción deviene verde a través de herramientas técnicas que solucionarían sus problemas, mas no se ponen en cuestión sus bases fundantes.

No es, sin embargo, el único esquema de certificación de gestión forestal: también existe el Forest Stewardship Council (FSC). Aunque ambos tienen características compartidas (como su vinculación de origen con el proceso de Montreal y la promoción de la gestión forestal sostenible como objetivo principal), guardan algunas diferencias menores. El CerFoAr se encuentra homologado por el Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes (PEFC), y la asociación que lo administra en nuestro país está compuesta por las organizaciones de la cadena de valor forestal previamente mencionadas. Por su parte, la asociación que promueve la certificación FSC en Argentina (Asociación Civil Consejo de Manejo Responsable de los Bosques y Espacios Forestales, también constituida en 2010) está compuesta por ONG ambientales (GreenPeace, Fundación Vida Silvestre Argentina, Fundación Hábitat y Desarrollo y Fundación ProYungas), la SAGPyA y la SAyDS (Carreras, 2014). Además, según investigadores que han realizado un análisis comparativo, los esquemas PEFC (y por extensión el CerFoAr) son más precisos en el análisis de la viabilidad económica de las empresas certificadas mientras que los esquemas FSC han mostrado mejores resultados en la incorporación de las dimensiones social y ambiental (Clark y Kozar, 2011).

De acuerdo con sus promotores, el CerFoAr es “una iniciativa voluntaria del sector forestal argentino (…) que recoge la experiencia acumulada por las distintas organizaciones públicas y privadas del sector” y que “constituye un elemento diferenciador que aumenta la competitividad de los productos forestales tanto en el mercado nacional como en el internacional”, destinado tanto a grandes y medianos productores forestales (capaces de certificar a título individual) como a pequeños productores, quienes podrían certificar unidades de gestión de forma conjunta (Chavat, 2014: p. 9; Chavat, 2022). Sin embargo, se trata también de una condición necesaria para las empresas que pretendan acceder a instancias de financiamiento de entidades internacionales (Chavat, 2022; Piccinini, 2016).

Considerando los destinos de la madera producida en la Zona Núcleo Forestal, y considerando también los costos directos e indirectos de cualquier esquema de certificación de esta índole (Carreras, 2014; Chavat, 2014), no resulta sorprendente que de todos los productores forestales de la región sólo las dos empresas forestoindustriales principales (que tienen altos niveles de integración vertical desde su origen) estén presentes en el listado de empresas certificadas vigente al momento de cierre de esta tesis. Y es que, como lo planteó el representante de una de ellas, “producir madera certificada te cuesta un veinte, un treinta por ciento más”: y aunque “las empresas grandes pueden certificar por una decisión política (…) las empresas pequeñas y medianas no pueden asumir ese costo” (registro de campo, diciembre de 2012). Para los productores familiares, en cambio, no sólo resulta prohibitivo en términos de costos (económicos y administrativos) sino que además carecen de incentivos para llevar adelante esos procesos.

Por ello es que, según Muñecas (2021), las certificaciones (en tanto garantía de sustentabilidad) conjugan el capital con la conservación de la naturaleza: aunque la preocupación ambiental se presente públicamente como la razón por la que implementan este tipo de iniciativas, en realidad las certificaciones son instrumentos necesarios para el crecimiento económico de las empresas y el acceso a nuevos mercados. Más aún, algunos autores sostienen que este tipo de estrategias deben ser consideradas operaciones de green washing (de Freitas Netto et al., 2020), esto es, acciones estratégicas llevadas adelante por empresas (generalmente transnacionales) con el objetivo de presentar una imagen pública de respeto por el medio ambiente, incluso cuando muchas de sus prácticas productivas pueden ser consideradas fuertemente contaminantes (Piccinini, 2016).

Los “ambientalistas” como productores de Manuales de Buenas Prácticas

Sin embargo, no sólo el INTA EEA–DP o las organizaciones de la cadena forestal llevaron adelante procesos de producción de tecnologías de gobierno orientadas a definir qué sería un productor forestal sustentable. La Fundación Humedales (la principal ONG ambiental que opera en el Delta del Paraná) también generó este tipo de propuestas.

En el año 2013, dicha ONG publicó un manual de buenas prácticas pesqueras en la cuenca del Paraná (Baigún, 2013). Anclado explícitamente en el marco de la FAO, realizado por un biólogo que lleva adelante buena parte de su trabajo en la zona norte del Delta bonaerense (con pescadores de San Pedro y Ramallo, algunos kilómetros al norte del espacio donde se emplaza la Zona Núcleo Forestal) y producido con el apoyo de tres organizaciones de financiamiento neerlandés, el manual tenía como propósito sentar las bases para una adecuada gestión ambiental de la pesca que garantice su sostenibilidad en el largo plazo^[22].

La estructura del manual, sin embargo, era diferente a los producidos por el INTA EEA–DP: antes que un foco dominante en lo productivo con una presencia subsidiaria de la cuestión ambiental, aquí la estructura era inversa. De hecho, los primeros dos capítulos del libro (El contexto ambiental de la pesca fluvial y Aspectos biológicos de interés para el manejo de las pesquerías) estaban producidos bajo las reglas de formación del discurso científico biológico-ecológico y las referencias incluidas son principalmente de libros y artículos producidos por ecólogos. Por su parte, los siguientes dos capítulos (Conceptos sobre manejo y sostenibilidad de pesquerías fluviales y Piscicultura, conservación y valor agregado del pescado) presentan un diálogo entre los elementos de sentido del discurso científico biológico-ecológico y los postulados universalizantes instituidos en los manuales de la FAO.

En este sentido, el contenido del manual de buenas prácticas difiere sustantivamente de aquellos producidos por el INTA EEA–DP. Para el caso de los manuales de la institución estatal: a) son producidos por agentes estatales bajo las reglas de formación del discurso científico agronómico; b) tienen como destinatarios a los propios productores; y c) tienen como fin que internalicen cuáles prácticas serían sustentables y se autorregulen (a nivel de establecimiento). En cambio, este manual de Fundación Humedales: a) es producido por científicos de ONG ambientales bajo las reglas de formación del discurso científico ecológico; b) tienen como destinatarios tanto “a los diversos usuarios del recurso pesquero” (pescadores) como “a quienes tienen la responsabilidad de administrarlos y manejarlos” (gestores); y c) tienen como fin que los productores internalicen cuáles prácticas serían sustentables y que los funcionarios estatales (a nivel de región) controlen su cumplimiento. Así, lo que se evidencia es que la existencia de sentidos contrapuestos en torno a qué sería y cómo se define lo “sustentable” del desarrollo. Esto implica que aunque la sustentabilidad opera como retórica legitimadora en todos los casos (puesto que, como lo planteé en capítulos previos, es un discurso institucionalizado), tanto las formas de construcción del problema como las asignaciones de posiciones (de culpables, de afectados, de responsabilidades, etc.) son diferentes.

Finalmente, y como es de esperar, el manual culmina con una propuesta de buenas prácticas pesqueras en el río Paraná. Pero con una peculiaridad: es presentada como 15 mandamientos fundamentales. Como lo evidenció Gastellu (2016), una antropóloga que llevó adelante su trabajo de campo para su tesis de maestría en áreas pesqueras del Delta bonaerense, los miembros de esta ONG sostienen que los pescadores deben ajustar sus conductas y sus prácticas al conocimiento científico ecológico de la misma manera que los creyentes deben regirse por los mandamientos bíblicos. Así, son conminados a disciplinarse a las buenas prácticas, a ajustarse y obedecer a estos “mandamientos”^[23].

Un año después, en el marco de la misma ONG ambiental y con las mismas fuentes de financiamiento internacional, otro grupo de científicos (en este caso de la Universidad Nacional de San Martín y la Universidad de Buenos Aires) publicó un manual que contenía los lineamientos para una ganadería ambientalmente sustentable en el Delta del Paraná (Quintana et al., 2014). En línea con lo planteado en el apartado 3.3 al analizar las referencias a la ‘pampeanización’ del Delta, la publicación identificó a la expansión ganadera en áreas extrapampeanas y el cambio en la modalidad productiva ganadera como principal problemática ambiental, y se propuso caracterizar a la ganadería en la región y brindar lineamientos que aporten a la sustentabilidad ambiental de dicha actividad productiva. Si bien a diferencia del manual previamente analizado no se propuso explicitar procedimientos, métodos o técnicas específicas que permitieran definir cuáles son las buenas prácticas ambientales ganaderas en todo el Delta, sí las definió como aquellas “que permiten mantener la integridad ecológica de los humedales”.

Para caracterizar la actividad ganadera en el Delta del Paraná sin perder de vista su heterogeneidad, inicialmente los autores propusieron una zonificación de diez áreas ganaderas a partir de nueve criterios predefinidos: el perfil general de la zona, el perfil del productor, la tenencia de la tierra, el tamaño del establecimiento y el rodeo, la actividad, las prácticas de manejo, la macroinfraestructura predial para manejo del agua y el tránsito, las razas animales y la carga vacuna (EV/ha). En un capítulo posterior analizaron los “efectos ambientales” de la actividad ganadera sobre “los humedales del Delta del Paraná”, y finalmente sintetizaron las ideas centrales en un capítulo final denominado Recomendaciones para una ganadería ambientalmente sustentable en el Delta del Paraná, que incluía catorce “principios rectores”. Esos principios rectores eran mantener el régimen hidrológico de las distintas zonas del Delta de la forma más natural posible, evitar cargas superiores a 0,6 EV/ha.año, no realizar ningún tipo de actividad agrícola complementaria, priorizar la ganadería bovina de engorde y estacional de plena primavera y verano, conocer adecuadamente el tipo y proporción de las especies vegetales presentes, evitar la transformación significativa de la vegetación, favorecer el pastoreo por separado de las distintas categorías vacunas, no quemar en ninguna zona del Delta ni en ningún ambiente ni época del año, evitar el uso de agroquímicos, saber identificar y estar atento a problemas de sobrepastoreo, sobrepisoteo y salinización de suelos, aplicar un adecuado programa de vacunas y antiparasitarios, contar con un adecuado plan de contingencia, conocer y respetar los otros tipos de actividades productivas y no favorecer el arrendamiento y/o la aparcería por parte de productores extralocales.

Al igual que en el caso anterior, esta publicación estaba destinada tanto a los productores ganaderos como a los gestores y tomadores de decisión. Además, se afirmaba que seguir las prescripciones propuestas traería aparejados beneficios tanto para los “actores directos de esta producción” (los productores ganaderos) como para “otros actores de gran importancia para la región”, como “los pescadores artesanales”, “los productores de miel”, “el turismo” y “la recreación” (op. cit., pp. 5–6). Respecto de la producción ganadera, es representada como una actividad (social) que genera impactos sobre el humedal (naturaleza), y cada una de las afirmaciones sobre los efectos (como los efectos de la ganadería sobre la riqueza de especies vegetales o los efectos de la ganadería sobre la riqueza de coleópteros) se anclaba en estudios científicos realizados por ecólogos en el marco de diferentes proyectos de investigación. Así, en esta publicación el espacio se constituía en clave de naturaleza (“el humedal”) y era valorado por su capacidad de proveer bienes y servicios ecosistémicos. Dado que para asegurar dicha provisión era necesario mantener la integridad ecológica, lo que se proponía era “definir medidas de gestión y enfoques de manejo que garanticen el mantenimiento de las condiciones estructurales y funcionales” del ecosistema (p. 4), lo cual implicaba construir el problema en términos de impactos antrópicos sobre la naturaleza. A su vez, la lógica técnico-científica en clave ecoeficientista operaba como guía rectora a fin de definir cuáles deberían ser esas medidas de gestión – esto es, de asegurar la sustentabilidad de las prácticas ganaderas.

Sin embargo, este manual tenía también algunas particularidades que vale la pena reseñar. Por un lado, se reconocía la existencia de diferentes tipos de productores “con tecnologías, recursos y producciones distintas” y “racionalidades específicas”; si bien no se profundizó sobre esta cuestión en este manual, sí se señaló explícitamente que esto implicaba diferentes formas de interacción del productor con la naturaleza (p. 64). Y por otro lado, la realización de entrevistas a informantes calificados (muchos de los cuales trabajan en el INTA y provienen de la agronomía y la veterinaria) le dio un matiz diferente a esta publicación: amén de las referencias a estudios ecológicos, se incluyó también una reseña de los “aspectos favorables” de la actividad ganadera en la región, según “la opinión de los referentes consultados” (pp. 65–66).

Respecto de la zona de estudio de esta tesis, en esta publicación fue identificada como una zona ganadera en sí misma (Zona Ganadera 9 – Núcleo forestal–ganadero de las islas de Escobar, Campana y San Fernando) en la que “la forestación continúa siendo la principal actividad (…) y la ganadería es una actividad complementaria” (p. 49). Fue caracterizada como una zona con un perfil mixto de productores ganaderos, donde coexisten “productores medianos y grandes” (entre 250 y 5.000 cabezas bovinas y “mayor infraestructura ganadera”) con “pequeños productores” (menos de 100 cabezas, que complementan la ganadería vacuna con otras actividades). Además, se planteó que “gran parte del territorio se encuentra endicado (…) lo que ha modificado profundamente el régimen hidrológico natural”, aunque se afirma también que “una obra muy utilizada son los atajarrepuntes, de menor impacto hidrológico que los diques y más empleada en las plantaciones de sauce de pequeños productores” (p. 52). Así, la alta macroinfraestructura predial para manejo del agua y la baja concentración de la hacienda (derivada del carácter subsidiario de la ganadería respecto de la forestación) le daba a esta zona características particulares respecto de otras áreas ganaderas del Delta del Paraná.

Del mismo modo que lo señalé al analizar los procesos de producción de manuales de buenas prácticas por parte de instituciones estatales, cabe indicar que la producción de este tipo de manuales por parte de Fundación Humedales es una estrategia que no se limita al Delta del Paraná. Por ejemplo, en 2022 produjo dos manuales de buenas prácticas ganaderas en humedales del noroeste argentino, con características similar a los manuales aquí analizados (especialmente al de buenas prácticas pesqueras): a) constitución del espacio en términos de objetos de naturaleza; b) valoración intrínseca de ‘el humedal’ por sus “características especiales”; c) constitución del problema en términos de impactos antrópicos sobre la naturaleza; d) restauración del humedal como solución propuesta; y e) la lógica técnico-científica en clave ecoeficientista (a través de la síntesis final de cuáles serían esas buenas prácticas) como guía rectora de la conducta de los productores (Sosa et al., 2022a, 2022b).

INTA EEA–DP, empresas privadas y “ambientalistas”: la articulación en la producción de estrategias de conservación de la biodiversidad

En los tres subapartados previos mostré cómo agentes estatales, empresas privadas y “ambientalistas” llevaron adelante (de forma separada) diferentes procesos de producción de tecnologías de gobierno orientadas a prescribir cuáles serían las prácticas que caracterizar a un buen productor, un productor sustentable en términos ambientales. Sin embargo, tal y como lo planteé al analizar el proceso de producción de la “Ley de Humedales”, la desactivación (parcial) del enfrentamiento entre los dos bloques antagónicamente constituidos fue posible, entre otras cosas, por la creación de espacios de articulación coordinados por el INTA EEA–DP que permitieron un acercamiento entre posturas inicialmente contrapuestas. En ese sentido, la producción del Protocolo de “Estrategias de conservación de la biodiversidad en bosques plantados de salicáceas del Bajo Delta del Paraná” (Fracassi et al., 2013) es la expresión más cabal de esta articulación. De hecho, una revisión de los autores del protocolo da cuenta de ello: un biólogo del INTA EEA–DP que lleva adelante proyectos de conservación junto a ONG ambientales (localmente definidas como “ambientalistas”), dos biólogos del CONICET insertos en sendas ONG ambientales, un ingeniero agrónomo del INTA EEA–DP (que había tenido fuertes enfrentamientos con los “ambientalistas” a lo largo de su trayectoria profesional) y un representante empresarial de AFoA. Además, cabe señalar que el biólogo del INTA EEA–DP pertenecía al Departamento de Recursos Naturales de dicha institución: si en los primeros años de su constitución esta área era invisibilizada (como lo señalé en el capítulo 4), la decisión de producir estos espacios de articulación le otorgó cada vez más protagonismo tanto al interior como al exterior de la institución^[24].

Como mencioné previamente, en el año 2009 se firmó un convenio entre INTA y AFoA con el fin de “jerarquizar el tema ambiental en la agenda empresarial” (Fracassi et al., 2017: 63). A partir del mismo se crearon cuatro comisiones de trabajo (conservación de la biodiversidad, conservación de suelos, manejo del agua y ordenamiento territorial de la cuenca forestal) y cada una elaboraría un protocolo. Sin embargo, hubo diferentes grados de avance en la producción de esos cuatro protocolos y el único que se publicó hasta la fecha es el de estrategias de conservación de la biodiversidad.

Este protocolo, publicado en el año 2013, contenía una serie de procedimientos que tenían como fin contribuir a la conservación de la biodiversidad en las plantaciones forestales bajo sistemas de protección con endicamientos del Bajo Delta bonaerense. Es decir, se trata de un protocolo situado, diseñado por y para las plantaciones de la Zona Núcleo Forestal^[25]. Se enmarcaba de forma explícita dentro del esquema de la “Gestión Forestal Sustentable” promovido institucionalmente por el INTA EEA–DP, y su aplicación era de carácter voluntario. Si bien fue editado por INTA, sus referenciales son opuestos a los de aquellos manuales de buenas prácticas analizados en el primer subapartado de esta sección, y mucho más cercanos a los referenciales de los manuales de buenas prácticas promovidos por las ONG ambientales, aunque con algunas características singulares producto de la articulación. Veamos.

La necesidad de un protocolo de este tipo se fundamentaba en la caracterización del Delta Inferior como un humedal relevante “en peligro” y con “alta prioridad de conservación a escala regional” (Fracassi et al., 2013: p. 15). Esa condición de riesgo sería resultado de la “intervención humana intensa (…) desde los comienzos de la colonización”, que se expresaría en la “degradación de las comunidades naturales o la sustitución de ambientes naturales por antrópicos” – entre esas sustituciones se destacan la implantación de salicáceas y las prácticas silvopastoriles, así como las técnicas de manejo de agua asociadas, especialmente en la Zona Núcleo Forestal (p. 16). A su vez, si bien se reconocía que el Bajo Delta contaba con una sustantiva superficie bajo diferentes formas de protección de la naturaleza, su fragmentación y el escaso control efectivo sobre esas áreas supondría una efectividad limitada para alcanzar sus objetivos de conservación. Para ello, el Protocolo se organizaba en veintidós estrategias de actuación “científicamente probadas” (Fracassi et al., 2017: 64)^[26]: cuatro de carácter general (aplicables a todos los tipos de establecimientos y usos) y dieciocho de carácter específico o relativo al tipo de productor según el tamaño de la explotación^[27]. En su conjunto, estas estrategias permitirían diseñar un sistema de gestión forestal ambientalmente sustentable que favorezca la conservación de la biodiversidad y más ampliamente las funciones ecosistémicas del humedal (Fracassi et al., 2017).

Sin embargo, y a diferencia de los manuales producidos de forma individual por instituciones estatales, empresas privadas y “ambientalistas”, este protocolo elaborado colectivamente les permitía satisfacer sus intereses específicos de forma negociada. Así, la forma específica de construcción del problema suponía el reconocimiento de que las prácticas productivas y de vida en “la isla” representan una “degradación” del humedal, tal y como lo planteaban los “ambientalistas”, y validaba institucionalmente sus premisas sobre la necesidad de proteger la biodiversidad/naturaleza. Pero, a su vez, había también una explícita articulación con el esquema de “gestión forestal sustentable” impulsado institucionalmente desde el INTA EEA–DP: antes que una lógica de exclusión de la actividad humana (característica de la perspectiva ecocentrista, en la que se incluye el preservacionismo), se proponían estrategias de intervención tecnocráticas (típicamente asociadas al ecoeficientismo) que hicieran posible el diseño de esquemas productivos en clave de sustentabilidad. Y, por su parte, se satisfacían también los intereses específicos de AFoA, en tanto asociación nacional de productores forestales con elevados niveles de capitalización: en el protocolo se incluía un anexo con los criterios e indicadores para la certificación de la producción en el marco del CerFoAr, el esquema de certificación impulsado por dicha asociación. Así, “ambientalistas”, técnicos del INTA EEA–DP y productores forestales produjeron de forma conjunta un manual que les permitía satisfacer sus intereses específicos de forma negociada. Y, una vez más, el capital se conjuga con la conservación de la naturaleza (Muñecas, 2021).

El análisis realizado evidencia que este Protocolo se presenta como una norma que tiene por objeto a la Zona Núcleo Forestal con el fin de proteger la biodiversidad y, de manera conexa, producir bienes certificados (madera) que den cuenta de la sustentabilidad (ambiental) del proceso productivo. En otros términos, se trata de una norma que articula elementos de la lógica preservacionista sobre la importancia de proteger la naturaleza (el humedal / la biodiversidad) por sus valores intrínsecos con elementos propios del ecoeficientismo. Esto puede interpretarse como una nueva forma de utilitarismo que, basada en principios de eficiencia ecológica (el diseño y manejo de espacios, en este caso, con respecto a la protección de ciertas especies nativas – principalmente, el ciervo de los pantanos), genera las condiciones para la producción de renovadas formas de producción y mercantilización^[28]. Y no se trata de algo necesariamente excepcional: en uno de sus libros más frecuentemente citados, Martínez Alier (2004) sostuvo que

a veces, aquellos cuyo interés en el ambiente pertenece exclusivamente a la esfera de la preservación de lo silvestre exageran la facilidad con la que puede desmaterializarse la economía, y se convierten en creyentes oportunistas en el evangelio de la ecoeficiencia. ¿Por qué? Porque al afirmar que el cambio tecnológico hará compatible la producción de bienes con la sustentabilidad ecológica, enfatizan la preservación de aquella parte de la naturaleza que todavía queda fuera de la economía (p. 26)

Por esa razón es que, sostiene allí el autor catalán, el ‘culto a la vida silvestre’ (o el ecocentrismo, en los términos de Foladori) y el ‘credo de la ecoeficiencia’ (esto es, el antropocentrismo tecnocentrista) “a veces duermen juntos”. Y no es el único autor que lo plantea: aunque por medio de categorías diferentes, las críticas de Swyngedouw (2004) al discurso de la sustentabilidad se orientan en la misma dirección.

Otro punto relevante es que, aunque su aplicación sea de carácter voluntario, el manual tiene una carga normativa explícita. Según se afirma en sus páginas, las estrategias a nivel de sitio y establecimiento podrán ser implementadas si los productores o grupo de productores” lo desean. En cambio, “las estrategias a nivel de paisaje y región (…) deben estar incluidas en los proyectos de desarrollo de los territorios de los humedales del Delta del Paraná” (Fracassi et al., 2013: 21; el resaltado me pertenece). Así, una vez más, el conocimiento científico ecológico continúa operando como principio rector para la definición de las formas de uso y apropiación de un espacio constituido en clave de naturaleza (‘humedal’).

Finalmente, hay un tercer punto sobre el que vale la pena detenerse. Como lo afirmaron sus autores en un artículo posterior, el protocolo permitió “unir a los actores claves de la región” y superar “las antinomias y pensamientos reduccionistas” promovidos “desde las visiones ‘productivista’ y ‘ambientalista’”, de modo que “uno de [sus] principales logros” fue la generación de “consenso entre los actores involucrados” (Fracassi et al., 2017). Sin embargo, este carácter “consensuado” del protocolo genera algunos interrogantes, especialmente por el hecho de que el convenio que le dio origen fue suscripto únicamente con la asociación de productores forestales que nuclea a los de mayor nivel de capitalización: así, cabe preguntarse por la participación de los isleños menos capitalizados en este proceso. De hecho, nuestros registros de campo indican que tanto los productores menos capitalizados como los técnicos del INTA EEA–DP, los representantes de las empresas forestoindustriales y los “ambientalistas” coincidían en reconocer que estas estrategias son de difícil implementación para los pequeños productores forestales (registro de campo, septiembre de 2014; febrero de 2016; mayo de 2019; febrero de 2021). Más aún, en Fracassi et al. (2017) se planteó que “la primera etapa de adopción se centró en las empresas socias de AFoA (Regional Delta)”, lo que explicita que la implementación inicial se focalizó en los productores forestales más capitalizados.

En este sentido, el “consenso” con “los actores claves de la región” deja expuestos dos elementos que no pueden ser soslayados. Primero, que la articulación no se produjo entre técnicos del INTA EEA–DP, “ambientalistas” e “isleños” en sentido amplio sino entre técnicos del INTA EEA–DP, “ambientalistas” y productores forestales de alto nivel de capitalización (empresas forestoindustriales y productores familiares empresariales). Los pequeños productores familiares o los productores familiares capitalizados, contrariamente, han quedado por fuera de estos espacios. Y segundo, se deduce lógicamente de las afirmaciones realizadas en estas publicaciones que dichos tipos de isleños no son “actores claves” de la región, posiblemente debido a sus características socioeconómicas.

Y a su vez, la formulación de este protocolo genera dos grandes interrogantes. Por un lado, si este conjunto de estrategias permite una “mayor productividad forestal” y “la posibilidad de acceder a la certificación forestal y (…) a un mayor número de mercados”, tal y como se plantea explícitamente en Pereira et al. (2022) al analizar un caso exitoso de certificación FSC en el Delta bonaerense del río Paraná por parte de una de las empresas que implementa dichas estrategias, ¿entonces no se constituye como un mecanismo de conservación de la naturaleza que no sólo reproduce sino que profundiza las desiguales relaciones sociales constitutivas de los territorios?^[29]. Y por el otro, dado que se afirma el deseo de incluir a los productores menos capitalizados en una etapa posterior, ¿se realizará con los mismos contenidos y supuestos elaborados en vinculación con las necesidades y posibilidades de otro sector? No son dos interrogantes inocuos: como sostiene Svampa (2008), este tipo de esquemas “dice plantear debates que luego elude hábilmente (…) [y] se funde con los poderosos intereses económicos en juego” (p. 7). En este sentido, la articulación entre los sectores más capitalizados y los “ambientalistas” contribuye a que el interés particular de los grupos dominantes sea reconfigurado como el interés general de “los isleños” en las negociaciones con los funcionarios. En otras palabras, esta alianza coloca a la búsqueda de la complementariedad entre producción y conservación como eje del proceso de desarrollo sustentable de la región, pero también invisibiliza las precarias condiciones materiales de vida y de trabajo y los puntos de vista divergentes de los productores menos capitalizados.

La articulación en el camino hacia el desarrollo sustentable: dónde, cómo, y entre quiénes

Como lo planteó Muñecas (2021), en el discurso hegemónico del desarrollo sustentable hay dos mecanismos que funcionan como garantía: las certificaciones (que conjugan el capital con la conservación de la naturaleza) operan como garantía de sustentabilidad, mientras que la participación opera como garantía de consenso^[30]. Sin embargo, enunciar la participación no es condición suficiente para asegurar que se estén tomando en cuenta las perspectivas, expectativas y necesidades de las comunidades locales: como lo planteó Chernela (2005), las metodologías participativas requieren ser empleadas de forma reflexiva para que así sea y su experiencia con ONG ambientales en Brasil indica que esa situación constituye una excepcionalidad antes que una regla. Así, la participación puede ser tanto una forma de expresión de la ciudadanía como una forma más de control y disciplinamiento social, y el consenso puede representar la cara políticamente correcta de un proceso que impulsa la formación de lógicas únicas de pensamiento (Perasso et al., 2018; Saldi et al., 2014)^[31]. A su vez, en tanto desestimación de la política como configuración polémica del mundo común (Rancière, 1996), las referencias al “consenso” invisibilizan las asimetrías de poder entre actores y el carácter intrínsecamente contradictorio de sus intereses. Por esa razón, es necesario preguntarse sobre quiénes participan en las instancias de articulación (en tanto interfaces socioestatales), y dar cuenta de dónde, cómo y entre quiénes se construye ese supuesto consenso (Muñecas, 2021)^[32].

Tal y como fue planteado en el capítulo 4 al analizar la centralidad histórica y actual del INTA EEA–DP en el Delta del Paraná, los centros de las redes no son sino que se producen activa e intencionadamente: son un efecto antes que una esencia (Rose y Miller, 1992). Y así como en el capítulo precedente di cuenta de los modos en que “el INTA” produjo activamente su centralidad bajo una configuración singular de la arena de disputa (en clave antagonista), este capítulo muestra los modos en que la institución produjo activamente su centralidad en esta etapa de desactivación parcial del conflicto. En este sentido, los manuales de buenas prácticas, los convenios de asistencia técnica o el protocolo de estrategias de conservación de biodiversidad pueden ser interpretados como huellas del conjunto de estrategias institucionales orientadas a alcanzar dos objetivos de forma simultánea. Por un lado, su reproducción como un nodo central de la red social: en términos de la definición de cuáles serían las formas adecuadas de uso y apropiación del ambiente, “el INTA” (tanto por sí mismo como a través de las articulaciones con los restantes “actores clave”) es la institución estatal que valida (o rechaza) las intervenciones territoriales propuestas^[33]. Y por otro lado, le asegura el cuidado de su ámbito funcional en desmedro de cualquier otra institución estatal u organización no gubernamental.

Sin embargo, la producción de centralidad es un proceso político y por tanto disputado. En los procesos de articulación, las disputas se expresan en tres niveles. En primer lugar, hay posiciones contrapuestas sobre dónde deberían llevarse a cabo esos procesos (y, subsecuentemente, sobre quiénes deberían liderarlos). En segundo lugar, hay posiciones contrapuestas sobre bajo cuáles categorías deberían llevarse a cabo esos procesos: ¿la sustentabilidad de “la isla” o la de “el humedal”? Y en tercer lugar, hay posiciones contrapuestas sobre quiénes deberían participar en esos procesos. A continuación, desarrollaré estos ítems.

La articulación en el camino hacia el desarrollo sustentable: dónde

Respecto de este primer punto, los procesos de producción de la “Ley de Bosques” o la “Ley de Humedales” analizados en el capítulo previo son claros ejemplos de cómo el INTA EEA–DP opera como nodo central a través del cual circula toda práctica que tenga como meta orientar la política pública en una dirección determinada. Y eso ocurre principalmente a través de tres mecanismos institucionalizados. Por un lado, las tomas de posición institucionales expresadas por el director de la EEA, tal y como ocurrió en numerosas interfaces (audiencias públicas, audiencias abiertas, documentos públicos, etc.) de las políticas públicas previamente referidas. Por el otro, a través del Consejo Local Asesor, un espacio en el que los “actores representativos” de la región (isleños, representantes de universidades, representantes de empresas, etc.) no sólo contribuyen a definir las metas de la EEA sino que también son parte de la construcción del posicionamiento institucional sobre una temática dada. Y finalmente, a través de la firma de convenios y la constitución de comisiones de trabajo “lideradas por el INTA”. En relación con la cuestión ambiental, por ejemplo, se constituyeron comisiones en las que participaban “todos los actores sociales, no solamente productores sino ONG (…) Wetlands y demás, justamente los que estaban medio que de la otra vereda”, de modo tal de construir estrategias de intervención en materia ambiental que fueran “consensuadas” (entrevista a técnico del INTA EEA–DP, febrero de 2016).

Como lo evidencié en el primer apartado de este capítulo al analizar los acercamientos en el proceso de producción de la “Ley de Humedales”, en esta nueva etapa de configuración del conflicto los técnicos del INTA EEA–DP entrevistados se manifestaron orgullosos de las formas en que la institución “medió muy bien [entre productores y ONG] para que ambas partes conozcan sus motivaciones e intereses”, lo que –aseguran– “los acercó” y permitió la desactivación parcial del antagonismo. En este sentido, “el diálogo fluido” con las ONG y los vínculos personales preexistentes entre técnicos y científicos fueron señalados como los elementos que hicieron posible el acercamiento, que facilitaron “un ida y vuelta” y sentaron las bases para generar propuestas institucionales “consensuadas” en materia ambiental (entrevistas semiestructuradas con técnicos del INTA EEA–DP, septiembre de 2014; octubre de 2015; febrero de 2016; julio de 2019).

Sin embargo, algo novedoso en esta segunda etapa del conflicto es que la centralidad del INTA EEA–DP en esta trama comenzó a ser activamente disputada por una ONG ambiental específica, la Fundación Humedales. La carta de intención estratégica 2015–2025 de Wetlands International celebró haber reunido “a autoridades gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil local y el sector productivo para desarrollar mejores políticas y prácticas para salvaguardar los humedales y sus funciones clave” y haber logrado “influir en las políticas regionales de planificación de uso del suelo” en el Delta del Paraná. Y para los siguientes años se propuso profundizar estas estrategias a fin de “marcar una diferencia” no sólo a través de la producción de conocimiento sino a través de “la política” (Wetlands International, 2015). Si bien podemos encontrar las raíces de algunas de dichas estrategias en los años precedentes^[34], es innegable que se profundizaron en esta etapa.

Entre 2016 y 2019 la Fundación Humedales definió los lineamientos teórico-metodológicos para inventariar los humedales de todo el país junto al MAyDS (Blanco y Balderrama, 2016; Kandus y Minotti, 2018), construyó un primer inventario de humedales en la provincia de Buenos Aires junto al OPDS y firmó convenios para capacitar a técnicos y funcionarios provinciales y municipales en la temática de los humedales (Mulvany et al., 2019a; Mulvany et al., 2019b). Además, en el año 2018 la Fundación Humedales presentó el Programa Corredor Azul, un programa de diez años de duración financiado por organizaciones neerlandesas que tiene como fin salvaguardar la conectividad del sistema de humedales Paraná–Paraguay desde el Pantanal (Brasil) hasta el Delta del Paraná (Argentina).

En el marco de este programa, que se propone incidir políticamente “a fin de enfrentar los nuevos desafíos ambientales en beneficio de la naturaleza y la gente” (Wetlands International, 2018), Fundación Humedales y Fundación Cambio Democrático han diagramado de forma conjunta una Plataforma de diálogo multisectorial para el desarrollo sustentable de los humedales del Bajo Delta del Paraná. Y desde su lanzamiento han llevado adelante once encuentros multisectoriales y talleres sobre prácticas productivas sustentables y ordenamiento ambiental del territorio (Fundación Cambio Democrático, 2019). Lo novedoso de estos encuentros en los que se debate sobre el “desarrollo sustentable de los humedales” del Delta del Paraná es que su organización y la convocatoria a participar son realizadas por las dos ONG previamente mencionadas, y no por el INTA EEA–DP. Así, los municipios, la SAyDS, el OPDS y la propia EEA–DP participan en estos espacios políticos pero lo hacen desde un lugar secundario, habida cuenta de que tanto los temas a trabajar como las metodologías a utilizar y las categorías articuladoras de los encuentros son definidas por dichas ONG. Esto nos lleva al segundo ítem: la existencia de posiciones contrapuestas sobre cuáles deberían ser las categorías rectoras en los procesos de articulación.

La articulación en el camino hacia el desarrollo sustentable: cómo

Como lo desarrollé en el último apartado del capítulo 3 de esta tesis, “isla” y “humedal” son dos formas diferentes de nominar al espacio, de categorizarlo, de hacerlo legible y regulable: son categorías que condensan modos diferentes de construir el entorno y de vincularse con él. “La isla” está atravesada por la afectividad y es el “lugar en el mundo” de “los isleños”, en tanto colectivo de identificación anclado en el sentimiento de pertenencia al lugar. “Humedal”, en cambio, es una categoría del discurso científico ecológico que nomina al espacio a partir de la dicotomía moderna sociedad/naturaleza: en tanto objeto de naturaleza, “humedal” es el espacio sobre el cual viven y producen los habitantes locales.

El trabajo de campo me permitió identificar que, en esta segunda etapa de configuración de la arena de conflicto en torno a la definición del desarrollo sustentable del Bajo Delta bonaerense del río Paraná, “isla” y “humedal” se constituyeron progresivamente como categorías en disputa. Si hacia el año 2014 uno de los técnicos del INTA EEA–DP planteaba que “hoy hasta el junquero habla de humedal”, desde el año 2018 pude registrar cómo ciertas organizaciones locales llevaron adelante una nueva estrategia: negarse a asistir a aquellos encuentros que fueran convocados para debatir sobre “los humedales” del Delta del Paraná. De hecho, las tres organizaciones locales de la Zona Núcleo Forestal que fueron convocadas a participar del cuarto encuentro de la Plataforma de diálogo multisectorial previamente mencionada (la Cooperativa de Consumo Forestal y Servicios Públicos del Delta, el Consejo de Productores del Delta y la Asociación Forestal Argentina – Regional Delta) rechazaron la invitación bajo ese argumento: en palabras del representante de una de ellas, “nosotros vivimos en la isla, no en humedales (…) si querés hablar sobre la isla vamos, sobre humedales no hablamos más” (entrevista informal, mayo de 2019).

Sin embargo, eso no implicaba la ruptura total del diálogo entre ambos sectores. Ese mismo año, dichas organizaciones invitaron a representantes de Fundación Humedales y Fundación Cambio Democrático a visitar “dos quintas productivas” y conocer “in situ las diversas formas de vida, de trabajo y producción que llevan adelante los productores mimbreros y forestales en forma sustentable con el medio ambiente”. De este modo, según se afirmaba en la publicación que realizó una de estas organizaciones en su perfil de Facebook, procuraban “crear las condiciones para un diálogo honesto y responsable entre las partes acerca de la producción y forma de vida isleña” (Cooperativa de Consumo Forestal y Servicios Públicos del Delta Ltda., 2019). En la publicación en cuestión, la categoría sustentabilidad (de las prácticas productivas y de vida locales) ocupaba un lugar central; en cambio, la categoría humedal estaba conspicuamente ausente.

Como señaló Angenot (2010), la imposición de las categorías es una parte central de las disputas políticas. Y es que significar (e instituir) es también imponer límites (Bourdieu, 2008). Como lo plantearon Lascoumes y Le Galès (2012), el problema público se constituye como tal a través de categorías específicas que le otorgan un sentido particular (en desmedro de sentidos otros), y que suponen formas singulares de atribución de responsabilidades. De hecho, diferentes estudios en torno a los procesos de implementación de áreas protegidas dieron cuenta de que las disputas por las categorías a utilizar son un reflejo de la existencia de perspectivas contrapuestas entre los actores sociales respecto al lugar y la relación sociedad/naturaleza (Santos y Chouhy, 2014).

En el caso de estudio, la emergencia de “islas” y “humedales” como categorías en disputa se explica por los intentos por parte de “isleños” y “ambientalistas” de imponerlas como centrales en la definición del problema público. Como lo sostiene Dayan (com. pers.), si los “isleños” reniegan de la categoría ‘humedal’ en estos espacios políticos es por la carga que contiene y los límites que implica: la identidad isleña y su “lugar en el mundo” quedan soslayados en dicha categoría, puesto que a ella se asocia cierto deber de ser (deber de ser natural, y de ser todo lo que un humedal debería ser bajo las reglas del discurso científico de la ecología). Por esa razón, uno de los técnicos del INTA EEA–DP sostuvo que estas ONG llevan adelante una “falsa democracia”, porque “te instalan la discusión primero, y luego te obligan a darla en estos términos” (registro de campo, mayo de 2019). En palabras del representante de una de las tres organizaciones isleñas invitadas a los encuentros de la Plataforma, “me obligan a hablar de humedales, y yo me niego (…) no es que había un humedal preexistente y los salvajes vinimos a ocuparlos (…) humedales son para ustedes [los ambientalistas], para nosotros son islas” (registro de campo, mayo de 2019).

Esta estrategia, sin embargo, era puesta en tensión. En la jornada de trabajo de campo de mayo de 2019, uno de los técnicos del INTA EEA–DP la adjetivó como “una estrategia política… interesante” pero tendía a estar en desacuerdo porque “se puede ir y reivindicar la identidad forestal isleña desde adentro”: desde su punto de vista, los espacios de participación deben ser siempre ocupados. Otro, por su parte, les planteó a los representantes de las tres organizaciones en cuestión que

vos me querés meter en una trampita recursiva. Lo que vos quieras. Pero cuando discutamos la Ley de Humedales vamos a hablar de humedales, no de islas. Estos son humedales, te guste o no. Por más que vos quieras hablar de islas tradicionales y lo que quieras (registro de entrevista informal, julio de 2019)

Aunque queda fuera del recorte temporal de la investigación, un análisis preliminar de lo acaecido en el año 2020 –a partir de los masivos incendios en todo el Delta del Paraná, su preeminencia en la agenda pública y la reemergencia de los debates legislativos en torno a la “Ley de Humedales” en la agenda institucional– indicaría cierto retroceso en el desarrollo de esta estrategia. De hecho, en septiembre de 2020 estas tres organizaciones publicaron un comunicado conjunto titulado Protagonistas del Humedal en el que destacaban la sustentabilidad de los emprendimientos isleños, señalaban que “en nuestro humedal la producción está adaptada hace mucho tiempo” y argumentaban sobre la necesidad de “conservar el ámbito territorial de las islas, el humedal y especialmente a productores y pobladores”. Un mes después, en un segundo comunicado titulado Futuro con identidad isleña. Las voces de los jóvenes del Delta, afirmaban que “no pueden dejar afuera el capital humano de los humedales” y exigían que “se respete y se valore nuestra identidad isleña”; por esa razón, “queremos una ley de protección de humedales, pero una ley que nos incluya como parte de ellos valorando y respetando nuestra identidad de isleños, una ley que nos tenga en cuenta”. Así, aunque las menciones a “la isla” y “los isleños” permanecen ocupando un lugar relevante, en estos comunicados también se incluyen referencias al “humedal”.

La articulación en el camino hacia el desarrollo sustentable: entre quiénes

Finalmente, es necesario dar cuenta de entre quiénes se produjo la articulación en esta segunda etapa de configuración de la arena de conflicto, y quiénes quedaron (y quedan) por fuera de dichos espacios. Respecto de los encuentros organizados por Fundación Humedales y Fundación Cambio Democrático, los técnicos del INTA EEA–DP entrevistados que los caracterizaron como “falsa democracia” sostuvieron que esto era así también porque “faltan por representarse muchos productores y pobladores (…) Zárate, Baradero, no están representados por nadie. Y el CAPI [Consejo Asesor Permanente Isleño del Municipio de Tigre] no representa a ellos. Entonces es falsa democracia” (registro de campo, mayo de 2019). Además, otros encuentros estuvieron destinados únicamente a “expertos en humedales” y “técnicos en gestión”, negando la posibilidad de participación a los actores locales.

Sin embargo, esto no implica que no haya ningún tipo de articulación: tal y como se evidenció al analizar el protocolo de estrategias de conservación de la biodiversidad, las ONG ambientales sí llevaron adelante mecanismos de articulación con ciertos pobladores locales en este período. En una conversación informal con un científico que participa en una de estas ONG, nuestro interlocutor planteó que las reuniones con los productores forestales son siempre “muy tensas” y que “el mayor interés lo muestran las grandes empresas (…) [en cambio,] los demás están con una posición muy a la defensiva” (registro de campo, febrero de 2021). Esta situación, en su opinión, se explica por algo previamente reseñado: el hecho de que las grandes empresas requieren las certificaciones ambientales para acceder a ciertos mercados, mientras que para los productores familiares esto sólo representa costos adicionales y no tiene ninguna ventaja aparejada.

En esta dirección, la articulación de las ONG ambientales con las comunidades locales se limitó principalmente al trabajo junto a los sectores más capitalizados. Si bien Wetlands International sostiene que “empoderar a las comunidades locales” es uno de sus ejes de trabajo, cuanto menos en la Zona Núcleo Forestal el eje de “alianzas estratégicas” con “gobiernos y empresas para desarrollar e implementar políticas” dirigidas al desarrollo sustentable de la región parece tener más fuerza que el empoderamiento de las comunidades locales (Wetlands International, s/f). Así, desde estas ONG se promueve exitosamente una articulación con instituciones estatales, universidades, gestores y empresas forestoindustriales, mientras que los productores familiares isleños quedan marginalizados de estos espacios. Y si bien lo participativo no implica per se empoderamiento local (Perasso et al., 2018), la exclusión lo imposibilita. De este modo, como lo plantearon Saldi et al. (2014), se hace alusión a la participación de las comunidades locales (una participación medida y controlada) pero al mismo tiempo se evita hablar de las jerarquías, los conflictos y las contradicciones que son constitutivas de dichas comunidades.

Sin embargo, esto no se limita únicamente a las ONG ambientales: un argumento similar puede esbozarse respecto de los espacios de articulación coordinados por el INTA EEA–DP. Tal y como lo evidenciaron los estudios de Galafassi (2005) y Cobelo (2005), el retroceso estatal durante la década del ’90 convirtió al INTA en “una empresa de servicio para los grandes productores” (en palabras del primer autor) y la EEA–DP no fue una excepción. Y aunque es indudable que en las últimas dos décadas hubo un cambio rotundo, nuestro trabajo de campo nos permitió identificar que tanto para los isleños como para los propios técnicos de la institución la desigual participación continúa siendo un problema acuciante.

En las entrevistas con los isleños más capitalizados (que sí son parte de estos espacios), la falta de participación (de los demás) se explicaba por el hecho de que hay “gente que no le interesa nada” y “nadie quiere hacer el sacrificio” de reunirse los domingos y “dejar a la familia”, como sí lo hacían las generaciones precedentes (registro de campo, febrero de 2013; septiembre de 2015). Sin embargo, los isleños menos capitalizados rechazaron estas afirmaciones: aseguraron que es importante que “se conozcan” a las organizaciones que los nuclean y celebraron haber ocupado ciertos espacios políticos, principalmente en articulación con el municipio de Campana (registro de campo, agosto de 2014, mayo de 2017; noviembre de 2018). Desde sus puntos de vista, la falta de participación se explicaba por un problema estructural: “el poder de ellos [los bacalaos grandes, los del poder adquisitivo gordo] es mucho”^[35], y cuando “el gobierno” cede recursos para hacer ciertos trabajos “[los] manotean los grandes [productores] y hacen grandes obras para ellos” (entrevista a grupo familiar, diciembre de 2013). Por esa razón, no encuentran motivos para participar en los espacios colectivos locales junto a las organizaciones que representan a los sectores más capitalizados: porque, aseguraron, sus intereses no son tenidos en cuenta.

Respecto de los espacios convocados específicamente por el INTA EEA–DP, muchos de los pequeños productores familiares entrevistados a lo largo de la investigación plantearon que el problema es que “el INTA trabaja mucho con los grandes” y aseguraron que en “las reuniones que hacen nunca va a haber quinteros chicos (…) porque la gente no tiene oportunidad de llegar [o] porque no le avisan” (entrevista a grupo familiar, diciembre de 2013). En el mismo sentido, otros argumentaron que “el INTA no soluciona nada” y que “lo que programa nunca da resultado”, porque sus propuestas no se adaptan a las necesidades y posibilidades de este sector (entrevista colectiva, septiembre de 2013; entrevista personal, agosto de 2014). Por esa razón, la participación de los isleños menos capitalizados en los espacios coordinados por dicha institución es también muy limitada^[36].

Para los técnicos del INTA EEA–DP, en cambio, “el problema de los pequeños productores es que son poco visibles (…) [y no están] ocupando espacios que se los pueda consultar” (entrevista informal, septiembre de 2014). Sin embargo, dicha afirmación no puede constituir un punto de llegada sino un punto de partida: es menester reflexionar críticamente sobre las razones que llevan a esa situación. Para los técnicos esto se explica principalmente por el hecho de que “no están organizados”, razón por la cual el INTA EEA–DP (a través de la Agencia de Extensión Rural Delta del Paraná) ha decidido llevar adelante un trabajo activo de fortalecimiento institucional con algunas de las asociaciones locales que representan a los productores menos capitalizados (González y Fernández, 2014). En palabras del técnico responsable,

tenemos una estrategia de trabajo de hace mucho tiempo (…) trabajamos en el fortalecimiento institucional. Es decir, que ellos tengan elementos formales como institución, con personería jurídica, con una presencia orgánica que les permita tomar algunas soluciones en forma participativa, sobre todo tratar de que (…) sean representativos de su realidad. Porque claro, en el conflicto todos somos iguales, pero ustedes saben que los territorios tienen sus lógicas, sus conflictos, su poder, sus relaciones de poder y sus ganadores y perdedores. Cuando aparece una amenaza muy externa, y sí, todos somos amigos, pero en realidad hay [conflictos. Y] si los pequeños productores pueden tener herramientas propias y lugares donde pueden participar y expresar sus ideas eso es muy bueno (entrevista en profundidad, septiembre de 2014)

Aunque estos procesos son innegablemente virtuosos^[37], son de largo plazo. Por ello, en el marco de las disputas aquí analizadas, el resultado es que –independientemente de cuál sea el espacio de articulación o quién lo coordine– los isleños menos capitalizados quedaron (y quedan) al margen de ellos. Esto implica, en síntesis, que los intereses y las demandas de los isleños menos capitalizados no son tenidos en cuenta (o lo son sólo de forma marginal) en las disputas por el desarrollo sustentable de la región.

La cara oculta de la articulación: los pequeños productores familiares de la Zona Núcleo Forestal y la exclusión de modelos alternativos

En este último apartado del capítulo, me interesa retomar algo planteado hacia el cierre del capítulo 3. Allí di cuenta de una situación en la que un integrante de una organización local se comunicó telefónicamente conmigo para rechazar las afirmaciones que yo había vertido en un capítulo de libro e indicarme que “vos tenés que hablar conmigo, no con la tribuna”. Y a partir de ello, enarbolé una serie de interrogantes guía: ¿quiénes están en la tribuna? ¿quiénes están en el campo de juego? ¿y cómo se define quiénes pueden estar en el campo de juego (es decir, cuáles son las instituciones “que corresponden”)?

El recorrido realizado en este capítulo en el que analicé los mecanismos de articulación entre (ciertos) “isleños”, técnicos y funcionarios de instituciones estatales y “ambientalistas” evidenció que los productores familiares menos capitalizados están en la tribuna. Sin embargo, es evidente que no se trata de una elección libre: la propia constitución del campo de juego y sus reglas atentan contra la posibilidad de que se conviertan en jugadores (y, más aún, en jugadores relevantes). De hecho, nuestros registros de campo dan cuenta de que los productores menos capitalizados no están satisfechos con el lugar que les asignan: demandan ser tenidos en cuenta en estos procesos políticos, y reclaman que no lo son. Si en algunos casos la queja es que “los ambientalistas” promueven ciertas formas de intervención “sin el consenso” de los pobladores locales^[38], en los espacios de articulación coordinados por el INTA EEA–DP los isleños menos capitalizados cuestionan que el vínculo institucional con los grandes productores es excesivamente estrecho. De un modo u otro, sus demandas particulares no son tenidas en cuenta en el marco de los debates por la definición del desarrollo sustentable de la Zona Núcleo Forestal.

Siguiendo a Forsyth y Walker (2014), dos autores del campo de la critical political ecology que analizaron las disputas entre ONG de desarrollo y ONG ambientales en torno a la silvicultura comunitaria en Tailandia, sostengo que la configuración de las disputas aquí analizadas implica la constitución de una ‘alianza oculta’ entre los productores más capitalizados, los técnicos y funcionarios de agencias estatales y los “ambientalistas”. Para dichos autores, focalizarse únicamente en el enfrentamiento entre dos bloques antagónicos (y el ejercicio de poder de unos sobre otros) no es suficiente, sino que debemos prestar mayor atención a cuáles son los puntos de contacto entre los antagonistas y qué grupos sociales y qué opciones de política pública quedan excluidas de los debates. Y sostuvieron que la exclusión se evidencia a través de la expresión simultánea de tres aspectos: a) el uso de frames compartidos entre las partes en conflicto, aun cuando los intereses específicos sean sustantivamente diferentes; b) la aceptación del discurso ambiental hegemónico sobre la fragilidad ecológica de los espacios en disputa; y c) la exclusión de visiones alternativas del orden social.

Bajo esas premisas, la configuración de las disputas por el desarrollo (sustentable) de la región en el período 2008–2019 (que incluye tanto al enfrentamiento inicial como a los procesos posteriores de articulación para definir prácticas productivas sustentables en clave ecoeficientista) supone la constitución de una alianza que –tanto en el conflicto como en su desactivación parcial– excluye a los isleños menos capitalizados. Es decir, una alianza que excluye a visiones alternativas del orden social y tiene como consecuencia (no necesariamente intencionada) el refuerzo de las posiciones de subalternidad de los sectores marginalizados: si el territorio es la expresión que sintetiza un entramado de relaciones de poder (Manzanal, 2007) y un espacio político construido por las prácticas de poder (Mari et al., 2010), los “ambientalistas” y los productores con mayor nivel de capitalización coinciden en dejar por fuera del debate a las desiguales relaciones de poder constitutivas de la Zona Núcleo Forestal (y, por omisión, favorecer su perpetuación). Dado que en esta tesis no pretendo contribuir a profundizar dicha perpetuación, en este apartado final mostraré cuáles son sus puntos de vista en el marco de dichas disputas y las estrategias que llevan adelante para satisfacer sus demandas.

Retomando dos categorías ordenadoras de la investigación, el análisis de los registros de campo me permite sostener que los pequeños productores familiares cuestionan activamente tanto el modo como los modelos de desarrollo en disputa en la Zona Núcleo Forestal. Respecto del modo de desarrollo, la comparación con “la vida en la isla antes” funciona como punto de partida para cuestionar el proceso histórico a partir de la decadencia de la fruticultura y el auge de la forestación y la ganadería. La cada vez mayor diferenciación de la estructura social agraria en términos de capitalización, las críticas a los “pulpos” que han “acaparado” las tierras de quienes no pudieron continuar viviendo en “la isla” a partir de la crisis de la fruticultura y las mareas del ’59 y el ’82 (“hay dos tipos de isleños: el que quiere ver un Delta rico y productivo y el que quiere hacerse rico a costillas del Delta”), las críticas a “los grandes” que “manotean” los recursos estatales y sólo hacen obras “para ellos” (“con todo el progreso que hay, la isla igual está peor…”), las críticas al hecho de que la cadena de comercialización forestal (en términos tanto de transporte por vía terrestre y fluvial como de venta de la madera) está dominada por unos pocos (“¿qué vas a hacer? Es todo de ellos”), las críticas a los “capitales extranjeros” (dueños de una de las empresas forestoindustriales de la región) que adquieren grandes extensiones de tierra en “la isla” y las críticas a las actividades productivas dominantes (“¿sabés de qué nos olvidamos? De las producciones alternativas”) y a las técnicas productivas promovidas por las agencias estatales (“después de cincuenta y cinco años el INTA se dio cuenta que se podían tener vacas en el Delta para evitar los incendios…”) evidencian que el proceso histórico de desarrollo no es sino una expresión de los ganadores, en los términos de Galafassi (2005): su naturalización y la negación de las relaciones de poder que lo hicieron posible supone la invisibilización de los otros, los perdedores, los isleños menos capitalizados.

Respecto de los modelos de desarrollo, las críticas del párrafo anterior también sintetizan los cuestionamientos al proyecto histórico de los productores más capitalizados, sean productores familiares empresariales o empresas agroindustriales: a fin de cuentas, es esperable que sus proyectos supongan en buena medida la reproducción de las relaciones sociales actualmente existentes^[39]. Además, en línea con lo reseñado en los capítulos 4 y 5 de esta tesis, los isleños menos capitalizados (al igual que los más capitalizados en las etapas iniciales del conflicto) se oponen al modelo de desarrollo propuesto por los “ambientalistas”: las críticas a las perspectivas románticas y esencializantes sobre la vida en “la isla”, a su oposición a los endicamientos y al predominio de la dimensión ecológica de la conservación en desmedro de la dimensión sociocultural son los elementos centrales de dicho cuestionamiento. Dado que el modelo de desarrollo refiere a la forma deseada de institucionalización de los conflictos estructurales, cabe señalar que estos isleños no se limitan a demandar la mejora en sus indicadores materiales de vida sino que cuestionan cuáles deberían ser los mecanismos hagan posible dicha mejora: lo que demandan, en síntesis, es una reconfiguración de las desiguales relaciones sociales constitutivas de “la isla” en la actualidad.

Pese a que sus puntos de vista sean marginalizados en la arena de disputa, en esta segunda etapa los isleños menos capitalizados llevaron adelante diferentes estrategias a fin de satisfacer sus necesidades de reproducción social de la vida. Entre otras estrategias, cabe mencionar su participación en diferentes programas estatales (como ProHuerta, Cambio Rural o Grupos de Abastecimiento Local, entre otros), así como la articulación de ciertos isleños con el municipio de Campana a fin de ofrecer un servicio de turismo para los habitantes del área continental del municipio^[40]. Todas estas son estrategias de reproducción social, que procuran hacer posible el sostenimiento de la vida en “la isla” para sectores que están en permanente descapitalización pero que no ponen en cuestión las relaciones desiguales constitutivas de este territorio.

A su vez, una asociación vecinal de pequeños productores familiares (Isleños Unidos II) llevó adelante procesos de articulación con diferentes actores estatales y no estatales. Por un lado, la articulación con la empresa Tenaris (propiedad del grupo Techint) y otras empresas transnacionales desde el año 2018 hizo posible la construcción de muelles flotantes y una lancha solar a fin de mejorar las posibilidades de transporte para los vecinos del Canal Alem, en su mayoría pequeños productores familiares (Clarín, 2018). Y por otro lado, la articulación con el municipio de Campana le permitió a dicha asociación conseguir parte del financiamiento necesario para ejecutar una obra de infraestructura en esa misma zona que representa un viejo anhelo de los vecinos: un alteo transitable que conecte la red de caminos insular con la Ruta 12 (ver nota al pie 177 en el capítulo anterior). Dado que ambos proyectos suponen cambios sustantivos en la red de transporte fluvial y terrestre de “la isla”, son estrategias que no sólo incrementan la visibilización de dicha asociación y contribuyen a su fortalecimiento institucional sino que también suponen nuevas posibilidades de acción para esos sectores (Pizarro, 2022). En ese sentido, se trata de estrategias que no sólo les permiten satisfacer ciertas necesidades e incrementar la posibilidad de permanecer en “la isla” sino que también mejoran sus posiciones en la arena de disputas en torno al desarrollo sustentable de la región.

A su vez, resulta insuficiente limitarse únicamente al análisis de la dimensión clase social. Como lo planteó Camarero (2022), la mayor parte de los isleños que ocupan cargos directivos en las organizaciones locales que participan en los espacios políticos tienen una característica común: son hombres de edad mediana u avanzada y de altos niveles de capitalización. Así, en estos representantes se condensan las jerarquías de poder que existen al interior de la comunidad isleña, las cuales se cimentan sobre dos estructuras sociales que se intersectan: el régimen de género y la clase (Camarero, 2022)^[41].

La implicancia de esta aclaración no es menor. Las demandas de “los isleños” en cada reunión con funcionarios estatales, en cada reunión del Consejo Local Asesor de la EEA–DP o en cada Día del Isleño, por ejemplo, son las demandas de ciertos pobladores locales: siempre hombres, siempre capitalizados, siempre de edad avanzada. En el marco de las disputas por el desarrollo sustentable de la Zona Núcleo Forestal del Delta del río Paraná, la participación de los productores familiares menos capitalizados es muy restringida y sus intereses particulares tienden a ser invisibilizados. Pero esto es aún más marcado con las mujeres y las juventudes isleñas: sin representantes propios y (muy) restringidas instancias de participación en los espacios políticos, sus intereses y sus demandas no son tenidos en cuenta en estas disputas políticas (Camarero, 2019; Pino Rodríguez, 2020)^[42]. Y lo propio ocurre con otro grupo social, también conspicuamente invisibilizado en estas disputas: los trabajadores migrantes paraguayos (Escobar Decoud, 2019; Pizarro, 2016; Pizarro et al., 2019b)^[43]. Y si esbozar respuestas en profundidad a estas cuestiones de género, generación y nacionalidad/etnia quedan por fuera de esta tesis, es por el grado de complementariedad del equipo de trabajo: la investigación de Cristian Escobar Decoud junto a los trabajadores paraguayos y sus trayectorias y experiencias migratorias y la investigación de Gimena Camarero junto a mujeres isleñas y juventudes, ambas (co)dirigidas por la Dra. Cynthia Pizarro, darán cuenta de forma acabada sobre sus trayectorias, sus demandas, sus prácticas políticas y sus perspectivas de presente y futuro en “la isla”.

Conclusiones del capítulo

En este capítulo me propuse analizar los mecanismos de articulación entre “isleños”, técnicos y funcionarios de agencias estatales y “ambientalistas” en torno al desarrollo de la región entre 2014 y 2019. En la primera etapa de las disputas, comprendida entre 2008 y 2013, inicialmente describí la configuración del conflicto y luego analicé su expresión en los procesos de producción de políticas públicas. Dado que en esta segunda etapa la articulación se expresó en los procesos de producción de formas de intervención en materia ambiental, invertir el orden fue una estrategia narrativa con el fin de ganar claridad en la argumentación.

Así, en el primer apartado di cuenta de la disminución de las tensiones (2014–2015) y los acercamientos entre actores (2016–2019) en el proceso de producción de la “Ley de Humedales”. En un segundo apartado analicé cómo ciertos “isleños” y empresas forestoindustriales, técnicos del INTA EEA–DP y “ambientalistas” participaron en la producción de manuales de buenas prácticas, esquemas de certificación forestal, lineamientos y protocolos de actuación en materia ambiental que (en tanto tecnologías de gobierno) operan de forma articulada para prescribir cuáles prácticas son ambientalmente sustentables y definir qué sería un buen productor, un productor sustentable. Y en el último apartado analicé estos procesos de articulación: di cuenta de las disputas en torno a ellos (respecto de cuáles deberían ser las categorías que operen como eje de dichas articulaciones) y mostré quiénes participan en esos espacios (productores de alto nivel de capitalización, técnicos del INTA EEA–DP y “ambientalistas”). Además, explicité quiénes quedan por fuera de estos espacios de articulación (los isleños menos capitalizados – y también las mujeres isleñas, las juventudes isleñas y los trabajadores migrantes paraguayos), analicé sus puntos de vista en el marco de las disputas por el desarrollo sustentable de la Zona Núcleo Forestal y mostré algunas de las estrategias que llevan adelante junto a empresas privadas y agencias municipales para satisfacer sus necesidades de reproducción de la vida y mejorar sus posiciones en esta arena política.

El análisis realizado en este capítulo muestra las potencialidades de la articulación entre sectores que, en los años previos, se habían constituido como bloques antagónicos. Con referenciales estrechamente vinculados al ecoeficientismo, las formas de producción sustentables construidas de forma conjunta entre ciertos “isleños”, las empresas forestoindustriales, los técnicos del INTA EEA–DP y los “ambientalistas” resultan auspiciosas en términos de la incorporación de la cuestión ambiental dentro de los debates sobre cómo llevar adelante la producción forestal, ganadera y silvopastoril en esta zona del Delta Bonaerense del río Paraná. Sin embargo, dicho análisis también muestra las limitaciones de estos procesos de articulación, indudablemente incompletos: la exclusión e invisibilización de los otros (en términos de clase social, género, generación y nacionalidad/etnia) y la naturalización de las desiguales relaciones de poder constitutivas de la Zona Núcleo Forestal. Tal y como lo plantearon Perasso et al. (2018), la participación no es condición suficiente para resolver las contradicciones existentes al interior de los territorios, y más aún cuando –independientemente de los motivos que lo explican– hay sectores que son excluidos de dichos espacios. Dado que en la configuración del conflicto como disputas entre dos proyectos históricos contrapuestos hay un punto en común subyacente (la negación de proyectos históricos otros, de órdenes sociales alternativos), sostuve que las disputas entre los productores más capitalizados, los técnicos y funcionarios de agencias estatales, y los “ambientalistas” representan una alianza oculta, en los términos de Forsyth y Walker (2014).

En este sentido, resulta apropiado retomar los planteos de Domínguez (2008), quien sostuvo que “existen dos grandes posiciones frente al desarrollo sustentable. Una pone el acento en la “democratización del capital” para lograr el desarrollo sustentable, y la otra proclama para ello la “descentralización del poder”” (pp. 158–159). Bajo ese prisma, la desactivación del antagonismo en esta segunda etapa del proceso de conflictividad implicó la preeminencia de la primera posición gracias a la articulación de agentes estatales, empresas (familiares y forestoindustriales) y ONG ambientales. En cambio, los excluidos de estos procesos de articulación se insertan en la segunda posición, y demandan la descentralización del poder – en los términos de Roig (2008), demandan formas otras de institucionalización de los conflictos estructurales.

Finalmente, cabe señalar una última cuestión. La desactivación parcial del antagonismo entre la coalición “isleños” y la coalición “ambientalistas” y la construcción de mecanismos de articulación en esta segunda etapa supuso también la ausencia de políticas de desarrollo sustentable para la región que, a nivel estructural, representen la expresión de un proyecto histórico dado. Y eso resulta problemático: si hay una evidente “ausencia de decisión política para el desarrollo de la región” (en palabras del representante de una cooperativa de productores capitalizados en el Día del Isleño del año 2018) es porque no existe un proyecto que oriente las prácticas estatales en una u otra dirección. Y esa carencia no es inocua, puesto que conlleva la continuación del proceso histórico de la Zona Núcleo Forestal y la perpetuación de desiguales relaciones sociales. Si “la isla entró en una especie de inercia que uno tiene que revertir” (tal y como lo planteó un funcionario provincial en una reunión de trabajo en noviembre de 2020), ninguna de las tecnologías de gobierno producidas en este período (sean manuales de buenas prácticas productivas, protocolos de estrategias de conservación de la biodiversidad o esquemas de certificación de gestión ambiental) representan mecanismos suficientes para ello.

Sin una concepción histórica y un cuestionamiento de las relaciones sociales de producción, tan urgente según autores como Foladori (2005) y Medeiros y Sá Barreto (2013), los ambientalismos (y los restantes actores que son parte de las disputas por el desarrollo sustentable de los territorios) seguirán corriendo el riesgo de subsumirse dentro de la trama capitalista y contribuir a su reproducción (D’Amico y Agoglia, 2019; Pérez Verdi, 2011). Y mientras la articulación entre lo ambiental y lo productivo continúe ocurriendo en clave tecnocrática y ecoeficientista, los órdenes sociales alternativos continuarán siendo excluidos.

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