3.1. Contextualización

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es la entidad del Estado colombiano que trabaja por la prevención y protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia y el bienestar de las familias en Colombia, brindando atención especialmente a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos, llegando a más de 8 millones de colombianos con sus programas, estrategias y servicios de atención con 33 sedes regionales y 209 centros zonales en todo el país.

   

ICBF, s. f. b, párr. 1

En su modelo de atención a la primera infancia se han invertido cerca de 4,2 billones de pesos para el año 2019 (ICBF, 2019a). Las modalidades a través de las cuales el ICBF ha realizado dicha inversión son: institucional, familiar, propia e intercultural, y comunitaria (Tabla 2).

Tabla 2. Caracterización de las modalidades de atención
a la primera infancia del ICBF

Fuente: Elaboración propia basada en ICBF (2017) e ICBF (2019a).

Colombia hoy cuenta con cuatro modalidades de atención a la primera infancia: institucional, familiar, comunitaria y propia, dentro de las cuales quedó adscrito el Programa de HCB, ahora denominado Servicio de Atención Tradicional. De esta forma, dentro de la modalidad institucional se encuentran hogares infantiles, empresariales, múltiples y jardines sociales; dentro de la modalidad familiar, FAMI; y dentro de la comunitaria, HCB familiares y HCB agrupados.

Para el año 2018, el ICBF atendía aproximadamente un 50% de los niños y niñas entre 0 y 5 años^[1], de los cuales un 16% participaba del Programa de HCB; mientras que el Ministerio de Educación Nacional [MEN] (2019) reporta la atención a 585 406 niños en el sector oficial y 339 117 en el sector no oficial.

El ICBF se financia en la actualidad con el 3% adicional de los recursos generados por las nóminas mensuales de las empresas públicas y privadas, en virtud de lo dispuesto por la Ley 89 de 1988. Esta entidad define los criterios, parámetros y procedimientos técnicos y administrativos de la organización y del funcionamiento de los HCB (Art. 2, Decreto 1340 de 1995), y lidera la implementación de este programa desde el nivel nacional en coordinación con sus direcciones regionales y centros zonales. En la actualidad, el programa se implementa a través de prestadores de servicio^[2].

Por su parte, el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HCB), creado en 1986, se caracteriza por su importante cobertura geográfica y poblacional, y ha sido uno de los ejes fundamentales de la política social del gobierno colombiano. Su característica fundamental es que se implementa a través de hogares comunitarios a cargo de una mujer conocida como “madre comunitaria”^[3]; estas mujeres son provenientes de la misma comunidad, y luego de un proceso de formación, son las encargadas de la atención de entre 12 y 14 niños durante cinco días a la semana en sus propias casas.

Es así como el programa se materializa en los hogares comunitarios, que se constituyen en espacios donde no solo se cuida a niños y niñas, sino donde también se concreta la intervención estatal con familias y comunidades, y en donde la madre comunitaria, a través de su labor de cuidadora, se convierte en la principal mediadora entre el Estado y las comunidades pobres. En la actualidad, hay 50 599 madres comunitarias (ICBF, 2019a) que atienden un total de 529 623 niños y niñas de los sectores más pobres del país^[4].

Si bien desde distintos escenarios se ha exigido una revisión de la calidad del programa, de los procesos de inequidad, del ejercicio de ciudadanía y del goce efectivo de los derechos por parte de los beneficiarios (Torrado, Gaitán y Bejarano, 2009; Torrado y Guáqueta, 2009), también se reconoce que, sin lugar a dudas, frente a la ausencia de este, los niños y niñas más pobres hubiesen estado condenados a la deprivación de factores que estimularon su desarrollo (Amar, García y Barreneche, 2007).

En este sentido, dos evaluaciones estatales al programa, la primera en 1996 y la segunda entre los años 2006 y 2007 –cuyos resultados se divulgaron solo hasta el año 2009–, identificaron como factores que dificultan su implementación el bajo nivel educativo de las madres comunitarias, el exagerado número de niños en algunos hogares y el poco apoyo de las mismas comunidades hacia las madres comunitarias (Castañeda, Babativa y Baracaldo, 2005).

3.2. Recorrido histórico

Para comprender las transformaciones y permanencias del programa, se realizó un análisis de los documentos programáticos que permitió identificar tres momentos trascendentales por los que ha atravesado y que evidencian tanto las disposiciones que existen a nivel nacional, como las formas particulares en que es implementado en las regiones, y en este caso particular, en el municipio de Honda.

El primer momento abarca algunos de los antecedentes que dieron origen al programa, su surgimiento y ampliación (1986-2002). El segundo período inicia con una gran movilización social frente a la primera infancia, la cual derivó en la formulación e implementación de la Política Pública para la Primera Infancia, momento en que el programa se incorporó como modalidad de educación inicial (2003-2010). Y el tercero, que comenzó en 2011 y se mantiene hasta hoy, inició con la creación de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia (CIPI) y la implementación de la estrategia “De cero a siempre”; en esta instancia, se planteó la desaparición del programa a través de un proceso de tránsito, pero la estrategia fue mutando hasta considerar actualmente el programa como una modalidad tradicional de atención para la primera infancia.

3.2.1. Momento 1: antecedentes, surgimiento y ampliación del programa (1986-2002)

En la década de los ochenta podemos situar cuatro circunstancias que confluyeron para dar origen al Programa de HCB. En primer lugar, un trasfondo social y político complejo en el país, caracterizado por el fracaso en el proceso de paz con las guerrillas de las FARC-EP y el M-19, la tragedia de Armero y los altos índices de pobreza y desnutrición que afectaban en especial a niños y niñas menores de 7 años (Castillo, 2009). En segundo lugar, las transformaciones sociales que se estaban viviendo, tales como la migración del campo a la ciudad, los cambios en las estructuras familiares y la entrada masiva de la mujer al mercado laboral. En tercer lugar, un gran movimiento internacional, apoyado por organismos multilaterales como Unicef y Unesco, entre otros, que promovió la implementación de lo que se denominó en ese momento modalidades de atención alternativas o no convencionales a la niñez^[5]. Y, en cuarto lugar, el desgaste y poca cobertura de los Centros de Atención Integral al Preescolar (CAIP), creados mediante la Ley 27 de 1974; un programa que, aunque sólido y con gran fuerza educativa, no lograba las coberturas y la atención que se requerían para los sectores más desfavorecidos^[6], lo que llevó a que en 1979 pasara a llamarse Hogares Infantiles y que también derivó en un cambio en las comprensiones sobre la educación: de ambientes institucionales a ambientes más familiares, un mayor compromiso familiar, comunitario y social frente a la crianza y atención de los niños (Castillo, 2009).

Entonces, durante el gobierno del presidente Virgilio Barco, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) aprobó en diciembre de 1986 el Plan de Lucha contra la Pobreza Absoluta y para la Generación de Empleo, y definió como uno de los programas específicos el de Bienestar y Seguridad Social del Hogar, donde se inscribió el Proyecto de Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) para atender a la población infantil más pobre, aquella de los sectores sociales carentes de servicios básicos en zonas urbanas y núcleos rurales. El programa se definió como

un conjunto de acciones del Estado y de la comunidad, encaminado a propiciar el desarrollo psico-social, moral y físico de los niños menores de 7 años^[7] pertenecientes a los sectores de extrema pobreza, mediante el estímulo y apoyo a su proceso de socialización y el mejoramiento de la nutrición y de las condiciones de vida. Está dirigido a fortalecer la responsabilidad de los padres, en la formación y cuidado de sus hijos, con su trabajo solidario y el de la comunidad en general. (ICBF, 1990, p. 5)

Así se definieron dos grandes alcances: por un lado, el fortalecimiento de la responsabilidad de los padres y las comunidades; y, por el otro, el desarrollo armónico de los niños menores de 7 años en los sectores de extrema pobreza. Estos alcances se concretaron en cinco objetivos específicos:

(i) Propiciar el desarrollo de los niños menores de siete años, mediante acciones con ellos mismos, con la familia y con la comunidad, recuperando como medio educativo por excelencia, el familiar y el comunitario.

(ii) Fortalecer la unidad familiar a través de los procesos educativos inherentes a las acciones con los niños, padres de familia y pobladores en general.

(iii) Contribuir al mejoramiento del estado nutricional de la población menor de siete años, mediante el suministro de un complemento alimentario que cubra entre el 50% y el 70% de las recomendaciones de calorías y nutrientes; la vigilancia de su crecimiento y desarrollo y la generación de alternativas para el mejoramiento de las dietas alimentarias.

(iv) Contribuir al mejoramiento del estado de salud de los menores de siete años, mediante la vinculación a los programas del Sistema Nacional de Salud, del Ministerio de Salud y de las entidades que realizan acciones de saneamiento ambiental.

(v) Mejorar las condiciones de la vivienda de las familias vinculadas al proyecto mediante la coordinación interinstitucional y la participación comunitaria. (ICBF, 1990, p. 6)

El programa apunta a diversos objetivos, en primer lugar, relacionados con los niños y niñas, los cuales hacen alusión a propiciar su desarrollo, el mejoramiento de sus estados nutricionales y de salud. En segundo lugar, respecto a sus familias y comunidades, donde se enfatiza la familia como ámbito educativo por excelencia y, por esta vía, se plantean acciones para “fortalecer la responsabilidad de los padres en la formación y cuidado de sus hijos” (ICBF, Acuerdo 21 de 1996); recordemos que los programas de primera infancia desde sus inicios han estado vinculados a la “formación de las familias pobres”, particularmente sobre las formas de cuidar y criar a sus hijos. Y, en tercer lugar, respecto a las madres comunitarias, el programa las inscribe como cuidadoras y aunque inicialmente no se establece una relación laboral, sí se convierte en una fuente de ingresos para ellas y se da lugar, con el pasar de los años, a algunos arreglos económicos^[8].

En esa primera etapa, el programa se expandió rápidamente, tuvo una gran cobertura en todo el país y se convirtió así en la principal estrategia de atención a niños y niñas pobres; fue este el momento en el que se diseñó la línea técnica y pedagógica del programa, y los documentos se concentraron en dar directrices sobre su funcionamiento. El programa se trazó anudado a un gran componente comunitario que en parte disponía que las propias comunidades, en cabeza de las asociaciones de padres de familia, fueran quienes coordinaran y administraran los recursos de este. Sin embargo, desde el año 1994, se da apertura para que pueda que ser operado por otras organizaciones^[9]; es por este motivo que en la actualidad el programa es operado por prestadores de servicio, donde el sector privado tiene un alto protagonismo y hace difusa la manera como se traduce actualmente el componente comunitario.

Históricamente, el programa ha tenido dos grandes modalidades: la modalidad familiar tradicional y la modalidad Fami (Familia, mujer e infancia), cuya diferenciación radica en que la primera atiende a los niños y niñas directamente, mientras que la segunda hace acompañamiento a las familias –entre 12 y 15–, especialmente a las madres gestantes y cuidadoras de niños menores de 2 años (ICBF, s.f.). Por su parte, la modalidad tradicional tiene distintas variantes que se describen en la Tabla 3.

Tabla 3. Modalidades del programa de Hogares Comunitarios del ICBF

Fuente: Elaboración propia.

En el caso de las leyes, los acuerdos y decretos, por un lado, organizan operativamente el programa y, por otro, delinean las acciones técnicas. Se resaltan los años 1990 y 1995, momentos en que se construyeron los documentos pedagógicos que sustentan el accionar del programa y que son parte de su identidad: el Proyecto Pedagógico Educativo Comunitario (1990), una conceptualización del desarrollo infantil desde el ICBF (1990) y la Escala de Valoración Cualitativa del Desarrollo (1995); esta última llega a ser parte fundamental del trabajo cotidiano de las madres comunitarias con los niños y niñas^[11]. No obstante, este gran movimiento técnico respecto al programa se fue debilitando en los últimos años de la década de los noventa, puesto que se continuó una implementación más centrada en tareas administrativas y tributarias.

3.2.2. Momento 2: posicionamiento de la primera infancia en la agenda pública (2003-2010)

Desde los años noventa, el Programa de HCB se había consolidado como la principal estrategia de cuidado y educación de los niños y niñas menores de 5 años, siendo el sector de bienestar social, en cabeza del ICBF, la entidad responsable –casi que exclusivamente– de la atención a la primera infancia. Para ese momento, las acciones de los gobiernos estuvieron reducidas a la asignación de recursos para el desarrollo de los programas y proyectos que venían implementándose desde la década anterior (Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, 2017).

En este contexto y a partir de una gran movilización internacional que puso a la primera infancia como prioridad en las agendas políticas de los países de la región, se generó el ambiente propicio para que en Colombia también se iniciara un proceso de movilización de diversos actores políticos y sociales en el que participaron instituciones del Estado y de cooperación internacional, así como organizaciones de la sociedad civil y la academia^[12], quienes desde el 2002 y durante seis años, a partir de la discusión, reflexión, investigación e intercambio, lograron establecer los derroteros de una Política Pública para la Primera Infancia que se concretó con la definición y aprobación del Conpes 109: “Colombia por la primera infancia”^[13] (Departamento Nacional de Planeación et al., 2007).

La aprobación de este documento marca un punto de corte en las políticas de intervención en relación con la primera infancia. En primer lugar, porque la educación inicial se posiciona dentro de la agenda de la Política Educativa Nacional; allí, el MEN, gran ausente hasta el momento en las discusiones sobre la oferta de servicios educativos para los más pequeños, asume su responsabilidad frente al tema y se le delega como ente rector de las orientaciones técnicas y la operación de una parte de la oferta de educación inicial del país (Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, 2017). Esto implicó cambios en la estructura del MEN, como por ejemplo la apertura de la Unidad de Primera Infancia, la cual se convirtió en una de las direcciones de este ministerio, denominada en la actualidad Dirección de Primera Infancia.

En segundo lugar, se avanzó en la integración del sector de bienestar social con el sector de educación, mediante un trabajo articulado entre el MEN y el ICBF para asegurar la oferta de educación inicial en el marco de una atención integral, lo que se concretó en el Convenio Interadministrativo N° 309 del 2007. Operativamente, este convenio partió de las tres modalidades definidas por el Conpes 109: institucional, familiar y comunitaria, las cuales empezaron a reconocerse como modalidades integrales^[14], en comparación con las modalidades de atención que venía implementando el ICBF.

En este marco, el Programa de HCB quedó adscrito a la modalidad comunitaria y se implementó de la misma forma que se venía haciendo, solo que, como propuesta de cualificación, se crearon los espacios denominados Unidades Pedagógicas de Apoyo (UPA), en las que una vez por semana cada madre comunitaria asistía con su grupo de niños para participar en actividades pedagógicas diseñadas por el equipo interdisciplinario del espacio. Se trató de un proyecto piloto que tuvo la intención de garantizar la atención integral de los menores de 5 años pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén, pero en el 2009 las modalidades integrales solo cubrían un 13% de la atención total a los niños y seguía siendo el ICBF, especialmente a través del Programa de HCB, el que atendía mayor cantidad de población infantil –un 69%–, mientras que el porcentaje restante era atendido por jardines oficiales y privados –18%–.

Durante la implementación del convenio, existieron varias dificultades y obstáculos que hicieron que los resultados fueran realmente menores a lo esperado en cobertura, ya que al finalizar el cuatrienio (2006-2010) las cifras oficiales mostraron que solo un 25% de la población infantil recibía la atención integral. Además de ello, las mayores dificultades planteadas a la implementación de estas modalidades residieron en la falta de lineamientos y estándares, en la falta de un flujo oportuno de recursos, en los inconvenientes en la selección y contratación de los operadores, y en el liderazgo incipiente del MEN que hizo que se mantuviera el liderazgo del ICBF en los espacios locales. Por todo lo anterior, surgieron interrogantes respecto a su calidad y sostenibilidad (Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, 2017).

Al circunscribirse el programa como una modalidad de educación inicial, las funciones que inicialmente estaban relacionadas con el desarrollo de los niños en forma general y con el mejoramiento de su estado nutricional y de salud, empezaron a ampliarse a temas educativos, lo que llevó a que también el rol de la madre comunitaria empezara a mutar de un trabajo comunitario a un agente educativo, en donde se empezaron a encargar tareas pedagógicas de planeación, implementación y evaluación, así como el trabajo de formación con las familias (ICBF, 2006).

3.2.3. Momento 3: creación de la Comisión Intersectorial por la Primera Infancia (CIPI) e implementación de la estrategia “De cero a siempre”

En el 2011, en respuesta a las dificultades en la implementación de la política de primera infancia anteriormente señaladas y a partir de las recomendaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que insistía en la necesidad de que el país diseñara un mecanismo de articulación y coordinación de la política (Rubio, Pinzón y Gutiérrez, 2010), fue creada la Comisión Intersectorial por la Primera infancia (CIPI), encargada de coordinar y armonizar las políticas, planes, programas y acciones necesarios para la ejecución de la atención integral a la primera infancia, en su calidad de instancia de concertación entre los diferentes sectores involucrados (Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, 2011). Esta comisión diseñó la estrategia de atención integral a la primera infancia “De cero a siempre”, ahora Ley 1804 de 2016, que se concibe

como un conjunto de acciones planificadas de carácter nacional y territorial, dirigidas a promover y garantizar el desarrollo infantil de las niñas y niños desde su gestación hasta cumplir los seis años […] a través de un trabajo unificado e intersectorial que, desde la perspectiva de derechos y con un enfoque diferencial articula y promueve el desarrollo de planes, programas, proyectos y acciones para la atención integral que debe asegurarse a cada niña y cada niño, de acuerdo con su edad, contexto y condición. (CIPI, 2013, p. 23)

Se trata no solo de un hito fundante en las intervenciones para la infancia a nivel nacional, sino que ha tenido amplio reconocimiento a nivel internacional y se ha convertido en modelo para la región. “Una apuesta innovadora que busca materializar la doctrina de la protección integral, que reconoce a niños y niñas pequeños como sujetos de derechos, obligando al Estado a generar las condiciones políticas y normativas para garantizarlos” (Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, 2017, p. 104).

Para este documento, no ampliaremos sobre la estrategia, su arquitectura, logros y avances, ni la gran inversión de recursos que ha representado –más de 19 billones de pesos desde el inicio de su implementación (De Cero a Siempre, 2018)–; sino que, dado el interés de esta investigación, nos concentraremos en nuestro estudio de caso, el Programa de HCB y el lugar que ha tenido en el marco de aquella.

Inicialmente, en la estrategia “De cero a siempre” hubo silencio frente al Programa de HCB; por ejemplo, en su documento marco Fundamentos políticos, técnicos y de gestión del año 2013, no se hizo una alusión explícita al programa, incluso para ese momento solo se hablaba de dos modalidades de atención a la primera infancia: familiar e institucional. Se suponía que los HCB transitarían a modalidades institucionales, lo que no resultó ser así, por un lado, porque se desestimó el lugar y arraigo del programa en muchos territorios de país, además de su pertinencia para la atención de niños y niñas de zonas rurales dispersas; y, por otro, la gran movilización de las madres comunitarias, que visibilizó su rol en las comunidades, la importancia de su quehacer en la atención a niños y niñas y la falta de vinculación laboral que ha existido (Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, 2017). Todo esto, junto con los costos e infraestructura que implicaba, ha hecho imposible el tránsito de las modalidades comunitarias a institucionales. La Figura 2 resume cómo ha sido hasta el momento el modelo de atención a la primera infancia en el país.

El impacto sobre el programa de este nuevo marco político, normativo y conceptual que construyó la estrategia, en primera instancia, se ha traducido en aspectos nominales y de organización, se han cambiado términos o se han introducido nuevas nominaciones^[15]; de ser inicialmente una estrategia de lucha contra la pobreza, pasó a ser a una modalidad de educación inicial, al inscribir las modalidades tradicionales del Programa de HCB dentro de la actual estructura de atención a la primera infancia; y, por otro lado, ha conllevado procesos de formación encaminados al fortalecimiento de las capacidades de las madres comunitarias^[16].

En el país persiste la división entre una oferta integral y una no integral, cuya diferencia radica en que la primera garantiza todos los componentes de calidad que el país ha establecido^[17] y la segunda no, con el agravante de que la oferta no integral se encuentra ubicada en los sectores más empobrecidos y en las zonas rurales, lo que profundiza la segmentación de los servicios y de la oferta educativa.

En la actualidad, el ICBF avanza con una propuesta de fortalecimiento que busca convertir en integrales los HCB; no obstante, se trata de un proceso lento que requiere de esfuerzos no solo en el presente, sino que permitan la sostenibilidad de la atención integral en el futuro. A la fecha, de los 46 504 HCB, se ha avanzado en lograr una atención integral en 7 368, es decir que de los 625 mil niños y niñas que atiende el programa, solo 88 mil niños y niñas han transitado a la integralidad (Acta 71 de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia).

Por otro lado, todavía no es claro si realmente esta propuesta avanza hacia la integralidad, ya que la plantea a partir de un acompañamiento del equipo interdisciplinario a la madre comunitaria que termina convertido en visitas esporádicas a los hogares. Es decir, las madres comunitarias permanecen en las mismas condiciones, atendiendo a los niños y niñas en sus casas y, de vez en cuando, reciben una visita de un profesional que busca cualificar su tarea. Debe tenerse en cuenta que aún no se ha hecho una evaluación o sistematización que permita hablar de los verdaderos logros e impactos de esta estrategia.

Un asunto crítico y que no solo repercute en el Programa de HCB, sino en todas las modalidades de atención, es la operación a través de terceros –prestadores de servicio– que se complejiza cuando hablamos de operadores con capacidades técnicas y administrativas distintas y alrededor de los cuales se han construido redes clientelares y de corrupción que se quedan con los recursos destinados a los niños y niñas (Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, 2017), situación que no permite la consolidación de un sistema público de cuidado y educación para la primera infancia.

3.3. Palabras de cierre

Como ha podido verse, desde hace una década, en Colombia se posicionó en la agenda pública y académica la importancia de la atención a la primera infancia y se avanza hacia intervenciones de carácter integral, lo que implica transformaciones técnicas, normativas y operativas de los programas de cuidado y educación. No obstante, podemos sostener que las transformaciones que ha tenido el Programa de HCB en sus treinta años de implementación han sido más tangenciales que estructurales: aunque se le han ido sumando nuevos objetivos y ha mutado de una estrategia de lucha contra la pobreza a una modalidad educativa, su funcionamiento y estructura organizacional es casi la misma, es decir, una madre comunitaria que atiende entre 12 y 14 niños en su casa, que se encarga de las funciones de cuidado, preparación de alimentos, procesos educativos con los niños y espacios de formación para las familias. Las transformaciones, como ya lo advertimos, están relacionadas mayoritariamente con cambios nominales o con las formas en que se inscribe el programa dentro de la estructura actual de la atención a la primera infancia.

Es así como, pese a los avances en el marco político, técnico y operativo de la atención a niños y niñas menores de 6 años en Colombia, existen factores que no solo perduran en el tiempo, sino que configuran la intervención a la primera infancia en la actualidad: el primero, el silencio y la ambigüedad frente al programa; el segundo, la diferenciación entre modalidades integrales y no integrales; y el tercero, la operación de las modalidades a través de prestadores de servicio.

Con respecto al primer tema, el país no ha hecho un debate ni reflexión profunda sobre la estructura o sobre el funcionamiento del Programa de HCB para siquiera “comprender el fenómeno que ellos representan” (Torrado, Gaitán, Bejarano, Torrado, 2017, p. 113), reconocer el trabajo y los saberes de las madres comunitarias, así como las particularidades de una intervención que nació con un carácter comunitario que se ha desvanecido en el tiempo, o para pensar qué tipo de cambios e inversiones requiere para que sea pertinente a la realidad y política actuales, y tomar en consideración los saberes y las lecciones aprendidas en los años de su implementación.

Sin lugar a duda, se han perdido oportunidades importantes como la construcción de la Política por la Primera Infancia o la implementación de la estrategia “De cero a siempre”, ahora Ley 1804 de 2016, la cual, como advertimos, ha sido ambigua respecto al programa y no ha hecho un pronunciamiento claro sobre el tema al día de hoy. No es claro, por ejemplo, si el programa al ser no integral puede considerarse como una modalidad de educación inicial; en esta línea, si se considera una modalidad educativa, ¿cuál es el rol del Ministerio de Educación frente al programa, teniendo en cuenta que hasta la fecha los documentos y lineamientos que ha publicado tienen un fuerte énfasis hacia la modalidad institucional^[18]?

Acerca del asunto de la diferenciación entre modalidades, es claro que un país como Colombia requiere de diversas estrategias para la atención a niños y niñas, que sean pertinentes con sus contextos y realidades, lo que no puede traducirse, como ha venido pasando, en que estas se conviertan en estrategias de distintas calidades, donde existen discrepancias en la inversión de recursos para su implementación y seguimiento.

Y como tercer punto, la implementación de las modalidades a través de operadores, la llamada “tercerización de los servicios”, ha dejado en manos del sector privado la implementación del sistema educativo y de cuidado de los niños y niñas menores de 5 años; como advierte Ramírez (2015), se ha dado un fenómeno de “privatización del cuidado de la primera infancia” (p. 205), con el agravante de que lo que administran no son sus propios recursos, sino los recursos públicos, es decir, los privados administran el presupuesto estatal de la atención a niños y niñas menores de 5 años. Por esta vía, como afirman Torrado, Gaitán, Bejarano y Torrado, (2017), “no sólo se dificulta el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones públicas responsables, también, en muchos casos, conduce a un despilfarro de recursos públicos en procesos de capacitación de equipos profesionales que hoy están, pero mañana no” (p. 101), lo que genera poca sostenibilidad y capacidad instalada en los territorios.

Así que queda el interrogante sobre el real impacto que ha tenido la política “De cero a siempre” en el Programa de HCB. Más allá de los aspectos discursivos y nominales, no se vislumbran cambios estructurales frente al tratamiento del Estado para con las madres comunitarias, la asignación presupuestal y el avance en una organización operativa que logre llegar a la integralidad total de los niños y niñas que son beneficiarios del programa.