Del paradigma de la prohibición a la gestión de residuos con inclusión social

Se trata de establecer una red que dé cuenta de la singularidad como un efecto; por ello, la necesidad de la multiplicidad de relaciones, de la diferenciación entre tipos de relaciones, de la diferenciación entre formas de necesidad de encadenamientos, del desciframiento de interacciones y de acciones circulares y la necesidad de tener en cuenta el entrecruzamiento de procesos heterogéneos (Foucault, 1995: 16).

El entrecruzamiento y ensamblaje de procesos heterogéneos producen, en ocasiones, efectos singulares que dejan sus marcas en tiempos y espacios específicos. En este capítulo se busca dar cuenta del modo en que se conforma el actual Sistema de Recolección Diferenciada de la Ciudad de Buenos Aires. Para ello, se reconstruye brevemente el recorrido histórico de la gestión de los residuos en el espacio urbano de Buenos Aires, dando cuenta de algunos hitos importantes para entender la relación entre los residuos y la sociedad porteña. Nos detendremos especialmente en la conformación de un paradigma de la prohibición a partir de la última Dictadura Militar (1976-1983), con la conformación de la CEAMSE y la adopción del enterramiento como método privilegiado para el tratamiento de los residuos. Luego, atenderemos al desplazamiento o ruptura de este paradigma a partir de la irrupción del fenómeno cartonero y el derrotero que lleva a la construcción de una gestión de los residuos que incorpora a los cartoneros (en tanto “recuperadores”) como actores importantes de la política pública. Finalmente, a partir de un análisis del Sistema de Recolección Diferenciada desde su formalización hasta la actualidad, se señalarán algunos desafíos e interrogantes que se abren y nos permiten comprender por qué esta investigación puede realizar un aporte a estas nuevas cuestiones.

De acuerdo a la perspectiva teórico-metodológica construida en el Capítulo I, toda problematización supone, además de un rastreo de las huellas discursivas, una indagación sobre las prácticas que habilitaron su inteligibilidad y permitieron su emergencia “como parte de una relación de fuerzas en un conjunto de circunstancias determinado” (Aguilar et al., 2013: 51). En ese sentido, con este ejercicio genealógico apuntamos a analizar las relaciones de fuerza con las que se fue moldeando el actual Sistema de Recolección Diferenciada con el fin de hacer visibles las líneas que convergen en su invención pero que acuden allí a partir de corrientes y cauces divergentes.

III.1. El modelo CEAMSE y el paradigma de la prohibición

Como vimos en el Capítulo II, al rastrearse los inicios de las prácticas de clasificación y las actividades vinculadas a la recolección y gestión de los residuos, ya sea para su reutilización o para reciclaje, es posible encontrar vestigios en la época colonial (Paiva, 2006; Prignano, 1998; Schamber, 2008; Suárez, 2016). Ahora bien, además de identificar cuatro períodos en la gestión de los residuos en Buenos Aires, es posible —como lo señala Francisco Suárez (2016)— poner en relación los diferentes modelos de desarrollo que atravesaron la Argentina con las diferentes modalidades de tratamiento de los residuos urbanos. Entre el modelo agroexportador y la quema indiscriminada en basurales —con recuperación previa— no existe una relación de exterioridad, como tampoco la hay entre el posterior modelo de industrialización por sustitución de importaciones, los procesos de urbanización del AMBA, la incineración en usinas y edificios, junto con las incipientes experiencias de recuperación de residuos—.

En el primer caso, la ciudad se desarrolló a la par que recibía dinero de las rentas del modelo agroexportador. Por su propio modelo de desarrollo, se acentuaron las desigualdades sociales y se agudizaron las situaciones de hacinamiento y pobreza (Suárez, 2016: 71), lo que produjo las condiciones para los territorios acotados en los márgenes, como el de la Quema (Perelman, 2010). La incorporación del método de incineración en usinas y edificios funcionó como una tecnología que colaboró con el proceso de expansión urbana al permitir desplazar los incipientes circuitos de recuperación a las nuevas periferias (Suárez, 2016: 71). Como explica Suárez (2016), a la vez que se priorizaban los objetivos sanitarios, el valor de los residuos en tanto insumo continuó inserto en circuitos marginales de la economía (p. 71). En el marco del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, surgieron industrias como las papeleras y productoras de envases de vidrio y, posteriormente, la siderurgia y la petroquímica, que comenzaron a demandar insumos provenientes de materiales reciclables. Esto conformó las bases para que se dinamice la trama de la recuperación de residuos y se consoliden los depósitos de materiales reciclables, “especialmente los chatarreros como proveedores de la industria siderúrgica” (Suárez, 2016: 71). En este período, cohabitaron los emergentes liderazgos comerciales y empresariales de las tramas de recuperación con una gestión pública que osciló entre la indiferencia y el ensayo de incipientes políticas de recuperaciones, de acuerdo a las diferentes jurisdicciones del espacio urbano de Buenos Aires.

De esta misma forma, es posible trazar una serie de relaciones entre las políticas neoliberales que comienzan a instaurarse a partir de la última Dictadura Militar y el sistema de gestión basado en el relleno sanitario. El modelo neoliberal ha incentivado un proceso de apertura económica, desindustrialización y crecimiento del sector de servicios, principalmente del sector financiero. En este apartado buscaremos dar cuenta de la forma a través de la instalación del relleno sanitario como método privilegiado para el tratamiento de los residuos en el AMBA ha consolidado un ensamble societal, al que denominamos modelo CEAMSE, que apuntaba a la eliminación de aquello indeseable. Como mostraremos, este modelo ha funcionado prácticamente sin cuestionamientos entre 1977 y la crisis de 2001-2002, conformando un paradigma de la prohibición sobre las prácticas de clasificación de los residuos.

La implementación del sistema de CEAMSE y la gestión de los residuos basado en el relleno sanitario se produjo en el marco de un proceso de fuerte intervención sobre el territorio urbano. La transformación del mercado de viviendas, la erradicación de “villas de emergencia”, las expropiaciones por el trazado y la construcción de autopistas, así como también la relocalización industrial (Oszlak 1991), fueron medidas ejemplares del modelo de ciudad buscado en esos años y del proceso de exclusión, desplazamiento hacia los márgenes y suburbanización que conllevó. La erradicación de 17 villas de emergencia en Buenos Aires, por ejemplo, implicó una abrupta disminución de la población en villas en el territorio porteño, que pasó de 213.823 habitantes en 1976 a 12.593 a comienzos de la década de los ochenta (Cravino 2006, 49); la gran mayoría migró hacia los márgenes urbanos y protagonizó nuevos procesos de suburbanización. Esto fue posible en el marco de una fuerte represión que interrumpió toda acción comunitaria en los territorios y el despliegue de prácticas de resistencia —en las villas, por continuar con el caso, “desaparecieron juntas y comisiones vecinales, escuelas, guarderías y centros de salud” (Oszlak 1991, 170)—. Con esta transformación radical de la ciudad, se apuntaba a hacer de esta una “ciudad de élite”, a partir de la idea de que sus habitante debían “merecer vivir en ella” (Oszlak, 1991; Perelman, 2010). Se pretendía, así, lograr “una ciudad residencial” y “transferir los residuos y la marginalidad social a los municipios del conurbano bonaerense” (Suárez, 2016: 74). La dislocación del territorio urbano, a la vez que revalorizaba la renta urbana de la ciudad de Buenos Aires, significó que miles de personas sean arrojadas a los márgenes urbanos y, a la par, también lo serían los objetos residuales.

En marco de la intervención autoritaria de la Dictadura sobre el espacio urbano, una serie de convenios firmados a principios de 1977 entre la Municipalidad y la Provincia de Buenos Aires^[1], junto con dos leyes provinciales^[2], crearon y dieron forma a la CEAMSE, una sociedad del Estado encargada de la gestión de los residuos de la ciudad y su área metropolitana. Su creación estuvo ligada al referido proyecto urbano que apuntaba al traslado de los residuos hacia los márgenes de la mancha urbana, su tratamiento a través del relleno sanitario y, por último, la parquización de dichas áreas para su uso público y recreativo.

Este naciente sistema de gestión modificó el ecosistema de actores participantes de la administración de los residuos urbanos, configurando un nuevo escenario en la ciudad de Buenos Aires. Los decretos y leyes que pusieron en marcha el funcionamiento de CEAMSE, a su vez, cedían a manos privadas el traslado de los residuos desde la vía pública hacia las estaciones de transferencia o los centros de disposición final, y delegaban la responsabilidad de estas licitaciones, así como del pago de los costos de los traslados, a las respectivas municipalidades. De esa forma, el proceso significó una transferencia de ingresos hacia grupos económicos de capital local que “crearon empresas recolectoras de residuos y/o de provisión de ingeniería en el manejo de rellenos sanitarios, al mismo tiempo que dichos servicios municipales se privatizaban” (Schamber y Suárez, 2012: 107). Este es el momento en el que surgen las empresas recolectoras de residuos creadas por Franco Macri y Benito Roggio y por los grupos Industrias Metalúrgicas Pescarmona Sociedad Anónima (IMPSA) y Techint (Schamber, 2008: 64). Las empresas de transporte de residuos pasaron a cobrarles a los municipios por tonelada de material transportado, lo que produjo un interés por parte de los grupos privados en que nadie más recolectara el material, que a partir de entonces adquirió su valor de acuerdo con su peso^[3].

En relación con este interés, la legislación prohibía tajantemente el “cirujeo” o toda actividad de recuperación de los residuos. Una vez colocados en la vía pública, estos solo podían ser manipulados por las empresas privadas que, luego de realizadas las licitaciones correspondientes, se encontraran a cargo. De la vía pública eran llevados a estaciones de transferencia o directamente a los sitios de disposición final para su tratamiento y enterramiento. Con este esquema se apuntó a cerrar las usinas incineradoras y suprimir la disposición en basurales a cielo abierto. Lograron el primer objetivo, no así el segundo: los basurales a cielo abierto se mantuvieron como un sistema paralelo de disposición de residuos que permitía a los municipios desechar sus restos de forma menos costosa en términos económicos que dentro del circuito oficial.

Pero la prohibición de las prácticas de clasificación en el espacio urbano no solo se relacionaba con un interés económico de los emergentes grupos empresariales. Esta prohibición también, como muestra Dimarco (2010), se encuentra en estrecha relación con la concepción de la “basura” preponderante en la época. La contracara de una concepción valorativa de los desechos que, a partir de 1977, queda restringida únicamente como propiedad de las empresas prestatarias del servicio, fue la concepción de “la basura como aquello que no tiene ningún valor” (Dimarco, 2010: 200)^[4]. A la par del desarrollo de esta concepción de la “basura” se fue reforzando un tratamiento coercitivo de las prácticas de clasificación, entendidas como parte de los espacios marginales de lo social^[5]. La figura del ciruja se vuelve aquí paradigmática. A lo largo del siglo XX, los mismos fueron portadores de un doble estigma: “el del trabajo de los desechos y el de vivir en espacios urbanos marginales; y ambos se reforzaban mutuamente” (Dimarco, 2010: 202). El ensamble que se produce entre la figura del ciruja y otros términos como “villeros”, “vagos”, linyeras” y “vagabundos” (Dimarco, 2010; Schamber et al., 2019) da cuenta de los procesos de estigmatización, a la vez que permiten comprender los procesos de desposesión propios de las dinámicas del capital que se apoyan en la creación de una otredad radical (Carbonella y Kasmir, 2020; Tagliafico, 2022). Sobre esta base, la Dictadura condujo un proceso de ruptura con el modelo de integración que caracterizó a las décadas precedentes: la desestructuración del modelo societal basado en el trabajo asalariado que le asignaba a los cirujas una posición marginal y, a la vez, ambigua comenzó a dar paso a un modelo centrado en la primacía del mercado y la expulsión de aquello que resultaba descartable (Dimarco, 2010: 205). Desterrar la actividad del cirujeo, en ese marco, constituye uno de los objetivos enunciados al formar la CEAMSE e implementar el nuevo sistema de gestión de los residuos.

Como muestra Franciso Suárez (2016), cada transformación en las formas de gestión de los residuos estuvo precedida “por la instalación y la difusión de un paradigma científico-tecnológico” (Suárez, 2016: 73). En consonancia, junto con la represión del cirujeo, la implementación de este nuevo sistema significó una confianza en los proyectos de ingeniería sanitaría. Como repone Sorroche (2015), Guillermo Laura, ganador del premio “Ingeniero Luis A. Huergo” en 1975, por su obra El cinturón ecológico es convocado por el brigadier Osvaldo Cacciatore como secretario de Obras Públicas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Inspirándose a la vez en proyectos globales (como los cinturones verdes del Green Belt londinense y el de la ciudad de Sidney, así como en el relleno sanitario de New York) y en proyectos locales (como la construcción del Parque Tres de Febrero impulsado por Domingo Sarmiento), mediante el relleno sanitario de terrenos bajos, el entubamiento de arroyos, la construcción de autopistas y de parques recreacionales se buscaba “rodear a la Capital Federal de un gigantesco anillo de espacios verdes, que presuntamente mejorarían en forma considerable sus condiciones ecológicas y sus opciones recreativas” (Oszlak, 1991: 20-21). Así, el proyecto de rellenos sanitarios y la ingeniería sanitaria lograron establecerse como saberes técnicos necesarios, capaces de articular simultáneamente la congestión urbana, la falta de espacios verdes y la contaminación atmosférica (Carré y Fernández, 2013; Sorroche, 2015). En ese sentido, la instalación del modelo CEAMSE no resulta un momento más en la historia de la gestión de los residuos de Buenos Aires. Constituye un umbral importante en tanto se ligan saberes técnicos con un conjunto de objetivos socio-políticos conducidos por una dirección autoritaria que apuntaba a transformar el espacio urbano de Buenos Aires en un espacio de élites. En ese sentido, consideramos que el modelo se apoya en discursos tecnocráticos y en una perspectiva que denominamos como tecnosolucionismo autoritario (Mouffe, 2023), en tanto no brinda lugar a formulaciones alternativas al problema de los residuos.

Así, como sostienen Schamber y Suárez (2012), la privatización de los residuos y su ingeniería sanitaria, junto con la represión del cirujeo constituyeron dos dimensiones importantes de este movimiento a través del cual se instauró un modelo de gestión que significó el despojo del acceso a un medio para la reproducción de los sectores populares y la configuración de la “basura” como objeto o producto sin valor, solo inscribible en un proceso de valorización comandado por grupos económicos que vieron emergen un interés allí y comenzaron a comercializar su peso (Dimarco, 2010; Sorroche, 2015). Este proceso de acumulación por desposesión (Harvey, 2004), deshabilitó ciertas prácticas y usos del espacio urbano, a la vez que habilitó nuevos flujos de valorización comercial. Desde entonces, estas prácticas y los entramados territoriales trazados en torno a los residuos, aunque perduraron, se vieron acotadas en territorios específicos y fuertemente debilitadas. Hablamos entonces de una nueva territorialidad urbana que apuntaba a concentrar en el centro de la Ciudad de Buenos Aires todo aquello que, desde la cosmovisión de las autoridades al mando, resultaba portador de valor económico y, principalmente, simbólico. Segmentaba, así, el espacio urbano de acuerdo al interés de un pequeño sector corporativo y acotaba el territorio de las prácticas de clasificación a los espacios lindantes a los basurales (Perelman, 2010a).

De esta forma, el nuevo sistema de gestión de los residuos significó una transformación profunda del modelo preponderante hasta entonces. En primer lugar, modificó el escenario y los actores que participaban en la dinámica urbana. Convergieron actores como emergentes grupos empresariales, gobiernos de escala municipal y provincial, dirigencias militares a cargo del gobierno de facto. Junto con estos actores, en este ensamble confluyeron concepciones de los desechos que conectan con las más antiguas concepciones higienistas, discursos tecnocráticos que confiaban en un solucionismo tecnológico —o, como lo hemos llamado, tecnosolucionismo— y procesos de estigmatización que asignaban en ciertas figuras el carácter negativo de la marginalidad a ser excretada. El despliegue de una enorme maquinaria represiva garantizaba la coherencia de los planes, su efectivización y el bloqueo de posibles resistencias. Así, aunque la prohibición del cirujeo en 1977 no constituyó un hecho inédito, sí resultó singular el ensamble que se produjo entre prácticas represivas y una modalidad de gestión de los residuos que reconfiguraba la dinámica territorial. En tanto transforma las relaciones sociales en torno a los residuos del espacio urbano de Buenos Aires, el modelo CEAMSE supone una nueva territorialidad ligada a los residuos como objeto basura, objeto a desechar.

Junto con Sorroche (2015), entendemos al CEAMSE como un sistema, “ya que comprende todas las etapas de la gestión de los residuos, desde su recolección hasta la disposición final de los mismos en los rellenos sanitarios” (p. 58). Diremos, además, que constituye un modelo en tanto que comprende una forma de definir a los objetos con los que trabaja y una serie de diagnósticos que fueron replicados en la gestión de los RSU en la Argentina. La tecnología del relleno sanitario se dispone como una forma de ensamblaje que aúna procedimientos técnicos con procesos de significación y apunta a potenciar una sociedad del consumo y una cultura del descarte, que expulsa hacia los márgenes aquello que no presenta valor en su ordenamiento simbólico. Configura así un dispositivo socio-técnico territorial (Carré y Fernández, 2013) que, a la par que produce una desresponsabilización por los residuos generados (Carenzo, 2014a), se ha logrado presentar “como la única manera de gestionar los residuos en el área metropolitana” (Sorroche, 2015: 66).

Como sostiene Perelman (2010a), resulta difícil reponer los hechos y procesos ocurridos tras la última Dictadura y los últimos años de la década de 1980: “es posible que muchos recolectores hayan decidido migrar junto a la basura” y la actividad se circunscribió a algunos territorios acotados (Perelman, 2010a: 301). Las prácticas de clasificación y recuperación de los residuos se mantuvieron sobre tramas sociales debilitadas, con oscilaciones de mayor y menor represión en su actividad. En este período, según Villanova (2015), en la ciudad de Buenos Aires, el traslado con carro a caballo fue reemplazado cada vez más por el carro manual. Según este autor, se presentaron tres tendencias durante estas últimas décadas del siglo XX (Villanova, 2015). En primer lugar, tras acotar las prácticas a territorios lindantes a los basurales en la década de 1970, se comenzó un gradual pasaje de los basurales a las calles: a medida que nos acercamos a finales de siglo, las zonas céntricas del espacio urbano comenzaron a poblarse por cirujas, cartoneros y recuperadores. En segundo lugar, aumentó el registro de carros tirados a caballo y, sobre todo, de carros manuales: lo que constituye un indicio de la mayor movilidad territorial de los trabajadores en su actividad cotidiana. En tercer lugar, comenzó a haber una mayor proporción de jefes y jefas de hogares que realizaban este trabajo: lo que daría cuenta de una modificación en la distribución de las clases trabajadores y sus fuentes de ingresos. En lo que respecta a la cantidad de personas que llevaban a cabo la actividad, las situaciones de crisis económicas registran picos en el número de recuperadores. En este sentido, con la hiperinflación de 1989 resurgió la recuperación informal, “tanto en los basurales como en las calles de la ciudad” (Suárez, 2016: 65).

Con la estabilización monetaria producto del Plan de Convertibilidad y con la continua importación de papeles, metales e insumos industriales, se redujo el mercado de materiales reciclables y la actividad de recuperación de residuos se mantuvo relativamente menos difundida. Las prácticas de clasificación no resultaban, entonces, muy atractivas más allá de que fueron estos años donde se aceleró el ciclo de producción-consumo-desecho que daba forma a una lógica del descarte “en la que las prácticas de reparación, reutilización y reciclado eran desestimadas” (Dimarco, 2010: 219). Aunque el consumo haya sido un factor fundamental en la organización de las sociedades capitalistas modernas, el giro neoliberal explica el modo en el que se consolida una sociedad del consumo —en tanto el estilo de vida preponderante que se sostiene a partir del imperativo del acto de consumo— y una cultura del descarte que concibe linealmente la vida de los objetos^[6]. Esta perspectiva tuvo su auge en la Argentina con la hegemonización política del menemismo en la década de 1990 (Fair, 2010). En materia económica, el panorama se complementó con la descomposición del sistema productivo, como efecto de las políticas económicas que, principalmente a partir de 1995, comenzaron a mostrar un marcado deterioro del mercado de trabajo y los índices de desocupación (Schvarzer, 1998). Así, a fines del siglo XX, como consecuencia del incremento del desempleo y la posterior devaluación de la moneda —junto con el hecho de que la clasificación de los residuos fue revalorizada en el contexto global y, en particular, en América Latina— la actividad se extendió a amplias capas de los sectores populares (Dimarco, 2010; Sorroche, 2015).

III.2. La emergencia de un nuevo paradigma

Con la implementación del modelo CEAMSE se pusieron en marcha procesos con un significativo impacto ambiental. En un principio se crearon cuatro áreas de disposición final en el GBA junto con tres estaciones de transferencia en la Ciudad de Buenos Aires. Se establecieron distintos centros de disposición que operarían hasta llegar al límite de su capacidad receptora de residuos para luego convertirse en áreas recuperadas como espacios verdes o recreativos (Suárez, 2016: 58). Esta metodología de gestión de los residuos estaba supuestamente controlada, pero, aun así, generó importantes efectos negativos: estudios de finales de la década de 1990 señalaron que los lixiviados de los residuos podrían mezclarse con las aguas superficiales y subterráneas. La situación se agrava al considerar que los sitios de disposición final Norte, González Catán y Villa Domínico se encuentran ubicados en los valles de los ríos Reconquista, Matanza y Río de la Plata, respectivamente, “en planicies aluvionales y terrazas bajas de los ríos, en cotas comprendidas entre los 5 y los 10 metros sobre el nivel del mar” (Suárez, 2016: 58). Al ser terrenos bajos e inestables y presentarse una capa freática de poca profundidad, el escenario configura un riesgo de que cualquier filtración de lixiviados, desbordes o flujos superficiales se incorpore directamente a la capa freática (Suárez, 2016: 58).

Presentado en los papeles como un círculo virtuoso, el modelo de gestión de los residuos de CEAMSE comenzó a agrietarse hacia finales de la década de 1990. Junto con los riesgos identificados, como señala Carenzo (2014a), el modelo encontró una inadvertida resistencia encarnada en la basura, la cual terminó opacando la pretensión de una gestión ambiental virtuosa: “Los parques arbolados nunca brotaron de la basura. En cambio, crecieron los rellenos” (Carenzo, 2014a: 47). Los rellenos sanitarios comenzaron a colapsar y la CEAMSE implementó medidas de expansión de los centros de disposición final. En 1994 comenzó a operar el Centro de Disposición Final Norte III, mientras que el de Villa Dominico se verticalizó y creció en altura (Suárez, 2016: 76). A esta situación, por un lado, se sumaba la creciente deuda de los municipios, para quienes la gestión de los residuos representaba una gran parte de su presupuesto. Por otro lado, comenzaron a emerger y organizarse demandas de vecinos y organizaciones que fueron tomando protagonismo y visibilidad mediática debido a las situaciones de contaminación (Suárez, 2016: 76). Para finales del siglo XX, ya consolidados en la agenda pública como uno de los principales debates ambientales, como muestra Suárez (2016), la disputa era entre la CEAMSE que intentaba sostener un statu quo del modelo de gestión de los RSU, su escenario y sus actores, así como su racionalidad tecnocrática, o las comunidades locales que se movilizaban demandando el cierre de los rellenos sanitarios. Como señala Sebastián Carenzo (2014a), existen dos lecturas posibles y en tensión sobre esta controversia. Por un lado, es importante destacar la legitimidad que construyeron las organizaciones y vecinos al presentar un problema local que se desprende de la experiencia de sufrimiento ante la convivencia —principalmente de sectores populares— con olores nauseabundos, erupciones cutáneas y carcinomas (Carenzo, 2014a: 47). Por otro lado, es también posible problematizar esta reacción “anti-CEAMSE” y el fenómeno Not In My Back Yard^[7], en tanto suelen apoyarse en argumentos que refuerzan la desresponsabilización sobre la generación de residuos y su correcto tratamiento y consolidan un estilo de vida que deja por fuera un ejercicio reflexivo y de responsabilidad sobre los objetos residuales. A partir de esta tensión, como señala Carenzo (2014a), la crisis de los rellenos ha generado un impacto en los medios masivos de comunicación y en las agendas pública y de gobierno, contribuyendo de esta forma a “abrir brechas en el sentido común sedimentado en una lánguida y anodina desresponsabilización colectiva” (p. 48).

Esta crisis de los rellenos convergió en 2001-2002 con lo que anteriormente llamamos fenómeno cartonero. La profundización de la crisis económica (a partir de la recesión y la creciente pauperización) y el estallido del modelo neoliberal se tradujeron en un considerable aumento de las personas que se volcaban a la actividad a la par que crecía la demanda local, por parte de sectores industriales, de materiales reciclables como insumos para sus procesos productivos (Schamber y Suárez, 2021). El aumento de la actividad fue tal que en julio de 2001 el diario La Nación publicó una nota en la que Francisco Suárez sostuvo que existían aproximadamente 100.000 recuperadores en el área metropolitana (Himitian, 2001). Más allá de la propia controversia en torno a la cuantificación del fenómeno^[8], el hecho significó su instalación como parte de una agenda pública y de gobierno (Aguilar Villanueva, 2003; Gurrieri Castillo, 2018). Como vimos en el Capítulo II, se produjo el ensamblaje de una problematización que tomó a los cartoneros y sus prácticas como un problema y un sujeto/objeto sobre el que intervenir. Los medios de comunicación comenzaron a abordar la cuestión cartonera y el fenómeno adquirió mayor visibilidad, los “cartoneros” como sujeto emergente fueron también producidos como un objeto de intervención pública (Adissi, 2004; Andrada, 2005; Tufró y Sanjurjo, 2006).

Desde diferentes ámbitos de gobierno también se comenzó a hacer de la cuestión cartonera un asunto pertinente. Desde la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires se abordó la cuestión, pasándose en unos años de miradas y discursos condenatorios y represivos a una forma de concebir la actividad que se mostraba comprensiva a la vez que victimizante (Dimarco, 2010). En ese marco, un legislador de la Ciudad impulsó dos jornadas de debate —una de ellas titulada “El trabajo no es basura”— y una mesa de diálogo en la que intervinieron cartoneros que formaban parte de incipientes procesos de asociación, así como también representantes de las empresas prestatarias de servicios de recolección, funcionarios afines a la cuestión, investigadores y periodistas (Schamber y Suárez 2012, 108).

El Poder Ejecutivo de la Ciudad, en cambio, se mostró primeramente más reticente a esta posición: la recurrente persecución policial se complementó con una explícita estrategia dirigida a frenar o desincentivar el cirujeo (Villanova 2015, 309; Sorroche 2016). Mauricio Macri^[9], quien por entonces se candidateaba para acceder al cargo de Jefe de Gobierno de la Ciudad, declaraba que “los cartoneros […] se roban la basura. […] Están cometiendo un delito” y, por lo tanto, había que llevarlos presos (Rey, 2002). Las declaraciones resultan sintomáticas de una mirada criminalizante —y estigmatizante— de la actividad y los “cartoneros” que comenzaba a descomponerse en este período. Desde la comprensión y el apoyo hasta la fuerte reprobación y la persecución policial, entre 2001 y 2002 se profundizó una disputa por la definición de los residuos y los sentidos y prácticas en torno a ellos. En este punto se puso en juego una tensión entre la ciudad y sus residuos entendidos como propiedad o como parte de una serie de derechos.

Como vimos en el Capítulo II, el campo académico también participó activamente de esta controversia pública a partir de un abordaje que sumaba complejidad a la cuestión cartonera. En sus diferentes vertientes, los aportes de las ciencias sociales han colaborado en construcción de una mirada crítica sobre los procesos de criminalización y estigmatización de las prácticas cartoneras de entonces y han aportado a su reconceptualización en tanto prácticas de trabajo y ambientalmente virtuosas.

De esta forma, la crisis de los rellenos y la irrupción del fenómeno cartonero pueden pensarse, como señala Carenzo (2014a), como fenómenos profundamente interconectados: ambos procesos han producido un efecto interpelador sobre la agenda pública vinculada a la gestión de los residuos apuntado a avanzar hacia formas de mayor reflexividad y responsabilización sobre la generación y, principalmente, la clasificación y el tratamiento de residuos.

Una dimensión importante en este proceso ha sido también la experiencia organizativa que lograron construir los propios cartoneros. Acompañados por organizaciones de la sociedad civil e impulsados por instancias estatales, los cartoneros fueron organizándose en cooperativas o asociaciones a nivel local que apuntaron tanto a reunir los reclamos y formular las demandas de los recuperadores como a organizar los procesos de trabajo de forma colectiva (García et al., 2015). Este proceso fue acompañado, a su vez, por la invención de organizaciones de “segundo orden”: primero, experiencias sindicales y federativas como la FECyR, la UTRACA, el Movimiento Nacional de Trabajadores Cartoneros Recicladores y Organizaciones Sociales (MNT y CryOS), luego la ya mencionada FACCyR desde 2012. A la par, se impulsó un incipiente proceso de organización a escala regional que permitió a algunas cooperativas identificar experiencias exitosas en otros países de América Latina y crear redes y articulaciones globales (Fernández Gabard, 2011)^[10].

Las conexiones no solo se han dado entre cartoneros o recuperadores, sino también con otras asociaciones que, tanto a nivel local como en una escala global, brindaron formas de pensar las políticas públicas de gestión de los residuos incorporando a los recuperadores como actores importantes del sistema. Como vimos en el Capítulo II, a partir de la vernaculización de la gestión de los residuos, la forma cooperativa se diseminó en el campo social entre los cartoneros y conectó con redes globales de asociaciones y organizaciones no gubernamentales para el moldeado de políticas públicas a escala local (Sorroche, 2015). Asimismo, en la Argentina, las organizaciones de cartoneros y sus asociaciones de segundo orden, como la FACCyR, han participado activamente de la construcción de organizaciones que aúnen a trabajadores que también se encontraban por fuera de las relaciones salariales clásicas. La conformación de la economía popular ha funcionado, desde entonces, como un ensamble donde los cartoneros jugaron un rol fundamental al transmitir su experiencia asociativa. En ese sentido, la economía popular constituye “un tipo de composición práctica caracterizada por una versatilidad que es a la vez de adaptación y de invención y que despliega en los territorios una serie de estrategias concretas de producción material e inmaterial” (Gago y Roig, 2018: 13). Esta lectura de las economías populares puede releerse a partir de las trayectorias cartoneras, en su camino de producción de derechos que, como sostienen Gago y Roig (2018), ya “no se inscriben en un horizonte ideal de re-proletarización” (p. 14) con la aspiración de ingresar nuevamente al mercado formal de trabajo. Así, en un marco global de reestructuración capitalista, donde la “actual multiplicación del proletariado está produciendo un abanico de nuevas relaciones laborales” (Carbonella y Kasmir, 2020: 14), como lo muestra Fernández Álvarez (2018) para el caso de los vendedores ambulantes y su articulación con las formas de trabajo ligadas a la precariedad, se produce la articulación y emergencia de nuevas subjetividades políticas. Por lo que se vuelve central dar cuenta del modo en que se articulan nuevas relaciones y se despliegan prácticas de invención en los territorios que abren paso a la emergencia de las subjetividades de nuestra actualidad.

Al referirnos entonces a un proceso de organización de un movimiento cartonero, no nos limitamos a las 12 cooperativas y los más de cinco mil recuperadores, sino también a todo este complejo entramado que fue creciendo desde fines de la década de 1990. La organización de este movimiento permitió, como argumenta Gurrieri Castillo (2020), formular una serie demandas y movilizar todo un repertorio de protesta, logrando hacer frente a las respuestas represivas que, en distintos momentos, se formularon desde el Estado local. En cambio, los cartoneros, a través de sus organizaciones, han participado activamente del proceso de construcción de políticas públicas en materia de gestión de los RSU locales.

En los comienzos de este múltiple proceso organizativo, entre 2002 y 2003 se dio tratamiento y se publicó la Ley N° 992 de la Ciudad de Buenos Aires que declara como un Servicio Público a los Servicios de Higiene Urbana de la Ciudad. A través de la esta ley, se derogaron el artículo 6° de la Ordenanza 33.581 y el artículo 22° de la Ordenanza 39.874, que prohibían la selección, recolección o manipulación de los residuos en la vía pública, así como su posterior venta. La ley se propuso, así, incorporar “a los recuperadores de residuos reciclables a la recolección diferenciada en el servicio de higiene urbana vigente” (Art. 2° de la Ley 992). Además, impulsó una serie de medidas que apuntaban a registrar y potenciar la actividad de recuperación, como la creación del PRU y el Registro Único Obligatorio Permanente de Recuperadores de Materiales Reciclables (RUR) y la subsiguiente entrega de credenciales, vestimenta de trabajo y guantes a quienes desempeñaban esta labor (Gurrieri Castillo 2018; Schamber y Suárez 2012)^[11]. Lo que se produjo con este proceso fue una ruptura del paradigma de la prohibición en favor de aquellas interpretaciones que ponían el acento en las prácticas de la recuperación como un trabajo y avanzaba en un camino para que dejaran de ser criminalizadas (Sorroche, 2016). A su vez, supuso el reconocimiento de un “derecho a la basura”, entendiendo que el acceso a los residuos del territorio urbano proveía los medios para la (re)producción de la vida de un amplio colectivo de trabajadoras y trabajadores. Significó, de esta forma, un paso importante para desplazar el lugar central que ocupaba el paradigma de la prohibición de las prácticas de clasificación de los residuos. El cambio legislativo devolvía los residuos nuevamente hacia el espacio público, como parte de un bien común.

Tras la aprobación de un nuevo Pliego para la contratación del Servicio Público de Higiene Urbana (Pliego de Bases y Condiciones N° 6/03), a mediados de 2003 comienza a delinearse un “sistema mixto” de recolección. Aunque el mismo parecía limitarse al reconocimiento de un “sistema formal” de recolección de residuos, a cargo de las empresas prestadoras de servicios de higiene urbana, y un “sistema informal” de recolección diferenciada a cargo de los recuperadores urbanos (Gurrieri Castillo, 2018: 15-16; Schamber y Suárez, 2012: 112). El Pliego, que finalmente entra en vigencia en 2005, introduce tres elementos novedosos en ese sentido. Por un lado, se instaura un principio de “área limpia”, abandonando el pago por tonelada recogida para las empresas prestatarias del servicio de recolección de RSU húmedos^[12]. En segundo lugar, se establece un servicio de recolección diferenciada en grandes generadores o generadores especiales, aunque el mismo no contempla a los recuperadores urbanos como establecía la ley Nº 992. Por último, se prevé la construcción de Centros Verdes, entendiendo a estos como centros o plantas para el acopio y la comercialización, donde los recuperadores urbanos puedan recibir el material de la recolección diferenciada y trabajar en su clasificación y venta. En lo que respecta a la recolección diferenciada a cargo de los recuperadores urbanos, el Estado local, si bien previa la instalación los Centros Verdes, se limitó inicialmente a inscribir a los recuperadores en un RUR —a través de un naciente PRU— y entregar vestimenta y credenciales de trabajo. No intervenía, en cambio, en el modo en que los cartoneros realizaban su actividad o práctica (Schamber y Suárez, 2012: 112).

La incorporación de los recuperadores al Servicio de Higiene Urbana de la Ciudad y la ruptura del paradigma de la prohibición sobre las prácticas de clasificación no se tradujeron, sin embargo, en una aceptación uniforme sobre estas prácticas. Con la irrupción y la proliferación de los cartoneros a lo largo y ancho del espacio urbano de la ciudad de Buenos Aires se desarrollaron otros conflictos. Aquí contamos problemáticas como “el trabajo infantil, el acceso a la ciudad desde el Conurbano Bonaerense en camiones no habilitados, el conflicto entre depósitos de acopio y vecinos, la clasificación de materiales en la vía pública” (Schamber y Suárez, 2012: 113). Sobre esta base se compuso una dimensión represiva que se desplegó desde el Estado local principalmente entre los años 2003 y 2007 (Sorroche, 2016; Villanova, 2015). Queremos destacar tres escenarios de conflictividad que, según la lectura propuesta aquí, se entraman con las formas de trabajo cartonero en esos años y que pusieron en juego una disputa sobre los modos de hacer y transitar la ciudad: el acceso en micros y carros a través de puentes, el trabajo infantil presente en la actividad y el funcionamiento de los trenes cartoneros.

Por un lado, diferentes operativos policiales fueron montados en accesos a la Ciudad. En abril de 2003, el puente La Noria, al sur de la ciudad, fue un foco importante de este conflicto con operativos que les impedían el acceso y se secuestraban carros de trabajo, así como también se realizaban cortes del puente a modo de manifestaciones de cartoneros y cartoneras de Villa Fiorito que reclamaban el permiso para realizar su trabajo con carros tirados a caballo (Villanova, 2015: 314). Entre septiembre y noviembre de 2006 “la policía retuvo 83 camiones de cartoneros en diferentes puntos de ingreso a la ciudad porteña (en los puentes La Noria, Victorino de La Plaza y Alsina y en el acceso de General Paz y Beiró) por distintos incumplimientos (carencia de seguro, de la verificación técnica, problemas con los frenos, con las luces y patentes)” (Villanova, 2015: 314-315). La unidad de Recuperación del Espacio Público (RECEP)^[13], creada en 2005, también funcionó como organismo especial de persecución y represión sobre diferentes actores que habitaban la ciudad, de la que los trabajadores cartoneros fueron principal objeto (Villanova, 2015: 315). En todos los casos, hubo múltiples respuestas de trabajadores que comenzaban a organizarse para articular sus demandas.

En segundo lugar, a mediados de 2005, un recurso de amparo presentado en el juzgado a cargo del juez de la Ciudad Roberto Andrés Gallardo denuncia el trabajo infantil en la recuperación informal de residuos y exige al GCBA “el pago de una compensación económica a los hijos de los cartoneros, que reemplace los ingresos obtenidos como consecuencia de la actividad de recolección” (Gurrieri Castillo, 2018: 19). La Justicia de la Ciudad falló a favor y ordenó al GCBA el pago de $205 mensuales a los cartoneros por cada hijo menor de 17 años, intimándolo a la vez a adoptar medidas para la prohibición eficaz del trabajo infantil. El hecho no solo desencadenó una serie de reclamos por parte de organizaciones cartoneras para hacer cumplir la medida, sino también fue la base para la articulación entre dichas organizaciones y otros actores que se plegaron a los reclamos, como fue el caso de la Iglesia católica (La Nación, 2005; Salvi et al., 2016). Si bien posteriormente un fallo aclaratorio limitaría el alcance del pago mensual a los cartoneros que residían en la Ciudad, Gurrieri (2018) destaca este hito como central debido a la masividad que adquiere el proceso organizativo, así como también las consecuencias simbólicas que denota en función de un proceso de construcción del cartonero como un sujeto trabajador con sus consecuentes derechos.

Por último, a fines de 2007, la mencionada suspensión del servicio de trenes cartoneros, por parte de la empresa concesionaria TBA, introdujo otro conflicto importante en el territorio urbano. La medida suspendía el servicio brindado por la empresa para los ramales norte (líneas Mitre y Belgrano) y oeste (línea Sarmiento), afectando directamente el modo en el que miles de cartoneros realizaban su trabajo. Entonces, se organizaron manifestaciones de protesta y un recurso de amparo. Ante la imposibilidad de retornar a sus hogares, muchos recuperadores que trabajaban hasta luego de la medianoche comenzaron por realizar acampes en la vía pública y desplegar así campamentos en diferentes plazas de la ciudad donde cartoneros dormían y realizaban sus tareas de clasificación y acopio para luego vender los materiales (Moreno y Schamber, 2009). La respuesta del Poder Ejecutivo de la Ciudad fue el desalojo; el del acampe de Barrancas de Belgrano fue quizás uno de los más violentos y significativos. La sólida organización y amplia difusión que lograron los cartoneros y sus organizaciones, junto con otras organizaciones sociales y políticas, produjeron una modificación en la respuesta del gobierno local. El GCBA propuso entonces como alternativa continuar con el traslado de los recuperadores y sus carros a través de camiones y fletes provistos por el Estado local, realizando el trayecto desde los barrios donde residían los cartoneros en el GBA hacia los distintos puntos de la Ciudad donde realizaban sus tareas de recolección. Como explica Gurrieri (2018), el reemplazo del servicio de trenes por el traslado en camiones y fletes a cargo del Estado local, “implicó para este grupo de cartoneros el desarrollo de nuevas formas organizativas y el desarrollo de una estructura interna mayor de la que se habían dado hasta el momento” (p. 24). A su vez, como consecuencia de este conflicto, se abrió una Mesa de Diálogo entre los principales funcionarios de la gestión del GCBA y algunas de las organizaciones de cartoneros más importantes, espacio que se convertiría desde entonces en una instancia central de negociación.

Ambos conflictos reseñados ilustran la disputa por el espacio urbano que se desató desde la irrupción del fenómeno cartonero y que se tradujo en una serie de luchas por el derecho a la ciudad (Harvey, 2008), entendido como un derecho al goce de oportunidades sociales y económicas asociadas a la localización de la vivienda o de la actividad, así como a la participación en procesos de decisión sobre la propia configuración urbana (Oszlak, 1991). En el caso de los conflictos por el acceso a la ciudad, los vínculos construidos entre los trabajadores en sus barrios y en los traslados en camiones o en sus carros hacia Buenos Aires han ocupado lugares centrales en los procesos organizativos de las prácticas de resistencia; el lugar de esas disputas ha sido el acceso a través de los puentes que permiten el acceso a la Ciudad. En el caso de la suspensión del servicio de trenes, los procesos asociativos tejidos también en los barrios y, sobre todo, en los medios de transportes —camiones, vagones y estaciones de trenes— consolidaron los procesos de lucha que se desarrollaron en torno a las vías ferroviarias que atraviesan la ciudad. En ambos casos, ha sido una trama múltiple de relaciones afectivas, de vecindad, asociaciones de trabajo, comerciales y conexiones políticas la que ha permitido anudar las prácticas de resistencia y de organización que posibilitaron sostener el trabajo cartonero en un contexto de represión.

De este modo, como sostienen Schamber y Suárez (2021), la crisis de 2001-2002 y el fenómeno cartonero no solo dan cuenta de un incremento considerable en la cantidad de personas que practican la actividad, ni tampoco se limita a una alteración de los rasgos socio-demográficos de su composición histórica (con la incorporación de “nuevos” pobres que comienzan a “cartonear” junto a los pobres “estructurales” que tradicionalmente “cirujeaban”). Las transformaciones que desde entonces se sucedieron, incluyeron modificaciones en términos de opinión y agenda pública, procesos de asociación y organización, la interacción con gobiernos locales, así como también la mutación de orden simbólico en la forma en la que se concibe a la actividad como un trabajo y a los residuos como objeto portador de valor (Dimarco, 2010; Schamber y Suárez, 2021). En el marco de una disputa por la configuración de la territorialidad urbana, se transformaron las prácticas y los discursos en torno a las clasificación y gestión de los residuos.

Como parte de un proceso más amplio, entonces, se reconfiguró la territorialidad urbana de Buenos Aires, emergiendo otras formas de socialización, “nuevos actores y nuevos procesos de demanda” (Suárez, 2016: 19). El fenómeno cartonero significó un cuestionamiento y una posterior dislocación del modelo CEAMSE de gestión de los residuos, imperante desde 1977. Los mecanismos de prohibición que les impedían a los cartoneros acceder a los residuos como medios de (re)producción de la vida fueron transgredidos. A la vez que se hacía frente a la persecución policial se cuestionaba públicamente la legitimidad de esas prácticas persecutorias. La puesta en cuestión de los antiguos interdictos fue también el movimiento fundante de nuevos derechos, como el acceso a un tren exclusivo para transportarse con sus carros, centros de cuidados infantiles, etc. (Gurrieri Castillo, 2020). La efervescencia social implicó así la irrupción de otras subjetividades (Gago, 2017: 68) con la capacidad de poner en movimiento prácticas críticas al ordenamiento social hegemónico. La irrupción de la figura del “cartonero” primero y del “recuperador” después, dan cuenta de esa puesta en cuestión de una modalidad institucionalizada que no reparaba en las prácticas de recuperación, clasificación y reciclaje como tareas legítimas en el marco de una gestión de los RSU.

En ese sentido, el fenómeno cartonero significó un verdadero acontecimiento donde se produjo un reensamblaje de líneas y flujos sociales: se suprimieron las líneas de prohibición de las prácticas de clasificación informal, se difuminaron algunas corrientes de estigmatización que, sin embargo, se actualizan en otras prácticas represivas menos formalizadas —como veremos en el Capítulo V—, se delinearon modos de formalización de las prácticas de clasificación como un trabajo, se esbozaron interrelaciones entre estas prácticas y sus impactos ambientales, entre otros procesos. Este nuevo escenario nos permite pensar que, a partir de 2002, se abre la disputa por la emergencia de un nuevo paradigma en torno a las prácticas de clasificación, los residuos y su gestión.

III.3. El ensamble del Sistema de Recolección Diferenciada

Como vimos, a partir de la conjunción entre crisis de los rellenos y fenómeno cartonero se compone un sustrato que posibilita el resquebrajamiento del modelo CEAMSE tal como funcionaba desde 1977. El diseño estructural del modelo vigente entre 1977 y 2002, comenzó a rediseñarse a partir de un movimiento fundante de un derecho a la basura, como un modo específico de derecho a un bien común para la reproducción de la vida, que fue acompañado de luchas por un derecho a la ciudad. Es un movimiento que amplía el campo de disputa y de aquello percibido como un derecho y que invita a ahondar en las tramas que sostienen y habilitan dichas luchas. Este sustrato permite el surgimiento de las prácticas cartoneras como “espacio creativo”, es decir, un territorio que permite captar la atención sobre la producción de residuos generada como efecto de nuestros estilos de vida y la composición de una responsabilidad colectiva sobre ello (Carenzo, 2014a). En una escala microscópica, como veremos en el próximo capítulo, la práctica cartonera opera un “desplazamiento cognitivo central para problematizar el carácter irreflexivo, opaco y rutinario de nuestra relación con ellos” (Carenzo, 2014a: 48). En una escala más amplia, estas prácticas se han logrado ensamblar como parte de un modelo de gestión de los RSU que apunta a incorporar la recuperación, la clasificación y el reciclaje como vías alternativas al enterramiento de ciertos materiales.

Basándose en un paradigma de desarrollo sostenible o sustentable^[14] (o lo que posteriormente se englobará dentro del enfoque de la economía circular), la GIRSU “tiene como objetivo primordial la reducción de los residuos enviados a disposición final” (Sorroche, 2015: 11). Si hasta el momento las prácticas dominantes en la gestión de los residuos habían puesto el acento en arrojar los residuos hacia los márgenes del espacio urbano, el paradigma emergente comienza a plantear que “no existe un ‘afuera’” (Suárez, 2016: 73). Todo orden social debe lidiar con sus residuos. La incorporación de los cartoneros en la administración de los residuos urbanos apunta a complementar esta mirada con lo que se conoció como una gestión integral de los RSU con “inclusión social”.

La emergencia del fenómeno cartonero en el espacio de Buenos Aires y su inscripción como un “problema social” deviene entonces también un “problema ambiental”, tal como lo señala Merlinsky (2012), y ambos problemas se conjugan en la GIRSU. Tras la mencionada Ley N° 992, en noviembre de 2005 se sanciona la Ley N° 1854 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, conocida públicamente como “Ley de Basura Cero”. La misma adopta un “principio de reducción progresiva de la disposición final de los residuos sólidos urbanos, con plazos y metas concretas”, estableciendo para el 2020 la prohibición de “la disposición final de materiales tanto reciclables como aprovechables”^[15]. A su vez, en su artículo 7° prohíbe la combustión, “en cualquiera de sus formas, de residuos sólidos urbanos con o sin recuperación de energía”^[16]. Establece también un esquema de recolección diferenciada según tipos de RSU húmedos y secos. Los primeros, seguirían a cargo de las empresas prestadoras de servicios de higiene urbana, mientras que los recuperadores urbanos tendrían garantizada, según el artículo 43°, “la prioridad e inclusión en el proceso de recolección y transporte de los residuos sólidos urbanos secos y en las actividades de los centros de selección” o Centros Verdes.

Junto con estas leyes que moldean el sistema de gestión de residuos de la Ciudad, se sancionaron leyes a nivel nacional (Ley N° 25.916 “de Gestión de Residuos Domiciliarios”) en 2004 y en la Provincia de Buenos Aires (Ley N° 13.592 “de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos”) en 2006. Mientras que la primera de estas establece “presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión integral de los residuos domiciliarios”, la segunda define la GIRSU como un conjunto de operaciones que tiene por objeto dar a los residuos “una zona, el destino y tratamiento adecuado, de una manera ambientalmente sustentable, técnica y económicamente factible y socialmente aceptable”.

Fue con este marco normativo que, tras el conflicto desatado por la suspensión de los servicios especiales de los trenes cartoneros, en 2008 se construyó una Mesa de Diálogo entre el GCBA y algunas organizaciones cartoneras (Gurrieri Castillo, 2020). Ese mismo año “vencían los contratos de concesión del Servicio Público de Higiene Urbana, regidos por pliego Nº 06/2003, que había dado lugar a la conformación del Sistema Mixto, y a la creación de los Centros Verdes” (Gurrieri Castillo, 2018: 24). Tras una audiencia pública convocada por la Legislatura de la Ciudad y una serie debates en los que las organizaciones cartoneras jugaron un rol importante, el GCBA decide prorrogar el pliego vigente para su reformulación (Suárez, 2016: 101), iniciando un proceso licitatorio que contempla los RSU húmedos a cargo de las empresas prestadoras de servicio de higiene urbana y los RSU secos con un concurso público diseñado específicamente para cooperativas de recuperadores urbanos.

Producto de este diálogo y de una disputa con las empresas recolectoras es que comienza a cederse una parte del servicio de recolección de grandes generadores a la gestión de la Cooperativa El Amanecer de los Cartoneros, perteneciente al MTE. El Estado local brinda en concesión camiones a la cooperativa para que la misma se encargue del traslado del material reciclable desde los grandes generadores a los Centros Verdes. Así, “se buscaba mejorar el sistema de recolección en lo grandes generadores, garantizando mayor cantidad y mejor calidad de los residuos reciclables destinados a los Centros Verdes” (Gurrieri Castillo, 2018: 26).

Además de este acuerdo, se impulsó un programa denominado Plan 600^[17], el cual implicaba, a diferencia del modelo de Centros Verdes, la organización del trabajo de los recuperadores en la vía pública, a través de una modalidad de “puerta a puerta”. A cambio, el Estado local ponía a disposición camiones para el traslado del material reciclable, colectivos para el traslado de los recuperadores, vestimenta de trabajo, “obra social, seguro de accidentes personales, monotributo social, una guardería para los hijos de los Recuperadores” (Gurrieri Castillo, 2018: 27) y el pago de un incentivo mensual, ligado al presentismo. Como contraparte, se les exigía a los recuperadores el cumplimiento de tres pautas de trabajo: la prohibición del trabajo con niños menores de 14 años, del consumo de alcohol y el rompimiento de bolsas en la vía pública. De este modo, el Plan 600 significó la implementación, al menos parcial, de un nuevo sistema de gestión de los residuos reciclables, abandonando el sistema mixto y el modo en que se concebía el lugar de los recuperadores en dicho sistema (Gurrieri Castillo, 2018).

El proceso, supuso una reestructuración de la Dirección a cargo de la problemática de los residuos: se crearon gerencias operativas y figuras particulares para el trabajo en conjunto con las cooperativas. Se creó la figura del Responsable de Grupo (RG), quien se encontraba con los recuperadores en las paradas del recorrido y en los puntos de carga del material recolectado al camión. Su rol —en el cual ahondaremos en el Capítulo V— consiste en acompañar y supervisar los grupos de cartoneros, en las distintas rutas de recolección, para dar cuenta de la asistencia y del cumplimiento de las normas disciplinarias establecidas, lo que determinaba el porcentaje del incentivo que cada recuperador cobraría. De esta forma, junto con los recursos económicos y logísticos que proveía, el Estado se reorganizó de forma de realizar un acompañamiento a las cooperativas en el trabajo de recolección y clasificación de los RSU secos (Gurrieri Castillo, 2020: 97).

Se llega así a abril de 2010, cuando el MAyEP presentó los pliegos para la Licitación Pública para la Contratación del Servicio Público de Higiene Urbana —Fracción Húmedos— y un Concurso Público para el Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos —Fracción Secos— (Schamber y Suárez, 2021: 135). Como señalan Schamber y Suárez (2021), mientras que los primeros se desarrollan “en el marco de las leyes que rigen las contrataciones públicas” y exigen casi el 20% del presupuesto anual de la Ciudad, los segundos consisten en la concesión de un servicio que no se abona y “que se rige por una serie de condiciones sujetas a un amplio margen de negociaciones y consensos entre el Gobierno y las cooperativas” (p. 35). Luego de una Audiencia Pública en septiembre de ese mismo año, se avanzó en la firma de los “Contratos de Gestión Social para la prestación del Servicio Público de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos Secos”, entre la Dirección General de Reciclado del MAyEP y las 12 cooperativas.

El modelo de GIRSU que incorporaba a los recuperadores implicaba, entonces, la adjudicación de zonas exclusivas para la recolección de los RSU secos a estas 12 cooperativas, a la vez que el Estado local debía supervisar las tareas y garantizar infraestructura para su tratamiento (a través de la instalación de Centros Verdes) y apoyo logístico para el traslado de materiales y personas (Schamber y Suárez, 2021). Desde las cooperativas se peleó, así, “para que la gestión de estos residuos sea entendida no solamente como una actividad ambiental y de higiene urbana, sino también, como una acción de inclusión social de este actor” (Gurrieri Castillo, 2020: 110).

En los años posteriores a 2013, el Sistema de Recolección Diferenciada se desarrolló y creció tanto en la extensión del número de recuperadores “en calle” como en la construcción de nuevos Centros Verdes y la instalación de equipamiento (Gurrieri Castillo, 2020). La formalización de los “recuperadores” en tanto trabajadores del Sistema de Recolección Diferenciada, como menciona Gurrieri Castillo (2020), implicó el acceso a una serie de derechos:

• La incorporación al sistema de seguridad social nacional a partir de su registro en el monotributo social, el acceso a una obra social para él y su grupo familiar, junto con la realización de aportes jubilatorios.
• Seguro contra accidentes personales, gestionado por la Dirección de Reciclado del MAyEP.
• Acceso a un servicio de cuidados infantiles.
• Mejora en las condiciones laborales a partir de: transporte de camiones para los carros y los bolsones de materiales reciclables; traslado desde los lugares de residencia a las zonas de recolección; acceso a uniforme y elementos de seguridad e higiene como guantes.
• Mejora en sus ingresos económicos, de forma directa a partir del incentivo mensual, y de forma indirecta al asumir por parte del Estado ciertos costos operativos vinculados al desarrollo de la actividad.

Además de los incentivos económicos a los recuperadores que realizaban la recolección “en calle”, el Estado local comenzó a encargarse de una remuneración para quienes realizan tareas vinculadas al funcionamiento del sistema como choferes y operarios para la recolección diferenciada de grandes generadores, para el transporte de recuperadores, personal para la limpieza y seguridad. Estos “nuevos puestos” que comienzan a aparecer en las cooperativas “fueron ocupados por los mismos recuperadores asociados a la cooperativa, que a cambio cedieron su trabajo en la recolección domiciliaria” (Gurrieri Castillo, 2020: 129).

Desde la formalización del Sistema de Recolección Diferenciada, algunos investigadores señalan problemas vinculados a la implementación de programas como el de cuidado infantil para los hijos de los recuperadores, dificultades para acceder a un plan médico de salud y problemáticas que emergen en las condiciones de trabajo que conforman el nuevo sistema (Gurrieri Castillo, 2020; Maldovan Bonelli et al., 2017; Schamber y Tagliafico, 2020). Junto con este diagnóstico, pueden identificarte una serie de tensiones “defensivas” —orientadas a no retroceder en conquistas ya obtenidas— y conflictos que condujeron a mejorar las condiciones del trabajo cartonero (Gurrieri Castillo, 2020).

Entre los primeros, el principal fue en 2018, mientras se discutían las condiciones de un nuevo concurso público para la prestación del servicio, cuando desde el GCBA se presentó y aprobó en la Legislatura porteña una ley (Ley N° 5.966 ) que habilitaba para la conversión de residuos en energía a través del método de incineración, hasta entonces prohibida por la Ley N° 1.854 (Gutiérrez, 2020). A partir del reclamo y la judicialización del proceso, las organizaciones cartoneras y ambientalistas obtuvieron una disposición cautelar y, posteriormente, la declaración de nulidad e inconstitucionalidad por parte de la Justicia de la Ciudad (N. Sánchez, 2019). El conflicto permite ver la persistencia de una fantasía tecnocrática que solucione “el problema de los residuos” y, en particular, de los rellenos sanitarios, sin considerar los potenciales riesgos ambientales y los efectos adversos para la gestión que realizan las cooperativas.

Imagen I: Residuos acumulados en la puerta del Ministerio de Ambiente y Espacio Público de la Ciudad, en el marco de una movilización de las cooperativas cartoneras, octubre de 2018, Ciudad de Buenos Aires

Fuente: propia

Entre los conflictos que derivaron en mejoras en las condiciones de trabajo de los recuperadores encontramos “la demanda por la reconversión de las recuperadoras urbanas en Promotoras Ambientales y el conflicto a partir de la instalación de nuevos contenedores de residuos “antivandálicos’” (Gurrieri Castillo, 2020: 134).

En lo que respecta al Programa de Promotoras Ambientales —ya presentado en la Introducción—, buscaba combinar una perspectiva ambiental, desde la cual se apuntaba a una “educación ambiental” y la “concientización” sobre el problema de los residuos, con una perspectiva de género, desde la que se entendía “la problemática vinculada al esfuerzo físico asociado a las tareas de recolección domiciliara” (Gurrieri Castillo, 2020: 135). Aunque inicialmente, en 2013, no prosperó el proyecto de ley que buscaba su implementación, a partir de la iniciativa de las organizaciones cartoneras, en septiembre de 2014 se puso en marcha el programa con 30 Promotoras Ambientales de la cooperativa El Amanecer y Las Madreselvas en los barrios de Recoleta, Belgrano y Palermo, con la intención de expandirlo luego a todas las cooperativas y todo el territorio de la Ciudad (Gurrieri Castillo, 2020: 136). Además de incorporar una perspectiva de género que considere la sobrecarga en las tareas de cuidado —a partir de una inequitativa distribución de las responsabilidades— y permita mejorar las condiciones de trabajo y de vida de las recuperadoras, el programa reconocía el importante papel que juegan los mecanismos y mediaciones que motorizan conexiones entre los recuperadores y la comunidad. En ese sentido, en el Capítulo V de esta tesis apuntaremos a ahondar en las formas en que se desarrollan mediaciones que conectan instancias gubernamentales, recuperadores y los habitantes del territorio de la Ciudad.

En lo que refiere a la instalación de los nuevos contenedores de residuos, el conflicto se desató en 2013 a partir de la presentación de un nuevo diseño de color negro —destinado a la fracción de RSU húmedos— que se proponían como “inviolables” o “antivándalicos” (Rocha, 2013). En ese sentido, estos nuevos contenedores significaban un obstáculo para el acceso a los materiales depositados en los contenedores, lo que se traducía en una “disminución de los niveles de recuperación de los materiales reciclables y en la reducción de sus ingresos económicos” (Gurrieri Castillo, 2020: 136). A su vez, la propia denominación de los contenedores como “antivandálicos” ya suponía una asociación de las prácticas de recuperación y clasificación como prácticas vandálicas, reinstalando una operación de penalización y estigmatización sobre el trabajo cartonero. Tras el masivo rechazo de las organizaciones cartoneras de la Ciudad y una importante movilización en julio de 2013, se dio marcha atrás con el proyecto y se consiguió una reorganización del trabajo cartonero a partir de la instalación, en 2014, del Programa de Promotores Ambientales y la instauración del sistema de campanas —presentado en la Introducción—. El pasaje de RU a RA consistía en una nueva modalidad de trabajo sobre la que nos detendremos en el siguiente capítulo. Si bien las cooperativas conseguirían ese logro, el GCBA continuó avanzando en diseños que dificulten el acceso a los residuos. En abril 2019, se instalaron unos contenedores “inteligentes” con cierre automático sobre la avenida Corrientes con el objetivo de optimizar la limpieza de la Ciudad, lo que desató nuevamente la movilización de las organizaciones cartoneras (Rocha, 2019). La persistente tensión en torno al diseño de los contenedores permite comprender dos signos importantes del Sistema de Recolección Diferenciada. En primer lugar, el continuo rechazo de parte del Estado local de habilitar el uso y fácil acceso a los residuos depositados en los contenedores negros, junto con una continua penalización de estas prácticas. En segundo lugar, el lugar significativo que adquieren estos objetos en la gestión de los RSU de la Ciudad, ocupando por momentos el centro de la controversia entre Estado local y cooperativas. En distintas ocasiones, el GCBA intentó avanzar sobre diseños que vulneraban el derecho a la basura anteriormente conquistado. Por parte de las organizaciones, no solo se pone en valor el acceso directo a la basura “en calle”, sino que estos objetos se integraron como parte de su repertorio de protesta (ver Imagen I). En ese sentido, en lo que resta de esta tesis apuntaremos a desarrollar una línea de investigación que reponga el lugar de los objetos en las dinámicas territoriales del Sistema de Recolección Diferenciada.

Al considerar ambos conflictos, Gurrieri Castillo (2020) sostiene que nos permiten dar cuenta de la actitud oscilante del Estado local para desarrollar una cogestión. Por cogestión se entiende “una forma específica de integración de los cartoneros tanto en el diseño como en la implementación de las políticas, en la cual se garantice su participación, incorporando a las mismas los aprendizajes generados en su trabajo cotidiano” (Gurrieri Castillo, 2020: 141). Se plantea, así, una corresponsabilidad entre Estado local y cooperativa en la implementación de la gestión. La dinámica y tensión entre conflictos y negociaciones es lo que permite entender a esta política pública como una cogestión conflictiva. Esta caracterización, en tanto colaboración problemática (Gutiérrez, 2020), nos aleja de una imagen de la GIRSU de la Ciudad como una política preconstruida. El Sistema de Recolección Diferenciada, en cambio, resulta el producto de una conflictividad que ensambla algunas líneas antecedentes, tensionándose la búsqueda de formalización de la actividad, el acceso a los residuos como un bien común, la normativización y el disciplinamiento de las prácticas cartoneras en el espacio urbano, entre otras cuestiones.

Gráfico III: Principales hitos desde la emergencia del fenómeno cartonero a la puesta en marcha del Sistema de Recolección Diferenciada de la Ciudad de Buenos Aires, 2001-2014

Fuente: Elaboración propia

III.4. Algunas consideraciones finales

Los trabajos sobre el fenómeno cartonero de principios de siglo XXI ya nos permiten ver cómo este hecho social no se desprende de forma lineal de las huellas encontradas en tiempos decimonónicos (Gorbán, 2014). Entre los raneros y cirujas del Barrio de las Ranas o Barrio de las Latas de Parque Patricios hacia principios del siglo XX y los cartoneros y recuperadores urbanos del siglo XXI es posible reconocer continuidades, pero también rupturas. Como sostienen Schamber y Suárez (2021), aunque los sujetos “hagan lo mismo”, el presente resulta un efecto heredado que se manifiesta como una configuración social y moral singular, donde otros cuerpos y sentidos se ponen en juego. En este capítulo buscamos reconstruir una red que permita dar cuenta de esa singularidad, en tanto “entrecruzamiento de procesos heterogéneos” (Foucault, 1995).

Instalado a la par del arribo de las políticas neoliberales en la Argentina, el modelo CEAMSE constituyó un dispositivo socio-técnico que fue imitado y se diseminó en otros puntos del país. En el marco de la ejecución de un plan sistemático de desaparición de personas y con la disciplina como objetivo, la nueva administración redefinió los actores, el escenario y las relaciones en torno a los residuos. Emergió como un proyecto de ingeniería ambiental y logró que determinados saberes expertos y las nuevas tecnologías de relleno sanitario se presentaran como la solución a los problemas de entonces, vinculados a los efectos de la incineración en usinas. En ese camino, con otras normas y códigos, se produjo una nueva territorialidad con los residuos. La disciplina sobre los hábitos significó también la prohibición de las prácticas de clasificación y recuperación de residuos. Se promovió que la basura “se saque” se noche y que “desaparezca, literalmente, de la noche a la mañana” (Carenzo, 2014a: 47). La prohibición de las prácticas de clasificación conllevó así un proceso de acumulación por desposesión, donde se le negaba el acceso a un bien a un conjunto de cirujas para preservar un proceso de valorización de los residuos para un puñado de empresas contratistas emergentes que, desde entonces, se ocuparon del servicio de mantenimiento del espacio urbano y la gestión de los residuos. A la par que los residuos pasaron a ser “basura”, objetos sin ningún valor (Dimarco, 2010), se instaló una modalidad irreflexiva de descarte de los residuos (Carenzo, 2014a), que colaboraba con una sociedad de consumo en auge.

Sin embargo, el impacto ambiental del modelo CEAMSE, la crisis de los rellenos y el fenómeno cartonero pusieron en jaque esta modalidad de gestión de los residuos. El estallido social de 2001-2002 como efecto de las políticas neoliberales, comenzó a agrietar también el modelo imperante de gestionar los residuos en el AMBA. En esta primera parte de la presente tesis, delimitamos el fenómeno cartonero como un acontecimiento que transformó las percepciones y los discursos que definían las prácticas de clasificación y los objetos residuales. Se impugnó el paradigma de la prohibición sobre estas prácticas y se avanzó, entonces, en un proceso de disputa por un derecho a la ciudad y, en particular, un derecho a la basura. Emergieron, a su vez, nuevos actores sociales que reconfiguraron toda una constelación de alianzas y se construyeron políticas públicas innovadoras orientadas a la gestión de los residuos con inclusión social: incorporando a los recuperadores como partícipes significativos de dicho servicio.

El emergente modelo de GIRSU con inclusión social se produjo, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, a partir de la tensión entre una política social —que atienda la situación de precariedad de los cartoneros— y una política ambiental —que permita una mayor captación de materiales reciclables—. La formalización del trabajo cartonero como parte del servicio público se consolidó a partir de la puesta en marcha del Sistema de Recolección Diferenciada, en lo que comenzó a ser, a partir de 2013, una cogestión caracterizada por una colaboración problemática entre las cooperativas y el GCBA.

A lo largo de esta primera parte de la tesis —y en particular en los últimos dos Capítulos— apuntamos a dar cuenta del singular ensamble que se produjo entre el “problema de los residuos” y el “problema de los cartoneros”, principalmente a partir del bienio 2001-2002. Creemos que este movimiento da cuenta de una problematización emergente desde entonces que permite ver cómo la cuestión cartonera comenzó a ser abordada por medios de comunicación, gobiernos y campo académico, entre otros, y de qué forma se pusieron en marcha políticas públicas que apuntaron a integrar ambas dimensiones a partir de lo que luego se denominó como Sistema de Recolección Diferenciada. Este último, lejos de conformar una política preconstruida de operatorias y soluciones, ha tomado forma al calor de los conflictos que se desarrollaron en las últimas décadas. Desde entonces, funciona como campo de disputa donde habitan tensiones y una multiplicidad de prácticas, técnicas, objetos y sentidos. En la segunda parte de esta tesis, nos proponemos avanzar en el rastreo de algunas de estas líneas.

---