Preludio sudamericano

Como se ha visto hasta aquí, la estructura presupuestaria permite diferentes abordajes y, en definitiva, variadas lecturas políticas. Una primera aproximación que se puede realizar es pensar cuánto invierte Argentina en defensa con relación al resto de los países de la región.

En América Latina, el gasto aumentó entre 2000 y 2009, impulsado por el incremento en los precios internacionales de las materias primas, principales productos de exportación de la región, que permitió realizar “una ola de compras” (Isacson, 2011, p. 1).

En efecto, durante las dictaduras que dominaron el continente entre las décadas de 1960 y 1980 en el marco de la Guerra Fría, la Doctrina de Seguridad Nacional y la vigencia de las tradicionales hipótesis de conflicto, el gasto en defensa se incrementó. En cambio, a partir del retorno de las democracias, la minimización de los conflictos regionales y la implosión de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), se produjo un proceso de restricción del gasto militar debido a la necesidad de fortalecer el control civil sobre las Fuerzas Armadas, la depresión económica de la década de 1980, y el ajuste neoliberal de la década de 1990. Al respecto, Jorge Battaglino (2008), debatiendo con Fabián Calle (2007), sostiene que:

… en un contexto de paz fría, en el que la posibilidad de conflicto es remota sin que la paz se haya consolidado por completo. En estas situaciones, las compras de armas no son consideradas como un simple reemplazo de material o como el resultado de una modernización, pero tampoco como un rearme o como el inicio de una carrera armamentista, como ocurre en contextos de paz inestable o frágil. Son, de hecho, el resultado de un cálculo racional en el que intervienen dos factores: la voluntad de modernización del arsenal militar y la necesidad de disuadir. (p. 34)

Más adelante, Battaglino agrega que el hecho de comprar armamentos “no debería ser visto como un indicador de aceptación de inferioridad militar, sino más bien como una lectura racional de un contexto en el que la paz parece no estar puesta en duda” (2008, p. 34). La perspectiva del largo plazo le ha dado la razón a este autor porque, efectivamente, una vez que los ingresos extraordinarios producidos por los precios de las materias primas disminuyeron, los gastos en defensa se estabilizaron. En este mismo sentido se pronuncian Rafael Villa y Juliana Viggiano cuando concluyen que la recapitalización efectuada por las Fuerzas Armadas de Sudamérica “estuvo solamente dirigida a actualizar y reemplazar equipamiento militar obsoleto” (2012, p. 47).

En efecto, se puede observar en el Gráfico 1 que la tendencia en el gasto en defensa es descendente, con un pico de aumento en 2009 que se corresponde con el aumento de los precios de las exportaciones de la región.

Asimismo, yendo al detalle en el Gráfico 1, solo Colombia y Ecuador –este último recientemente– están invirtiendo por encima del promedio regional. Además, llama la atención –a diferencia de lo que se piensa vox populi–, la disminución significativa del gasto que Chile ha realizado en los últimos años. Debe tenerse presente que el primer país mencionado recibe una sustancial ayuda de Estados Unidos que, entre 2000 y 2017, alcanzó la cifra de 9,5 mil millones de dólares de un total de 20,5 mil millones de dólares que ese país destinó a América Latina. Hasta 2016, los principales destinatarios fueron Colombia y México y, a partir de ese año, el flujo de dólares se concentró en América Central. La máxima asistencia de Estados Unidos a la región se produjo en 2007, disminuyendo a partir de entonces, con la vigencia de la Iniciativa Mérida (2007-2021) y el Plan Colombia (1999 a la fecha) (Isacson y Kinosian, 2017). En cambio, las excepciones (en esta muestra) han sido Argentina y Brasil: mientras que en el caso de Argentina el gasto desciende entre 1992 y 2023; en el segundo, se ha mantenido prácticamente constante.

Gráfico 1. Evolución del gasto en defensa como porcentaje del PBI de algunos países de Sudamérica

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIPRI (2024).

Ahora bien, la pregunta podría ser formulada de otra manera: ¿hacia dónde fue direccionado ese presupuesto en los países que más invirtieron en defensa? La investigación realizada por el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED) del Consejo de Defensa Sudamericano de la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR) muestra que el 60% de la inversión en defensa se destina a sueldos y pensiones (Gráfico 2 y Cuadro 1). Esta investigación cuenta con la ventaja fundamental de que los países de Sudamérica acordaron la definición sobre qué englobaba la defensa, para evitar las distorsiones que devienen de las diferentes misiones establecidas en las legislaciones nacionales y que, en algunos casos, pueden incluir a policías y fuerzas intermedias, como por ejemplo en Venezuela y Colombia.

Gráfico 2. Gasto según el objeto

Fuente: CEED (2015).

Cuadro 1. Gasto en personal y en inversión

Fuente: Donadío (2016).
El valor del dólar tomado corresponde al tipo de cambio según el World Economic Outlook Database, FMI, para cada año considerado. Se ha tomado esta fuente con fines comparativos. 
Se considera como presupuesto de defensa, todos aquellos recursos destinados a satisfacer las necesidades del sistema de defensa, independientemente de la clasificación institucional específica expresada en los presupuestos. 
Se considera como “inversión” lo expuesto en los siguientes ítems: Inversión real directa (Argentina), Activos reales (Bolivia), Inversiones del presupuesto fiscal y de seguridad social, y Presupuesto de inversión (Brasil), Adquisición de activos no financieros e iniciativas de inversión, e ingresos al Fondo de la Ley Reservada del Cobre (Chile), Inversión (Colombia), Programa anual de inversiones (Ecuador), Inversión institucional (El Salvador), Propiedad, planta, equipos e intangibles (Guatemala), Adquisiciones de bienes de capital (Honduras), Inversión (México), Gastos de capital/Bienes de uso (Nicaragua), Inversión física (Paraguay), Adquisición de activos no financieros e ingresos al Fondo de las Fuerzas Armadas (Perú), Activos no financieros (República Dominicana), Inversión (Uruguay), Activos reales (Venezuela). Diferente grado de detalle sobre las inversiones se presenta en las leyes de presupuesto de cada país. Para mayor detalle, consultar la sección “Los países” en Donadío (2016). En los casos de Chile y Perú, se han incorporado previsiones extrapresupuestarias previstas por ley.

Claramente, la inversión en operaciones y mantenimiento resultan insignificantes para un servicio como la defensa que requiere, en el presente siglo, de un uso intensivo de tecnología. Tal es el caso de América Latina, donde, además, la inversión en ciencia y tecnología para la defensa es prácticamente nula.

Gráfico 3. Gasto en defensa desagregado por tipo de equipamiento

Fuente: CEED (2015).

Asimismo, el Gráfico 3 valida los argumentos de Jorge Battaglino (2008) expresados ut supra: no ha habido ni hay una carrera armamentista en América Latina, en tanto que la mayor parte del equipamiento corresponde a la categoría “otros”, es decir, básicamente a sistemas de apoyo. También se confirma que la compra de sistemas de armas se realizó durante el boom de los precios de las materias primas. Así se explica el aumento de la inversión en defensa durante ese período.

La inversión en defensa durante los largos años 80

La transición a la democracia se produjo por colapso; sin embargo, es importante señalar que la derrota fue militar, no totalmente política. Tanto Ernesto López (1994) como Patrice McSherry (2008) sostienen que las Fuerzas Armadas, grupos paramilitares, grupos económicos y los servicios de inteligencia conservaron una importante capacidad de veto que imposibilitó el juzgamiento pleno de los responsables del terrorismo de Estado y la implementación de políticas tendientes a modificar el funcionamiento de las organizaciones militares. Es más, durante los 18 meses que duró la transición hasta la asunción de las nuevas autoridades civiles, las Fuerzas Armadas controlaron el proceso y actuaron para preservar ciertas prerrogativas en el futuro gobierno constitucional y democrático (McSherry, 2008, p. 86).

En este contexto, el achicamiento del presupuesto de más del 4% del PBI (SIPRI, 2022) fue uno de los instrumentos a los que recurrió el presidente Raúl Alfonsín (1983-1989) para doblegar el poder de las Fuerzas Armadas; amén de que también resultaba necesario en un contexto económico crítico (Eissa, 2015). Sin embargo, este ajuste no fue acompañado de planes ni de un proyecto de modernización de las Fuerzas Armadas (López, 1994); es decir que, producido el recorte, cada una de las fuerzas decidió asistemáticamente dónde aplicar la reducción del gasto, como ya ha descripto Germán Montenegro.

A pesar de lo expuesto, la presidencia de Alfonsín dejó una inversión en defensa cercana al 2% del PBI.  Los datos del trabajo de Ernesto López (1994) pueden observarse en el Cuadro 2, el cual refleja la afirmación precedente. Por su parte, Thomas Scheetz (López, 1996) también coincide con el valor del 1,88%. Una tercera y última constatación la brindan los datos del SIPRI (2022): el presupuesto como porcentaje del PBI fue del 1,88% en 1989. 

Cuadro 2. Gasto ejecutado por el Ministerio de Defensa
y las Fuerzas Armadas como porcentaje del PBI (1983-1989)

Fuente: Ernesto López (1994).

El SIPRI (2024) también muestra cómo esa cifra bajó a posteriori de 1989 hasta el 1,5%, manteniéndose así hasta 1995, y a fines de la década de los 90 descendió nuevamente hasta el 0,9%. En efecto, durante el gobierno de Menem, en el marco de la Ley 23697 de Emergencia Económica (1989), las Leyes de Reforma del Estado 23696 (1989) y 24629 (1996), y el Decreto 660 del 24 de junio de 1996, se produjo un proceso de “desmovilización y desarme de hecho” (López, 1996, p. 194) que se caracterizó por:

1. la reducción de los soldados conscriptos;
2. la disminución salarial que condujo a una pérdida de la dedicación exclusiva de suboficiales y oficiales;
3. el descenso en la capacidad de adiestramiento; y
4. la pérdida de capacidades militares por falta de inversión mediante compra o fabricación local (López, 1992, p. 21).

Ernesto López (1996) sostiene que fue “de hecho” porque no hubo un plan de desarme; es más, el presidente Menem mostró un claro desinterés por la política de defensa, la cual se limitaba a gestos simbólicos (Eissa, 2015). Así, una vez alcanzado el control civil, las decisiones en materia de política de defensa se tomaban mayoritariamente en el Ministerio de Economía, y en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (David Pion-Berlin citado en Eissa, 2015), que impulsaban la participación en las misiones de paz de Naciones Unidas, en concordancia con el alineamiento de la política exterior argentina con los Estados Unidos.

Como consecuencia, se perdieron capacidades militares, se produjo una desprofesionalización por la falta de adiestramiento y alistamiento y una incapacidad para recuperar sistemas de armas, tanto aquellos perdidos en la Guerra del Atlántico Sur (1982) como los degradados debido al paso del tiempo.

Gráfico 4. Evolución del gasto en defensa de Argentina
como porcentaje del PBI

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIPRI (2024).

Ahora bien, las afirmaciones precedentes parecerían ser contradictorias con la adquisición de equipamiento efectuada durante estos 40 años de democracia. Sin embargo, estas compras no fueron acompañadas por un proceso de planeamiento que adecuara la estructura orgánica y el despliegue. Además, para poder sostener ese equipamiento, era necesario un cambio en la matriz de gasto del presupuesto de las Fuerzas Armadas. Como veremos a continuación, se incrementó el gasto correspondiente al Inciso 1 (gastos en personal), aunque con salarios bajos; las compras de bienes de uso (Inciso 4) fueron asistemáticas y no hubo capacidad de sostenerlas, y los bienes de consumo (Inciso 2) tampoco pudieron ser operados para el alistamiento y el adiestramiento.

A los efectos de verificar si el argumento de Ernesto López (1992, 1996) se mantuvo luego de alcanzado el control civil de las Fuerzas Armadas en 1990, se analizará lo siguiente:

Cuadro 3. Matriz de análisis del Sistema de Defensa argentino
entre 1993 y 2023

Fuente: Elaboración propia en base a Ernesto López (1992).

Previamente se presentará la evolución de la inversión en defensa entre 1993 y 2023, a partir de distintas fuentes.